Введение

Актуальность темы исследования. Любое явление правовой жизни общества, с точки зрения функционального подхода к праву, выполняет определенную социальную функцию, имеет собственную социальную ценность и в этом смысле может рассматриваться в качестве правового средства - инструмента, используемого людьми и их коллективами для достижения своих целей в рамках правовой системы.

С этой точки зрения особый научный интерес представляют такие правовые средства, которые используются в системе отношений между личностью (или социальной группой), с одной стороны, и различными институтами власти, - с другой (учитывая множественность этих институтов, включая власть корпоративную, муниципальную, государственную, наднациональную и др.). Общеизвестен напряженный характер этих отношений в современном обществе, это связано, прежде всего, с тем, что данная сфера общественной жизни характеризуется наибольшей уязвимостью прав и свобод человека и гражданина.

Общепризнанна необходимость расширения возможностей влияния граждан на деятельность органов власти. Так, еще в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал: «Власть также не должна злоупотреблять имеющимися у нее административными рычагами. И она обязана открывать все новые возможности для укрепления в стране институтов реальной

демократии»^[1][2]. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2011 г. была поставлена задача: «дать гражданам больше возможностей влиять на политику Российского государства, на принятие любых решений, затрагивающих их права и интересы»^[3].

Одним из наиболее распространенных и универсальных правовых средств, которые применяются индивидуальными и коллективными субъектами для защиты своих интересов практически при любом социально-политическом строе, является жалоба. Это особая правовая форма, дающая возможность лицу, которое считает свои юридически значимые интересы ущемленными, заявить об этом и добиться разбирательства в рамках справедливой процедуры.

Значение такого юридического средства, как жалоба в современной правовой жизни довольно разнообразно. Во-первых, сам факт подачи жалобы свидетельствует о наличии проблемной зоны в той сфере общественных отношений, которая подверглась правовой регламентации, поскольку личная неудовлетворенность может свидетельствовать об изъянах правотворческой или правоприменительной политики.

Во-вторых, жалоба выступает юридическим фактом, который порождает обязанность компетентного органа начать процедуру, направленную на выяснение обстоятельств дела и, в случае необходимости, на восстановление нарушенных прав и интересов. Таким образом, возникает проблема оптимального механизма рассмотрения жалоб как гарантии прав и свобод человека.

В-третьих, жалоба сегодня является одним из немногих способов, при помощи которого отдельное лицо может оказать реальное влияние на правовую политику государства. Жалобы граждан России в Конституционный Суд РФ и в Европейский суд по правам человека приобретают сегодня именно такое

значение, поскольку их юридические последствия далеко выходят за рамки конкретного судебного дела.

Таким образом, жалоба как правовое средство играет немаловажную роль в современной российской правовой системе и в силу этого нуждается в научном осмыслении. Поскольку жалоба как правовое средство используется во многих отраслях российского права (в конституционном, административном, уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном и др.), а также в международном, то общая конструкция жалобы может и должна стать предметом теоретического исследования.

Степень разработанности темы. В рамках теории государства и права жалоба как правовое средство специально не изучалась.

Сохраняющие и сегодня большее научное значение исследования известного ученого М.Д. Загряцкова, проводимые по данной тематике в начале ХХ в., дисциплинарно относились к науке административного права, а не теории права^[4].

В советский период проблемами правового регулирования рассмотрения жалоб (так называемое «право жалобы») занимались такие ученые-юристы, как Ю.М. Козлов, И.Н. Колядко, Н.М. Коршунов, В.И. Ремнев, Н.Ю. Хаманева и др.^[5]Между тем их работы носили выражено отраслевой (административно­правовой или процессуально-правовой) характер, основывались на тогдашнем состоянии законодательства и в настоящее время, в силу радикальных общественных изменений, изменений российского законодательства и правовой системы в целом, представляют в большей мере исторический интерес.

В современной российской юридической науке различные аспекты тематики, связанной с жалобами, исследовались такими учеными, как В.Н. Бутылин, В.А. Карташкин, Н.С. Курышева, В.О. Лучин, Э.М. Мурадьян, М.В. Никифоров, С.А. Пашин, В.А. Туманов и др. Был защищен ряд кандидатских диссертаций, посвященных роли жалоб в международном и европейском праве (Р.А. Антропов, Д.Г. Курдюков, И.Р. Мазитова), в конституционном праве (Н.М. Голик, Н.С. Курышева, О.С. Хромова), в административном праве (В.А. Бударина, Ю.В. Сидоров), в уголовном процессе (И.Р. Дочия, О.А. Максимов, С.В. Сазанов, М.И. Усаров) и др.

Таким образом, теоретико-правовые аспекты жалобы как правового средства еще не становились предметом отдельного, целенаправленного диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере защиты прав, свобод и законных интересов личности и коллективных субъектов.

Предметом исследования выступают юридическая природа жалобы как правового средства и механизм его использования в правовой системе общества.

Цель исследования: построение общей теоретической модели жалобы как правового средства, направленного на защиту прав и интересов личности и коллективов.

Задачи исследования:

- определить основные направления эволюции института жалобы в отечественной правовой системе;

- раскрыть понятие и основные характерные черты жалобы как правового средства;

- выявить основные функции жалобы в механизме правового регулирования;

- построить структурную модель жалобы как правового средства;

- дать классификацию жалоб;

- дать общую характеристику производства по жалобам, включая ее принципы и субъектный состав;

- определить основания и поводы для подачи жалобы в рамках современной российской правовой системы;

- построить общую теоретическую модель процедуры рассмотрения жалобы;

- раскрыть основные правовые последствия рассмотрения жалоб.

Методологические основы исследования. При исследовании темы в качестве базового использовался общенаучный диалектический метод. Применялись формально-юридический (догматический) метод; исторический метод, сравнительно-правовой метод в его синхронном варианте, направленном на сопоставление правовых явлений; системный, структурно-функциональный метод и др. Так, формально-юридический метод способствовал установлению точного смысла и формы жалобы как правового средства. Исторический метод дал возможность проанализировать эволюцию жалобы в правовой системе России на разных этапах ее развития. Инструментальный подход позволил оценивать жалобу как инструмент правовой защиты и достижения социально значимых целей. Сравнительно-правовой метод лег в основу анализа жалобы в соотношении с иными правовыми явлениями, включая средства правовой защиты. Использование функционального метода дало возможность раскрыть выполняемые жалобой социальные и правовые функции.

Теоретические основы исследования включают в себя положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных ученых-юристов современного и советского периодов: С.С. Алексеева, С.Т.

Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, А.В.Погодина, В.И. Ремнева, Ю.С.Решетова, И.В. Ростовщикова, В.А. Рудковского, Н.Г. Салищевой, И.Н. Сенякина, М.С. Студеникиной, В.В. Субочева, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Р.О. Халфиной, И.Л. Честнова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.

Использовались также работы дореволюционных ученых А.И. Елистратова, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, а также зарубежных юристов Ж.Л. Бержеля, Г. Бермана, Л. Дюги и др.

Эмпирическими основаниями диссертационного исследования выступают нормы действующего российского законодательства и международного права, а также акты зарубежного законодательства, источники права советского и дореволюционного российского периодов; юридическая практика, включая судебную практику Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в современной юридической литературе сформулированы основы общетеоретической концепции жалобы как правового средства, базирующейся на анализе ранее действовавших источников права, действующего российского законодательства и международного права и сопоставлении основных видов жалоб - конституционной, административной, апелляционной, кассационной, жалобы в Европейский суд по правам человека.

К новизне работы можно отнести то, что в ней систематизированы общие отличительные признаки жалобы как правового средства и ее функции в правовой системе современного российского общества, включая роль в правовой политике государства.

Сформулирован перечень основных общепроцессуальных принципов рассмотрения тех или иных жалоб, выработан теоретический алгоритм деятельности заявителя, предшествующей составлению и подачи жалобы, а также процедуры рассмотрения и разрешения их.

Основные положения, выносимые на защиту

1.

С формально-юридической точки зрения жалоба выступает в качестве правообразующего юридического факта-действия, относящегося к такому подвиду, как юридические акты. В инструментальном аспекте жалоба представляет собой правовое средство, используемое в процессе реализации субъективных прав гражданами и юридическими лицами.

2. Целевое назначение жалобы включает в себя побуждение (требование восстановить нарушенное право или возместить причиненный вред) и сдерживание (требование пресечения противоправной деятельности). Непосредственное действие жалобы носит исключительно побуждающий (инициирующий) характер, будучи основанием для начала разбирательства. Основными функциями жалобы являются: правозащитная, сигнальная и регулятивная. Правозащитная функция проявляется в том, что лицо, считающее свои интересы ущемленными, заявляет об этом компетентному субъекту, инициируя процедуру защиты субъективных прав и сообщая необходимую информацию для начала производства по делу. Сигнальная функция выражается в информировании органов власти о проблемах, возникающих в той или иной сфере общественных отношений. Регулятивная функция состоит в том, что подача жалобы может привести к изменениям в нормативно-правовом регулировании. Жалобы способны оказывать влияние на правотворческую деятельность посредством следующего механизма: подача жалобы в Конституционный Суд РФ или Европейский суд по правам человека о нарушении прав и свобод; вынесение судебного решения, имеющего правоотменяющий (Конституционный Суд РФ) или прецедентообразующий

характер (Европейский суд по правам человека); внесение в законодательство изменений, обусловленных содержанием судебного решения.

3. В развитии института жалобы можно выделить следующие тенденции: а) универсализация: от попыток ограничения практики жалоб - к предельному расширению возможностей подачи жалоб; б) унификация: закрепление общих требований к оформлению жалобы и превращение ее в максимально стандартизованный документ; в) формализация: введение процессуально­процедурных порядков подачи жалоб и их обязательного рассмотрения, включая соответствующие сроки; г) оптимизация: использование современных информационно-телекоммуникационных средств и технологий при подаче жалобы.

4. Жалобы подразделяются на виды: по форме выражения - устные и письменные; по уровню правового регулирования - внутригосударственные и международно-правовые (компенсаторный механизм по отношению к правовым системам национальных государств); по характеру субъекта - индивидуальные и коллективные; в зависимости от адресата - жалоба в органы исполнительной власти (административная), жалоба в органы прокуратуры, судебная жалоба, включающая в себя: жалобу в суд общей юрисдикции («частная» жалоба; апелляционная жалоба; кассационная жалоба; надзорная жалоба); арбитражная жалоба; конституционную (конституционно-судебную) жалобу; жалобу в Европейский суд по правам человека, которая допускается в случае исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты.

5. Жалоба включает в себя ряд универсальных элементов: указание лица, которому направляется жалоба (конкретизация адресата жалобы); сведения о заявителе (конкретизация субъекта жалобы); сведения о лице, чьи действия обжалуются (конкретизация правового статуса потенциального субъекта ответственности по жалобе); описание обжалуемых деяний (конкретизация предмета жалобы); правовая оценка заявителем обжалуемых действий (функция - конкретизация нормативных оснований жалобы); изложение

требований заявителя (функция - конкретизация юридически значимого интереса, лежащего в основе жалобы); подпись заявителя (удостоверение личности субъекта требования); дата обращения (функция - проверка соблюдения процессуального срока); перечень прилагаемых документов (функция - обеспечение сохранности доказательств).

6. Производство по жалобе подчиняется следующим принципам: свобода жалобы (гражданин не связан при подаче жалобы формально-юридическими ограничениями, предмет и основания жалобы законом не регламентируются); законность; компетентность субъекта, рассматривающего жалобу; приоритет прав и свобод человека и гражданина; доступность (порядок подачи и рассмотрения жалоб должен быть максимально простым и не создающим барьеров; возможность обращения с жалобой не должна зависеть от усмотрения должностных лиц; гарантией возможности обращения является отсутствие платы за рассмотрение жалоб); обязательность рассмотрения жалоб (принятие жалобы не является предметом усмотрения должностного лица или государственного органа, получившего жалобу); оперативность (факты, содержащиеся в жалобе, должны быть проверены в относительно короткие сроки); объективность и всесторонность, включая независимость органа или лица, рассматривающего жалобу; компенсационность (способность устранить последствия нарушения, возвратить первоначальное правовое состояние или возместить вред).

7. Фактическими основаниями жалобы является совокупность событий, действий и иных юридически значимых обстоятельств, дающих повод к подаче жалобы, т.е. образующих нарушение или угрозу нарушения прав и свобод человека или коллектива людей, включая: деяние лица или лиц, затрагивающее права и интересы субъекта жалобы: активное или пассивное; отсутствие возможности для субъекта жалобы осуществить свои права, свободы или законные интересы; причинная связь между деянием и его последствиями. Нормативно-правовые основания жалобы включают в себя нормы,

закрепляющие права, свободы и законные интересы лица, обращающегося с жалобой; определяющие, прежде всего, незаконность обжалуемых действий (бездействий); устанавливающие право на обращение с жалобой; определяющие компетенцию органа, учреждения или должностного лица, которому направляется жалоба.

8. Основным видом деятельности заявителя на подготовительном этапе к обращению с жалобой является юридическая квалификация по двум направлениям: квалификация деяний каких-либо лиц в качестве нарушения его прав, свобод и законных интересов; квалификация юридической ситуации как относящейся к юрисдикции конкретного органа, учреждения или должностного лица. Другой необходимой операцией, предшествующей подаче жалобы, является выбор способа защиты прав, который предопределяется самими обстоятельствами защиты права и зависит от лица, чьи права и интересы нарушены.

9. Рассмотрение жалобы - это правоприменительная деятельность компетентных субъектов, проявляющаяся в проверке и оценке фактов, изложенных в жалобе, и направленная на принятие решения об удовлетворении или отклонении требований заявителя. Стадиями этого процесса являются: проверка приемлемости жалобы; исследование фактических обстоятельств дела; юридическая квалификация установленных фактов; оценка требования, содержащегося в жалобе, по критериям законности, обоснованности и справедливости; принятие решения - отклонение жалобы, ее полное или частичное удовлетворение; оформление принятого решения с соблюдением требований правовой определенности и мотивированности. Вынесение решения по итогам рассмотрения жалобы является правопорождающим юридическим фактом, который может вызывать несколько юридических последствий: право гражданина получить письменный ответ по существу поставленных вопросов; привлечение к ответственности нарушителя; ответственность лица, обратившегося с жалобой; устранение обжалуемых

нарушений, восстановление ущемленного права; возмещение убытков или компенсация морального вреда.

Теоретическая значимость исследования заключается в уточнении механизма правового регулирования через включение в него правовых средств, не имеющих принудительно-властного характера, но отражающих интересы личности и являющихся формой ее правовой инициативы. В работе выстроена общая модель влияния жалоб на правовую систему общества. Положения и выводы диссертации вносят вклад в развитие теоретических учений о механизме правового регулирования, правотворчестве, правах человека и их защите, правоприменении, юридической процедуре.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы и положения способствуют совершенствованию стратегии и тактики защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений. Это выражается в предложенной диссертантом общей технологии подготовки и подачи жалоб, а также в концепции производства по жалобам, включая ее принципы и содержание основных правоприменительных действий. Положения и выводы диссертации способствуют развитию правосознания и правовой культуры.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в развитии правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе юридических вузов и факультетов при преподавании дисциплин «теория государства и права», «история государства и права» «права человека», спецкурсов по механизмам защиты прав человека.

Степень достоверности результатов диссертационного исследования определяется использованием набора общепринятых научных методов, обобщением широкого круга эмпирических и теоретических источников по тематике исследования.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, нашли

отражение в опубликованных научных работах автора. Они также докладывались на различных научно-практических конференциях и иных форумах: на II Всероссийской конференции по проблемам правового воспитания и просвещения детей (Волгоград, 21 сентября 2012 г.), на II Международной научно-практической конференции «Тенденции развития современного общества» (Волжский, 25-26 апреля 2013 г.), на Международном «круглом столе» «Правоприменительная политика в современной России: проблемы формирования и осуществления» (Волгоград, 16 мая 2013 г.), на межвузовской научно-практической конференции «Право и проблемы государственного управления» (Волгоград, 25 октября 2013 г.), на

Международном «круглом столе» «Правовая политика и права человека в современной России» (Волгоград, 3 июня 2015 г.), на межвузовской научно­практической конференции «Проблемы социально-гуманитарных наук» (Волгоград, март 2016 г.), на 4-й Международной научно-практической конференции «Административный, арбитражный, гражданский процесс и конституционное судопроизводство: история развития и современность» (Волгоград, 24 мая 2016 г.).

Положения и выводы диссертации были обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории права и государства ФГАОУ ВО «Волгоградский государственный университет».

Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.