Правомочия публичного собственника автомобильной дороги как объекта общественной (публичной) инфраструктуры. Содержание автомобильной дороги как основное правомочие и обязанность собственника

Инфраструктура через объектный подход рассматривается как отдельный элемент, но не сама инфраструктура: «В составе инфраструктуры имеются

элементы, не входящие в сферу услуг (автодороги, коммуникации...)» .

На наш взгляд, такой широкий спектр различий создает путаницу и не позволяет четко определить, что же подлежит правовой регламентации. Требуется четкое разграничение, в каком значении - широком или узком - будет определять рассматриваемое понятие тот или иной автор. Если говорить об инфраструктуре в узком смысле, то должен применяться объектный подход. В этом случае речь идет о капитальном оборудовании, используемом для общественно доступных

253

услуг и являющихся основой для иных экономических видов деятельности .

Иные подходы, в том числе пытающиеся свести понятие общественной инфраструктуры к услугам («на определенной территории существует сеть точек доступа, в которых пользователю оказывается услуга, признаваемая сообществом

значимой для жизнеобеспечения» ), нам представляется несколько ошибочной. Точки доступа являются лишь составными частями общего организационного механизма оказания услуг.

Второй подход является макроэкономическим, так как он предполагает определение инфраструктуры не только через субъектный подход (система учреждений), но путем выделения отраслей экономики, всех условий, необходимых для функционирования производства, жизнедеятельности населения, в том числе наука, образование, культура^{25 5} .

В юридическом смысле применяется первый из обозначенных подходов к определению понятия общественной инфраструктуры.

Важным моментом для всех авторов, занимающихся рассматриваемой проблематикой, является определение того, что услуги инфраструктуры обычно

257

либо предоставляются, либо регулируются государством . При всех подходах указывается, что объекты находятся преимущественно в государственной собственности или финансируются за счет средств бюджета. Но это представление не соответствует сегодняшним реалиям. Государство стремится распределить финансовые затраты на создание инфраструктурных объектов на частный бизнес, привлекая деньги частных инвесторов. Нельзя не отметить, что связь рассматриваемой инфраструктуры и режима права государственной собственности уже не становится такой тесной, как ранее. В соответствии с законом о государственно-частном партнерстве публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения (ст. 12). Соответственно, решение вопроса о правовом режиме на имущество создаваемой или реконструируемой инфраструктуры определяется условиями соглашения. Поэтому следует исключить выделение признака «привязанности» объекта общественной (публичной) инфраструктуры к режиму права государственной (муниципальной) собственности.

В экономической литературе выделены следующие признаки общественной

инфраструктуры: доступность (территориальная, ценовая, организационная);

^{2 5 6} Ждан Г.В., Шарнина О.В. Опыт совершенствования управления развитием общественной социальной инфраструктуры субъекта Российской Федерации: проблемы и предложения // Интерэкспо Гео-Сибирь. - 2012. - Т. 2. - № 2.

^{2 5 7} Экономический словарь [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL:

http://dic.academic.ru/dic.nsf/econ dict/6966 (дата обращения: 17.05.2017).

мощность (способность обслуживать поток заявок); надежность; критичность

258

(безусловная необходимость для жизнеобеспечения) . На наш взгляд, подобные признаки можно использовать и для проведения правового анализа таких объектов. Доступность и мощность может быть рассмотрена с позиции целевого характера принятия решения о необходимости создания таких объектов. Это решение определяется социально-экономическими условиями региона,

потребностями как бизнеса, населения, так и публично-правового образования в создании нового объекта. Появление новой автомобильной дороги определяется совокупностью различных факторов, в том числе может быть связано с появлением дорог-дублеров, используемых на условиях платности

(безвозмездность использования объектов инфраструктуры не рассматривается нами как необходимый признак), развитием региональной или федеральной транспортной сетью, что может быть определено не только целями обеспечения интересов жителей, но и привлечением инвесторов для развития отдаленных территорий. Это условие позволяет сделать вывод, что более точным является термин «публичная инфраструктура», а не «общественная». В этом понятии объединены все допустимые цели создания инфраструктурных объектов. Среди публичной инфраструктуры можно выделить отдельные виды, например,

социальную инфраструктуру, признаки которой могут частично отличать от общих признаков объектов, относимых к публичной инфраструктуре. Вторым признаком объектов, относимых к публичной инфраструктуре, необходимо

признать недопустимость изменения целевого характера владения и пользования объектами, входящим в ее состав. И, кроме того, к признакам публичной

инфраструктуры следует отнести требование о распространении права пользования данным объектом на широкий круг лиц, не связанных с ее собственником договорными или иными связями.

Тачалова Е.В. Методология финансового обеспечения функционирования общественной

инфраструктуры // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. - 2009. - № 5. - С. 133.

Несмотря на обоснование необходимости использования термина «публичная инфраструктура» как наиболее точно и полно отражающего все признаки рассматриваемых объектов, следует учитывать, что сложившаяся практика и имеющиеся экономические подходы делают нецелесообразным формулирование каких-либо предложений о закреплении нового термина в законодательстве. Стремясь избежать противоречий в употреблении терминологии, не имеющей легального подтверждения, представляется возможным использовать обобщающую терминологию - общественная (публична) инфраструктура - что позволяет объединить экономический и правовой подходы, выделив при этом все необходимые признаки рассматриваемого объекта.

Для объектов общественной (публичной) инфраструктуры важным признаком является наличие у данного объекта инвестиционного потенциала для решения задач социально-экономического развития страны и отдельных регионов. Особенно четко данная связь прослеживается именно с возведением автомобильных дорог. Строительство дороги снимает проблемы транспортной доступности регионов, обеспечивает развитие бизнеса, как непосредственно ориентированного на дорожный сервис, так и лишь опосредованного связанного с наличием транспортной инфраструктуры. Автомобильная дорога, отвечающая всем нормативным требованиям, увеличивает поток грузов, пассажиров через определенные территории, может улучшить туристическую привлекательность местности. Именно поэтому значимое число проектов государственно-частного партнерства во всем мире связаны со строительством автомобильных дорог.

Основной обязанностью публично-правового образования как собственника имущества является необходимость формирования определенного состава объектов публичной собственности. В частности, Российской Федерацией уделяется значительное внимание вопросу создания и функционирования объектов инфраструктуры, имеющей публичное значение. Устанавливаются законодательные ограничения, направленные на передачу данных объектов в

частную собственность . При проведении массовых мероприятий вводятся требования, направленные на принятие дополнительных мер по охране данных объектов^{[116] [117]} . Однако в последнее время принимается значительное количество нормативных актов, направленных на привлечение частного капитала в создание различных объектов инфраструктуры, имеющих важное стратегическое, социально-экономическое, и, в целом, общественное (публичное) значение^{[118] [119]}. Предусматриваемые механизмы государственно-частного партнерства не во всех случаях предполагают переход права собственности на возводимые объекты к частному собственнику. При использовании таких схем как «строительство- владение-эксплуатация-передача», «строительство-эксплуатация-передача»

имущество возвращается публичному партнеру. В литературе отмечается, что большая часть возможных соглашений государственно-частного партнерства касается элементов общественной инфраструктуры (транспорта, автомобильных дорог, портов и гидротехнических сооружений, морских и речных судов и др.) ^{2 62} . И, действительно, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» объекты, относящиеся к транспорту, в том числе частные автомобильные дороги, стоят на первом месте.

При этом нужно отметить, что дискреция (как возможность действовать по

своему усмотрению) публично-правовых образований в решении вопроса обладания определенным имуществом сведена до минимума нормативными установлениями, определяющими виды имущества, которые могут находиться в собственности публичного образования, в зависимости от государственных и муниципальных функций, осуществляемых данным публично-правовым образованием.

Положения п. 2 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах определяют нахождение автомобильных дорог федерального значения общего и необщего пользования исключительно в федеральной собственности. Данные автомобильные дороги, исходя из смысла нормы ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 (определяет имущество, которое может

находиться в федеральной собственности) необходимы для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации (абз. 3 ч. 11 ст. 1 54 Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004).

Согласно п. 5 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах к собственности субъектов РФ относятся автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения соответствующего субъекта. Вышеуказанная норма дублируется положениями ст. 26.11 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999, устанавливающей перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта РФ. В соответствии с данным перечнем автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, в том числе имущество необходимое для их обслуживания могут находиться в собственности субъекта РФ (пп.е п.2 ст. 26.11 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999).

Исходя из положений п.п. 8-10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах к муниципальной собственности муниципальных образований относят автомобильные дороги местного значения, располагающиеся на территории соответствующего муниципального образования. Данные положения дублируются нормами Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003, в частности п. 1 ч. 1 ст. 50, предусматривающим нахождение в собственности муниципального образования имущества, необходимого для решения вопросов местного значения и п. 5. ч. 1 ст. 15, согласно которому к вопросам местного значения муниципальных образований относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следующей обязанностью публичного собственника является обязанность осуществлять использование и/или распоряжение принадлежащим имуществом исключительно в соответствии с его целевым назначением, в рамках исполнения определенной государственной либо муниципальной функции.

Г.А. Гаджиев в качестве одного из конституционно-экономических принципов реализации права государственной и муниципальной собственности выделяет наличие целевого назначения и использования²⁶³.

Именно присвоением определенному публичному имуществу того или иного целевого назначения определяются особенности публично-правового режим использования объекта публичной собственности и управления им, поскольку имущество становится объектом публичных прав и обязанностей со стороны не только органов публичной власти, но и частных лиц. Целевое назначение публичного имущества защищает его от использования не по назначению²⁶⁴ .

^{2 6 3} Конституционная экономика / Отв. Ред. Г.А. Гаджиев. - М.: Юстицинформ, 2010. - С. 94 ²⁶⁴ Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

Необходимость ограничения имущества, которое может находиться в публичной собственности, озвучивалась как одна из основных задач развития экономики Президентом РФ: «при дальнейшем сокращении функций министерств и ведомств в рамках проводимой административной реформы важно учитывать необходимость четкого урегулирования вопросов государственной и муниципальной собственности. Каждый уровень власти должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий, и не более того» ²⁶⁵ . Государство в условиях рыночной экономики должно ограничивать себя как собственника исключительно тем имуществом, которое необходимо для выполнения возлагаемых функций.

Конституционным Судом РФ в постановлении от 20.12.2010 № 22-П, по вопросу определения целевого назначения публичного имущества, было озвучено, что публичная собственность следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которой необходимо для реализации публичных функций полномочий по предметам их ведения о составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти²⁶⁶.

Как отмечает Г.А. Андреева, исходя из того, что целевое назначение публичной собственности направлено на материальное обеспечение публичных функций, участие имущества публичных образования в гражданско-правовом обороте должно представлять собой исключение, а не правило. В случае, если большая часть имущества, находящегося в государственном обороте, участвует в гражданском обороте и подобное участие является правилом для подобного рода имущества то, по мнению Г.Н. Андреева, возникает вопрос о причинах

²⁶⁵ Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26.05.2004 // Российская газета. - 2004. - № 109.

²⁶⁶ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.12.2010 № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 1. - Ст. 264.

нахождения в составе публичной собственности такого имущества. Главная цель государства состоит не в участии в гражданско-правовом обороте, а в выполнении публичных функций, а они участия в гражданском обороте, как правило, не требуют. В этой связи участие в гражданском обороте имущества, находящегося в публичной собственности, должно рассматривать как исключение из правила^{[120] [121]} . А.В. Винницкий по вышеуказанному вопросу придерживается

аналогичной позиции, отмечая, что несоблюдение целевого критерия имущества, автоматически превращает его в «непрофильное» и ставит вопрос о

необходимости перепрофилирования, приватизации или безвозмездной передаче

268

данного имущества .

Е.В. Моисеева, напротив, придерживается диаметрально противоположной точки зрения. По ее мнению, некорректно говорить об ограничении круга публичной собственности исключительно целевым назначением имущества. В собственности публично-правовых образований может находиться любое имущество, не составляющее их исключительную собственность. Однако использование имущества, находящегося в публичной собственности, должно носить целевой характер, направленный на обеспечение публичных функций^[122] .

Согласно положениям п. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004, в соответствии с целевым назначением в федеральной собственности может находиться имущество необходимое для обеспечения: 1) реализации государством властных полномочий в пределах компетенции уполномоченных органов; 2) стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности, защиты прав и законных интересов граждан; 3) деятельности различных государственных органов, государственных служащих, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, и организаций.

В соответствии с п. 1 ст. 26.11 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 к собственности субъекта РФ относится имущество, также необходимое для осуществления полномочий государственных органов, обеспечения их деятельности и организации деятельности государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий и учреждений.

В отличие от Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004, закрепившего общие критерии признания объектов федеральной собственностью, в Федеральном законе № 184-ФЗ от 06.10.1999 дополнительно дан перечень

конкретных видов имущества, в зависимости от целевого назначения, которые могут находиться в собственности субъекта РФ.

Аналогичным образом по данному вопросу законодатель подходит и в решении вопроса применительно к муниципальной форме собственности, так в ст. 50 Федерального закона № 131 -ФЗ от 06.10.2003, закреплено положение, согласно которому в собственности муниципальных образований может находиться ограниченное количество видов имущества. В качестве критерия отнесения имущества к определенному виду так же выступает его назначение, то есть в собственности может находится только имущество необходимое для обеспечения деятельности муниципального образования, его органов и должностных лиц местного самоуправления, решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в установленных случаях и пр.

В отличие от федеральной собственности и собственности субъектов РФ, для муниципального имущества в п. 5 ст. 50 Федерального закона № 131 -ФЗ от 06.10.2003 установлено общее правило, в силу которого в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не отвечающее требованиям, вышеуказанной статьи, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом).

Таким образом, действующее законодательство существенным образом ограничивает виды имущества, которые могут находиться в публичной собственности. Общая направленность такого ограничения связана с целями, преследуемыми государством, носящими публичный характер, и как следствие, целевым назначением соответствующих объектов. Данное положение оказывается непосредственное влияние на правовое положение публичных образований как собственников, чьи возможности оказываются

270

ограниченными . В силу этого рассматриваемые законодательные положения имеют принципиальное значения для осуществления государством и муниципальными образованиями права собственности на автомобильные дороги.

Однако применительно к автомобильным дорогам следует отметить, что необходимость их эксплуатации строго по целевому назначению связана с характеристикой данного объекта, вне зависимости от формы собственности.

Статьей 11 Закона об автомобильных дорогах установлен примерный перечень обязанностей органов государственной власти Российской Федерации в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной детальности. Аналогичным образом законодателем отражен перечень обязанностей органов государственной власти субъектов РФ в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности (ст. 12 Закона об автомобильных дорогах) и перечень обязанностей органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности (ст. 13 Закона об автомобильных дорогах).

Вместе с тем, учитывая целевой характер права государственной и

муниципальной собственности, к основной обязанности публичного собственника

следует отнести обязанность по поддержанию публичного имущества в

состоянии, обеспечивающем его использование в соответствии с целевым

назначением, что предполагает соответствие установленным стандартам.

²⁷⁰ Богданова И.С. Осуществление государством права собственности на недвижимое имущество, составляющее его казну (на примере зданий и сооружений) / под науч. ред. Н.Ф. Качур // СПС «КонсультантПлюс», 2012.

Обязанность по содержанию автомобильных дорог закреплена в положениях ст. 15 Закона об автомобильных дорогах, в соответствии с которой, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, находящихся в публичной собственности распределено между публичными органами в зависимости от значения автомобильной дороги:

- для дорог федерального значения - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, либо «Росавтодор», если дорогу передали ему в доверительное управление;

- для дорог регионального и межмуниципального значения - уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- для дорог местного значения - уполномоченные органы местного самоуправления.

В целом нормы ст. 15 Закона об автомобильных дорогах основаны на положениях ст. 210 ГК РФ, в соответствии которой, бремя содержания имущества лежит на собственнике данного имущества, если иное не предусмотрено законом или договором, таким образом, положения ст. 210 ГК РФ акцентирует внимание на расходах и усилиях, которые должен нести собственник в отношении

271

принадлежащего ему имущества . Деятельность по содержанию автомобильных дорог связана не только с традиционным подходом возложения на собственника бремени собственности. В данном случае это связано, прежде всего, с целями обеспечения сохранности автомобильных дорог, организацией дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (п. 1 ст. 17 Закона об автомобильных дорогах). Состояние

автомобильной дороги и безопасность движения являются во многом неразрывными категориями. Как отмечает Н.В. Ласкина, содержание

²⁷¹ Вайпан В.А. Бремя содержания имущества собственником как юридическая обязанность // Предпринимательское право. - 2014. - № 2. - С. 69.

автомобильной дороги включает в себя комплекс работ по уходу за дорогой, дорожными сооружениями и полосой отвода, по профилактике и устранению постоянно возникающих мелких повреждений, по организации и обеспечению

безопасности движения, а также по зимнему содержанию и озеленению дороги . Но даже озеленение дороги определяется требованиями сохранности сооружения в целом, уменьшения уровня грунтовых вод, подмывающих дорожное полотно, за счет естественных процессов. В данном случае интересен опыт Калининградской области, где, с одной стороны, сохранение придорожных аллей относится к особенностям региона, в том числе и в плане туристической привлекательности. Но есть и критическая оценка подобных аллей, учитывая значительное число аварий. Это приводит к вырубке деревьев и расширению дорожного полотна. В связи с этим планируется изучить опыт Германии и Польши, в которых

273

действуют специальные нормативы по высадке вдоль обочин новых деревьев .

Согласно нормативному определению (п. 6 ст. 3 Закона об автомобильных дорогах) дорожная деятельность представляет собой деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Но несмотря на нормативное определение дорожной деятельности путем перечисления видов работ, относящихся к ней, приведенный перечень не является исчерпывающим. В частности Н.В. Ласкина к дорожной деятельности относит мероприятия по содержанию мостовых сооружений, комплекса электроснабжения, линий электроосвещения, нанесение дорожной разметки, паспортизация автомобильных дорог, замена дорожных знаков, установка дорожных знаков и ограждений, вырубка кустарника, обеспыливание проезжей части, устранение повреждений покрытия, озеленение транспортных развязок; мероприятия по ремонту автомобильных дорог могут включать в себя

восстановление дорожного покрытия, устройство защитного слоя покрытия,

^{2 7 2} Ласкина Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

^{2 7 3} Алиханов: аллеи вдоль дорог - особенности региона, и их нужно сохранить [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: https://www.newkaliningrad.ru (дата обращения: 25.03.2017).

ремонт мостовых сооружений, путепроводов, ремонт автобусных остановок, замену дорожных ограждений, устройство электроосвещения, устройство берегозащитных сооружений; мероприятия по реконструкции и строительству автомобильных дорог предполагают устройство надземных пешеходных переходов, строительство мостовых переходов и т.д.^[123]

Степень заботливости и осмотрительности собственника при выполнении обязанности по содержанию принадлежащего ему имущества может быть предусмотрена в нормативно-технических актах, правилах эксплуатации отдельных видов имущества, правилах ведения отдельных видов деятельности^[124] .

В качестве общего требования к содержанию автомобильных дорог, п. ст. 17 Закона об автомобильных дорогах установлено, что осуществление данной деятельности осуществляется в соответствии с требованиями технического регламента ТР ТС 014/2011 «Технический регламент Таможенного союза. Безопасность автомобильных дорог»^[125] , который устанавливает минимально необходимые требования безопасности к автомобильным дорогам и процессам их проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации, а также формы и порядок оценки соответствия этим требованиям (п. 2 ст. 1 Регламента). Помимо вышеуказанного технического регламента, качество работ по содержанию автомобильных дорог регламентируются методическими рекомендациями, в частности ГОСТ Р 50597-93. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения; ГОСТ Р 52289-2004. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных

г і і

ограждений и направляющих устройств; ГОСТ Р 52290. Технические средства организации дорожного движения. Знаки дорожные. Общие технические требования;²⁸ СНиП 2.05.02-85 «Автомобильные дороги». Состав же работ необходимых к выполнению по содержанию автомобильных дорог определяется непосредственно Заказчиком в техническом задании конкурсной документации.

Содержание автомобильных дорог, находящихся в публичной собственности реализуется путем использования механизма контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных

2 19

и муниципальных нужд».

Обязанность собственника автомобильной дороги по ее надлежащему содержанию, помимо ст. 15 Закона об автомобильных дорогах закреплена так же

в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности

2 8 0

дорожного движения» в соответствии с которой, обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог. Отсутствие указания на собственника автомобильной дороги связано с традицией прошлого периода, когда дороги находились в публичной собственности. Обязанность по содержанию дороги была связана с опосредованной формой участия государства в гражданских правоотношениях путем создания юридического лица.

²¹¹ ГОСТ Р 52289-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств: Приказ Ростехрегулирования от 15.12.2004 № 120- ст (в ред. от 09.12.2013) // СПС «КонсультантПлюс».

²¹⁸ ГОСТ Р 52290-2004. Национальный стандарт Российской Федерации. Технические средства организации дорожного движения. Знаки дорожные. Общие технические требования: Приказ Ростехрегулирования от 15.12.2004 № 121-ст (в ред. от 09.12.2013) // СПС «КонсультантПлюс».

О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.2013г. (ред. от 29.01.2011г.) // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.

О безопасности дорожного движения: Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 50. - Ст. 4813.

Установление порядка содержания автомобильных дорог, в зависимости от их значения, законодатель возложил на федеральные и региональные органы, а также на органы местного самоуправления (п. 2 ст. 17 Закона об автомобильных дорогах).

В отношении автомобильных дорог федерального значения действуют Правила организации и проведения работ по ремонту и содержанию дорог федерального значения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 14.11.2009 № 92 8²⁸¹. Данные правила определяют порядок организации и проведения работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог, работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильных дорог, оценке их технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения (п. 1 Правил).

В тоже время следует отметить, что на сегодняшний день состояние автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации оставляет желать лучшего. Только 63,36 % протяженности автомобильных дорог общего пользования федерального значения соответствуют нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям. Неудовлетворительному

состоянию в большей степени способствует воздействие большегрузных автомобилей на «дорожную одежду», которое во взаимодействии с перегруженностью автомобильных дорог ведет к их разрушению. Согласно данным, озвученным Росавтодором, 56% от общего размера вреда, наносимого федеральным дорогам, наносят автотранспортные средства с разрешенной массой

свыше 12 тонн . Так же причинами неудовлетворительного состояния автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации является недостаток финансовых средств на региональных и муниципальных уровнях на

²⁸¹ Об утверждении Правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения: Постановление Правительства РФ от 14.11.2009 № 928 // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 47. - Ст. 5666.

²⁸² Кто больше всего разрушает российские дороги? Почему взимание платы предусмотрено только с

12-тонников? [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://rosavtodor.ru/activity/investing- activity/concession-proj ects/toll-collection- sy stem/f aq/9642. html. (дата обращения: 05.07.2017г.).

содержание автомобильных дорог, отсутствие эффективного контроля со стороны управомоченных органов за состоянием автомобильных дорог, большое количество бесхозных дорог. Одной из эффективных мер за последние годы, принятых Правительством РФ, направленных на улучшение состояния

283

автомобильных дорог в РФ, является применение системы «Платон»²⁸³ .

Плата по системе «Платон» взимается с транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн за проезд по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения. Данная обязанность не распространяет свое действие на платные автомобильные дороги и на автомобильные дороги регионального значения.

Важно отметить, что практика взимания платы за проезд большегрузного транспорта, на протяжении долгого времени успешно реализуется в государствах-членах Европейского союза в соответствии с Директивой 1999/62/ЕС «О взимании сборов с тяжелых грузовых автомобилей за пользование

284

транспортной инфраструктурой» , определяющей механизмы и принципы взимания платы. Но введение системы взимания платы «Платон» в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения может способствовать перераспределению части грузового потока на автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения, что повлечет за собой увеличение перегруженности данных автомобильных дорог, ввиду их невысокой пропускной способности и как следствие приведет к их разрушению. В частности, в СМИ уже появляется информация об использовании большегрузными

машинами автомобильных дорог регионального и местного значения .

На наш взгляд, введение системы «Платон» еще раз выявило проблему

определения роли государства в гражданских правоотношениях. С одной

²⁸³ См. Наниев А. Т. Правовые проблемы применения на территории Российской Федерации механизма возмещения вреда, причиненного автомобильным дорогам / Проблемы взыскания убытков в российском правопорядке. Сборник статей IV ежегодной международной научно-практической конференции. - Иркутск, 2016. - С. 468.

²⁸⁴ Директива 1999/62/ЕС О взимании сборов с тяжелых грузовых автомобилей за пользование транспортной инфраструктурой, принята Советом в 1999 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http:// europa.eu.int/ eur-lex/ fr/ lif/ dat/ 1999/ fr_3199L062.html (дата обращения 15.02.2016).

^{2 8 5} После введения «Платона» мы можем потерять все местные дороги [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://rugrad.eu/news/829358/ (дата обращения: 15.02.2017).

стороны, презюмируется, что государство на равных участвует в гражданских правоотношениях. С другой стороны, государство рассматривается на двух уровнях, федеральном и региональном. И в рассматриваемом случае законодатель защищает интересы федерального уровня, внося дисбаланс в правовое регулирование содержания права государственной собственности на уровне субъектов РФ. Система «Платон» рассматривается нами как «обратная» стороны специфики реализации правомочий собственника объекта общественной (публичной) инфраструктуры. Так как на собственника фактически возложено бремя собственности, необходимость содержания автомобильной дороги и обеспечения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, то введение превентивной меры по выплате средств в зачет предполагаемого в будущем наступления факта нанесения вреда дорожному покрытию, может быть признано одним из специальных правомочий собственников таких объектов. Однако дифференцированный режим права государственной собственности с выделением федерального и регионального уровней, позволяет сделать вывод о недопущении принятия подобных решений только на Российской Федерации, без учета интересов иных регионов страны и муниципалитетов.

В отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения также выделено несколько уровней содержания, в соответствии с п. 6 Приказа Минтранса РФ 08.06.2012 № 163²⁸⁶:

- высокий: содержание автомобильной дороги обеспечивает поддержание потребительских свойств автомобильной дороги на уровне выше среднего ;

Об утверждении Порядка проведения оценки уровня содержания автомобильных дорог общего пользования федерального значения: Приказ Минтранса России от 08.06.2012 № 163 // СПС «КонсультантПлюс».

²⁸⁷ Автомобильная дорога, каждый ее конструктивный элемент и их составляющие содержатся в состоянии, обеспечивающем круглосуточное, бесперебойное и безопасное движение автотранспортных средств. Не допускается снижение скорости движения автомобилей относительно разрешенных значений по причинам, связанным с содержанием автомобильной дороги. Отсутствуют дорожнотранспортные происшествия с сопутствующими неудовлетворительными дорожными условиями, зависящими от дефектов содержания автомобильных дорог. Допускается наличие не более 3% километров, на которых зафиксирован недопустимый уровень содержания.

- средний: содержание автомобильной дороги обеспечивает поддержание

288

потребительских свойств автомобильной дороги на уровне выше допустимого ;

- допустимый: содержание автомобильной дороги обеспечивает допустимый

289

уровень безопасности движения ;

- недопустимый: содержание автомобильной дороги не обеспечивает допустимый уровень безопасности движения²⁹⁰ .

Важно отметить, что в этом случае совершенно верно не указываются конкретные виды деятельности, которые должны выполняться по содержанию автомобильной дороги. А, напротив, установлены обязанности собственника или иного лица, связанные с конечным результатом, то есть с тем, насколько качественно может быть организовано пользование этой дорогой, то есть в каком объеме обеспечена возможность извлечения потребителями полезных свойств данного объекта (одним из таких свойств является безопасность дорожного движения).

Приведенная градация доказывает, что в отношении автомобильных дорог не действует правило о свободном усмотрении собственника по реализации правомочий владения и пользования принадлежащим ему имуществом. Учитывая социальную значимость объектов публичной инфраструктуры, собственник подчинен правилам публичного порядка, требующим от него содержания дороги в надлежащем состоянии, позволяющим бесперебойно осуществлять в безопасном режиме движение автомобильного транспорта.

В субъектах РФ так же существуют акты, устанавливающие порядок

²⁸⁸ Состояние конструктивных элементов автомобильной дороги и их составляющих, зависящих от содержания, не вызывает необходимость временного ограничения или прекращения движения автотранспортных средств. Отсутствуют дорожно-транспортные происшествия с сопутствующими неудовлетворительными дорожными условиями, зависящими от дефектов содержания автомобильных дорог. Допускается наличие не более 10% километров, на которых зафиксирован недопустимый уровень содержания.

²⁸⁹ Допускается временное ограничение или прекращение движения автотранспортных средств на отдельных участках по условиям их содержания при неблагоприятных погодно-климатических условиях. Отсутствуют дорожно-транспортные происшествия с сопутствующими неудовлетворительными дорожными условиями, зависящими от дефектов содержания автомобильных дорог. Допускается наличие не более 15% километров автомобильной дороги, на которых зафиксирован недопустимый уровень содержания.

^2,0 Зафиксированы дорожно-транспортные происшествия с сопутствующими неудовлетворительными дорожными условиями, зависящими от дефектов содержания автомобильных дорог. Имеется более 15% километров автомобильной дороги, на которых зафиксирован недопустимый уровень содержания.

содержания автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения субъектов РФ²⁹¹.

Анализ нормативно-правовых актов субъектов РФ, посвященных правилам содержания автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, говорит о том, что данные акты во многом повторяют положения Правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию дорог федерального значения, в частности по составу мероприятий, осуществляемых в рамках содержания автомобильных дорог.

Аналогичные акты по утверждению правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог местного значения

292

утверждаются и на региональном уровне .

На наш взгляд, такое дублирование положений о ремонте и содержании автомобильных дорог в зависимости от их назначения не целесообразно и лишь ведет к увеличению объема нормативного материала. Указанные требования определены признаками самой автомобильной дороги как объекта прав, ее функциональным назначением и предполагаемыми эксплуатационными

условиями. Наличие единых технических требований к содержанию

автомобильной дороги, распространяющихся на всех собственников, вне зависимости от формы собственности, определяется публичным характером владения и пользования автомобильной дороги, осуществляемого в интересах неопределённого числа лиц. Это одна их основных характеристик объектов публичной инфраструктуры, когда правомочия собственника основаны на

совокупности его обязанностей по отношению к иным субъектам. В классической

²⁹¹ Порядок организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Вологодской области: Постановление Правительства Вологодской области от 20.05.2013 № 520 // СПС «КонсультантПлюс»; Правила организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Ямало-Ненецкого автономного округа: постановление правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 09.09.2010 № 218-П // СПС «КонсультантПлюс»; Правила организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения: постановление Администрации Новгородской области от 29.10.2010 № 520 // СПС «КонсультантПлюс».

²⁹² Об утверждении Порядка содержания и ремонта автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования «Советский городской округ»: Постановление администрации Советского городского округа от 19.03.2015 № 271 // Вестник (приложение «Официальный вестник»). - 2015. - № 24.

конструкции содержания права собственности, напротив, интересы собственника большей степени ориентированы на извлечение полезных свойств объекта для себя (благо обладания объектом собственности).

Предложенное нами устранение дублирования правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог разного уровня назначения реализовано законодателем в части установления единой классификации работ по содержанию автомобильных дорог. Она является единой для всех автомобильных дорог расположенных на территории РФ вне зависимости от значения и вида разрешенного использования автомобильной

293

дороги .

В соответствие с вышеуказанной классификацией перечни работ по содержанию автомобильных дорог и дорожных сооружений разделяются по следующим группам: по полосе отвода, земляному полотну и водоотводу; по дорожным одеждам; по искусственным сооружениям; по обустройству дорог, организации и обеспечению безопасности движения; зимнее содержание дорог; озеленение дорог; прочие работы по содержанию.

Так же нормами действующего законодательства на владельцев

автомобильных дорог наложена обязанность по проведению оценки технического состояния автомобильных дорог (ч. 4 ст. 17 Закона об автомобильных дорогах), целью которой является определение соответствия транспортноэксплуатационных характеристик автомобильных дорог требованиям

технических регламентов.

Как отмечает Н.К. Науменков, обязанность собственников автомобильных

дорог по осуществлению дорожной деятельности в отношении принадлежащих

им автомобильных дорогах носит важнейший правоприменительный характер,

поскольку позволяет установить лиц, несущих ответственность, в том числе и

материальную, в случае причинения вреда жизни или здоровью, либо

материального вреда, при возникновении аварийных случаев, вызванных

²⁹³ О Классификации работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования: Распоряжение Минтранса РФ от 03.01.2002 № ИС-5-р // Сборник руководящих документов

Росавтодора и федеральных органов власти, имеющих отраслевое значение. - 2002. - № 1.

ненадлежащим содержанием автомобильных дорог²⁹⁴ .

Основываясь на толковании ст. 210 ГК РФ, можно сделать вывод о том, что собственник имущества несет бремя содержания своего имущества. При оценке его действий необходимо использовать имеющуюся нормативно-правовую базу, конкретизирующую и регламентирующую действия собственника в отношении определенного вида имущества. Отсутствие подзаконной регламентации действий собственника в отношении определенных видов имущества не освобождает его от обязанности нести бремя содержания своего имущества на основе нормы ст. 210 ГК РФ ^{2 9 5} .

В правоприменительной практике мы можем наблюдать большое количество судебных дел, связанных с ненадлежащим содержанием автомобильных дорог.

В настоящее время административным законодательством предусмотрена административная ответственность (ст. 12.34 КоАП РФ) за ненадлежащее содержание автомобильных дорог. Так, Верховным судом РФ была рассмотрена жалоба МКУ города Ростова-на-Дону (далее - учреждение) на решение Арбитражного суда Ростовской области, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, постановление Арбитражного суда СевероКавказского округа по заявлению учреждения о признании незаконным и отмене постановления отдела дорожного надзора ГИБДД Управления МВД России по городу Ростову-на-Дону о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной ст. 12.34 КоАП РФ.

При принятии решения об отказе в удовлетворении жалобы учреждения, суд отметил, что непринятие учреждением своевременных мер по обрезке веток деревьев, ограничивающих видимость дорожного знака «Въезд запрещен» влияло на безопасность дорожного движения и могло повлечь неблагоприятные последствия для неопределенного круга лиц. Вследствие этого, отсутствуют оснований для отмены постановления о привлечении учреждения к

²⁹⁴ Науменков Н.К. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант», 2008.

^2,5 Вайпан В.А. Бремя содержания имущества собственником как юридическая обязанность // Предпринимательское право. - 2014. - № 2. - С. 72-73.

административной ответственности.²⁹⁶

Как отмечается в правоприменительной практике, объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.34 КоАП РФ выражается в совершении действий (бездействия), нарушающих правила проведения ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений в безопасном состоянии либо характеризующихся непринятием мер, своевременно устраняющих помехи в движении, запрещающих или ограничивающих движение на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения²⁹⁷ .

Помимо административной ответственности за ненадлежащее содержание принадлежащей автомобильной дороги, собственник несет и гражданскоправовую ответственность перед третьими лицами, у которых возникли убытки

2 9 8

или ущерб из-за ненадлежащего содержания имущества его собственником²⁹⁸ .

А.В. Винницкий считает, что характер обязанностей публичного собственника несопоставим с обязанностями частного собственника, поскольку последний не несет бремени выполнения государственных и муниципальных функций²⁹⁹ . В целом, данный автор верно указывает, что так как речь идет о публичном имуществе общего пользования, то субъективными правами наделен неопределённый круг лиц, для обеспечения законных интересов и прав которых, публичный собственник обязан обеспечить беспрепятственное и комфортное общее пользование. Но аналогичные обязанности возлагаются и на собственника частной дороги. Все лица, которые получают право пользования данной дорогой (платная она или бесплатная) приобретают аналогичные субъективные права. Более того, все требования, относящиеся к обеспечению безопасности дорожного движения, эксплуатации автомобильной дороги являются едиными и не зависят

^2,6 Постановление Верховного Суда РФ от 06.03.2015 № 308-АД15-440 по делу № А53-25120/13 // СПС «КонсультантПлюс».

^1,1 Постановление Верховного Суда РФ от 30.03.2015 № 301-АД14-8710 по делу № А28-4501/2014 // СПС «КонсультантПлюс».

Определение Верховного суда Республики Карелия от 10.01.2012 по делу № 33-18/2012; Определение Приморского краевого суда от 08.09.2011 по делу № 33-8661 // СПС «КонсультантПлюс»; Определение Рязанского областного суда от 24.12.2008 № 33-2169 // СПС «КонсультантПлюс».

Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

от формы собственности.

Нахождение автомобильной дороги в собственности того или иного публично-правового образования подразумевает наличие у него традиционного перечня правомочий, так как иное не закреплено законом. Однако в контексте целевого использования автомобильных дорог право владения и пользования как элементы содержания права собственности, фактически, являются вторичными³⁰⁰, поскольку приоритетная задача государства применительно к автомобильным дорогам общего пользования заключается в свободном использовании неопределенным кругом лиц данными автомобильными дорогами, без наличия специального разрешения собственника, которое направлено на обеспечение и реализацию прав и свобод личности.

Резюмируя все вышесказанное, представляется необходимым еще раз подчеркнуть, что главной особенностью содержания права публичной собственности на автомобильные дороги, как объекта общего пользования

выступают не правомочия собственника, а его обязанности .

Таким образом, собственник автомобильных дорог общего пользования, относящийся к публично-правовым образованиям, обязан не только сформировать определенный состав автомобильной дороги как объекта публичной собственности, включающий в себя все необходимые элементы дорожной инфраструктуры, рассчитанной на развитие конкретной местности. Собственник также обязан осуществлять свои полномочия по использованию и/или распоряжению автомобильными дорогами исключительно в соответствии с его целевым назначением для удовлетворения потребностей населения, бизнеса, выполнения возложенных на публично-правовое образование государственных функций. Правомочие пользования для собственника автомобильной дороги включает в себя не извлечение полезных свойств объекта в ходе его эксплуатации (это право реализуется иными лицами, которые пользуются дорогой без каких- ^[126] либо правовых оснований, исключительно в силу того, что этот объект относится к публичной инфраструктуре), а выполнение обязанности по реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

2.3.