Правовая классификация автомобильных дорог по законодательству РФ

Автомобильные дороги являются особым объектом гражданского права. Специфика правового регулирования их создания и использования в гражданскоправовой сфере определяется отнесением их к той или иной классификационной группе, где основаниями деления выступают вид разрешенного использования и значение автомобильной дороги.

Действующим законодательством предусмотрены следующие виды автомобильных дорог в РФ:

- деление автомобильных дорог в зависимости от вида разрешенного использования

- разграничение автомобильных дорог в зависимости от их значения.

Согласно ч. 2 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах в зависимости от вида разрешенного использования дороги подразделяются на дороги общего пользования и дороги необщего пользования. Под видом разрешенного использования следует понимать целевое использование автомобильной дороги и круг субъектов наделенных правом пользования данной автомобильной дорогой.

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц, вследствие этого оборудование каких-либо устройств, ограничивающих проезд автотранспортных средств неограниченного круга лиц на автомобильных дорогах данного вида недопустимо (ч. 3 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах).

К автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций, физических и юридических лиц, используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных, муниципальных нужд (ч. 4 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах).

Стоит обратить внимание, что Закон об автомобильных дорогах исходит из приоритета классификации автомобильных дорог по их значению и виду разрешенного использования по отношению к вопросам собственности, которые отнесены на второй план^[83].

U U I KJ KJ

автомобильной дорогой, факт нахождения ее в государственной, муниципальной либо частной собственности не имеет определяющего значения. Ключевым моментом определения автомобильной дороги необщего пользования, является право ее использования конкретным субъектом (собственником либо владельцем автомобильной дороги) исключительно для собственных, государственных либо муниципальных нужд^[84].

Ч. 12 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах устанавливает, что к частным автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности физических или юридических лиц, не

оборудованные устройствами, ограничивающими проезд транспортных средств неограниченного круга лиц. Иные частные автомобильные дороги относятся к дорогам необщего пользования.

Участники хозяйственной деятельности заинтересованы в получении информации о разрешенном использовании той или иной автомобильной дороги, что обуславливается, прежде всего, потребностями логистики, организации длительных договорных связей и другими причинами. Обязанность по утверждению перечней автомобильных дорог общего и необщего пользования федерального, регионального и межмуниципального значения возложена на федеральные органы исполнительной власти, высшие органы исполнительной власти субъектов РФ (ч. 4 с. 5, ч. 7 ст. 5, ч. 8 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах). Органы местного самоуправления так же правомочны утверждать перечни автомобильных дорог общего и необщего пользования муниципального значения, однако это является их правом, а не обязанностью (ч. 4, ч. 9, ч. 10, ч. 11 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах). Диспозитивность данных нормы представляется неверной, поскольку в большинстве муниципалитетов отсутствуют утвержденные перечни автомобильных дорог общего и необщего пользования. При этом отсутствие перечня автомобильных дорог сопровождается наличием в муниципальном образовании специальных органов (уполномоченных управлений), ответственных за составление и утверждение вышеуказанных перечней.

Отсутствие информации о виде разрешенного использования автомобильной дороги порождает прецеденты, связанные с ограничением права пользования автомобильной дорогой. Суды при рассмотрении данной категории дел, для получения сведений об автомобильной дороге (в частности о виде разрешенного использования автомобильной дороги) направляют запрос в Федеральное дорожное агентство Министерство Транспорта России (Росавтодор) о предоставлении выписки из Единого государственного реестра автомобильных дорог (ЕГРАД)^[86].

Собственники автомобильных дорог, в особенности частные собственники, в большинстве случаев не предоставляют сведения о принадлежащих им участках в Росавтодор для внесения сведений в ЕГРАД, в нарушение ч. 5 ст. 10 Закона об автомобильных дорогах. Как следствие, сведения об автомобильной дороге отсутствуют, и судам приходиться самостоятельно, основываясь на материалах дела, определять вид разрешенного использования частной автомобильной дороги.

Подобный подход, сложившийся в правоприменительной практике, представляет неверным. В силу перегруженности судов делами, которую отмечает, в частности, В. А. Мусин, представляется, что определение вида разрешенного использования автомобильных дорог не должно входить в их компетенцию⁵⁶.

Согласно ч. 5 ст. 10 Закона об автомобильных дорогах, владелец

автомобильной дороги, физическое или юридическое лицо, являющееся

собственником автомобильной дороги при вводе автомобильной дороги в

эксплуатацию (либо изменении сведений об автомобильной дороги) обязан в

течение 30 дней направить с Росавтодор сведения об автомобильной дороге для

внесения их в ЕГРАД.

информационной кары автомобильной дороги (в которой указывается вид

разрешенного использования автомобильной дороги) с копиями документов,

157

подтверждающих сведения информационной карты . В случае несоответствия представленных сведений по форме и содержанию требованиям Правил

формирования и ведения Единого государственного реестра автомобильных

158

дорог Росавтодор уведомляет владельца автомобильной дороги о невозможности разместить информацию об автомобильной дороге в ЕГРАД. Тем самым, уполномоченным органом, определяющим вид разрешенного использования автомобильной дороги, является Росавтодор.

За непредставление или несвоевременное представление сведений об автомобильной дороге в Росавтодор для внесения в ЕГРАД ст. 19.7 КоАП РФ¹⁵⁹

предусмотрена административная ответственность. Практика привлечения

¹⁵⁶ Оводов А.А. «Нельзя стараться сделать контракт в пользу только одного контрагента» (интервью с членом-корреспондентом РАН, доктором юридических наук, профессором, членом Совета директоров «Газпрома» В.А. Мусиным) // Юрист. - 2010. - № 5. - С. 8.

¹⁵⁷ Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственных услуг по формированию и ведению Единого государственного реестра автомобильных дорог и предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре автомобильных дорог, в виде выписок из Единого государственного реестра автомобильных дорог, за исключением сведений, составляющих государственную тайну: Приказ Минтранса России от 14.06.2012 № 172 (в ред. от 10.09.2013) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2012. - № 50.

¹⁵⁸ О Едином государственном реестре автомобильных дорог (вместе с «Правилами формирования и ведения Единого государственного реестра автомобильных дорог», «Порядком предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре автомобильных дорог»): Приказ Минтранса РФ от 20.05.2009 № 80 (ред.

¹⁵⁸ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (в ред. 17.04.2017 № 78-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1.) - Ст. 1.

владельцев (собственников) автомобильных дорог к данному виду административной ответственности практически отсутствует. Наиболее

распространенными мерами являются обращения органов прокуратуры в суды, с требованием обязать владельца (собственника) автомобильной дороги

предоставить сведения в Росавтодор для внесения их в ЕГРАД^[87]. Данные

требования органы прокуратуры направляют в основном в отношении автомобильных дорог регионального и муниципального значения, не уделяя должного внимания частным автомобильным дорогам.

Подводя итог, необходимо сказать о том, что классификация видов разрешенного использования автомобильных дорог имеет большое практическое значение. Она позволяет установить целевое использование автомобильной дороги и круг субъектов, имеющих право пользоваться данной автомобильной дорогой. Также вышеуказанная классификация требует реформирования. В целях получения полных и достоверных сведений о видах разрешенного использования автомобильных дорог в РФ следует:

- закрепить на законодательном уровне обязанности уполномоченных

органов утверждать перечни автомобильных дорог как общего так и необщего пользования: федерального, регионального, межмуниципального и

муниципального значений, а так же частных автомобильных дорог;

- разработать эффективный механизм по возложению обязанности на владельцев (собственников) автомобильных дорог, в особенности собственников частных автомобильных дорог предоставлять сведения о принадлежащей автомобильной дороге в Росавтодор для внесения сведений в ЕГРАД. Данный механизм должен включать в себя надзор уполномоченных органов, в частности и прокурорский надзор, а также меры административного воздействия, включающие привлечение к административной ответственности^[88].

В зависимости от назначения, автомобильные дороги согласно ст. 5 Закона об автомобильных дорогах подразделяется на:

- автомобильные дороги федерального значения;

- автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

- автомобильные дороги местного значения;

- частные автомобильные дороги.

Критерии отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам федерального значения отражены в ч. 5, 6 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах. При этом положения ч. 5 ст. 5 вышеуказанного закона содержат императивный характер, устанавливая какие автомобильные дороги в обязательном порядке относятся к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения. Критерии, отраженные в ч. 6 ст. 5 Закона, носят диспозитивный характер, определяя, какие автомобильные дороги могут относиться к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения. Действующий перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 928 «О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения»¹⁶². Кроме того, до 31.12.2017 года действует Перечень федеральных дорог РСФСР, который утвержден постановлением Правительства РСФСР от 24.12.1991 № 62¹⁶³.

К автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, относятся дороги, находящиеся в собственности субъектов РФ. Компетенция разработки и утверждения критериев для определения автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения отнесена к высшим исполнительным органам субъектов РФ. Отнесение данного вопроса к ведению субъектов РФ представляет собой положительную тенденцию в развитии федерального и регионального законодательства в сфере автомобильных дорог. Однако анализ критериев

О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения: Постановление Правительства РФ от 17.11. 2010 № 928 (в ред. от 25.12.2014) // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 48. - Ст. 6402.

Об утверждении перечней федеральных дорог в РСФСР: Постановление Правительства РСФСР от 24.12.1991 № 62 (в ред. от 25.12.2014) // СПС «КонсультантПлюс».

отнесения автомобильных дорог общего пользования к региональному и межмуниципальному значению, выявил отсутствие у субъектов РФ

универсального подхода в разработке вышеуказанных критериев. Так, к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения г. Санкт- Петербурга относятся автомобильные дороги общего пользования, отвечающие одновременно следующим критериям:

1) расположение автомобильной дороги в административных границах г. Санкт-Петербурга;

2) автомобильная дорога не должна относиться к федеральной собственности и собственности юридических лиц^[89].

Более детально регламентирован данный вопрос в Калининградской области. К автомобильным дорогам общего пользования регионального и

межмуниципального значения Калининградской области относятся автомобильные дороги, соответствующие следующим показателям:

1) соединение автомобильной дорогой административных центров муниципальных образований (вне границ городского поселения);

2) соединение дорогой административного центра муниципального образования (вне границ городского поселения) с автомобильной дорогой общего пользования федерального значения;

3) соединение дорогой, расположенной в границе поселения (в пределах проезжей части), дорог регионального или межмуниципального значения, обеспечивающих проезд транзитного транспорта, при отсутствии автодорожных обходов этих поселений;

4) соединение дорогой автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

5) соединение дорогой автомобильных дорог общего пользования регионального значения (межмуниципального характера) между собой;

6) соединение дорогой автомобильных дорог федерального и регионального значения с аэропортами, морскими портами, железнодорожными узлами, погранпереходами и другими объектами регионального значения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального значения к крупнейшим транспортным узлам, имеющим международное значение (морским и речным портам, аэропортам и железнодорожным узлам), а также к специальным объектам федерального значения^[90].

В целях гармонизации действующего законодательства, представляется необходимым на федеральном уровне закрепить единые критерии автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения. Закрепление единых критериев позволит избежать ряд спорных ситуаций, возникающих в правоприменительной практике. Так, Верховным Судом РФ было рассмотрено дело по заявлению администрации городского поселения о признании недействующими в части Критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам регионального и межмуниципального значения Пермского края и Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Пермского края по кассационной жалобе администрации на решение Пермского краевого суда. Согласно материалам дела, на основании вышеуказанных Критериев участок автомобильной дороги регионального значения Пермского края, проходящий по территории городского поселения, был отнесен к собственности данного муниципалитета. По мнению администрации городского поселения, отнесение к автомобильным дорогам участков автомобильных дорог противоречит положению ст. 3 Закона об автомобильных дорогах, по смыслу которой автомобильная дорога является единым объектом и не предусматривает возможность деления ее на участки. Как полагал заявитель, указанный участок автомобильный дороги не может быть отнесен к собственности поселения, в силу положений ч. 8-10 Закона об автомобильных дорогах, предусматривающих невозможность отнесения автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения к собственности поселения и муниципального района. Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении кассационной жалобы администрации городского поселения, при этом отметив о правомочии органов власти субъектов РФ в рамках своих полномочий издавать нормативно правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности, в частности утверждение критериев автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения^[91].

На основании единых критериев субъектами РФ будут утверждаться перечни автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Такой подход решит проблему отсутствия единообразия критериев автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, в то же время сохранит самостоятельность субъектов РФ в использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Анализ критериев разграничения автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения так же выявил отсутствие на уровне субъектов РФ единого подхода в данном вопросе. Одни субъекты РФ не разграничивают данные критерии: Алтайский край^[92], Калининградская область^[93]. Другие субъекты РФ, напротив, отдельно утверждают критерии автомобильных дорог общего пользования регионального и критерии автомобильных дорог межмуниципального значения: Магаданская область¹⁶⁹, Курская область.¹⁷⁰

Наиболее предпочтительным представляется подход, когда субъектом РФ утверждаются только критерии автомобильных дорог регионального значения,

как, например, в Липецкой области . Такой подход представляется наиболее верным. Выделение из классификации автомобильных дорог по их значению отдельно автомобильных дорог межмуниципального значения представляется нецелесообразным, в силу отсутствия различий в статусе автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения: автомобильные дороги

регионального значения и автомобильные дороги межмуниципального значения относятся к собственности субъектов РФ; уполномоченными органами в области использования и осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения являются органы власти субъектов РФ.

Попробуем выделить единые критерии для автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, которые необходимо закрепить на федеральном уровне:

- соединяющие административный центр субъекта РФ с административными центрами муниципальных образований;

- соединяющие между собой административные центры субъектов РФ (за исключением автомобильных дорог федерального значения);

- соединяющие административный центр муниципального образования с автомобильной дорогой общего пользования федерального значения;

¹⁶’ О порядке утверждения Перечня автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Магаданской области (вместе с «Критериями отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального значения Магаданской области»): Постановление администрации Магаданской области от 24.12.2009 № 675-па // СПС «КонсультантПлюс».

¹⁷⁰ Об утверждении критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения Курской области: Постановление администрации Курской области от 30.09.2010 № 433-па // СПС «КонсультантПлюс».

¹⁷¹ Об утверждении критериев отнесения автомобильных дорог общего пользования к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения Липецкой области и перечня автомобильных дорог общего пользования регионального значения Липецкой области: Постановление администрации Липецкой области от 23.12.2011 № 456 (в ред. от 02.12.2016) // СПС «КонсультантПлюс».

- соединяющие между собой две и более автомобильные дороги федерального или регионального значения;

- соединение дорогой автомобильных дорог федерального и регионального значения с объектами регионального значения (аэропорты, морские порты, железнодорожные узлы и т.д.).

Вышеуказанные критерии в полной мере раскрывают признаки автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. На основании утвержденных критериев субъектами РФ будут самостоятельно утверждаться перечни автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. Такой подход решит проблему отсутствия единообразия критериев, и в то же время сохранит самостоятельность субъектов РФ в вопросе использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

Автомобильные дороги общего пользования местного значения, согласно ч. 9-11 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах классифицируются на: автомобильные дороги общего пользования местного значения поселения; автомобильные дороги общего пользования местного значения муниципального района; автомобильные дороги общего пользования местного значения городского значения.

Органы местного самоуправления правомочны разрабатывать и утверждать критерии отнесения автомобильных дорог к автомобильным дорогам общего пользования местного значения, однако это является их правом, а не обязанностью.

К частным автомобильным дорогам относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности физических или юридических лиц. В настоящее время доля частных автомобильных дорог невелика. Однако в последние годы отмечается тенденция привлечения частных инвестиций в строительство автомобильных дорог в рамках государственно-частного партнерства.

Классификация автомобильных дорог в зависимости от их назначения имеет большое практическое знание для правоотношений, складывающихся в связи с использованием данных автомобильных дорог. В силу того, что данной классификацией определяется круг субъектов, ответственных за содержание автомобильной дороги и обеспечение безопасности дорожного движения.

В дополнение к вышерассмотренным классификациям положениями ч. 13 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах установлено деление автомобильных дорог общего пользования в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств на классы: автомагистрали, скоростные

автомобильные дороги, обычные автомобильные дороги.

Автомобильные дороги по своим транспортно-эксплуатационным характеристикам и потребительским свойствам разделяются категории в зависимости от общего числа полос движения, ширины полосы движения, ширины обочины, наличия и ширины разделительной полосы, типа пересечения с автомобильной дорогой и доступа к автомобильной дороге. Отнесение эксплуатируемых автомобильных дорог к категория автомобильных дорог осуществляется в соответствии с вышеуказанными показателями транспортноэксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства РФ от 28.09.2009 № 767 «О классификации автомобильных дорог в Российской

Федерации» (ч. 18 ст. 5 Закона об автомобильных дорогах).

Данная классификация автомобильных дорог, рассматривает автомобильные дороги со стороны технологического аспекта, в связи с чем более подробное рассмотрение градации автомобильных дорог в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств не представляется целесообразным в рамках настоящего диссертационного исследования. ^[94]

2.