Право публичной собственности на автомобильные дороги

До недавнего времени вопрос о праве собственности на автомобильные дороги практически не был объектом научного исследования. Появление платных дорог в стране стало отправной точкой для возникновения интереса к определению особенностей вещно-правовых отношений, применительно к рассматриваемым объектам.

В рамках рассмотрения особенностей осуществления правомочий, входящих в содержание права собственности на автомобильные дороги в Российской Федерации, представляется необходимым остановиться на краткой характеристике института вещного права, как подотрасли гражданского права, являющейся предметом изучения не одного поколения правоведов.

В рамках настоящего диссертационного исследования мы не будет ставить перед собой задачу внести какие-либо новые положения в дискуссию, относительно правовой природы вещных прав, экономического и юридического содержания отношений собственности, содержания права собственности. Задача, поставленная нами, представляется в ином - в попытке выстроить категориальный ряд и методологическую основу, на которых будет опираться дальнейшая логика определения особенностей правового режима автомобильных дорог как объекта гражданских прав, где значимое место имеют отношения права собственности.

В первой главе данной диссертационной работы сформулированы особенности правовой природы автомобильных дорог как объекта гражданских прав. Указанные особенности оказывают определенное воздействие на весь спектр правового регулирования их участия в гражданском обороте. Длительное время вопрос о природе отношений собственности на автомобильные дороги

практически не затрагивался в науке по причине их нахождения исключительно в

государственной собственности. На настоящий момент времени, изменения экономического порядка, возможность приобретения права частной

собственности на автомобильные дороги и разграничение права государственной и муниципальной собственности требуют системного подхода.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных вопросам вещного права, вплоть до сегодняшнего времени в отечественной цивилистике отсутствует единый общепризнанный подход к определению вещного права, его признакам, соотношению понятий «право собственности» и «формы

173

собственности» . Одной из главных причин этого является отсутствие в отечественном законодательстве до начала 90-х гг. прошлого века самой категории вещных прав¹⁷⁴, а также незавершенность реформы законодательства о

175

вещных правах в гражданском праве РФ современного периода .

В дореволюционной период в отечественной цивилистике сложились различные подходы к определению понятия и признаков вещного права. В.И. Синайский рассматривал вещное право как юридические отношения между собственником и всеми третьими лицами по поводу объекта собственности¹⁷⁶. Г.Ф. Шершеневич раскрывал понятие вещного права, путем выделения его существенных признаков: исключительность и полноту владельца над вещью и

независимость воли владельца от воли третьих лиц¹⁷⁷. К.П. Победоносцев отождествлял вещные права с вотчинными, характеризуя их следующими признаками: непосредственное господство лица над вещью, исключительность и

предпочтение, защита нарушенного права путем применения специальных

¹⁷ Суханов Е.А. Право собственности в современной России: несколько принципиальных тезисов //

Россия и современный мир. - 2001. - № 3. - С. 104; Мозолин В.П. Модернизация права собственности в экономическом измерении // Журнал российского права. - 2011. - № 1. - С. 26-27; Тархов В.А. Гражданские права и их осуществление // Вестник Саратовской государственной академии права. - 1995. - № 3. - С. 21-22; Рыбаков В.А. О субъектах индивидуального типа собственности // Гражданское право. - 2008. - № 1. - С. 30-32.

¹⁷³ Суханов Е.А. Проблемы вещного права в современном гражданском праве // Журнал российского права. - 2016. - № 4. - С. 33-35.

¹⁷⁴ Суханов Е.А.

¹⁷⁵ Синайский В.И. Русское гражданское право. - М.: Статут, 2002 - С. 196.

¹⁷⁶ Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 1. - М.: Статут, 2005. - С. 236-237.

вотчинных исков . Е.В. Васьковский выделял следующие особенности вещного права: прямая непосредственная связь между лицом и вещью, абсолютный характер, абсолютная защита^{[95] [96] [97] [98]}.

В советский период доктрина вещных прав была подвержена изменениям, связанным со сменной экономической формации. Большинством авторов того

периода выдвигалась идея несостоятельность категории вещных прав .

На современном этапе развития гражданского права так же отсутствует единообразие в подходах к вопросу о понятии и признаках вещных прав. З.А. Ахметьянова раскрывает понятие вещного права через систему его признаков: юридическая связь субъекта с вещью; господство над ней; возникновение права в отношении вещи (имущества), т.е. объектом вещного права является именно вещь (имущество); возможность обладателя вещного права удовлетворить свой интерес без посредства других лиц; обязанность иных лиц не препятствовать осуществлению обладателем вещного права принадлежащих ему правомочий;

абсолютный характер защиты; право следования . Б.М. Гонгало указывает, что вещные права оформляют принадлежность вещей определенным субъектам, их объектом является индивидуально-определенная вещь, носители вещного права удовлетворяют свой интерес путем непосредственного воздействия на вещь, вещные права защищаются особыми способами защиты^{[99] [100]}. П.В. Крашенинников рассматривает вещное право как юридически обеспеченную возможность управомоченного лица владеть, пользоваться и распоряжаться индивидуальноопределенной вещью своей волей и в своем интересе в пределах, установленных

183

действующим законодательством .

184

преимущество применения вещных прав перед обязательственными правами .

Несмотря на определенную близость вышеперечисленных позиций, целостной картины вещного права так и не было сформировано. Отчасти, как отмечает С.А. Синицын, этому способствует неточность в определении основных признаков, характерных для всех вещных прав и факультативных признаков, характерных для отдельных групп вещных прав, отождествление вещных и

абсолютных прав . Суханов Е.А. считает, что отсутствие ясности и единства в понимании вещно-правовых институтов связано с длительным отсутствием в российском правопорядке вещного права и соответствующих теоретических исследований¹⁸⁶. Нельзя не отметить, что реформа гражданского законодательства относительно системы вещного права так и не состоялась.

В действующем законодательстве признаки и система вещных прав нормативно не определены. Правоприменительная практика руководствуется существующими доктринальными подходами. Выделяются следующие

характерные признаки вещных прав: абсолютный характер защиты (его носителю

¹⁸⁴ Российское гражданское право: Учебник: в 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право.

¹⁸⁵ См.: Синицын С.А. Вещное право: традиции, новеллы, тенденции развития // Журнал российского права. - 2014. - № 9. - С. 78.

¹⁸⁶ Суханов Е.А. Проблемы вещного права в современном российском праве // Журнал российского права. - 2016. - № 4. - С. 36.

соответствует обязанность неопределенного круга лиц воздерживаться от нарушения вещных прав этого лица); присущее им право следования (в случае перехода вещного права к другому лицу (правопреемнику) переходят и обременения этого права); круг вещных прав (в отличие от обязательственных) исчерпывающим образом определен в статьях 209, 216, 292, 334 ГК РФ^{[101] [102]}.

Выделение специфических признаков вещных прав позволяет отделить его от смежных институтов частного права, в частности от института обязательственных прав. Вещные и обязательственные права характеризуют два принципиально разных гражданско-правовых режима. Вещные права дают управомоченным лицам возможность удовлетворения своих потребностей собственными действиями, обязательственные же права наделяют управомоченных лиц возможностью удовлетворения своих потребностей путем исполнения обязанными лицами обращенных к ним требований управомоченного лица.

Наиболее широким вещным правом, представляющим собой основное юридическое средство удовлетворения имущественных интересов субъектов

гражданского права, является право собственности .

В юридической литературе, понятие «собственность» характеризуется многоаспектным характером. В советский период широкое распространение имело определение К. Маркса, который рассматривал собственность в качестве присвоения индивидом или коллективом средств и продуктов производства^[103].

В настоящий момент в отечественной цивилистике отмечается двойственность в характеристике категории собственности, как отношений, возникающих по поводу определенного имущества, и как самих материальных благ, являющихся объектом производственных отношений¹⁹⁰.

Действующим гражданским законодательством общие положения о праве собственности регулируются ст. 209-215 ГК РФ. В тоже время, говорить о регламентации права собственности исключительно нормами гражданского законодательства, представляется не корректным, поскольку в регулировании института права собственности принимают участие различные отрасли права. Применительно к государственной и муниципальной собственности (в сравнении

с частной) публично-правовой компонент кардинальным образом возрастает . Имущественные отношения могут быть объектом регулирования, как со стороны частного, так и со стороны публичного права (конституционного, налогового, административного).

Хочется отметить, что сильному влиянию норм публичного права подвергаются не только право публичной собственности, но и право частной собственности на объекты общего пользования (пример: регламентация деятельности собственников автомобильных дорог по их сезонному содержанию, привлечение к административной ответственности за несоблюдение правил содержания автомобильных дорог). Усиление публичной составляющей в регулировании автомобильных дорог связано с их общим назначением в экономике и социальной жизни.

Для государства важно не только установление правового статуса относительно отдельной автомобильной дороги, которая по совокупности признаков относится к отдельному объекту гражданских прав. Законодатель

^1.0 Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. - М., 2010. - С. 14-15; Маньковский И.А. Собственность и право собственности как категории цивилистики // Российская юстиция. - 2013. - № 4. - С. 2-4.

^1.1 Российское гражданское право: Учебник: в 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Отв. Ред. Е.А. Суханов. - 4-е изд., стереотип. - М.- Статут, 2015. - С. 506.

^1.2 Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

определяет общие правила функционирования автомобильных дорог как единой дорожной сети в стране с учетов возможной интеграции в международную транспортную сеть.

Закон об автомобильных дорогах распространяет свое действие на все дороги, независимо от их форм собственности и значения (ст. 1 Закона об автомобильных дорогах). Использование категории «форма собственности» в вышеуказанном законе требует пояснения, учитывая разнообразие научных подходов к определению данного понятия в российском праве. Плюрализм мнений в отношении понятия собственности, закономерным образом порождает и плюрализм мнений относительно типов, форм и видов собственности. Значительное число ученых в России рассматривают понятие «форма собственности» исключительно как экономическую категорию, считая уместным использование применительно к правовым категориям понятия права частной или

193

права государственной (муниципальной) собственности .

В дискуссии о формах собственности выделяется еще такое понятие как «тип собственности», как высшее подразделение в систематике собственности, связанное с уровнем обобществления средств производства и характером (способом) присвоения¹⁹⁴. В отечественной цивилистике выделяют коллективный и индивидуальный типы собственности. Под коллективным типом понимают такой тип присвоения собственности, в результате которого собственником становится ограниченный либо неограниченный круг лиц. Дихотомией коллективному типу присвоения собственности является персональный тип присвоения, когда собственник единолично приобретает имущество¹⁹⁵. Тип собственности, характеризуя исходную природу собственности, содержит прямую связь с характером присвоения. В случае, когда субъект - конкретное физическое

лицо - полностью обладает вещами и такое обладание напрямую соприкасается,

^1,3 См. об этом: Серова О.А. Понятие «форма собственности» в гражданском праве России // Гражданское право. - 2010. - № 1. - С. 38-40.

¹⁹⁴ См.: Тархов В.А., Соловьев В.Н., Рыбаков В.А. Тип собственности в системе собственности (цивилистический аспект) // Гражданское право. - 2008. - № 3. - С. 32-33.

¹⁹⁵ Бородач М.В. Методологические превратности практической реализации норм Конституции России о формах собственности, или «Публична ли публичная собственность?» // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 12. - С. 13.

контактирует с его волей и его интересами, такое обладание относится к индивидуальному типу собственности. Когда же характеристика собственности объединения лиц, связана с отсутствием прямого контакта воли и интересов конкретных людей с вещами, иными благами - объектами собственности, то перед нами обобществленный (общественный) тип собственности¹⁹⁶.

Таким образом, классификация типов собственности строится исходя из

степени обобществления средств производства и характера их присвоения .

На основании вышеуказанных характеристик можно прийти к выводу, что автомобильные дороги общего пользования, находящиеся в публичной собственности, характеризуются обобществленными типом собственности. В тоже время частные автомобильные дороги общего пользования нельзя однозначно отнести к определенному типу собственности, в силу того, что собственник обладает данным имуществом в правовом смысле, несет ответственность за сохранность дороги, а правом пользования данным имуществом наделен неограниченный круг лиц. Подобное пользование не требует согласования с собственником, а в некоторых случаях может даже противоречить воли и интересам собственника.

В отношении автомобильных дорог необщего пользования, находящихся в публичной собственности, также имеет место указанное противоречие. Обобществлённый тип собственности в данном случае связан с выполнением государством возложенных на него функций со стороны общества в целом.

Автомобильные дороги являются важнейшим стратегическим и социальноэкономическим ресурсом, их строительство всегда было связано с выделением бюджетных средств. Таким образом, общество, население, представляя собой налогоплательщиков страны, так или иначе, участвовало, пусть и опосредованно, в финансировании строительства автомобильных дорог. В настоящее время ситуация меняется и не только в связи с появлением платных автомобильных

¹⁹⁶ См.: Тархов В.А., Соловьев В.Н., Рыбаков В.А. Тип собственности в системе собственности (цивилистический аспект) // Гражданское право. - 2008. - № 3. - С. 34; Долинская В.В. Основные положения и тенденции акционерного права: Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2006. - С. 171.

^1,7 См. Пугинский Б.И., Сафиуллин Д.Н. Правовая экономика: проблемы становления. - М. Юрид. лит., 1991 - С. 112.

дорог, возводимых за счет средств частных инвесторов. Государство все активнее использует механизмы государственно-частного партнерства, иные инвестиционные правовые конструкции, направленные на привлечение внебюджетных средств. В отдельных случаях привлечение инвесторов связано с появлением частной собственности на автомобильную дорогу (ч. 1 ст. 6 и ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации»¹⁹⁸).

Выделенные особенности требуют обращения к анализу дискуссии о содержании понятия «форма собственности». Оно встречается и в Конституции РФ, и в Гражданском кодексе, и в ряде нормативных актов, документах, относящихся к статистическому учету (например, ОК 027-99. Общероссийский классификатор форм собственности: постановление Госстандарта России от 30.03.1999 №97¹⁹⁹) При этом в науке отсутствует единая концепция разграничения форм собственности, что отрицательно сказывается на законодательной практике²⁰⁰ .

Е.А. Суханов рассматривает понятие «форма собственности» исключительно как экономическую категорию, которая является юридически незначимой. Понятие «форма собственности», по его мнению, недопустимо отождествлять с правом собственности и его разновидностями, так как формы собственности как экономические отношения получают различные юридические формы выражения, не сводимые лишь к праву собственности²⁰¹. Тождественную ^1,8 О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4350.

¹” О принятии и введении в действие Общероссийских классификаторов (вместе с «ОК 027-99. Общероссийский классификатор форм собственности»): Постановление Госстандарта России от 30.03.1999 № 97 (в ред. от 16.10.2012) // СПС «КонсультантПлюс».

Колпакова А.В. Формы собственности и их соотношение // Актуальные проблемы гражданского права. - 2000, - Вып. 3. - С. 138.

²⁰¹ Российское гражданское право: Учебник: в 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Отв. Ред. Е.А. Суханов. - 4-е изд., стереотип. - М.: Статут, 2015. - С. 508-508.

позицию по отнесению понятия «форма собственности» исключительно к

202

экономической категории выдвигали в своих работах К.И. Скловский ,

А.Е. Кирпичев²⁰³ , В.А. Дозорцев²⁰⁴ , Кузнецов М.Н.²⁰⁵

Указанный подход получил широкий отклик в отечественной

юриспруденции, и был ознаменован как теория единого права собственности, в соответствии с которым разграничение форм собственности в российском праве сводилось к определению субъективного состава, никоим образом, не затрагивая само содержание права собственности ^{2 0 6} .

Однако далеко не все авторы разделяют данную позицию. Существует ряд известных цивилистов, которые помимо экономической сферы, относят категорию «форма собственности» и к области права (А.Г. Калпин и А.И. Масляев²⁰⁷ , В.П. Мозолин^{20 8} , Ю.К. Толстой и А.П. Сергеев ^{2 0 9} , А.В. Винницкий²¹⁰ и др.). В частности, по мнению В.Н. Соловьева форма собственности обуславливает собой не только субъект собственности, но также включает в себя

набор правомочий, обязанностей и прав собственника .

Таким образом, в отличие от типов собственности, которые относятся к экономической сфере, касательно вопроса отнесения категории форм собственности в юридической науке нет единого мнения. Одна группа ученых во

главе с Е.А. Сухановым, относит категорию «форма собственности» к

²" Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. - М.: Статут, 2010. - С. 162— 164.

”³ Кирпичев А.Е. Реализация конституционного принципа признания и равной защиты форм собственности в правовом регулировании предпринимательской деятельности и судебной практике // Российский судья. - 2013. - № 11. - С. 8.

”⁴ Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права РФ при переходе к рыночной экономике // Государство и право. - 1994. - № 1. - С. 30.

”⁵ Кузнецов М.Н. Понятие «частное» в международном частном праве // Адвокат. - 2014. - № 7. - С. 235-237.

Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отношений с участием государства. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005. - С. 115.

”⁷ Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - С. 232.

”⁸ Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. - М.: Юристъ, 2005. - С. 278.

См.: Гражданское право. Ч. 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 1997. - С. 301-303.

Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

²¹¹ Соловьев В.Н. Современное учение о типах, формах и видах права собственности (научная дискуссия) // Гражданское право. - 2010. - № 2. - С. 23.

экономической сфере, вследствие чего полагает, что с юридической точки зрения проблема форм собственности является незначимой и в силу этого определенная форма собственности никак не влияет на содержание субъективного права собственности. Другая группа ученых (А.И. Масляев, В.П. Мозолин, В.Н. Соловьев и др.) говорят о необходимости отнесения понятия «форма собственности» к экономико-правовой категории, поскольку она является формой правоотношения собственности, то есть набором полномочий, обязанностей и прав, возникающих при определенном типе присвоения, вследствие чего считают необходимым выделение в правой науке понятия «форма собственности».

Нам представляется, что в законе об автомобильных дорогах законодателем фактически был реализован второй подход. Однако доказать данное предложение достаточно сложно. Как верно отметил Д.В. Мазаев, понятию «форма собственности» в экономической и правовой литературе «повезло» меньше всего, поскольку исследователям приходится сталкиваться с отсутствием единой

терминологии, критериями классификации, смешением базовых понятий . Тем не менее, представляется, что право собственности на автомобильные дороги обладает существенным особенностями в связи с неопределённым числом лиц, обладающих фактическим правом на пользование данным объектом, дисбалансом прав и обязанностей собственника дороги в пользу последнего, отсутствие четких гражданско-правовых критериев определения содержания правомочия распоряжения. Собственник автомобильной дороги не может во многих случаях решать юридическую судьбу данного объекта, если это решение может привести к значительным потерям для потенциальных пользователей дороги.

Е.А. Сухановым, как представителем концепции «единой формы собственности», выделение в гражданском законодательстве иных форм собственности, как и самого этого понятия, представляется лишенным юридического смысла, поскольку не создает никакого особого правового режима, ^[104] в силу того, что конституционный принцип равенства всех форм собственности, должен исключать возможность наличия различий в их правовых режимах, тем

213

самым устраняя значение такой дефиниции .

Данная позиция была подвергнута критике А.В. Винницким, по мнению которого, собственность - это экономико-правовая категория, поэтому вряд ли логично отрицать, что объективные экономические закономерности требуют их адекватного юридического опосредования. Как итог, существование в экономике

различных форм собственности предполагает их проявление и в области права .

Применительно к автомобильным дорогам, позиция, представленная А.В. Винницким, достаточно объективно отражает сущность вещей. Связь специфики экономических отношений по владению и пользованию автомобильной дорогой, так или иначе, проявляется в правовых нормах. И если в Гражданском кодексе мы эту связь практически не можем обнаружить, то в тексте специального нормативного акта она явно присутствует.

В.Н. Соловьев, являясь сторонником плюралистической модели, отмечал, что множественность форм собственности, закрепленная действующим законодательством, более адекватно характеризует и раскрывает современные, сложнейшие отношения собственности и права собственности, в связи с чем, предусмотренные законодательными нормами «иные формы собственности» не являются ошибкой и «нормой на вырост», а представляют собой объективное отражение современной действительности, и предлагает брать за основу классификационного критерия форм собственности - особенности правового статуса собственника, как участника гражданского оборота, выделяя при этом следующие виды права собственности: право собственности Российской Федерации, право собственности субъектов Российской Федерации, право собственности муниципальных образований, право собственности юридических лиц (различая «коллективные юридические лица» и «компании одного лица») и

²¹³ Российское гражданское право: Учебник: в 2 т. Т. I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Отв. Ред. Е.А. Суханов. - 4-е изд., стереотип. - М.- Статут, 2015. - С. 508

²¹⁴ Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

право собственности физических лиц . В рассматриваемых нами

правоотношениях подобная логика может быть использована применительно к оценке деятельности Государственной компании «Росавтодор». Если бы не критика правовой конструкции права собственности государственных корпораций, которая достаточно активно озвучивалась юридической

общественностью к 2009 году, то для регулирования правоотношений по использованию сети автомобильных дорог в России вполне могла быть применима и конструкция государственной корпорации.

По мнению В.М. Бородача в основе разделения форм собственности находится разность интересов, действующих в обществе: публичных и частных, в силу чего собственность, по своей форме, может быть либо частной, либо публичной²¹⁶. А.В. Колпакова, беря за основу классификации форм собственности целевую направленность, выделяла: собственность, обеспечивающую частные

интересы и собственность, обеспечивающую публичные интересы²¹⁷. Если же говорить об автомобильных дорогах, как объектах гражданских прав, то здесь разделить эти интересы невозможно.

Автомобильная дорога, созданная в соответствии с принятыми технологическими стандартами, представляет собой сооружение, имеющее существенное значение для государства в целом, публично-правовых образований, на территории которых данная дорога проходит, для бизнеса и населения региона или страны (если дорога связывает значимые транспортные потоки нескольких регионов).

Таким образом, не пытаясь найти собственное решение теоретического спора о понятии «форма собственности», стоит лишь заметить, что на сегодняшний день, как отмечают современные ученые, в частности А.В. Винницкий, «принимая во внимание диалектическую взаимосвязь множества

²¹⁵ Соловьев В.Н. Современное учение о формах и видах права собственности (научная дискуссия) // Гражданское право. - 2010. - № 2. - С. 27.

²¹⁶ Бородач М.В. Методологические превратности практической реализации норм Конституции России о формах собственности, или «Публична ли публичная собственность?» // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 12. - С. 14.

²¹⁷ Колпакова А.В. Формы собственности и их соотношение // Актуальные проблемы гражданского права. - 2000. - Вып. 3. - С. 146.

аспектов категории собственность, вряд ли можно ограничить употребление этого

218

ключевого понятия одним конкретным аспектом» . Аналогичной позиции придерживается и В.Г. Голубцов, который так же указывает, что собственность представляет собой более многомерное понятие, чем экономическая и

219

юридическая категории и отношения в их совокупности . Как уже отмечалось, нормативное закрепление понятия «форма собственности» нашло отражение в высшем нормативно-правовом акте Российской Федерации. Нормами ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и ст. 212 ГК РФ закреплено положение о многообразии форм собственности, в соответствии с которым, на территории РФ признаются и равным образом защищаются государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности. Однако ни в тексте Конституции РФ, ни в ГК РФ содержание данной дефиниции не раскрывается. Таким образом,

законодательный подход к определению понятия «форма собственности» не добавляет никакой ясности в решение выше обозначенного вопроса.

В анализируемом нами законе об автомобильных дорогах использование понятия форма собственности, в большей степени, направлено на определение особенностей правового режима автомобильных дорог как объектов права. Что

же касается иных нормативных документов, то там, напротив, реализован

220

субъектный подход к разграничению форм собственности . На наш взгляд, нет ничего предосудительного в использовании понятия «форма собственности», поскольку данный термин является конституционно закрепленным, и предполагает нормативное закрепление особенностей правового регулирования, связанного с правовым положением собственников имущества, содержанием

права собственности, правовым режимом самого объекта собственности и пр.²²¹

Применительно к автомобильным дорогам общего пользования необходимо

обратить внимание, что независимо от принадлежности дороги частному лицу

²¹⁸ Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

²¹⁹ Голубцов В.Г. Институт публичной собственности в современном гражданском праве // Вестник Пермского университета. Юридические науки. - 2010. - Выпуск 2. - C. 107.

^{2 2 0} О принятии и введении в действие Общероссийских классификаторов (вместе с «ОК 027-99. Общероссийский классификатор форм собственности»): Постановление Госстандарта России от 30.03.1999 № 97 (в ред. от 16.10.2012) // СПС «КонсультантПлюс».

²²¹ Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

или публично-правовому образованию, пользование автомобильной дорогой в большинстве случаев будет означать реализацию общественного интереса, выходящего за рамки субъектного подхода. Пользование автомобильными дорогами общего пользования связано с удовлетворением прав и законных интересов широкого круга лиц, точно также, как и строительство платной дороги за счет средств частного инвестора одновременно направлено на удовлетворение интересов государства по созданию разветвленной дорожной сети, уменьшению объема нагрузки на автомобильные дороги, находящиеся в публичной собственности, развитию инновационных подходов в автодорожной строительной деятельности.

Положения ч. 1 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах позволяют говорить о том, что законодатель исходит из потребностей в установлении нормативной гарантированности назначения дороги и целевом использовании в публичных целях. Эти задачи превалируют над формальной принадлежностью автомобильной дороги определенному лицу (закрепленным правом собственности на автомобильные дороги). Как отмечает В.А. Вайпан, законодатель сознательно ушел от использования права федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной и частной собственности в качестве базовых понятий, при регулировании отношений,

связанных с автомобильными дорога . Причину данного решения законодателя В.А. Вайпан не раскрывает. Однако нам представляется, что такой причиной является несоответствие между конструкций права собственности, заложенной в Гражданском кодексе и теми реальными социально-экономическими отношениями, которые возникают в сфере эксплуатации автомобильных дорог. Понятие публичного интереса не раскрыто в действующем законодательстве. Более того, представляется, что в законодательстве об автомобильных дорогах оно используется (и подразумевается во многих случаях) в широком смысле, как ^{2 2 2} Вайпан В.А. Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности: комментарий к новому Закону // СПС «КонсультантПлюс», 2007.

общественный интерес, который объединяет потребности и цели как государства, так и всего общества в целом.

Нормы действующего законодательства, в частности, положения ч. 1 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, расширяют субъектный состав в отношении автомобильных дорог, по сравнению с советским законодательством, в соответствии с которым автомобильные дороги, находились исключительно в государственной собственности. В соответствии с вышеуказанной нормой, автомобильные дороги могут находиться в:

- федеральной собственности (ч.ч. 2-3 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах);

- собственности субъектов РФ (ч.ч. 4-7 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах);

- муниципальной собственности (ч.ч. 8-10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах);

- частной собственности (ч. 12 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах).

Тем не менее, эта классификация имеет меньшую степень воздействия на ключевые признаки правового режима автомобильных дорог, так как последний связан в основном с назначением автомобильной дороги. Так, например, автомобильная дорога федерального значения не может являться ни собственностью субъекта РФ, ни собственностью муниципалитета, а может находиться исключительно в федеральной собственности.

Отражение в Законе об автомобильных дорогах вопроса права собственности имеет важное практическое значение для регулирования правоотношений, складывающихся в сфере дорожного хозяйства, поскольку позволяет определить перечень лиц, ответственных за содержание и ремонт автомобильных дорог. Данный вывод подтверждается примерами судебной практики при привлечении собственников автомобильных дорог к административной ответственности и возложению обязанности по их содержанию.

Например, муниципальное предприятие было привлечено к административной ответственности в виде административного штрафа, предусмотренного статьей 12.34 КоАП РФ, по причине нарушения правил содержания дороги в безопасном для дорожного движения состоянии и непринятии мер по своевременному устранению помех в дорожном движении. Нарушение было связано с наличием на участке автомобильной дороги просадок и выбоин в нарушение требований Государственного стандарта РФ ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного

223

движения» что, по мнению суда, создает предпосылки к возникновению дорожно-транспортных происшествий и существенно снижает уровень безопасности дорожного движения на данном участке улично-дорожной сети. Указанный участок автомобильной дороги относился к муниципальной собственности, а в соответствии с положениями ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего его имущества ^{2 2 4} .

По причине многообразия форм собственности на автомобильные дороги, представляется целесообразным рассмотреть право собственности на автомобильные дороги применительно к каждому форме в отдельности, в связи с чем, перейдем к рассмотрению права публичной собственности на автомобильные дороги.

Понятия «публичная собственность» или «публичная форма собственности» в действующем отечественном законодательстве не употребляются. В юридической литературе, в соответствии с современной научной концепцией, под публичной собственностью понимают отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно, или посредством ^{[105] [106]}

публичных образований (государства, государственных образований,

225

муниципальных образований) .

Вопрос единства природы публичной собственности в юридической литературе является достаточно дискуссионным. По мнению В.Д. Мазаева публичная собственность представляет собой целостное явление, единую правовую природу, в силу направленности на удовлетворение общего интереса населения, региона либо муниципального образования, а также общего правового режима формирования и общего целевого назначения публичной собственности^{[107] [108]} .

По мнению Пешина Н.Л., подобный подход к вопросу правовой природы публичной собственности представляется достаточно спорным. Несомненно, любое государство должно в своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местное самоуправление должно функционировать исходя из этой же цели. Проблема заключается в том, представляются возможными ситуации, когда интересы государства в целом и отдельных его территорий могут не совпадать, что позволяет говорить в некоторых случаях о наличии конфликта между

227

государством, его субъектами и местным самоуправлением . В качестве примера, в подтверждение указанной точке зрения, хотелось бы рассмотреть ситуацию с применением на территории Российской Федерации системы «Платон», результатом которой послужила отмена налогового обременения на большегрузные автомобили (доходы от которого поступали в бюджеты субъектов РФ), доходы же от системы «Платон» будут перечисляться на строительство автомобильных дорог лишь в некоторых регионах, в подобных ситуациях возможны конфликты интересов между государством и субъектами, и местным

228

самоуправлением .

Утверждение о единстве природы публичной власти представляется не вполне корректным, так же в силу отсутствия целевого единства публичной собственности. Несмотря на то обстоятельство, что общий правовой режим формирования собственности действует в отношении любых форм собственности (реализация конституционного принципа признания и равной защиты всех форм собственности), перечень вопросов местного значения, не смотря на публичный

229

характер, нельзя отождествлять с перечнем государственных задач на местах .

Несмотря на неоднородность публичной собственности по содержанию, государственная и муниципальные формы собственности имеют общие признаки, позволяющих сделать вывод о том, что их статус в гражданском законодательстве практически не различается: целевая направленность, однородность объектов и субъектов; правовой режим регулирования; данные формы собственности качественно не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию, ни по видам и конечным целям использования. При этом характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения

230

собственностью . Представляется так же важным отметить, аналогичный подход в правоприменительной практике к вопросу о составе публичной собственности, которая охватывает как государственную, так и муниципальную форму собственности .

^{2 8} См. Наниев А.Т. Правовые проблемы применения на территории Российской Федерации механизма возмещения вреда, причиненного автомобильным дорогам // Проблемы взыскания убытков в российском правопорядке. Сборник статей VI ежегодной международной научно-практической конференции. - Иркутск, 2016. - С. 465-467.

²²⁹ Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. // СПС «КонсультантПлюс», 2007.

²³⁰ Винницкий А.В. Публичная собственность // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

²³¹ Постановление КС РФ от 20.12.2010 № 22-П Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 1. - Ст. 264.

Несмотря на то неоднородность структуры публичной собственности, это не мешает выделять ряд черт, отличающих публичную собственность частной собственности. Первым отличительным признаком публичной собственности является принадлежность публичному (властвующему собственнику) и особенное содержание права публичной собственности, в которых определены приоритетные задачи государства, в силу чего представляется верным говорить о том, что право публичной собственности отличается от частной собственности не только с позиции законодательного регулирования, но также и в субъективном смысле, поскольку содержание права публичной собственности по сравнению с классической моделью права частной собственности представляется достаточно

232

видоизмененным .

Применительно к вопросу распространения права публичной собственности на автомобильные дороги, дороги общего пользования, в особенности, «большие дороги», становились объектом права публичной собственности постепенно. По мнению И.Ю. Карлявина, стимулом к возникновению права государственной

собственности на дороги, являлся интерес как государственный, так и частный .

Как отмечалось ранее в работе, присвоение определенного целевого назначения является важной особенностью публичного имущества, в силу чего в отношении состава публичного имущества действующим законодательством установлен подход, в соответствии с которым Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования должны обладать и управлять только тем имуществом, которое необходимо им (публично-правовым образованиям) для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения соответственно федерального, регионального и местного значения. Закрепление целевого назначения не всегда осуществляется к каждому единичному объекту собственности, чаще это производится в отношении группы взаимосвязанных

234

объектов собственности, имущественных комплексов . ^[109]

Применительно к автомобильным дорогам данный принцип распространяет свое действие на автомобильные дороги, находящиеся в публичной собственности. Так, соответствующее положение об отнесении к федеральной собственности автомобильных дорог федерального значения, закреплено помимо п. 2 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах закреплено так же в ч. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004²³⁵, в соответствии с которым в федеральной собственности может находиться имущество необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Ст. 26.11 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999²³⁶ установлен

перечень имущества, который может находиться в собственности субъекта РФ, в соответствии с которым автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, в том числе имущество необходимое для их обслуживания могут находиться в собственности субъекта РФ (пп. е п.2 ст. 26.11 ФЗ № 144).

Применительно к автомобильным дорогам муниципального значения, в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003²³⁷ закреплен перечень

имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, для осуществления возложенных на них полномочий по решению вопросов местного значения, относящихся к компетенции местного

²³⁵ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №35. - Ст. 3607.

²³⁶ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 28.03.2017) // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

^{2 3 7} Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 03.04.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

самоуправления, к которым так же относятся автомобильные дороги муниципального значения.

Как отмечалось ранее в работе, публичная собственность характеризуется многоуровневым характером, который, как и круг ее субъектов определяется нормами конституционного и гражданского права. Субъектом права публичной собственности может являться либо Российская Федерация, либо субъекты Федерации: республики, края, области, города федерального значения,

автономная область и автономные округа, либо муниципальные образования.

Под государственной собственностью в соответствии с положениями ст. 214 ГК РФ понимается имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта Российской Федерации). Под муниципальной собственностью в соответствии с положениями ст. 215 ГК РФ понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Субъектами права муниципальной собственности согласно ч. 2 ст. 125 ГК РФ являются муниципальные образования. Легальное определение понятия муниципальное образование содержится в ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003, согласно которой под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Права собственника от имени муниципального образования в соответствии с ч. 2 ст. 125 ГК РФ осуществляют органы местного самоуправления, которые закрепляют принадлежащее им муниципальное имущество за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и учреждениями на праве оперативного управления (ст. 113-115, 215, 294, 296 ГК РФ).

Что примечательно, в Законе об автомобильных дорога отсутствует понятие собственника автомобильной дороги и вместо него используется понятие

владелец автомобильной дороги (п. 7 ст. 3 Закона об автомобильных дорогах) под которым понимаются - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с Российской Федерации. Как отмечает В.А. Вайпан, отсутствие в законодательстве об автомобильных дорогах четкой грани между категориями «владелец» и «собственник», вносит путаницу в понимание текста, особенно применительно к органам государственной власти и

238

местной администрации . В соответствии с положениями ст. 305 ГК РФ владельцем имущества является лицо, не являющееся собственником данного имущества, но владеющее им на праве пожизненного наследуемого владения, хозяйственного ведения, оперативного управления либо по иному основанию, предусмотренному законом или договором.

Подводя итог, можно сделать вывод, что целевое назначение автомобильных дорог, находящихся в публичной собственности, заключается в обеспечении единого экономического и транспортного пространства, свободы перемещения людей и товаров по территории страны, совершенствование грузо- и пассажиропроводящей системы и т.д.

В соответствии с положениями ч. 2 ст. 6 Закона об автомобильной дороге к федеральной собственности РФ относятся автомобильные дороги федерального значения общего и необщего пользования.

В качестве основания свидетельствующего об отнесении автомобильной дороги общего пользования к федеральной собственности законодателем определен факт указания автомобильной дороги в одном из перечней (ч. 2-4 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах) (Перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержденный Постановлением ^[110]

Правительства РФ от 17.11.2010 № 298)²³⁹. Также до 01.01.2018 действует перечень федеральных дорог РСФСР, утвержденный Постановлением Правительства РСФСР от 24.12.1991 № 62²⁴⁰.

По мнению С.Ю. Морозова, наличие двух перечней автомобильных дорог свидетельствует о том, что до 01.01.2018 перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения расширен и в последующем предполагает передачу части объектов федеральной собственности в иные формы, в том числе и частную. Однако, как свидетельствует практика, передача таких объектов осуществляется в собственность соответствующего субъекта РФ или

муниципального образования . Авторская точка зрения С.Ю. Морозова по данному вопросу представляется нам достаточно спорной. Анализ действующих перечней автомобильных дорог общего пользования федерального значения, выявил, что перечень автомобильных дорог 2010 года, полностью включает в себя все автомобильные дороги федерального значения, отраженные в перечне 1991 года. Предположение С.Ю. Морозова о возможной передаче автомобильных дорог общего пользования в частную собственности противоречит действующему законодательству, запрещающему приватизацию автомобильных дорог общего пользования федерального значения. В этой связи, действие перечня автомобильных дорог 1991 года представляется нам труднообъяснимым ввиду отсутствия содержательного смысла, и, по нашему мнению, является проявлением со стороны законодателя низкого уровня юридической техники.

Автомобильные дороги общего пользования федерального значения в

соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 17.11.2010 № 928

закрепляются на праве оперативного управления за федеральными

государственными учреждениями, находящихся в ведении Федерального

²³⁹ О перечне автомобильных дорог общего пользования федерального значения: Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 № 928 (в ред. от 28.04.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 48. - Ст. 6402.

Об утверждении перечней федеральных дорог в РСФСР: Постановление Правительства РСФСР от 24.12.1991 № 62 (в ред. от 28.04.2015) // СПС «ГАРАНТ».

²⁴¹ Бевзюк Е.А., Бирюкова Т.А., Егоров В.Ю., Шишелова С.А. Комментарий к Федеральному закону от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / под ред. С.Ю. Морозова // СПС «ГАРАНТ», 2014.

дорожного агентства (Росавтодор), за исключением автомобильных дорог, переданных в установленном порядке в доверительное управление Государственной компании «Российские автомобильные дороги». Более подробно данный вопрос будет изучен при рассмотрении реализации форм публичной собственности на автомобильные дороги.

Что касается автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, в соответствии с положениями п. 3 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах перечни данного вида автомобильных дорог утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

В большинстве своем, при упоминании об автомобильных дорогах необщего пользования федерального значения речь идет об автомобильных дорогах, находящихся в ведении Министерства обороны РФ. Ведение перечня данных автомобильных дорог, предусмотрено Приказом Министра обороны РФ от 13.11.2009 № 1240 «Об утверждении Руководства по содержанию, ремонту и реконструкции автомобильных дорог необщего пользования Министерства

242

обороны Российской Федерации»²⁴² . Контроль за выполнением приказа возложен на Автомобильно-дорожное управление Министерства обороны Российской Федерации. Перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения носит закрытый характер и составляет государственную тайну.

Автомобильным дорогам, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации посвящены нормы п.п. 5-7 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, согласно которым к собственности субъектов РФ относятся автомобильные дороги регионального либо межмуниципального значения, включенные в перечень автомобильных дорог соответствующего субъекта. Указанное положение действует как в отношении автомобильных дорог общего, так и не общего пользования.

По аналогии с автомобильными дорогами федерального значения,

относящихся к федеральной собственности, перечень автомобильных дорог,

²⁴² Об утверждении Руководства по содержанию, ремонту и реконструкции автомобильных дорог необщего пользования Министерства обороны Российской Федерации: Приказ Министра обороны РФ от 13.11.2009 № 1240 // СПС «ГАРАНТ».

принадлежащих субъекту РФ, утверждается высшим исполнительным органом соответствующего субъекта РФ. Соответственно включение автомобильной дороги в один из вышеуказанных перечней означает отнесение автомобильной дороги к собственности субъекта РФ.

Таким образом, автомобильные дороги регионального и межмуниципального значения относятся к собственности субъектов РФ. Данное положение согласуется с нормой пп. «е» п. 2 ст. 26.11. Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999, в соответствии с которым для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), в собственности субъекта РФ могут находиться автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения, в т.ч. имущество, необходимое для их обслуживания.

В соответствии с ч. 7 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах к объектам муниципальной собственности, относятся автомобильные дороги, которые отвечают следующим критериям: данные автомобильные дороги не входят в перечень автомобильных дорог федерального, регионального и межмуниципального значения, а также к частным автомобильным дорогам и находятся в границах конкретного муниципального образования. Таким образом, в данном случае речь идет об автомобильных дорогах местного значения.

Как можно заметить, муниципальная собственность на автомобильные дороги формируется по остаточному принципу, поскольку исходя из положения ч. 7 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах к муниципальной собственности принадлежат те автомобильные дороги, которые не отнесены ни к государственной, ни к частной собственности.

Как отмечалось ранее в работе, положения ст. 5 Закона об автомобильных дорогах, посвященные классификации автомобильных дорог, не устанавливают обязательность утверждения перечней автомобильных дорог местного значения (общего и необщего пользования). Законодательно предусмотрена лишь возможность утверждения вышеуказанных перечней уполномоченным органом муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа), что согласуется с п. 5 ст. 13 Закона об автомобильных дорогах, в соответствии с которым утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности. По этой причине положения п. 8-10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, в отношении автомобильных дорог муниципальной собственности не говорят о необходимости указания автомобильных дорог в данных перечнях, в качестве условия отнесения автомобильной дороги к собственности соответствующего муниципального образования (округа, района, поселения).

Поскольку утверждение перечней автомобильных дорог общего пользования местного значения соответствующего муниципального образования не является обязательным, статья 6 Закона об автомобильных дорогах не содержит норм, предусматривающих последствия включения автомобильных дорог в такие перечни, или исключение из таких перечней. Представляется интересным понять цели и мотивы, которыми руководствовался законодатель, когда предусматривал возможность утверждения перечней автомобильных дорог муниципального значения, если данный перечень не имеет никакой юридической силы.

По мнению Н.В. Ласкиной, утверждение органами местного самоуправления перечней автомобильных дорог (общего и необщего пользования) местного значения не имеет существенного значения, поскольку автомобильные дороги, относимые к муниципальной собственности, определены по принципу исключения всех иных автомобильных дорог. Законодатель в качестве критерия для отнесения автомобильных дорог к муниципальной

собственности называет границы муниципального образования (округа, района,

\ 243

поселения) .

По нашему мнению, вывод Н.В. Ласкиной представляется спорным. Как отмечалось ранее в работе, отсутствие утвержденных перечней автомобильных дорог порождает прецеденты, связанные с вопросами права пользования автомобильными дорогами, в силу отсутствия информации о виде разрешенного использования автомобильной дороги, а также с вопросами содержания автомобильных дорог, что препятствует упорядочиванию отношений в дорожной сфере. Так, Прокурор Ярославского района обратился в Ярославский районный суд Ярославской области с иском об обязании администрации Ярославского муниципального района Ярославской области привести участок автомобильной дороги в нормативное состояние. Администрация ЯМР в своих возражениях указывала на то, что данный участок автомобильной дороги включен в реестр муниципального имущества ЯМР в раздел «бесхозное имущество», на учет в регистрирующем органе не поставлена, в муниципальную собственность не принята. Вследствие чего администрация ЯМР не является владельцем указанной автомобильной дороги, и не уполномочена осуществлять дорожную деятельность в отношении данного участка автомобильной дороги. Однако суд, удовлетворяя требования прокурора установил, что данный участок относится к автомобильной дороге общего пользования местного значения, которая располагается в границах ЯМР, вследствие чего данный участок автомобильной дороги является собственностью ЯМР в силу положений ч. 10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, отсутствие же государственной регистрации права собственности на автомобильную дорогу не освобождает от возложенной обязанности по осуществлению дорожной деятельности²⁴⁴.

Следует отметить, что законодатель при рассмотрении вопроса

^{2 4 3} Ласкина Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2013.

^{2 4 4} Решение Ярославского районного суда Ярославской области № 2-1365/2015 от 18.09.2015 по делу № 2-1365/2015 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://sudact.ru/regular/doc/1WZx4eUAQTli. (Дата обращения: 24.01.2016).

муниципальной собственности на автомобильные дороги особое внимание уделяет на определение порядка установления права собственности на дороги отдельных видов муниципальных образований, в соответствии с которым автомобильные дороги местного значения могут находиться в собственности следующих муниципальных образований:

- в собственности поселения, если для сельского поселения иное не установлено законом субъекта Российской Федерации - автомобильные дороги, находящиеся в границах поселения (ч. 8 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах);

- в собственности городского округа - автомобильная дорога, находящаяся в граница городского округа (ч. 9 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах);

- в собственности муниципального района - автомобильные дороги, соединяющие населенные пункты в границах муниципального района (ч. 10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах).

Положения ч. 8 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, регламентируя вопрос отнесения автомобильных дорог к собственности поселений, не конкретизируют, о каком именно виде поселения идет речь.

В соответствие с нормами п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 понятие поселение охватывает собой городское и сельское поселение. Легальные определения понятий сельского и городского поселения так же отражены в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003, согласно которым под сельским поселением понимается одно или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под городским поселением понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение, так же как и городское поселение имеют единый порядок осуществления самоуправления (либо непосредственно населением, либо через выборные органы). Основным отличием данных видов поселения является территория, на которой они могут располагаться, что для регламентации вопроса собственности поселений на автомобильные дороги не имеет принципиального значения. В этой связи критерии отнесения автомобильных дорог к собственности поселений являются общими как для городских, так и для сельских поселений.

Таким образом, к собственности городских и сельских поселений относятся автомобильные дороги, расположенные в границах данного поселения, не отнесенные ни к государственной, ни к частной собственности. Однако в отношении сельского поселения правила применяются в случае, если иной порядок не установлен законом субъекта Российской Федерации.

Аналогичный подход предусматривается положениями п. 9 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах в регулировании вопроса собственности городского округа на автомобильные дороги, согласно которому к собственности городского округа относятся автомобильные дороги, расположенные в пределах данного округа и не имеющие иного собственника.

До 28.11.2015 данный подход так же прослеживался и в положениях ч. 10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах, определяющих критерии автомобильных дорог, относящихся к собственности муниципального района. Однако практика показывала, что передача автомобильных дорог муниципальным районам практически не производится, поскольку муниципальный район включает в себя ряд городских и сельских поселений, которые и выступают обладателями права на соответствующую автомобильную дорогу. Таким образом, предписание п. 10 ст. 6 Закона об автомобильных дорогах ограничено в его практической реализации. С принятием Федерального закона от 28.11.2015 № 357-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

245

Федерации» , к собственности муниципального района стали относиться автомобильные дороги общего и не общего пользования, располагающиеся в ^[111] границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, вопрос отнесения автомобильной дороги местного значения общего или необщего пользования, располагающейся на территории сельского поселения, в собственность сельского поселения либо в собственность муниципального района дается в ведение соответствующему субъекту Российской Федерации.

По нашему мнению, подобный подход со стороны законодателя фактически нарушает целостность муниципальной формы собственности и ее отграничения от государственной, поскольку вопрос отнесения автомобильных дорог к собственности муниципальных поселений отдается на откуп субъектам РФ, что по своей сути не согласуется с положениями Федерального закона № 131 -ФЗ от 06.10.2003 (п.5 ч.1 ст. 14; п.5 ч.1 ст. 15; п.5 ч.1 ст. 16) в соответствии с которыми к ведению муниципального образования относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Подводя итог, можно отметить, что положения о разделении государственной и муниципальной собственности на автомобильные дороги, содержащиеся в Законе об автомобильных дорогах, носят общий характер и регламентируют лишь наиболее важные вопросы разграничения данных объектов. Приоритет в разрешении указанного вопроса принадлежит органам исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого производится разграничение объектов муниципальной собственности, то есть сами муниципальные образования лишены возможности определять объекты своего права собственности. Примером реализации нормотворческой инициативы

субъектов РФ является Постановление Правительства Амурской области от 13.04.2009 № 154 «О безвозмездной передаче автомобильных дорог общего

пользования в собственность муниципальных образований»^[112] . В соответствии с данным постановлением, Правительство Амурской области приняло решение передать в собственность муниципального образования г. Благовещенск ряд автомобильных дорог, которые, по всей видимости, были исключены из перечня автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Амурской области. Таким образом, субъекты РФ, уполномочены передавать в собственность муниципальных образований автомобильные дороги, тем самым распределяя на них бремя содержания автомобильных дорог, которые представляют собой значительные финансовые затраты.

В этой связи достаточно актуальным представляется вопрос о злоупотреблении данным правом со стороны субъектов РФ, в целях перенесения бремени содержания участка автомобильной дороги на баланс муниципальных образований. Для предотвращения подобных случаев представляется необходимым разработать процедуру согласования передачи автомобильных дорог с самими муниципальными образованиями, о чем более подробно остановимся в следующем параграфе работы.

2.2.