§ 1. Понятие хозяйственных обществ с государственным участием и особенности их гражданской правоспособности
1. Гражданская правоспособность хозяйственных обществ с государственным участием вызывает некоторые вопросы как общего, так и частного порядка. Общим, бесспорно, является вопрос о виде правоспособности хозяйственных обществ с государственным участием и о том, имеет ли она какие-либо отличия от правоспособности обычных хозяйственных обществ[104].
В литературе можно встретить суждения о том, что правоспособность хозяйственных обществ с государственным участием обладает (или, по крайней мере, должна обладать) отличиями от правоспособности других хозяйственных обществ. Так, Е. А. Суханов указывает, что использование государственной собственности даже при ее вовлечении в гражданский оборот предполагает следование главным образом публичным, а не частным интересам. Поэтому гражданско-правовой статус государства, его органов и созданных им юридических лиц неизбежно должен отличаться существенной спецификой, но вместе с тем быть четким и понятным для всех других участников частноправовых отношений»[105].
Несколько дальше идет А. В. Винницкий, который в своей работе «Публичная собственность» пишет: «Правовое положение акционерных обществ с публичным участием обладает рядом особенностей. ... Нахождение акций в публичной собственности должно гарантировать, что соответствующие организации будут заниматься конкретной публично значимой деятельностью (деятельностью общеэкономического значения), причем определенным образом»[106]. Занимая такую позицию, автор, тем не менее, не признает их правоспособность специальной.
В цивилистической литературе С. А. Исправниковым выдвинута точка зрения о спорности отнесения акционерных обществ со 100%-ным участием государства к числу коммерческих организаций, и, следовательно, к числу организаций с общей правоспособностью. Так, сравнивая унитарные предприятия и акционерные общества со 100% государственным участием, он отмечает, что оба они «значительно отличаются от остальных участников коммерческой деятельности и являются коммерческими организациями чисто формально»[107].
Наряду с этим в науке высказано мнение о специальной правоспособности обществ с госучастием. Так, специальную правоспособность государственных холдинговых (основных) компаний отстаивает Д. В. Давыдов, ввиду того, что названные хозяйственные общества создаются с целью выполнения государственных функций[108].
Н. Е. Кантор видит специальную правоспособность у акционерных обществ, создаваемых в порядке приватизации унитарных предприятий. В подтверждение этого мнения она ссылается на ст. 37 Закона о приватизации, пункт 3 которой в действующей редакции предусматривает в обязательном порядке необходимость закрепления в уставе этих организаций цели и предмета их деятельности. По ее мнению, именно отсутствие специальной правоспособности юридических лиц, имеющих в своем капитале долю публично-правовых образований, вызывает наибольшие проблемы при создании эффективного механизма управления акциями (долями) таких организаций, поскольку деятельность юридических лиц, имеющих общую правоспособность, с одной стороны, пагубно сказывается на предпринимательской успешности частных компаний, действующих на аналогичном рынке товаров, а с другой стороны, нередко не соответствует достижению целей государства по управлению государственной собственностью и защите его интересов. И далее: «Современные тенденции создания юридических лиц на основе государственного имущества предопределяют необходимость включения в правовую систему законодательства Российской Федерации отдельного блока правовых норм, регулирующих принципы их создания и деятельности, особенности корпоративного управления. Деятельность таких компаний должна строиться на началах специальной правоспособности... » — заключает она[109].
Свидетельство наделения государственных обществ специальной правоспособностью мы находим у М. И. Кулагина применительно к зарубежному праву. В своей работе, ставшей классикой цивилистической мысли, он отмечает, что в отличие от частных юридических лиц, в уставах государственных корпораций предмет деятельности определен весьма четко.
Специальная правоспособность государственных обществ вытекает из разрешительного порядка их возникновения и продиктована, помимо всего прочего, беспокойством частного сектора из-за возможной конкуренции государственного товарищества, если со всей определенностью не будут очерчены границы его деятельности. В законах о корпорациях, которыми учреждаются государственные корпорации в Канаде, не только указываются их цели, но и перечисляются те действия, которые они вправе совершатв. Заключение такими корпорациями сделок ставится в некоторвіх случаях под прямой кон- тролв правителвства[110] [111].Практике европейских государств также известен «принцип специализации», порожденный законодателвством о конкуренции. Тем не менее, следует признатв, что иногда этот принцип толкуется в ту или иную сторону. Так, во Франции в отношении компании «Электрисите де Франс» бвіло предусмотрено правило, согласно которому расширение ее деятелвности, «с одной сторонні, бвіло с технической и коммерческой точек зрения нормалвнвш дополнением уставнвіх целей, а с другой - отвечало «общим интересам», приносило непосредственную полвзу публичному учреждению» . Анало- гичным образом, в некоторвіх землях Германии действуют специалвнвіе законні, определяющие статус государственник предприятий. Наделение таким статусом имеет целвю ограничитв деятелвноств подобнвіх предприятий рамками порученнвіх им задач[112].
Описаннвіе ввине подходві к правоспособности хозяйственник обществ с госучастием показвівают, что в тех случаях, когда предлагается ее специ- алвный характер, он обосноввівается следующими пред по спілками:
- целевой правоспособноствю самого государства;
- публично значимвши целями, прес л еду ємні ми государством при учреждении хозяйственник обществ;
- целеввш характером публичного имущества, на основе которого создаются соответствующие хозяйственнвіе общества;
- необходимостью обеспечения конкуренции и ограничения государственного предпринимательства и др.
Перечисленные резоны, безусловно, подкупают к признанию специальной правоспособности хозяйственных обществ, основанных на государственном капитале. Специальная правоспособность, несомненно, могла бы стать оптимальным решением для некоторых хозяйственных обществ, основанных на государственном участии. В то же время, нет никаких препятствий к «самоограничению» обществом собственной правоспособности путем установления целей деятельности, определенно ограниченных в ее учредительных документах (ст. 173 ГК РФ)[113].
Но следует ли из этого общий вывод о желательности признания специальной правоспособности хозяйственных обществ, как это предлагает Н. Е. Кантор и некоторые другие авторы?
Думается, что для этого нет достаточных оснований. Во-первых, специальная правоспособность никак не следует из действующего законодательства. Действительно, в п. 3 ст. 37, п. 3 ст. 39 Закона о приватизации подчеркивается, что в уставах хозяйственных обществ должны быть четко определены предмет и цели их деятельности. И это понятно: публичные интересы требуют того, чтобы государственная собственность использовалась по назначению. Тем самым обеспечивается выполнение тех задач, которые государство ставит перед соответствующими организациями. Но требование четкого определения предмета и целей деятельностей не одно и то же, что и установление специальной правоспособности. Как известно, ст. 49 ГК РФ определяет правоспособность как возможность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятелвности, не запрещеннвіх законом. Именно так в Кодексе сформулирована общая правоспособноств. Что касается Закона о приватизации, равно как и законов об отделвнвіх видах хозяйственник обществ, то там нет норм, которвіе бы отступали от этого положения. Равным образом, в этих законах нет положений о том, что государственные общества могут иметв литтть гражданские права, соответствующие целям деятелвности и нести связанные с этой деятелвноствю обязанности.
Следователвно, действующий закон не ограничивает их признанием специалвного характера правоспособности.Во-вторых, общая правоспособноств хозяйственных обществ с государственным участием подтверждается реалвным положением дел. Так, п. 2.3 типового устава общества с ограниченной ответственноствю с участием Российской Федерации предусматривает, что такое общество может иметв гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятелвности, не запрещенных законодателвством Российской Федерации[114]. Налицо общая правоспособноств хозяйственных обществ с госучастием.
Далее, уставы многих обществ, созданных государством, также предусматривают общую правоспособноств. К примеру, уставы таких акционерных обществ как «Объединенная авиастроителвная корпорация» и «Объединенная судостроительная корпорация» предусматривают достаточно широкий круг видов деятельности, которыми эти лица могут заниматься. Более того, в уставах этих и других хозяйственных обществ особо подчеркивается, что иными видами деятельности, не поименованными в тексте устава, но не запрещенными законом, эти общества также вправе заниматься[115].
Такое положение дел нельзя назвать случайным. Нужно отметить, что при всей специфике хозяйственных обществ с государственным участием, они продолжают оставаться коммерческими корпоративными организациями, целью которых - извлечение прибыли. А всякая предпринимательская деятельность подразумевает известную степень «гибкости», маневренности. Залог успешности коммерческой организации состоит в предоставлении ей полной свободы, отсутствии искусственных ограничений, препятствующих той или иной деятельности. И хозяйственные общества, созданные на государственных началах, не составляют исключение.
В особенности это касается акционерных обществ, которые чаще используются в механизме государственного предпринимательства. Акционерная форма коммерческой корпорации воплощает в себе классические представления о юридическом лице, накопленные на протяжении развития всего гражданского права.
Сама эволюция этого института показывает ту борьбу, результатом (и достижением) которой стала общая правоспособность акционерных компаний. Не секрет, что во всех право порядках, знающих акционерную форму коммерческой деятельности, признается именно общая правоспособность соответствующих объединений[116].Поэтому специальная правоспособность в отношении государственных хозяйственных обществ противоречит самой конструкции акционерного общества. Такое правило привело бы к выхолащиванию самой идеи акционерной компании, лишило бы ее тех возможностей, которые предоставляет коммерсанту общая правоспособность.
В-третьих, нельзя забывать о том, что сегодня российское гражданское законодательство сохраняет особую форму юридического лица со специальной правоспособностью - унитарные предприятия. Эти организации, в противовес хозяйственным обществам, обладают специальной правоспособностью. Из этого следует, что специальная правоспособность, установленная в качестве общего правила, в конечном счете, делает бессмысленным само использование конструкции хозяйственного общества в целях государственного предпринимательства.
В-четвертых, вопрос об отнесении хозяйственных обществ с госучасти- ем к юридическим лицам общей или специальной правоспособности должен решаться с учетом их корпоративного устройства. Это означает, что участниками корпорации наряду с государством могут быть граждане и юридические лица. И если для обществ со 100%-ным государственным участием специальная правоспособность может быть оправдана, то в смешанных обществах такое положение необоснованно ограничивает интересы участников корпорации, которые, как правило, заинтересованы в извлечении наибольшей прибыли. C этих позиций общая правоспособность также предпочтительна для обществ с государственным капиталом.
C учетом этого, следует признать несостоятельным предложение исследователей наделить хозяйственные общества с госучастием специальной правоспособностью. Повторимся, что генеральное правило об общей правоспособности справедливо и для хозяйственных обществ с государственным участием. Это, однако, не исключает возможности применения другого общего правила - о допустимости определения правоспособности юридического лица «целями деятельности, определенно ограниченными» в его учредительных документах (ст. 173 ГК РФ).
2. Некоторые вопросы вызывает правоспособность хозяйственных обществ, возникших путем преобразования государственных унитарных предприятий. Вполне очевидно, что здесь правоспособность из специальной трансформируется в общую с момента государственной регистрации соответствующих изменений в реестре и в учредительных документах.
Практические споры вызывает, в частности, юридическая судвба лицензий и разрешений, которыми обладало унитарное предприятие до реорганизации в хозяйственное общество. Не секрет, что многие унитарнвіе предприятия ввіступают носителями прав, предоставляемвіх лицензией. В таких случаях наличие лицензии представляет собой особую ценноств. По этому поводу и. 2.1 ст. 39 Закона о приватизации указвівает, что созданнвіе путем приватизации хозяйственник общества вправе осуществлятв предусмотренные их уставами виды деятелвности на основании лицензий и инвіх разре- ШИТЄЛВНВІХ документов, ввіданнвіх соответствующему государственному или муниципалвному унитарному предприятию. Поэтому приведенная норма должна толковатвся как разрешающая вновв образованному хозяйственному обществу заниматвся лицензируемвш видом деятелвности на основании лицензии, ввіданной его правопреемнику.
Вместе с тем в арбитражной практике имеют место ошибки, связаннвіе с применением указанной нормы. ОАО «Костромареставрация», образованному в резулвтате приватизации областного унитарного предприятия бвіло отказано в участии в конкурсе на право заключения контракта на выполне- ние ремонтно-реставрационнвіх работ ввиду отсутствия соответствующей лицензии. Антимонопольный орган, а также арбитражные суды, рассматривавшие спор пришли к выводу о правомерности отказа в участии в конкурсе. Общество же ссылалось на лицензию, полученную ранее его правопреемником. Суды указали, что поскольку в установленный Законом о лицензировании срок Общество не обратилось в лицензирующий орган с заявлением о переоформлении лицензии, то на дату подачи соответствующей заявки на участие в конкурсе ОАО «Костромареставрация» не вправе было осуществлять лицензируемый вид деятельности[117].
Судебные акты по этому делу видятся ошибочными в виду следующего. Известно, что при универсальном правопреемстве к правопреемнику переходят все права и обязанности его предшественника как единое целое. При- менителвно к судвбе лицензий Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в изъятие из общего правила о прекращении действия лицензии при прекращении юридического лица предусматривает возможность переоформления лицензии специально для случаев реорганизации в форме преобразования. При этом, как следует из закона, преобразование юридического лица не является основанием для приостановления или прекращения лицензии. Это еще раз выделяет преобразование среди других форм реорганизации, как с доктринальной, так и с прикладной точки зрения. Наконец, ч. 2 ст. 18 названного закона в качестве общего правила допускает правопреемнику лицензиата до переоформления разрешения осуществлять лицензируемый вид деятельности.
В свете изложенного, ч. 2.1 ст. 39 Закона о приватизации следует толковать как допускающую осуществление правопреемником - хозяйственным обществом лицензируемых видов деятельности на основании лицензии, выданной ранее существовавшему унитарному предприятию до ее переоформления. Этот подход отвечает как самой сущности преобразования - одной из форм реорганизации юридического лица, так и современной политике гражданского права, в том числе, в области оспаривания сделок. Отметим, что, конечно, этот вывод не касается случаев, когда закон связывает выдачу лицензии лишь с конкретными организационно-право вы ми формами юридических лиц (например, лицензии на осуществление банковских операций, выдаваемые кредитным организациям)[118].
3. C правосубъектностью юридического лица тесно связан вопрос об органах его управления, поскольку именно они реализуют правоспособность организации. В этом смысле хозяйственные общества с государственным участием вряд ли могут обладать какими-либо существенными отличиями. Несомненно, определенная специфика в нормативном регулировании отношений, связанных с формированием органов управления государственник хозяйственник обществ присутствует, но, как правило, она достигается либо за счет других отраслей права (административного, трудового), либо за счет корпоративного нормотворчества внутри самих организаций.
Так, болвшаячасти правовик норм, посвященных вопросам управления в хозяйственник обществах с госучастием отражает именно административно-правовой подход регулирования общественник отношений. В связи с этим возникающие здесв отношения могут регулироватвся как гражданским, так и ад министрат ив ниш правом[119].
Действителвно, управление в хозяйственном обществе, где единствен- HBiM акционером (участником) ввіступает публичное образование, происходит преимущественно на административных началах, без применения из- вестных корпоративно-право вик процедур. Так, например, обстоит дело с «компаниями одного лица». Предусмотренные законами процедурні подготовки и проведения общего собрания акционеров, общего собрания участников общества не применяются, полномочия внісшего органа управления общества осуществляются государственнвш органом и т.д.
В цивилистике давно обращалосв внимание на общие черты между ак- ционернвши обществами со 100%-нвш государственнвш участием и уни- тарным предприятием. Так, основвіваясв на актах советского законодателв- ства, академик А. В. Венедиктов писал: «... юридическая природа государственник акционерных обществ ввірисоввівается с полной ясноствю: несмотря на свою акционерную форму, они должнві бвітв поставленні, не толв- ко по своей социалвной природе, но и как организационный тип, рядом с трестами и синдикатами, а не рядом с частивши или смешанными акционер- HBiMH обществами. И далее: «Особенности «корпоративной» природы государственного акционерного общества... имеют либо второстепенное, либо чисто техническое значение и не могут затемнить его действительной природы хозяйственного органа государства»[120].
В современной литературе на близость хозяйственных обществ со 100%-ным госучастием и унитарных предприятий указывают А. А. Иванов[121] [122], А. В. Винницкий . При этом подчеркнем, что оба автора ведут речь идет не о близости их гражданской правосубъектности, а о близости с точки зрения управления ими. Эти и многие другие примеры свидетельствуют о том, что правоотношения, связанные с управлением хозяйственными обществами, так же как и вопросы управления государственной собственностью составляют предмет регулирования как частного, так и публичного права[123]. Гражданско-правовыми нормами также устанавливаются некоторые особенности формирования органов управления акционерными обществами. Вообще следует отметить, что публично-правовые образования, как правило, крайне заинтересованы в вопросах формирования органов управления хозяйственных обществ, поскольку от этого зависит возможность проведения той или иной политики и реализация публичных целей. Поскольку государство, будучи коллективным субъектом, иначе как через других лиц действовать не может, встает вопрос о представителях государства при его участии в корпоративных отношениях. Вместе с тем, гражданское законодательство знает несколько видов представителей государства при его участии в хозяйственных обществах: 1) представители государства как акционера на общем собрании акционеров (участников) общества; 2) представители государства в совете директоров (наблюдателвном совете); 3) представители государства в ревизионной комиссии общества. Наиболвший интерес с научной и практической точки зрения ввізвівает представителвство государства в совете директоров акционерного общества. Речь, прежде всего, идет о формировании совета директоров (наблюдателв- ного совета) акционерного общества с государственным капиталом. Bo- перввіх, законом признается обязателвноств совета директоров как такового для акционернвіх обществ, созданнвіх в порядке приватизации (ч. 5 ст. 37 Закона о приватизации). Во-вторвіх, известно, что в обществах, где действует специалвное право («золотая акция»), государство вправе делегироватв своего представителя в состав совета директоров. Указанный представителв, являясв членом совета, обладает всеми необходимыми правами члена совета, а также дополнительными правами, которые предоставляет «золотая акция». Вопрос о совете директоров в хозяйственных обществах с госучастием довольно активно обсуждается как в юридической, так и в экономической литературе - в основном в контексте обсуждения корпоративного управления[124]. C позиций же современного гражданско-правового регулирования наиболее актуальным является вопрос о порядке формирования совета директоров в акционерных обществах с госучастием. Как представляется, указанная проблема может быть сведена к двум практически значимым аспектам: 1) требования, предъявляемые к членам совета директоров; 2) порядок назначения (избрания) членов совета директоров. Зарубежная и отечественная практика корпоративного управления и соответствующие исследования достаточно отчетливо ввіявляют основную проблему корпоративного управления акционернвіх обществ с госучастием - персоналвное наполнение совета директоров и предъявляемые к его членам требования. В частности, одна из сторон этой проблемы - приемлемости членства в советах директоров государственных служащих. Имеющийся российский и зарубежный опыт доказвівает недостаточную эффективности деятельности госслужащих в качестве членов советов директоров. Среди причин этого можно назвать излишнюю бюрократизацию, препятствующую нормальной работе совета директоров, занятость госслужащих по основному месту работы, недостаток у них необходимой квалификации для работы в совете директоров, отсутствие заинтересованности, или, напротив, корыстные (коррупционные) интересы и др. C другой стороны, институты независимых директоров и профессиональных поверенных получает все более широкое применение. В связи с отмеченными обстоятельствами многие современные право- порядки отказываются от практики привлечения госслужащих к работе в советах директоров акционерных обществ. Как показывает практика, вопрос может иметь различные способы решения: 1) не допускается вхождение государственных служащих в совет директоров (Нидерланды, Норвегия, Дания, Южная Корея); 2) доля государственных служащих определяется пропорционально доле государства в акционерном капитале компании; 3) количество госслужащих в совете директоров составляет фиксированную долю от общего количества членов совета (Германия, Франция, Мексика)[125]. В России в настоящее время закон занимает либералвную позицию от- носителвно того, кто может ввіступатв представителем государства в совете директоров[126] [127]. Исполвзуемая в ч. 2 ст. 38 Закона о приватизации формулировка «может» говорит о том, что представителем государства может бвітв как госслужащий, так и другое лицо. Так, представителем может бвітв: 1) государственнвій (муниципалвнвій) служащий; 2) профессионалвнвій повереннвій; 3) независимвій директор . И здесв, тем не менее, наблюдается тенденция постепенного отказа от совмещения представителем государственной службві и членства в совете директоров. Во многом это связано с поручениями тогдашнего Президента России Д. А. Медведева «инициироватв принятие на собраниях акционеров решений об исключении из состава советов директоров акционернвіх обществ с государственнвш участием заместителей Председателя Правителв- ства Российской Федерации, федералвнвіх министров, руководителей инвіх федералвнвіх органов исполнителвной власти и лиц, входящих в состав Администрации Президента Российской Федерации и других государственник служащих и включении вместо них независимвіх директоров или поверен- HBIX директоров и т.д.»[128]. Корпоративная практика многих крупнвіх компаний в связи с этим демонстрирует постепеннвш отказ от привлечения госслужащих в качестве членов совета директоров. Уставами таких обществ как «Сбербанк» и «Рос- нефтв» предусматривается, что независимвіх директоров должно бвітв не менее 1/3 от общего количества членов совета. При этом претендент на членство в совете директоров не может считатвся независимвш если у него имеется «связи с государством»[129]. Отсюда следует вывод, что в названнвіх обществах доля госслужащих не может преввннатв 1/3. Эту тенденцию следует оцениватв как положительную, и ее внедрение должно приветствоваться, посколвку толвко профессиональный и компе- тентный совет директоров способен обеспечитв управление обществом. Вместе с тем, учшывая стратегическое значение и важности многих государственник хозяйственник обществ, становится ясной необходимости присутствия в их советах директоров государственник служащих. C другой сторонні, полное исключение госслужащих из советов директоров акционернвк обществ невозможно и потому, что далеко не все публично-правоввіе образования и сами акционернвіе компании могут позволити себе наем профес- сиональных повереннвк и независимых директоров. Наконец, очевидно, что в нвшешнее время институт независимых директоров и профессиональных поверенных не развит в должной степени в российском деловом обороте: не сформировалась соответствующая инфраструктура, отсутствует четкое нормативное регулирование. Многие с практической точки зрения важные вопросы еще не получили должного правового регулирования, в связи с чем роль правотворчества отчасти берет на себя судебная практика[130]. Следовательно, полный отказ от представления публичных интересов государственными служащими в нынешних условиях невозможен. Основные выводы: 1. Следует признать несостоятельным предложение наделить хозяйственные общества с госучастием специальной правоспособностью в качестве общего правила. Общая правоспособность справедлива и для хозяйственных обществ с государственным участием. 2. Часть 2.1 ст. 39 Закона о приватизации следует толковать как допускающую осуществление правопреемником - хозяйственным обществом лицензируемых видов деятельности на основании лицензии, выданной ранее существовавшему унитарному предприятию до ее переоформления. 3. Полный отказ от представления публичных интересов государственными служащими в советах директоров в нынешних условиях невозможен ввиду того, что институт независимых директоров и профессиональных поверенных в российском деловом обороте в должной степени не развит, отсутствует его четкое нормативное регулирование.