2. Виды жалоб по российскому праву

Результативность любого юридически значимого действия зависит от того, насколько точно выбраны правовые средства. Учитывая, что существуют различные варианты такого правового средства, как жалоба, в каждом случае необходимо определить тот вид жалобы, который наиболее точно соответствует сложившимся обстоятельствам и даст ожидаемый эффект.

Так, Н.М. Коркунов выделял два вида жалоб - жалобы «по начальству» и «административно-судные», - руководствуясь таким критерием, как характер их оснований: «Если действие было осуществлением дискреционной власти и, следовательно, речь может идти только о нарушении интересов, а не прав, на него может быть принесена только простая жалоба по начальству (juridiction gracieuse, recours par voie gracieuse).

Если, напротив, действие было проявлением ограниченной власти и, следовательно, может иметься нарушение прав, против него может быть предъявлен иск в административно-судном порядке (voie contentieuse)»^[105].

По форме выражения жалобы можно подразделить на такие два вида, как устные и письменные.

Следует отметить, что вопрос о форме жалобы не получил в действующем российском законодательстве подробного урегулирования. Так, Федеральный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», определяя порядок подачи жалобы в суд или вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган (ст.4), не уточняет, должна ли такая жалоба подаваться в письменном виде или же допускается устная форма.

Аналогичный пробел имеется и в процессуальном законодательстве. Так, в ст.120 УПК РФ^[106], посвященной ходатайствам, прямо указывается, что ходатайства могут носить как письменный, так и устный характер; в то же время ст. 123-127, регулирующие порядок обжалования действий суда и должностных лиц, осуществляющих судопроизводство, не содержат никаких положений об устности или письменности жалоб.

Вместе с тем другие акты российского законодательства содержат на этот счет более точные правила. Так, право на устную жалобу прямо устанавливается в Таможенном кодексе РФ. Речь идет о так называемом упрощенном порядке обжалования решения, действия (бездействия) должностного лица таможенного органа предполагает обращение с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу, причем рассмотрение жалобы

осуществляется безотлагательно, и решение по ней принимается незамедлительно (ч.2-3 ст.57 ТК РФ)^[107].

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»^[108], закрепляя порядок рассмотрения органами прокуратуры жалоб и обращений граждан (ст.10), не уточняет, идет ли речь об устных или письменных жалобах. Однако этот пробел восполняется на уровне подзаконного нормативного регулирования: в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации уточняется, что органами прокуратуры принимаются обращения граждан (в том числе жалобы) как в устной, так и в письменной форме (п.2.1)^[109].

Наконец, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает общую процедуру, позволяющую обратиться с устной жалобой - личный прием граждан (ст.13). В рамках личного приема гражданин имеет возможность обратиться к соответствующему должностному лицу как с письменной, так и с устной жалобой. В последнем случае ее содержание вносится в карточку личного приема гражданина, и жалоба требует обязательного ответа в письменном либо, с согласия гражданина, в устном виде.

Природа жалобы как правового средства не исключает ни устной, ни письменной формы ее выражения. Вместе с тем современная правовая система в целом отдает предпочтение письменной (документальной) форме. Жалоба, оформленная в письменном виде, имеет очевидные преимущества с точки зрения ее последующего рассмотрения.

хранение в течение срока, необходимого для принятия решения, что позволяет неоднократно обращаться к ее тексту. Тем не менее действующее законодательство сохраняет и устную форму жалобы как более оперативную и доступную для заявителя.

В случае если закон не содержит точного указания на форму подачи жалобы, вопрос о возможности устной жалобы должен решаться на основе систематического толкования соответствующих положений, при необходимости - с использованием аналогии права и закона. Если препятствий не обнаруживается, то следует применять общее правило, в соответствии с которым выбор устной или письменной формы зависит прежде всего от лица, которое обращается с жалобой.

Особого внимания заслуживает вопрос о природе электронной жалобы. С одной стороны, по форме она вроде бы соответствует такому виду жалоб, как письменные, выступая в качестве их частного случая. С другой стороны, некоторые нормативно-правовые акты склоняются к тому, чтобы выделять их в самостоятельную категорию. Например, в Правилах подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностных лиц, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. №840, говорится, что жалоба подается в письменной форме, в том числе при личном приеме заявителя, или в электронном виде (п.2)^[110]; отсюда явно вытекает, что электронная жалоба рассматривается не как разновидность письменной, а как отдельный вид.

По уровню правового регулирования можно различать жалобы внутригосударственные и международные.

Возможность подачи жалоб международно-правового характера обусловлена количественным и качественным развитием наднациональных нормативных систем, а также признанием индивида в качестве субъекта международно-правовых отношений.

Право на обращение с жалобой в международные организации, как правило, прямо закрепляется в соответствующих источниках международного права. Особенность международно-правовых жалоб состоит в том, что они могут подаваться лишь в строго определенных случаях, при наличии специфического предмета или оснований. Например, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации^[112] предусматривает возможность подачи индивидуальных и коллективных жалоб о нарушении правил Конвенции в Комитет по ликвидации расовой дискриминации, что не исключает рассмотрения подобных жалоб в национальных органах соответствующих государств.

Создание международно-правовых процедур рассмотрения жалоб представляет собой своего рода компенсаторный механизм по отношению к правовым системам национальных государств, которые могут по тем или иным причинам не обеспечивать надлежащее разбирательство по жалобам.

Международно-правовые средства чаще всего предусматриваются для тех случаев, когда заявитель не удовлетворен решением государственных органов или когда нарушается разумный срок разбирательства. При этом сам факт рассмотрения жалобы в международной организации не может считаться нарушением государственного суверенитета и принципа невмешательства во внутренние дела государств, поскольку, как правило, нормативным основанием такой процедуры является международный договор, ратифицированный соответствующими государствами.

Статистика свидетельствует, что в 2014 г. Россия заняла по числу зарегистрированных жалоб в Европейский суд по правам человека второе место после Украины (соответственно 8952 и 14198 жалоб)^[113].

Сам факт расширения практики международного обжалования с соответствующим ростом нагрузки на соответствующие суды в целом тревожно воспринимается самими международными организациями. Такая позиция, например, была отчетливо сформулирована в приложении к Рекомендации Комитета министров Совета Европы Rec(2004)6 государствам- членам относительно совершенствования внутренних средств правовой защиты (принято Комитетом министров 12 мая 2004 г. на 114-й сессии). В документе отмечается, что увеличивающийся поток жалоб ставит под угрозу эффективность Суда по правам человека в долгосрочной перспективе: «В рамках этого контекста наличие эффективных внутренних средств правовой защиты становится особенно важным. Совершенствование доступных внутренних средств правовой защиты скорее всего повлияет как количественно, так и качественно на нагрузку Суда:

- с одной стороны, объем жалоб для рассмотрения следует сокращать: меньше заявителей будут вынуждены направлять дело в Суд, если внутренними органами их жалобы будут рассмотрены достаточно тщательно;

- с другой стороны, процесс рассмотрения жалоб Судом будет облегчен, если предварительное рассмотрение дел по существу будет проводиться национальным органом более тщательно благодаря совершенствованию внутренних средств правовой защиты»^[114].

По характеру субъекта можно подразделить жалобы на индивидуальные и коллективные.

Жалобы (петиции), исходящие не от индивида, а от группы, обладают повышенным значением в качестве средства правовой политики. Действительно, коллективность субъекта указывает на то, что предметом жалобы является проблема, не носящая сугубо частного характера, а затрагивающая интересы более или менее широкого круга лиц. Таким образом, «сигнальная» функция выражена у коллективных жалоб в большей степени, чем у индивидуальных.

Кроме того, коллективная жалоба является формой внутрисоциальной консолидации (наряду с различными способами реализации права на собрание и права на объединение), поскольку предполагает наличие общего интереса, который артикулируется в тексте жалобы.

Право на коллективную жалобу вытекает из формулировки ст.33 Конституции РФ, где упоминаются «индивидуальные и коллективные обращения». Аналогичные положения содержатся в некоторых специальных законах, в частности, в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации»: «Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным

или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан.» (ст.96)^[115]. Вместе с тем каких-либо процедурных различий в порядке рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб законодательство не устанавливает.

Коллективные жалобы являются сравнительно нередкими в практике Конституционного Суда РФ: «Так, в 2003 году получила конституционно­правовое разрешение коллективная жалоба, поданная от имени 97(!) заявителей об оспаривании абз. 1 п. 7 ст. 84 Налогового кодекса РФ. В начале 2004 года Конституционным Судом РФ было принято решение по нескольким коллективным жалобам граждан-акционеров ряда акционерных обществ о проверке конституционности положений ст. 74 и 77 ФЗ «Об акционерных обществах», регламентирующих вопросы, связанные с проведением акционерными обществами консолидации акций. В апреле 2011 г. Конституционный Суд РФ принял решение по коллективной жалобе ряда граждан на нарушение их конституционных прав положениями п. 16 ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[116].

Наконец, наиболее важное юридическое значение имеет классификация жалоб в зависимости от их адресата. В рамках современной российской правовой системы по данному критерию можно выделить следующие виды жалоб: административная, жалоба в органы прокуратуры, судебная жалоба.

1. Административная жалоба представляет собой обращение в органы исполнительной власти или местного самоуправления. Основной особенностью административной жалобы является минимальность процессуальной регламентации ее подачи и рассмотрения. С одной стороны, это придает институту административной жалобы такое преимущество, как сравнительная простота, с другой стороны, неразвитость процедуры означает, что

объективность и всесторонность рассмотрения жалобы и обоснованность принимаемого решения гарантированы в недостаточной степени.

Один из принципов административной жалобы заключается в том, что она не может направляться в тот же орган или тому же должностному лицу, чьи действия обжалуются. Поэтому возможны следующие варианты:

а) жалоба в вышестоящий орган, который правомочен изменить или отменить обжалуемое решение;

б) жалоба в независимый контрольно-надзорный орган власти, который вправе проводить проверку по факту жалобы и принимать окончательное или рекомендательное решение.

Вместе с тем, как отмечается в литературе, риск отсутствия независимости сохраняется именно в сфере исполнительной власти: «По-прежнему часто встречается ситуация, когда жалоба передается на разрешение тому должностному лицу, действия которого, собственно, и обжалуются. Такой подход минимизирует принцип законности и объективности при разрешении жалобы гражданина»^[117].

2. Жалоба в органы прокуратуры занимает промежуточное положение между административной и судебной жалобами. С одной стороны, органы прокуратуры выведены за рамки всех ветвей власти и наделены самостоятельностью, что обеспечивает относительно независимое рассмотрение жалобы. С другой стороны, прокуратура не обладает полномочиями принимать окончательное решение по существу дела. Таким образом, жалоба в органы прокуратуры имеет своим результатом лишь прокурорское реагирование (в форме предупреждения, протеста и др.) или обращение в суд. Таким образом, прокуратура фактически выполняет функции посредника (медиатора) в процессе разрешения конфликта, ставшего основанием для жалобы.

3. Судебная жалоба. Специфика судебной жалобы заключается в том, что ее рассмотрение является предметом наиболее детального процессуального урегулирования, а судебное решение представляет собой государственно­властный акт, обязательный для исполнения. Кроме того, институт судебной жалобы является наиболее дифференцированным, включая в себя различные подвиды со своими процессуальными особенностями: жалоба в суд общей юрисдикции, арбитражная жалоба, конституционно-судебная жалоба, жалоба в Европейский суд по правам человека.

Жалоба в суд общей юрисдикции, в свою очередь, возможна в следующих формах:

- «частная» жалоба, которая подается в ходе судопроизводства на действия и решения отдельных участников судебного процесса;

- апелляционная жалоба, которая подается на решения (приговоры) суда, не вступившие в законную силу, с целью нового рассмотрения дела в полном объеме;

- кассационная жалоба, при помощи которой инициируется проверка законности и обоснованности судебного решения (приговора), как правило, без представления новых доказательств;

- надзорная жалоба, направленная на пересмотр вступившего в законную силу судебного решения (приговора).

Арбитражная жалоба имеет те же разновидности, а также некоторые незначительные особенности, связанные с природой арбитражного судопроизводства.

Конституционная (конституционно-судебная) жалоба содержит требование об устранении нарушений прав человека, вызванных применением закона в конкретном деле, путем признания соответствующих законодательных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации;

Жалоба в Европейский суд по правам человека допускается в случае исчерпанности внутригосударственных средств правовой защиты.

Институт жалобы в современном российском праве строится на принципе вариативности: заявитель, как правило, может самостоятельно выбрать один или несколько видов жалобы из тех, которые предусмотрены для соответствующего случая.