Формирование института защиты прав потребителей в России.

Практическое проведение в жизнь экономических реформ, демократизация общества, насыщение рынка товаров и услуг, начавшиеся в конце 1980-х начале 1990-х гг., заложили основы для становления в России законодательства о защите прав потребителей и формирования одноименного самостоятельного института российского права.

Утверждение со стороны государства особых социальных гарантий соблюдения прав потребителей положило начало усилению конкуренции среди субъектов предпринимательской деятельности, повышению их ответственности, что во многом способствовало становлению развитого товарного рынка. В результате сложилась самостоятельная, оригинальная, во многом мировоззренческая система правового регулирования отношений, в которых во главу угла были поставлены права и интересы потребителя как особого участника рынка товаров и услуг.

Институт защиты прав потребителей - явление для России относительно новое, но оказывающее существенное влияние на процесс развития рыночных отношений экономики, формирование государственной политики в сфере обеспечения населения качественными жизненными благами.

С момента принятия Закона РФ «О защите прав потребителей» 07 февраля 1992 г. № 2300-1 к институту защиты прав потребителей в России приковано пристальное внимание не только практиков, но и ученых разных отраслей науки. Тем не менее, именно в науке гражданского права большое количество научно-исследовательских работ посвящено теоретическим проблемам защиты прав потребителей. В современной науке принято считать, что защита прав потребителей - явление новое для современной России, и лишь отдельные авторы рассматривают защиту прав потребителей в исторической ретроспективе^[6].

Этапы формирования института защиты прав потребителей соответствуют исторической периодизации развития российского общества: дореволюционный, советский, современный.

Анализ законодательства дореволюционного периода показал, что в данный период малочисленные нормы гражданско-правового характера о защите прав покупателей не носили общего или специального характера.

Среди законодательных актов древнего периода можно выделить «Русскую Правду», содержащую в себе нормы, касающиеся займа, купли-продажи, хранения, найма, утвердила право заниматься медицинской практикой и установила законность взимания с заболевших платы за лечение^{[7] [8] [9]}; Пространную ре-

-э

дакцию Русской Правды (статья «О коне») , «Псковскую Судную грамоту», содержащей норму (ст. 118), согласно которой сделка признавалась недействительной, если корова была продана со скрытыми дефектами. При этом применялась двусторонняя реституция: корова возвращалась продавцу, а деньги - по-

4

купателю .

В дальнейшем, нормы о качестве товаров и ответственности продавцов встречались в Своде законов Российской империи^[10], В Торговом Уставе (1903 г.)¹, судебная практика сформировала правило, согласно которому после сдачи дома в наем, хозяин был обязан поддерживать имущество в исправном виде, отвечал за скрытые недостатки и пороки, которые могли обнаружиться в иму- ществе к ущербу пользования^{[11] [12], ряд положений, защищающих интересы покупателей, нашли свое отражение в Своде кассационных положений Правительствующего Сената .}

Недобросовестность продавца при продаже движимых вещей, умолчание о скрытых недостатках, введение покупателя в заблуждение давали последнему право на предъявление иска о возмещении убытков: «неисполнение договора одной стороной дает другой стороне право на взыскание убытков»^[13]. Спор о достоинствах проданной вещи был возможен и после принятия ее покупателем и уплаты за нее денег.

В целом, законы Российской Империи не сформировали защиту прав потребителей как самостоятельный институт гражданского права, а лишь создали некоторые его элементы.

Начальный период второго этапа развития законодательства о защите прав потребителей - советский период - (с 1922 г. до 1964 г.) имеет несколько особенностей. Во-первых, продолжительное время исследования в области гражданско-правового регулирования защиты прав потребителей не проводились. Основной акцент юридического внимания был направлен на уголовноправовую и административно-правовую стороны обеспечения прав советских покупателей^[14].

Во-вторых, несмотря на активную государственную политику, проводимую в отношении обеспечения качества потребительских товаров, в науке интерес к проблеме правового обеспечения качества продукции был явно недостаточен. Недооценка качества товаров, работ и услуг как правовой категории послужила одной из причин несовершенства его правовой регламентации, что усугубилось незнанием и не использованием всех деталей гражданскоправового механизма его обеспечения².

В-третьих, отсутствие гражданско-правовых механизмов защиты прав покупателей привели в конце 1950-х начала 1960-х гг. к возникновению самостоятельного социально-правового явления «культура обслуживания потребителей», призванного обеспечить защиту прав покупателей, которое, по нашему мнению, явилось основой создания советской гражданско-правовой концепции отношений по удовлетворению потребностей граждан.

Вторая советская кодификация не могла не повлиять на правовое положение советского потребителя и на законодательство, охраняющего его права. Новое гражданское законодательство (Основы гражданского законодательства СССР (далее - Основы) и Гражданский кодекс 1964 (далее - ГК 1964)), можно сказать, улучшило положение потребителя.

Но наряду с положительными моментами были и негативные явления. Широкое ведомственное, а не общесоюзное, нормотворчество, вызванное пробелами и несоответствиями некоторых статей Основ друг другу, наносило существенный вред потребителям, который выразился в том, что они, формально защищенные общим гражданским законодательством, фактически находились во власти своих контрагентов.

Министерством торговли СССР было принято большое количество приказов, утверждающих различные правила торговли¹. При этом, министерства и ведомства, используя свои монопольные позиции в соответствующих отраслях, при издании разнообразных правил, пренебрегали не только интересами потребителей, но и гражданским законодательством.

В частности, Правила обмена промышленных товаров, купленных в розничной торговой сети (принятые в 1965 г.), ухудшали положение потребителя по сравнению со ст. 41 Основ: Основы предусматривали право выбора между обменом и расторжением договора в случае продажи некачественной вещи, Правила - обмен, а расторжение договора только в том случае, если соответствующего товара нет в продаже и без возмещения понесенных убытков.

Право покупателя на соразмерное уменьшение покупной цены, предусмотренное ст. 246 ГК РСФСР, Типовыми правилами обмена промышленных товаров, купленных в розничной торговой сети государственной и кооперативной торговли^{[15] [16] устанавливается лишь в отношении мебели. Не упоминалось в этих Правилах и о судебной защите прав покупателей.}

В научной литературе высказывалось мнение, что обращение граждан в суд за защитой своих субъективных прав из-за препятствующих этому отдельных положений отдельных подзаконных актов иногда не имело перспективы.

Так, виднейший ученый советского времени Р.О.

В свою очередь, А.А. Власова отмечала, что Совет Министров РСФСР, несмотря на прямое указание Основ об определении порядка осуществления прав потребителя в случае продажи ему некачественного товара, этого порядка не определил. Более того, признание права за Министерством торговли устанавливать правила обмена недоброкачественных товаров, вряд ли можно было признать правильным, поскольку ответственность торговых предприятий перед покупателем определялось сами заинтересованным ведомством - Министерством торговли^{[17] [18] [19].}

По этому поводу А. Кабалкин указывал, что, «хоть некоторые ведомственные правила и инструкции, регулирующие отношения по обслуживанию населения, и создают известные трудности при предъявлении исковых требований», тем не менее, «в других нормативных актах содержится указание о разрешении претензии народным судом (например, Правила личного и имущественного страхования)¹ ... Естественно, что это не должно было служить основанием к тому, чтобы не воспользоваться своим правом на предъявление иска, т.к. противоречило бы «важнейшим началам советского судопроизводства»².

По нашему мнению, именно эти факторы обусловили использование гражданами в качестве средств защиты нарушенных прав административное воздействие и средства массовой информации. Наиболее яркие примеры защиты прав покупателей успешно упоминались в газетах (например, дело по иску Б. к

-э

универмагу о взыскании стоимости телевизора ), но практика показала, что и в торговой сфере, и в сфере услуг обращение в суд было чрезвычайно редким.

Так, Л.В. Щенникова, анализируя правовое регулирование туристскоэкскурсионной деятельности и проблемы защиты прав граждан в случае некачественного обслуживания туристов, отмечает: «наша судебная практика не знает такой категории дел (имеются ввиду споры из договоров на туристскоэкскурсионное обслуживание - прим. Б.В.)» и приводит в качестве примеров защиты прав заказчиков актуальные статьи из газет на соответствующую тема-

4

тику .

Пожелания юристов о «дальнейшем углублении и совершенствовании правового регулирования отношений в сфере розничной купле-продаже, всемерная охрана и защита прав и интересов покупателей с целью решения задачи поставленной Коммунистической партией по наиболее полному удовлетворению потребностей советских граждан в товарах народного потребления, повышению их качества»⁵ еще не на одно десятилетие остались простой декларацией. Не случайно, первым шагом в становлении российского законодательства о защите прав потребителей стал запрет на издание ведомственных нормативных актов в этой области и закрепление в Законе «О защите прав потребителей» права на судебную защиту.

Тем не менее, к 1983 г. в СССР покупатели обладали определенным кругом прав. Рассматривая генезис становления советского гражданского права о защите прав покупателей, мы опровергаем сформировавшиеся в современной науке стереотип, согласно которым основная проблема защиты прав покупате- ^{[20] [21] [22] лей данного периода состояла в отсутствии прав[23]. По нашему мнению, она заключалась в отсутствии действенных гражданско-правовых механизмов защиты прав граждан. Публичная, скорее даже политическая, роль государства негативно сказывалась на развитии соответствующего законодательства. Как правило, учения о правах покупателей строились через призму марксистколенинской идеологии о потреблении, и поиску эффективного механизма защиты прав внимание не уделялось. В большей степени существовавший социальный феномен «обслуживание населения» исходил из формирования советского правосознания: защитой прав покупателей от самих же себя на протяжении нескольких десятилетий были вынуждены заниматься сами продавцы (исполнители). Социалистические соревнования, бригады отличного обслуживания покупателей, потребительские конференции, рейдовые проверки были направлены на выявление нарушений в торговле и защите интересов потребителей.}

В рамках общей концепции гражданско-правовой регламентации отношений граждан и организаций в сфере обслуживания определялись следующие направления:

- опора на Конституцию СССР;

- изменение структуры гражданских кодифицированных законов (объединение правил об отдельных соглашениях по обслуживанию, рассосредото- ченных в главах Основ гражданского законодательства и ГК РСФСР, посвященных соответствующим типам традиционных договоров, путем создания в особом подразделе раздела «Обязательственное право» общих положений о договорах по обслуживанию);

- расширение применения безвиновной имущественной ответственности организаций за нарушение условий договора о качестве исполнения, распространение такой ответственности на все обязательства специализированных организаций, расширение области применения неустойки и усовершенствования механизма ее взыскания, отдельные договоры по обслуживанию граждан сгруппировать в зависимости от вида обслуживания;

- принятие комплексного нормативно-правового акта, общесоюзного Закона об охране прав граждан-потребителей, содержащего в себе положения межотраслевого¹.

Разработка и принятие Закона СССР от 22 мая 1991 г. № 2185-1 «О защите прав потребителей»^{[24] [25]} происходили в сложнейших условиях, когда государство, не имея практического опыта в осуществлении защиты прав потребителей в новых условиях, не могло адекватно реагировать на изменения, происходящие на рынке товаров и услуг.

В период возникновения стихийных рынков заниматься «предпринимательством» стали люди, не имеющие специального образования, опыта ведения предпринимательской деятельности и правовых знаний. Ссылаясь на отмену всех действовавших в тот период правил торговли, представители нового рынка категорически отказывались выполнять законные требования потребителей. Несовершенство законодательства ярко проявлялось на практике. Так, возврат денежных средств за некачественный товар осуществлялся из расчета цены приобретения без учета инфляционных процессов, при которых рыночная

- 3

стоимость этой вещи могла возрасти вдвое .

В силу изложенного, в научной литературе возникли острые дискуссии по поводу скорейшего принятия закона о защите прав потребителей, в результате чего появилось новое научное направление, устремленное на создание эффективной национальной системы защиты прав потребителей в условиях рыночной экономики.

Рассматривая 14 сентября 1990 г. вопрос о конституционности некоторых правовых актов, связанных с продажей товаров ненадлежащего качества, Комитет конституционного надзора СССР разъяснил, что ряд этих положений находится в противоречии с принципами полноты социально-экономических прав граждан (ст. 39 Конституции СССР) и равенства сторон в имущественных отношениях (ст. 2 Основ гражданского законодательства Союза СССР и союзных республик). Комитет признал неконституционными отдельные статьи Основ гражданского законодательства, регулировавшие продажу товаров ненадлежащего качества. Генеральному прокурору СССР предписывалось принести протест на предмет отмены противоречащих Конституции СССР и законам СССР целого ряда типовых правил и других ведомственных нормативных актов либо их отдельных положений, ограничивавших права покупателей по сравнению с правами, предоставленными им частью второй статьи 41 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик \

Результатом большой работы, проведенной в этом направлении, стало принятие 22 мая 1991 г. Закона СССР «О защите прав потребителей» (далее -

Л

Закон о защите прав потребителей СССР) . Это был первый в истории советского законодательства акт высшей юридической силы, направленный на урегулирование отношений по защите прав потребителей товаров, работ, услуг, закрепивший не только основные права потребителей, но и механизм их реализации. Закон содержал ряд новелл, ранее не известных советскому гражданскому

3

законодательству .

Таким образом, содержание Закона о защите прав потребителей СССР являлось революционным: впервые в истории отечественного законодательства запрещалось создание ведомственных документов, содержащих в себе нормы о ^{[26] [27]}

защите прав потребителей, устанавливалось право потребителя на компенсацию морального вреда, вызванного неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств продавцом (изготовителем, исполнителем). Но, к сожалению, принятый закон, вместо того, чтобы предусмотреть механизм, полностью исключающий такую форму перехода к рынку, как талонное распределение, либо жестко ограничивающий возможность применения этой формы распределения по срокам, перечню товаров, органам, уполномоченным принимать решения о введении нормированного распределения, законодатель легализовал талоны.

Распад Советского государства помешал вступлению в законную силу Закона о защите прав потребителей СССР с 1 января 1992 г., и положения данного акта не нашли своего применения на практике.

В 1992 г. постепенно начал восстанавливаться и активно функционировать потребительский рынок, почти полностью разрушенный к концу 1991 г., но рыночные изменения происходили не в сторону качества, а в сторону количества: российский рынок наполнился дешевыми и некачественными товарами иностранного производства. В силу многих причин, включая низкую правовую осведомленность, многие потребителей не обращались в судебные органы для защиты своих нарушенных прав.

Этому во многом способствовали Указы Президента Российской Федерации «О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР»¹ и «О сво-

Л

боде торговли» . В соответствии с первым Указом подлежали ликвидации торги и тресты как «серьезный тормоз в условиях либерализации цен для развития конкуренции, становления рыночных отношений в отрасли». Указ «О свободе торговли» предоставил предприятиям и гражданам право осуществлять торговую деятельность (в том числе за наличный расчет) без специальных разрешений, в любых удобных для них местах (за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена и территорий, прилегающих к зданиям государственных органов. ^{[28] [29]}

Но с принятием Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» № 2300-1 от 7 февраля 1992 г. (далее - Закон о защите прав потребителей), ситуация стала меняться. Впервые была создана определенная правовая основа для формирования и реализации целенаправленной государственной политики в сфере защиты прав потребителей. В отличие от большинства законодательных актов данного периода, Закон о защите прав потребителей не только установил основные права потребителей, но и закрепил механизм их реализации, что принесло нормативно-правовому акту заслуженную популярность и быстро сделало его одним из самых применяемых российских законов.

Негативные процессы, происходившие в дальнейшем на рынке товаров и услуг, изменили либеральный подход государства к правовому регулированию торговой деятельности, ограничив свободу продавцов рамками закона. Так, Указ Президента РФ от 23 июня 1992 г. № 657 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента РФ «О свободе торговли» установил взимание платежей и сборов за ведение торговой деятельности и определил места для осуществления торговли (отведенные органами исполнительной власти). Особо указывалось, что торговые предприятия и изготовители, осуществляющие торговлю с лотков и автомашин, обязаны иметь вывеску с указанием местонахождения, профиля и форм организации их деятельности, устанавливалась ответственность продавцов за качество реализуемых товаров в соответствии с действующим законодательством¹. С 1 декабря 1992 г. было введено лицензирование торговли продовольственными и непродовольственными товарами в целях упорядочения торговли товарами, облагаемыми акцизами, предотвращения спекулятивных проявлений на потребительском рынке и защиты интересов покупа- телей^{[30] [31].}

В итоге предпринятых законодателем мер обозначилось единое направление в дальнейшем развитии законодательства о защите прав потребителей и послужило началом формирования межотраслевого института защиты прав потребителей. Положительное значение Закона о защите прав потребителей проявилось в усилении социальных гарантий гражданина, повышении ответственности отечественных продавцов (производителей, исполнителей) за качество товаров (работ, услуг) в условиях отсутствия развитой конкуренции. С принятием Закона о защите прав потребителей обозначилась тенденция более активного применения гражданско-правовых мер ответственности за нарушение прав потребителей по сравнению с административно-правовыми санкциями. Как отмечал судья Верховного Суда РФ В. Глянцев, он отразил острую потребность общества в упорядочивании гражданских правоотношений в условиях экономических реформ, в защите прав граждан^[32].

Следует подчеркнуть значение Закона о защите прав потребителей, которое проявилось не только в усилении социальных гарантий гражданина: он объективно повысил ответственность производителей, продавцов и исполнителей за качество своей работы, что в условиях отсутствия развитой конкуренции способствовало повышению качества продукции и услуг, социальноэкономическому развитию страны. Стала явственно ощущаться тенденция перехода от взыскания установленных нормативными актами санкций к возмещению причиненных потребителю убытков.

В настоящее время весьма актуально поставить вопрос: является ли институт защиты прав потребителей гражданско-правовым или носит комплексный характер?

В теории права, еще в советское время, отмечалось, что «проблемы становления, путей развития и структуры системы права принадлежат к числу фундаментальных проблем теории права, постоянно находящихся в поле зрения исследователей ... Правовая регламентация новых сфер социальной действительности, развивающихся в условиях научно-технической революции, глубокие изменения, происходящие в экономике, убыстрение темпов развития общественных отношений, активизация законотворческой деятельности не оставляют в настоящее время сомнений в эластичности и подвижности системы права ... Признание динамизма системы права, проявляющегося в формировании новых отраслей и институтов по мере развития экономического и социального строя, принадлежит к несомненным достижениям нашей юридической мыс- ли»^[33].

Между тем, правовое регулирование защиты прав потребителей в современной России осуществляется как с помощью норм публичного права, так и частного. Действительно, для защиты прав потребителей характерно активное вмешательство государства в частноправовые отношения, возникающие между гражданами и профессиональными участниками товарного рынка (контрагентами потребителей). Изложенное свидетельствует, что совокупность норм, регулирующих защиту прав потребителей, носит комплексный характер и не принадлежит только одной отрасли российского законодательства.

На первый взгляд, защита прав потребителей как правовое явление вполне может претендовать на выделение новой отрасли российского права - потребительского права, о котором не раз упоминалось в российской науке. Например, А.А. Райлян предпринял попытку обосновать наличие новой комплексной отрасли права - потребительское право¹. Видимо, опираясь, в том числе, и на сформулированные В.К. Райхером условия выделения комплексной отрасли права: имеет предметное единство (общий предмет регулирования), регулируемый круг общественных отношений обладает большой общественной значимостью, а нормативно-правовой материал весьма объемен , А.А. Райлян сделал вывод о том, что потребительское право обладает всеми перечисленными выше условиями для выделения в самостоятельную комплексную отрасль.

М.Ю. Челышев также писал о комплексной отрасли - потребительское право, и, обосновывая ее самостоятельность условиями, сформированными В.К. Райхером, указывал, что «его нормы (потребительского права - Б.В.) призваны нормативно оформить систему правовых инструментов, обеспечивающих охрану прав потребителей. При помощи данной системы решаются две взаимосвязанные задачи — это обеспечение нормально (без правонарушений) реализации прав потребителей (прав на потребительскую информацию, прав на свободный выбор товаров, работ и услуг и др.), а также восстановления этих прав в случае и нарушения. Обе эти задачи решаются на основе сочетания правового регулирования соответствующих частных и публичных отношений в

-э

области потребительского рынка» . В настоящее время упоминание о «потребительском праве» как комплексной отрасли можно встретить в трудах С.Г. Буниной, Ю.Е. Булатецкого, А.С. Кускова, А.С. Шуваракова⁴.

Между тем, только этих условий недостаточно. В.С. Белых, давая отзыв на диссертацию А.А. Райляна, указывает: «спорно утверждение автора о том, что потребительское право - это специальная комплексная отрасль права... У потребительского права нет самостоятельного предмета и особых методов правового регулирования в традиционном смысле слова . Более справедливо (и объективности ради) следовало бы назвать и рассматривать потребительское право как комплексный правовой институт»^[34].

Безусловно, внешнее соответствие вышеперечисленным условиям еще не дает оснований для выделения комплексной отрасли потребительского права. Необходимы более значимые условия, которые бы сняли вопросы о предмете и методах правового регулирования соответствующих отношений, принципов, системы правового регулирования, позволяющие определить полную автономность комплексного правового образования (отрасли права), образовать внутреннюю иерархическую структуру и пр.

По нашему мнению, институт защиты прав потребителей - это сложный межотраслевой институт российского права, включающий в себя нормы частного и публичного права, представляющей собой совокупность правовых норм различной отраслевой принадлежности (гражданско-правовых, конституционно-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых и пр.), регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе производства и реализации товаров (работ, услуг) субъектами предпринимательской деятельности широкому кругу потребителей для удовлетворения личных, семейных, бытовых и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Институт защиты прав потребителей как комплексный межотраслевой институт использует нормы гражданского, предпринимательского, конституционного, административного, уголовного, экологического, и иных отраслей права, регулирующие отношения государства и участников товарного рынка. По нашему мнению, несмотря на комплексность рассматриваемого института, все же основную роль в нем играет именно частное право. Это связано, в первую очередь, с характером правоотношений, которые складываются в рамках данного института.

Центральное место в них занимают отношения, в которых непосредственным участником является потребитель - гражданин, гражданин, имеющий намерения заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (преамбула Закона РФ «О защите прав потребителей»). В связи с этим на данные отношения распространяются абсолютно все нормы гражданского законодательства, включая специальное законодательство о защите прав потребителей, носящее частно-правовой характер: общие положения о договорах, обязательствах, гражданско-правовой ответственности и т.д.

Проведенный ретроспективный анализ формирования института защиты прав потребителей и его правового регулирования свидетельствует о том, что совокупность норм различной отраслевой принадлежности существенно менялась на протяжении рассматриваемых периодов, причем изменении коснулись не только предмета регулирования, но и способов воздействия на общественные отношения. Г енезис института защиты прав потребителей свидетельствует о его динамичности, влиянии на формирование политики, стратегических задач развития общества.

1.2