<<
>>

§1. Юридическая природа и функции жалобы

Жалоба как социальное явление может рассматриваться в различных аспектах. С социологической точки зрения практика подачи и рассмотрения жалоб, их тематика, типичные способы реагирования на них представляют собой материал для выводов о состоянии общественной жизни.

Жалоба может рассматриваться и в контексте права и законных интересов человека на справедливость, на сопротивление, на протест, на возмущение и т.п.[63]

С психологической точки зрения могут вызывать интерес эмоциональное состояние и особенности поведения лица, подающего жалобу. Наконец, с юридической точки зрения объектом изучения может быть нормативно­правовое закрепление института жалобы, а также юридико-технические особенности этого документа. Сюда же относится и организационно-правовой механизм его действия.

Этимологически слово «жалоба» происходит от глагола «жалеть» в значении «огорчаться, сокрушаться о чем-либо»[64]. Жалоба - это, прежде всего, есть акт социальной коммуникации. Не могут считаться жалобой даже самые сильные переживания и страдания человека, если они не получили никакого открытого проявления. Кроме того, жалоба всегда имеет словесную форму (невербальные средства коммуникации недостаточны для того, чтобы выразить жалобу). Наконец, жалоба носит адресный характер - не является жалобой такая речь, которая ни к кому не обращена.

Жалоба призвана изначально снять эмоциональное напряжение, вызванное трудной жизненной ситуацией. В обыденной жизни жалоба - это негативно окрашенный рассказ о событиях или состояниях, которые причиняют страдание говорящему лицу. Однако виновник этих переживаний и адресат жалобы не могут совпадать в одном лице. В противном случае имеет место какой-либо иной феномен - обвинение, критика и т.п.

Таким образом, в самом общем виде жалоба представляет собой вербальное, имеющее адресата выражение недовольства по поводу каких-либо объективных обстоятельств или действий третьего лица.

Однако в юридических текстах понятие «жалоба» имеет несколько иное значение. Оно отличается от общеупотребительного в силу наличия ряда дополнительных смысловых характеристик. Жалоба, что важно, находится в сфере юридически значимого поведения[65]. Она предполагает свободу воли ее субъекта[66].

В современной российской правовой системе нормативным основанием подачи и рассмотрения жалоб выступает прежде всего Конституция Российской Федерации (ст.33, 46), гарантирующая право на обращение и право на судебное обжалование. Здесь же можно назвать ратифицированные международно­правовые документы, в первую очередь Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод; акты действующего законодательства - Федеральный закон от 2.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[67], Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[68], процессуальное законодательство (Уголовно-процессуальный кодекс РФ[69], Гражданский процессуальный кодекс РФ[70] и Арбитражно­

процессуальный кодекс РФ[71], Кодекс административного судопроизводства РФ[72]).

Существуют и подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие рассмотрение жалоб в органах исполнительной власти, прокуратуры и т.п. Важнейшим из этих актов следует признать Правила подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностных лиц, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. №840[73] с последующими изменениями и дополнениями[74].

Анализ положений действующего законодательства позволяет выделить следующие особенности жалобы в ее правовом смысле.

Во-первых, жалоба имеет юридически определенное содержание. В отличие от жалобы в ее обычном понимании, жалоба в сфере правовых отношений не может ограничиваться отрицательной оценкой каких-либо событий и фактов. В этой связи не совсем корректно такое определение: «Жалоба - это обращение гражданина, группы или коллектива граждан в орган

управления о действительно или мнимо нарушенных субъективных правах и интересах»[75]. Этого недостаточно, поскольку в жалобе обязательно должно содержаться конкретное требование к лицу, которому она адресована. Не случайно официальное определение жалобы, сформулированное в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», звучит так: «жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц» (п.4 ст.4). Таким образом, жалоба должна включать в себя как информационный (сообщение о нарушении прав и свобод), так и волевой элемент (просьбу).

Во-вторых, жалоба имеет особый предмет. Прежде всего, поводом для жалобы могут служить исключительно действия, но не события (например, жалоба не может подаваться на последствия стихийного бедствия или другой чрезвычайной ситуации. Точнее говоря, она в последнем случае не будет считаться жалобой в строгом юридическом смысле.

В-третьих, жалоба направляется определенному адресату. Приведенное выше законодательное определение жалобы, как представляется, отражает не все ее существенные характеристики. Просьбой о защите нарушенного права является не только жалоба, но и, например, исковое заявление в суд. Надо полагать, что специфическим признаком жалобы является соотношение тех субъектов, чьи действия становятся предметом обжалования, и тех, к кому обращается жалоба. Так, в судебном порядке жалобы приносятся на решения, приговоры, постановления, определения судов, на действия и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа, прокурора.

В рамках конституционного правосудия рассматриваются жалобы граждан на нарушение прав и свобод, вызванное применением закона в конкретном деле. Органы прокуратуры принимают жалобы граждан на

нарушение их прав и свобод федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и др.

Общим свойством адресатов жалобы является то, что они должны обладать властными полномочиями по отношению к тем лицам, чьи действия обжалуются.

Место жалобы в механизме правового регулирования может рассматриваться с двух точек зрения - с формально-юридической или с инструментальной.

Что касается формально-юридического значения, то жалоба (точнее, подача жалобы) выступает в правовых отношениях в качестве юридического факта. В классификации юридических фактов жалоба относится к такому виду, как действия, и к такому подвиду, как юридические акты, которые характеризуются тем, что их совершение непосредственно направлено на то, чтобы вызвать юридически значимые последствия. Т.В. Кашанина относит жалобу к числу «правореализационных документов», наряду с доверенностями, заявлениями, расписками и т.п. Она пишет: «Речь идет об индивидуальных актах, в которых фиксируются волеизъявления или собственные решения субъектов права»[76].

По характеру правовых последствий жалоба относится к правообразующим юридическим фактам. Универсальным результатом жалобы является появление у органа или должностного лица, получившего жалобу, обязанности по ее рассмотрению (ч.1 ст.9 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). В случае же, если жалоба не относится к ведению данного органа - по перенаправлению жалобы надлежащему адресату (ч.3 ст.8).

Как верно отмечает И.В. Ростовщиков, «обращение человека изначально не предопределяет характера выносимого решения. Однако субъект

правоприменения процессуально связан волеизъявлением личности, что обязывает его реализовать имеющуюся компетенцию по предмету обращения и решить данный вопрос обоснованно, законно и справедливо или же мотивировать свой отрицательный для истца вывод ясным законным основанием.

А это, в свою очередь, позволяет гражданину в установленном порядке обжаловать неудовлетворившее его решение»[77]. Иными словами, жалоба непосредственно порождает правоотношения процессуального характера; что касается изменения или прекращения правовых отношений, это возможно лишь в результате рассмотрения жалобы, причем юридическим фактом в этом случае будет выступать не сама жалоба, а решение компетентного органа.

В инструментальном аспекте жалоба представляет собой специфическое правовое средство. Согласно определению, предложенному С.С. Алексеевым, правовые средства - это «объективированные субстанционные правовые явления, обладающие фиксированными свойствами, которые позволяют реализовать потенциал права, его силу»[78]. По мнению А.В. Малько и К.В. Шундикова, правовые средства - это «совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей»[79].

И.Л. Честнов, говоря о современном уровне развития теории права, подчеркивает, что для постклассического правопонимания характерен образ права с постоянно изменяющимся содержанием, в котором акцент делается не на статику, а на динамику права (механизм воспроизводства, конструирования

права) как созданной и реализуемой человеческой активностью правовой реальности[80]. Как представляется, именно в силу этого обладает особой актуальностью анализ тех средств, которыми может воспользоваться человек для того, чтобы преобразовать реальность права, будь то субъективного или объективного, в нужном ему направлении.

Чаще всего в качестве правовых средств рассматриваются инструменты властного упорядочения общественных отношений на индивидуальном или нормативном уровне (дозволения, обязывания, запреты, поощрения, наказания, правовые режимы, льготы и т.п.). Жалоба является примером правового средства, которое не носит властного характера и применяется не в процессе нормативного или индивидуального правового регулирования, а используется в процессе реализации субъективных прав гражданами и юридическими лицами.

По информационно-психологической направленности правовые средства подразделяются на стимулирующие (побуждающие к определенному поведению) и ограничивающие (сдерживающие нежелательную социальную активность)[81].

Роль жалобы в системе стимулирующих и ограничивающих средств может оцениваться как двойственная. Если говорить о целевом назначении жалобы, то оно включает в себя как стимулирование (требование восстановить нарушенное право или возместить причиненный вред), так и сдерживание (требование пресечения противоправной деятельности). Что касается непосредственного действия жалобы, то оно носит исключительно стимулирующий характер, будучи основанием для начала соответствующего разбирательства.

Таким образом, жалоба в ее юридическом понимании может быть определена следующим образом: это комплексное правовое средство, выражающееся в адресованном компетентному субъекту обращении с информацией о действиях третьего лица, нарушающих права и интересы

заявителя, с требованием устранить эти нарушения и (или) их негативные последствия.

Для дальнейшего уточнения понятия жалобы целесообразно рассмотреть ее соотношение с иными, близкими по смыслу правовыми средствами, используемыми в сходных контекстах.

Наиболее тесно понятие жалобы примыкает к такому нормативно закрепленному, в том числе на уровне Конституции Российской Федерации, понятию, как «обращение». Исходя из п.1 ст.4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», очевидно, что обращение является родовым понятием, охватывающим все формы инициативного контакта граждан с носителями власти.

Обращение - это речевой акт, направленный на то, чтобы начать коммуникацию с субъектом власти, независимо от его статуса, от формы коммуникации (устной или письменной), а также от содержания инициативы обращающегося лица.

Жалоба сконструирована в исследуемом законе как видовое понятие по отношению к обращению, отличающееся от других видовых понятий - «заявления», предполагающего либо просьбу, либо информирование о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, в отдельности друг от друга; и «предложения» как общей рекомендации, не сопряженной с жалобой.

Наибольшую сложность представляет соотнесение жалобы с таким классическим понятием, широко используемым в сфере процессуального права, как «иск».

В первую очередь обращает на себя внимание наличие существенного сходства жалобы и иска по целому ряду критериев. Так, ведущий советский исследователь в данной сфере М.А. Гурвич определял «право на предъявление иска» (понимая его как процессуальный аспект права на иск) следующим образом: «право возбудить и поддерживать судебное рассмотрение данного

конкретного гражданско-правового спора с целью его разрешения, право на правосудие по конкретному гражданскому делу»[82].

Е.А. Крашенинников отождествляет право на иск с понятием «притязание» и определяет его как «охранительное право требования, обязывающее определенное лицо к совершению известного действия и обладающее способностью подлежать принудительной реализации юрисдикционным органом»[83].

Независимо от нюансов понимания иска и права на иск, сходства с жалобой налицо: во-первых, наличие требования; во-вторых, его обращенность к компетентному органу власти.

Вместе с тем, разумеется, понятия иска и жалобы неравнозначны. Как видно из приведенных и иных определений, иск как правовое средство безусловно и безальтернативно связывается со сферой судопроизводства. В то же время жалоба практически универсальна по широте своего применения в юридической практике.

Наконец, имеет смысл сопоставить жалобу с таким правовым средством, как самозащита. Будучи в равной мере средствами защиты прав и законных интересов, они различаются тем, что самозащита, как известно, предполагает самостоятельные активные действия гражданина или иного лица по отстаиванию своих прав без какого-либо посредника, в то время как жалоба, напротив, характеризуется именно тем, что носитель прав для устранения их прибегает к помощи авторитетного субъекта.

Жалоба как правовое средство выполняет в рамках правовой системы следующие основные функции.

1. Правозащитная функция. Жалоба является одним из основных способов, предусмотренных законодательством для защиты прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц. Посредством жалобы лицо, считающее свои

интересы ущемленными, заявляет об этом компетентному субъекту, наделенному властными полномочиями, тем самым инициируя процедуру защиты субъективных прав и сообщая необходимую информацию для начала производства по делу.

Следует отметить незаменимость жалобы в сфере защиты субъективных прав и свобод: на фоне многообразия юридических возможностей, имеющихся у государственных органов для восстановления и защиты прав человека, круг аналогичных правовых средств, которыми располагают сами граждане, является крайне ограниченным. По существу, реальными альтернативами жалобе являются лишь судебный иск и самозащита прав и свобод.

При этом избрание пострадавшим лицом таких правовых средств, как жалоба или исковое заявление, представляет собой обращение к юридической процедуре для защиты своих прав и интересов, в то время как самозащита, будучи непроцессуальной формой защиты прав и интересов, в случае недостаточной юридической грамотности лица, которое ее использует, чревата такими побочными последствиями, как злоупотребление правом и самоуправство.

От того, в какой степени правовое регулирование института жалоб ориентировано на реальную защиту прав и интересов граждан, напрямую зависит уровень законности и правопорядка, ибо в случае неэффективности юридических механизмов лица, чьи права и интересы нарушены, начинают обращаться к неправовым, в том числе криминальным формам поведения.

Как верно отмечал В.Н. Кудрявцев, справедливое разрешение жалоб является одним из факторов, влияющих на правосознание граждан: «именно на этих или подобных им фактах, касающихся данного лица, его родных и близких, гражданин и получает представление о режиме законности,

приобретает уверенность в его стабильности и устойчивости либо, напротив, разочаровывается в практике его соблюдения»[84].

Из всех процессуальных способов, при помощи которых может происходить защита своих прав и интересов, жалоба имеет наиболее широкую сферу действия. Она выступает основанием для административного порядка защиты, а также компенсаторным средством в рамках судебной защиты, применяемым в целях пересмотра судебных решений и приговоров, вынесенных по первой инстанции. Таким образом жалоба выступает своеобразной гарантией защиты прав и свобод человека и гражданина. Это тем более важно в условиях, когда защита прав и свобод становится целью правовой политики государства[85].

2. Сигнальная функция. Посредством жалоб происходит информирование органов государственной власти и местного самоуправления о проблемах, возникающих в той или иной сфере общественных отношений: «Жалоба, как и любое другое средство судебной защиты, несет в себе информационный заряд, то есть доносит до суда информацию о конфликте между конкретным гражданином и государством в лице его органов, должностных лиц, государственных служащих или организаций, находящихся на его территории. Особенность этого конфликта состоит в том, что он существует в публичной сфере и затрагивает интересы государства»[86]. Благодаря наличию обратной связи органов власти и населения обеспечивается возможность реагирования на экономические, социальные, политические потребности отдельных граждан, коллективов и общественных объединений [87]. Таким образом, жалоба представляет собой форму «обратной связи» между населением и органами власти, «способ определения основных параметров и направлений развития

общества в целом и системы управления в частности, а также установления соответствия управляющего воздействия объективным закономерностям социальных преобразований»[88].

В статистических масштабах рассмотренные и удовлетворенные жалобы, помимо прочего, дают представление о наиболее распространенных конфликтных ситуациях, что может использоваться для совершенствования государственного управления в соответствующих областях. Обобщение этого материала осуществляется, в частности, путем составления обзоров судебной и прокурорской практики.

3. Регулятивная функция. Современная российская правовая система предусматривает такие процессуальные механизмы, при помощи которых подача жалобы может привести не только к восстановлению нарушенных прав отдельного лица, но и к изменениям в нормативно-правовом регулировании. Таким эффектом обладают, в частности, жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации и в Европейский суд по правам человека.

Следует уточнить, что регулятивная функция жалобы не должна пониматься таким образом, будто бы самой жалобы достаточно для того, чтобы произвести данный регулятивный эффект. Речь идет об ином: жалоба выполняет данную функцию не сама по себе, в отрыве от иных правовых средств, а лишь как одно из звеньев сложного правового механизма, однако звено не только не случайное или второстепенное, а исходное, первичное и потому решающее, поскольку именно жалоба выступает «спусковым крючком» всего этого механизма.

Для примера возьмем жалобу в Конституционный Суд РФ на нарушение прав и свобод человека и гражданина, вызванное применением закона в конкретном деле; она ведет к началу судебного разбирательства, итогом которого может стать признание данного законодательного акта не

соответствующим Конституции Российской Федерации. Это равносильно его отмене, поскольку в дальнейшем он не подлежит применению. Таким образом, постановления Конституционного Суда РФ по жалобам граждан имеют значение источника права (в смысле так называемого «негативного правотворчества»). Как отмечает М.Н. Марченко относительно подобного решения, «будучи принятым по конкретному случаю (по жалобе N), оно:

а) имеет общий характер, распространяется на всех граждан России, которые могут оказаться в аналогичной ситуации, в которой оказался N. Иными словами, данное постановление рассчитано на неопределенный круг лиц;

б) рассчитано на многократность применения (по крайней мере, фактически до приведения в соответствие с Конституцией России оспаривавшихся положений Закона); и в) имеет императивный, обязывающий характер»[89].

Кроме того, постановление о признании закона или иного нормативно­правового акта не соответствующим российской Конституции влечет обязательное внесение соответствующих изменений в законодательство (ст.80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»)[90].

В этой связи представляют интерес выводы судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря, который исследовал эволюцию института конституционной жалобы. Он обратил внимание, в частности, на то, что в «московский» период деятельности данного органа, т.е. до переезда в Санкт-Петербург в мае 2008 г., он получал в год в среднем около 12 тыс. жалоб граждан, то в «петербургский» период их число выросло примерно в полтора раза - до 18 тыс. в год. Это происходит параллельно с другим процессом - уменьшением числа запросов в порядке абстрактного нормоконтроля. Так, в 2012 г. было рассмотрено всего 6 таких дел.

Усматривая связь между этими явлениями, Н.С. Бондарь полагает: «В этих новых для конституционного правосудия условиях происходят также качественные изменения института конституционной жалобы: сохраняя характеристики индивидуального нормоконтроля, он объективно приобретает дополнительное публично-правовое звучание. Благодаря этому данный институт как бы вырабатывает в своем нормативном содержании, своего рода, компенсаторные механизмы, с помощью которых восполняется (в определенной мере) недостаток обращений в порядке абстрактного нормоконтроля, т.е. фактически расширяются функции индивидуальной жалобы»[91].

Жалоба, поданная в Европейский суд по правам человека, в случае своего удовлетворения также влечет последствия нормативного характера: «Европейский суд побуждает государства вносить изменения в национальное законодательство и практику его применения. Поэтому подача обоснованных жалоб и их рассмотрение в этом судебном органе способствуют восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства и его имплементации»[92].

При этом одним из последствий рассмотрения дела может стать т.н. «эволютивное толкование», фактически означающее изменение смысла Конвенции: «ЕСПЧ неизбежно вынужден оперировать понятиями, которые прямо не закреплены в Конвенции, а само эволютивное толкование имеет целью в том числе включить в сферу действия Конвенции новые сферы общественных отношений»[93].

При ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Российская Федерация, в соответствии со ст.46 Конвенции, признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной «по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации» (ст.1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. №54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»)[94]. Решения Европейского суда по правам человека фактически приобретают значение судебных прецедентов: «если говорить применительно к любому государству - члену Совета Европы, которое входит в Европейский суд по правам человека, то нельзя принять иное решение, чем решение, которое уже принято Европейским судом в отношении другого человека по такому же или аналогичному случаю»[95].

На практике выстраивается определенная цепочка влияния жалоб на правотворческую деятельность:

1) подача жалобы в Конституционный Суд РФ или Европейский суд по правам человека о нарушении прав и свобод;

2) вынесение судебного решения, имеющего правоотменяющий (Конституционный Суд РФ) или прецедентообразующий характер (Европейский суд по правам человека);

3) внесение в российское законодательство изменений, обусловленных содержанием судебного решения.

Вывод очевиден: по существу, жалоба остается одним из немногих реально действующих средств, позволяющих российским гражданам выступать субъектами правовой политики.

В юридической науке обычно выделяется широкий круг форм, при помощи которых граждане могут повлиять на состояние правовой системы, в т.ч. на законотворчество. Еще в советское время ученые-юристы утверждали, что «участие масс в создании законов начинается уже в предпроектной стадии правотворчества, с выявления потребностей в правовом регулировании, когда изучаются пожелания трудящихся, выраженные в письмах или выступлениях в печати, в других формах общественного мнения»[96].

Сегодня авторы концепции российской правовой политики полагают, что формами участия граждан в правовой политике государства являются: непосредственное правотворчество, самостоятельная реализация своих законных интересов, субъективных прав и юридических обязанностей, выражение общественного мнения, контроль за практическим проведением правовой политики государственными органами власти, обжалование незаконных или нецелесообразных действий и актов указанных субъектов[97].

Между тем следует признать, что далеко не все из перечисленных возможностей могут принести какой-либо практический результат. Так, случаи проведения референдума или иных форм прямого народного правотворчества крайне ограничены, равно как и контроля граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц. Участие в выборах в качестве избирателей позволяет им лишь повлиять на персональный состав коллегиальных органов власти, но не на проводимую ими в дальнейшем правотворческую политику. Что касается выражения своего мнения в рамках свободы слова и массовой информации, то такого рода выступления не имеют

никакой обязательной силы для лиц, принимающих юридически значимые решения, и учитываются ими лишь по своему усмотрению.

На практике наиболее функциональными способами волеизъявления граждан, оказывающими влияние на правовую политику органов государственной власти и местного самоуправления, являются публичные акции (шествия, митинги, манифестации) в рамках соответствующих конституционных свобод. Но в еще большей степени сюда относятся различные виды жалоб и обращений.

Как верно отмечает Н.С. Бондарь, именно жалоба позволяет гражданину принять непосредственное участие в процессе реального обеспечения верховенства Конституции: «субъектом и инициатором процесса

конституционализации правовых норм, правоприменительной практики и правопорядка в целом на основе институтов конституционно-судебного контроля являются не только публично-властные субъекты, но и каждый гражданин, человек как носитель принадлежащих ему от рождения естественных прав и свобод человека и гражданина, а также податель конституционной жалобы как «вторичного основного права»[98].

По словам судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева, «это важный инструмент в руках гражданского общества, каждый член которого может направить жалобу в Конституционный Суд и тем самым «нажать на кнопку». Таким образом он инициирует начало действия механизма конституционной юстиции, которая становится посредником между гражданским обществом и государственной бюрократией»[99].

Следует особо отметить тот факт, что среди разнообразных форм, которые предусмотрены для реализации гражданами своего права на обращение, именно жалоба является тем правовым средством, использование которого способно вызвать наиболее масштабные правовые и социально-политические

последствия. Так, другая правовая форма, опосредующая сходный тип обращения к государству за защитой своих прав и законных интересов, а именно подача иска в суд, при всей своей универсальности и распространенности, как правило, способна приводить к принятию таких решений, которые являются значимыми лишь для отдельно взятого лица или сравнительно небольшой группы людей. Решение суда носит сугубо индивидуальный характер, в современных российских условиях оно официально не признается судебным прецедентом, и, следовательно, сфера его действия является сравнительно узкой.

Напротив, апелляционная или кассационная жалоба, поданная на решение суда первой инстанции, может положить начало тому, что конкретное судебное дело станет основанием для изменения сложившейся судебной практики. Решения, вынесенные по второй инстанции, учитываются при подготовке обзоров и обобщений судебной практики. После этого они становятся ориентиром для судов при рассмотрении ими аналогичных дел. Если же дело по жалобе рассматривается высшим судебным органом (Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом РФ), то подобное решение, даже индивидуальное по своему содержанию, носит особо авторитетный характер. Если выработанная судом правовая позиция отражена в разъяснениях этих судебных органов, принимаемых в форме постановлений пленумов, то она приобретает юридически обязательный характер, в соответствии со ст.6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

Таким образом, не только жалоба в Конституционный Суд РФ или Европейский суд по правам человека, но и обычная кассационная жалоба способна оказать на юридическую практику такое воздействие, которое далеко выходит за рамки конкретного дела.

В этом смысле жалоба оказывается центральным элементом механизма, который, вслед за мнением И.Л. Честнова, можно называть «правовой

инновацией»[100]. При этом предмет жалобы (те действия, которые заявитель считает нарушающими его права, свободы и интересы) выступает в качестве «ретроспективной» модели, т.е. описания того состояния правовой системы, которое подлежит изменению или устранению, а требование (притязание) - в качестве «проспективной» модели, т.е. прообраза желаемого будущего состояния.

Хотя с формально-юридической точки зрения, безусловно, регулятивный эффект имеет судебное решение, вынесенное по жалобе, но с точки зрения социального механизма правового воздействия жалобу нельзя исключить из той цепочки действий, которая в подобных случаях и вызывает соответствующие правовые последствия.

Осознание высокой значимости жалоб в механизме правового регулирования и государственного управления привело к постепенному складыванию в правовых системах различных стран такого явления, как «право жалобы», или «право петиций».

Появление другого названия - «право петиций» - не случайно, поскольку оно отражает именно тот аспект данного института, который связан не с отстаиванием частного интереса, а с выражением общественно-политической позиции.

Известны попытки разграничения таких понятий, как «петиция» и «жалоба». Например, как указывает Л. Дюги, в период Великой Французской революции право петиций получило закрепление в самом общем виде: «свобода обращаться к установленным властям с петициями, имеющими индивидуальные подписи» (Конституция 1791 г.); «Право представлять петиции носителям общественной власти ни в коем случае не может быть запрещено, приостановлено или ограничено» (Декларация 1793 г.). Однако возникли некоторые затруднения при определении природы этого права: если речь идет о подаче жалобы индивидуального характера, то имеет место

естественное гражданское право, которое принадлежит всем без исключения, в том числе лицам, лишенным политических прав, - женщинам, детям, иностранцам и т.п.; но если происходит обращение с просьбой общего характера, адресованной правительству и парламенту и преследующей коллективный интерес, то в этом случае не исключается, что право на жалобу носит политический характер и, следовательно, должно принадлежать только гражданам, которые пользуются политическими правами. В этой связи Ле Шателье в 1791 г. предложил Национальному собранию различать жалобу и петицию следующим образом: жалоба - это естественное и неприкосновенное право каждого индивида выдвигать требования, касающиеся его лично, а петиция - это требование к законодателю принять решение общего характера, что должно дозволяться лишь политически полноправным гражданам. Однако эта идея была отвергнута большинством, и право петиций получило закрепление в самом общем виде, как принадлежащее всем гражданам[101].

В Конституции Российской Федерации «право петиций» и «право жалобы» также не разграничиваются, а соединяются в общей конструкции «права на обращение» (ст.33). Сама Конституция не подразделяет права человека на какие-либо категории. Однако в доктринальном изложении право на обращение чаще всего включается в группу «политических прав и свобод»[102].

Как верно отмечают по этому поводу Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманева, «обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления представляют собой одну из составных частей народовластия, осуществляемую в виде обязательной для рассмотрения в установленном порядке гражданской инициативы, направленной на решение общественно значимого вопроса, содержащегося в заявлениях, обращениях и жалобах

граждан. В этом смысле обращения граждан являются одним из институтов непосредственной демократии»[103].

Право жалобы может рассматриваться в субъективном и объективном смысле.

Субъективное право жалобы - это юридически гарантированная возможность лица обратиться с жалобой в компетентный орган, который обязан рассмотреть ее по существу. «Жалоба как иск является реакцией на правонарушение, и право на нее, как и право на иск, входит в содержание нарушенного или оспоренного материального субъективного права гражданина. Это — защищенная законом возможность принудительным путем через соответствующий государственный орган осуществить свое субъективное право в случае его нарушения. Поэтому как в праве на иск, так и в праве на жалобу надо различать два явления: материально-правовое и процессуальное. Не следует смешивать право на жалобу с правом на ее предъявление (подачу)»[104].

Объективное право жалобы - это правовой институт, т.е. совокупность юридических норм, регулирующих порядок подачи и рассмотрения жалоб.

Предметом права жалобы как правового института являются общественные отношения, связанные с подачей и рассмотрением жалоб. Метод права жалобы носит смешанный характер: он преимущественно диспозитивен в части регулирования поведения заявителей и императивен в отношении лиц, уполномоченных рассматривать жалобы и принимать по ним решения.

По своему содержанию и составу этот институт в российском праве носит не внутриотраслевой, а ярко выраженный межотраслевой характер: он объединяет нормы конституционного, административного, уголовно­процессуального, гражданского процессуального, налогового и других отраслей права.

Если рассматривать место права жалобы в системе координат «частное/публичное право», то, поскольку жалоба всегда предполагает наличие вертикальных властеотношений, право жалобы является в чистом виде институтом публичного права. Жалоба частноправового характера российским законодательством не предусматривается.

Особенностью данного института и одновременно его слабым местом является недостаточное развитие «общей части», поскольку законодательные положения о жалобах, содержащиеся в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и могущие претендовать на роль общих основ права жалобы, не распространяются на судебные жалобы; как будет показано далее, выявить общие принципы права жалобы возможно лишь путем сравнительного анализа различных актов национального законодательства и международного права.

<< | >>
Источник: Косолапов Алексей Витальевич. Жалоба как правовое средство (общетеоретический аспект). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград - 2016. 2016

Еще по теме §1. Юридическая природа и функции жалобы:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -