§ 1. Значение и состояние экологического права

Одна из приобретающих все большее значение проблем современности — это проблема качества окружающей природной среды и организации рационального природопользования. Это обусловлено увеличением промышленного потенциала и транспорта, усилением потребления и видимым истощением минеральных ресурсов, ростом антропогенного воздействия человека на природу и связанным с этим загрязнением деградацией естественной среды обитания человека.

С помощью права и иными способами человечество пытается предотвратить экологический кризис и глобальную катастрофу; взаимоотношения правовых норм и государственных усилий в этой важнейшей сфере общественных отношений настолько актуальны и специфичны, что заслуживают отдельного рассмотрения. Можно констатировать, что нет такого института и предмета, рассматриваемого общей теорией права, который

не был бы тесно связан с экологией и не проецировался бы на нее, как и она в свою очередь воздействует на экологизацию отраслей и большинства институтов права.

Под охраной окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, порчи, уничтожения являются земли, недра, почвы; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное пространство. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Последние десятилетия наряду с понятиями окружающая, природная, естественная среды завоевывает понятие “экология”: в Конституции России — экологическое благополучие (ст. 41), экологическое правонарушение (ст. 42), экологическое развитие Российской Федерации (ст. 71), экология (ст. 114); в образовании — экологическое право как учебная дисциплина в юридических вузах и как специальность научных исследований для присуждения ученых степеней.

Формирование и эффективность права давно привлекают исследователей ввиду специфичности этого уникального феномена, различных подходов к его пониманию. Актуален вопрос о действенности юридических регуляторов применительно к экологическому праву оно молодо и нередко оказывается неэффективным. Для того чтобы уяснить соотношение экологии и права целесообразно определиться с задачами, системой, возможностями, пробелами, противоречиями, путями систематизации и совершенствования экологического права и законодательства в ХХІ в.

Основной задачей экологического права является регулирование экологических общественных отношений, т. е. управление ими при помощи принятия письменного акта, имеющего категорический, обязательный, всеобщий характер, создание правоотношений, возложения обязанностей на одних и предоставления прав другим. Исполнение правовых требований обеспечивается правосознанием, правовой культурой граждан, механизмом реализации правовых норм, в том числе контрольно-надзорной деятельностью государственных органов, стимулированием надлежащего поведения (что достаточно редко) либо наложением санкций на правонарушителей (к чему общество более привыкло).

Повторение этой правовой аксиомы нужно для того, чтобы обосновать нежелательность в экологическом праве присущих ему в настоящее время большого количества деклараций, пропагандистских заявлений, одобрений или поддержек научных концепций, констатаций фактов и классификаций — если за ними не следуют правовых, экономических либо иных конкретных, имеющих общественное звучание последствия и не реализуются вышеназванные регулятивные, управленческие цели, стоящие перед правотворчеством.

Для экологического права эти теоретические постулаты являются особенно актуальными, поскольку оно в силу новизны природоохранных проблем, различных объективных, а чаще — субъективных причин оказалось особенно расплывчатым, “неправовым” из-за размытости, нечеткости и слабости предписаний, забегания по ряду экономических позиций и случаев вперед, оценки и принятия желаемого, приближаемого — в качестве сущего, действительного, непонимания соотношения права и морали, экономики и экологии (имеющих один фонетический корень), непроработанности правообеспечительного, правоохранительного механизма.

В законодательстве Российской Федерации с точки зрения экологии видны три части. Собственно природоохранная часть, подотрасль регулирует отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду. Ее источниками являются федеральные законы об охране окружающей среды (2002 г.), об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, о радиационной безопасности населения ( 1995 г.), об отходах производства и потребления (1998 г.), иные природоохранные законы.

Природоресурсная часть законодательства регулирует отношения, возникающие в области охраны и рационального использования, сохранения и восстановления природных ресурсов и опирается на такие источники, как Земельный (2001 г.), Водный (1995 г.), Лесной (1997 г.) кодексы РФ, федеральные законы об охране атмосферного воздуха (1999 г.), о недрах (2000 г.), о животном мире (1995 г.) и другие природоресурсные законы.

К этим двум частям примыкают также экологизированные нормы других отраслей права — главы об экологических преступлениях Уголовного кодекса РФ , о правонарушениях в области охраны окружей природной среды и природопользования Кодекса РФ об административных правонарушениях и т. п. Экологизация других отраслей права расширяет поле влияния, повышает возможности экологического права как эффективного регулятора общественных прежде всего экономических отношений,

Инвентаризация звеньев и анализ системы экологического права и законодательства позволяют формировать мнение о состоянии нормативно-правовой базы охраны окружающей среды и природопользования, создавать полное и комплексное представление о масштабности, ходе и степени выполнения природоохранных задач, видеть в ней недостающие звенья, избавляться от проектов нормативных правовых актов, не концентрирующих возможности, а размывающих и подрывающих роль экологического права.

Принятые в 1999 г. федеральные законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об охране озера Байкал продолжают природоохранное и почти завершают формирование природоресурсного права и законодательства, позволяя говорить об относительной комплексности, развитости и целостности экологического права и законодательства Российской Федерации.

Экологическое право и законодательство, как и другие отрасли российского права и законодательства, должны развиваться с учетом дальнейшего познания их закономерностей и социальной практики, устранять пробелы и противоречия в правовом регулировании взаимодействия общества и природы, решать новые, крупные, быстро возникающие в обществе экологические проблемы.

Остались, например, без федеральной правовой защиты в настоящее время зеленые насаждения в городских поселениях, выведенные из Лесного кодекса РФ. В крупнейших российских мегаполисах Санкт-Петербурге и Москве — приняты законы о защите зеленых насаждений, в которых с учетом городских условий отражены общие правила поведения физических и юридических лиц, характерные и признанные законодательными органами этих субъектов Федерации необходимыми для граждан этих городов.

Неурегулированной сферой экологии остаются ряд нерешенных вопросов, включая экологическое бедствие и чрезвычайную экологическую ситуацию, предусмотренных в федеральных законах, но недостаточно конкретизированных в действующем законодательстве об охране окружающей среды, иных отраслях российского законодательства, в подзаконных актах.

Методические рекомендации Госкомэкологии России о порядке подготовки и составе материалов для объявления зон чрезвычайной экологической ситуации остались ведомственными, не зарегистрированными в Министерстве юстиции, рассчитанными лишь на органы государственной экологической экспертизы и разработчиков проектов соответствующих материалов и зон. Поэтому эти рекомендации не носят обязательного для всех правового характера, выполняют технические задачи, как и многие иные природоохранные нормативы — допустимых выбросов и сбросов химических, иных загрязняющих вешеств и микроорганизмов, физических воздействий на окружающую среду, технологические нормативы.

В 2000 г. Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды утверждено с учетом западного опыта концептуальное Положение об оценке воздействия хозяйственной и иной намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), зарегистрированное в Минюсте РФ и получившее статус нормативного правового акта, вошедшее весьма важным звеном в нормативно-правовую базу охраны окружающей среды.

Шестилетний период действия предыдущего аналогичного акта и применение в настоящее время указанного акта не оправдывают надежд на то, что обязательная предварительная оценка экологической составляющей любого проекта, могущего оказать негативное воздействие на окружающую среду, переломит экологическую ситуацию и окажет свое решающее влияние на состояние общественных отношений в области охраны окружающей среды и на формирование экологического правопорядка.

Эффективность правотворчества и правового регулирования экологических отношений не увеличивается от повторения предыдущих природоохранных предписаний, простого воспроизведения их в новых нормативных правовых актах, что встречается в экологии достаточно часто в практике Федерального Собрания и законодательных органов субъектов Федерации.

Принимаемые федеральные законы в области охраны окружающей среды и природопользования должны создаваться на базе апробированных и современных правил законодательной техники, технических нормативов и правил, продумываться с позиций законов природы и законов человеческого бытия, готовиться и обсуждаться фундаментально и рассчитываться на годы, а порой и десятилетия. Тогда они окажут свое стабильное и эффективное воздействие на общественнные отношения в качестве их регулятора, не ограничиваясь функцией символов времени и политических симпатий и антипатий.

В систему законодательства в РФ постепенно входит законодательство субъектов РФ, которое заметно развивается в области природопользования и охраны окружающей среды. Им устраняются пробелы федерального законодательства, регулируются нерешенные вопросы, детализируется применительно к местным экономическим условиям порядок применения экологических предписаний.

поведения возрастает значение обычая, сформировавшегося при землепользовании, лесопользовании, водопользовании, на охоте и в рыболовстве.

Серьезными задачами систематизации экологического законодательства являются, с одной стороны, сближение его с европейскими стандартами, а с другой — включение в него реальных прежде всего экономических гарантий реализации предусмотренных Конституцией экологических прав граждан, усиление судебного и прокурорского надзора, наделение экологическими полномочиями общественных объединений, муниципальных образований, органов местного самоуправления, ассоциаций предпринимателей, граждан, иных участников формирования открытого гражданского общества и членов его политической организации.

Констатируемое социологами снижение в течение последнего десятилетия общественной природоохранной активности, пессимизм и скептицизм граждан в области охраны окружающей среды из-за неэффективности усилий (своих и государства) являются отчасти временными, а отчасти кажущимися и нуждаются в преодолении, в том числе и с помощью права.