§ 3. Структура жалобы как правового акта
Правовые акты представляют собой основное средство волевого воздействия субъектов права на состояние правовой жизни общества, начиная от инициирования конкретных правоотношений и заканчивая принципиальным преобразованием всей правовой системы.
Правовые акты могут пониматься как правомерные и противоправные действия, как результаты этих действий (правовые нормы, индивидуальные предписания, сделки и т.п.) или как юридические документы - словесно оформленное внешнее выражение воли[118]. Отличительный признак правового акта - способность вызывать юридические последствия общего или индивидуального характера[119].Вместе с тем деление правовых актов на такие виды, как нормативные,
3
правоприменительные, интерпретационные и договорные[120], является неполным, поскольку в этом случае не учитывается существование таких актов, как иск, жалоба, заявление и т.п., которые не имеют принудительно-властного характера, но направлены на инициирование каких-либо действий носителей власти. Выпадают подобные акты из рассмотрения и в том случае, когда в качестве признака правового акта выделяют то, что он «содержит правовые
средства воздействия на субъектов права: обязательные предписания нормативного или индивидуального характера»[121].
Охарактеризовать жалобу в качестве правового акта прежде всего означает выявить ее общие формальные свойства, устойчивую (инвариантную) структуру, поскольку содержание жалобы, в отличие от ее формы, является индивидуализированным для каждого конкретного дела.
При этом ни международное право, ни национальное законодательство не предусматривают общей модели жалобы, одинаковой для всех ее видов, однако ее возможно восстановить путем сравнительного анализа отдельных вариантов жалоб.
Следует отметить, что возможны два основных способа составления жалоб: 1) в свободной форме - когда законом или иным источником права определен только набор сведений, которые должны содержаться в жалобе, но способ их изложения детально не регламентируется; 2) по образцу - путем заполнения бланка (формуляра), установленного официально.
Например, жалоба в Европейский суд по правам человека оформляется в соответствии с анкетой, разработанной Судом, отступление от которой может привести к неприемлемости жалобы; подача жалобы в свободной форме рекомендуется лишь в тех случаях, когда это необходимо, чтобы не пропустить шестимесячный срок обращения в суд[122].Если обобщить наиболее распространенные типы жалоб (апелляционная, кассационная, жалоба в Конституционный Суд РФ, жалоба в Европейский суд по правам человека, общая административная жалоба), то можно выделить следующие наиболее универсальные ее элементы: 1) указание органа, в который направляется жалоба; 2) сведения о заявителе; 3) сведения о лице, чьи действия обжалуются; 4) описание обжалуемых действий или бездействий;
5) правовая оценка заявителем обжалуемых действий; 6) изложение требований заявителя; 7) подпись заявителя; 8) дата обращения; 9) перечень прилагаемых документов.
Указание органа, в который направляется жалоба, выполняет функцию конкретизации адресата жалобы.
Сведения о заявителе конкретизируют субъекта жалобы. Как правило, к обязательно указываемым в жалобе сведениям о заявителе относятся:
- его фамилия, имя, отчество;
- почтовый адрес для отправки ответа или уведомлений (в случае подачи жалобы в электронной форме - электронный адрес).
Анонимные жалобы, по общему правилу, рассмотрению не подлежат. Это связано не столько с повышенным риском недостоверности сведений, излагаемых в жалобе, или с невозможностью привлечения заявителя к ответственности в случае необходимости, сколько с общим требованием, в соответствии с которым лицу, инициирующему разбирательство, должна быть предоставлена возможность полноценного участия в процедуре.
Однако существуют исключения из этого правила: так, согласно ч.4 правила 47 Регламента Европейского суда по правам человека, если заявитель не желает раскрывать свою личность, он должен уведомить об этом суд с указанием причин, и ему может быть предоставлена такая возможность в отступление от общего правила.
Возможны и иные подходы к проблеме анонимности жалоб. Так, Н.Ю. Хаманева полагала, что «следует различать две категории таких жалоб: а) анонимные жалобы, в которых содержатся сигналы о действительно имеющих место нарушениях законности (они должны влечь обычные юридические последствия), и б) анонимные жалобы клеветнического характера,
которые могут оставаться без реагирования, но обязательно должны влечь юридическую ответственность клеветника»[123].
К дополнительным сведениям о заявителе, характерным для отдельных видов жалоб, могут быть отнесены: дата рождения, гражданство (правило 47 Регламента Европейского суда по правам человека).
К этой же группе сведений могут быть отнесены данные о представителях заявителя, если таковые имеются (имя, род занятий, адрес, контактные данные и т.п.).
Сведения о лице, чьи действия обжалуются, выполняют функцию конкретизации правового статуса потенциального субъекта ответственности по жалобе.
В жалобе указывается наименование органа, вынесшего обжалуемое решение, имя и должность лица, совершившего обжалуемое действие или бездействие. В случае жалобы, подаваемой в Европейский суд по правам человека, - это наименование государства, которое участвует в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и государственные органы которого совершили обжалуемые действия.
В рамках конституционного правосудия, например, обращение с жалобой должно содержать наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке (п.4 ст.37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Описание обжалуемых действий или бездействий конкретизирует предмет жалобы. Поскольку жалоба является просьбой о восстановлении нарушенных прав и свобод (п.4 ст.4 Федерального закона «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации), то она должна включать в себя изложение и обоснование фактов такого нарушения. При этом описание нарушений предполагает два аспекта: перечисление самих действий (бездействий), о
которых идет речь, и разъяснение того, какие именно права и каким образом были этими действиями нарушены.
Первое относится к сфере фактических обстоятельств дела, второе - к нормативным основаниям жалобы.Описанию подлежит прежде всего конкретный характер, последовательность совершенных действий; в том случае, если речь идет о требовании возмещения причиненного вреда, необходимо охарактеризовать также их негативные результаты. Если предметом обжалования является бездействие, а также решения, принятые в порядке ответных мер на какие-либо обращения или действия заявителя или третьих лиц, то необходимо также описание условий, предшествовавших совершению обжалуемых действий, поскольку без этого невозможна их обоснованная юридическая квалификация.
Факультативным требованием к некоторым жалобам является также наличие описания действий заявителя, предпринятых после нарушения его прав и свобод. Так, согласно ст.35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты; поэтому в жалобе должны быть отражены все обращения заявителя к национальным органам власти и принятые последними решения.
Регламент Европейского суда предъявляет к изложению фактов требование «удобочитаемости» (п. «d» п.1 правила 47). Как представляется, таково общее необходимое свойство описания обстоятельств дела в жалобе - грамматическая и логическая корректность, а также конкретность.
Вот пример описания фактических обстоятельств дела из жалобы в Конституционный Суд РФ И.Б. Емельяновой на нарушение ее конституционных прав ст. 266 Таможенного кодекса РФ:
«4 февраля 1996 года я вывезла десять моих авторских картин на выставку в галерею «Монпарнас» (Париж, Франция) на основании свидетельства экспертной комиссии Министерства культуры Российской Федерации. В марте 1996 г. я выехала из Франции в Россию, что подтверждается отметками в моем
загранпаспорте. Картины при этом остались в Париже. 1 мая 1996 года сотрудники галереи «Монпарнас» по моей просьбе вернули картины авиабагажом в г.
М., оценив при этом картины в ХХХХ франков и указав в накладной, что картины реимпортируются. 13 апреля 1996 года картины прибыли в аэропорт им. Чкалова и были в соответствии со статьей 145 Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК РФ) помещены на склад временного хранения. 15 мая 1996 года я потребовала выдать принадлежащие мне картины со склада временного хранения таможни в аэропорту им. Чкалова. В ответ на это сотрудник таможни потребовал перед выдачей уплатить таможенные тарифы и НДС в размере ХХХ тысяч рублей как за груз, предназначенный для коммерческой деятельности. Уплатить указанную сумму я отказалась и стала добиваться, чтобы мне выдали груз с освобождением от уплаты таможенных тарифов и НДС. При этом я обращалась с просьбами о выдаче картин без уплаты налогов практически ко всем сотрудникам Чкаловской таможни.1 сентября 1996 года Постановлением Чкаловской таможни по делу о нарушении таможенных правил №ХХХХХ-ХХ/96 я была признана виновной в совершении нарушения таможенных правил (непринятие мер к получению товаров, срок нахождения которых на складе временного хранения превысил предельные сроки хранения), предусмотренных ст.266 ТК РФ. Мои картины были конфискованы, поскольку иных санкций ст.266 ТК РФ не предусмотрено»[124].
При необходимости достоверность информации, приведенной в описательной части жалобы, подтверждается документами, прилагаемыми к ней при обращении.
Правовая оценка заявителем обжалуемых действий конкретизирует нормативные основания жалобы. Следует отметить, что далеко не во всех
случаях жалоба должна содержать ссылки на конкретные правовые нормы и вообще юридический анализ обстоятельств дела. Такое требование означало бы, по существу, что обращение с жалобой всегда требует обращения к профессиональным услугам юриста, что могло бы расцениваться как нарушение принципа доступности правовой защиты. Так, подобное требование отсутствует в Федеральном законе «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации». Там лишь указывается, что в обращении должна быть изложена «суть предложения, заявления или жалобы» (п.1 ст.7).
Однако, поскольку жалоба по определению предполагает нарушение прав и свобод человека, то наличие норм, которые нарушены в данном деле, если не прямо утверждается, то косвенно презюмируется самим фактом обжалования.Исторически, как отмечает, например, Г. Берман, существует тенденция понижения формальных требований к жалобе именно в части ее юридического обоснования: так, создание «права справедливости» в средневековой Англии было сопряжено именно с тем, что прошение или жалоба («bill») в Канцлерский суд не требовала точного определения мотивов и допускала неформальный язык изложения, что соответствовало интересам малоимущих, в наибольшей степени нуждавшихся в правовой защите[125].
В тех случаях, когда правовые основания в силу закона должны присутствовать в тексте жалобы, то в их число могут входить:
- указание на источник, в котором закреплены те права и свободы, нарушение которых обжалуется;
- обоснование того, каким образом обжалуемые действия или бездействия противоречат данным правам и свободам;
- указание источников, дающих право на обращение с жалобой в данный орган власти.
Так, согласно ст.37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в обращении должны быть указаны нормы Конституции Российской Федерации и настоящего Федерального конституционного закона, дающие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации (п.5), а также правовое обоснование позиции заявителя со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации (п.8).
Подпункт «е» п.1 правила 47 Регламента Европейского суда по правам человека требует, чтобы в жалобе содержалось краткое и удобочитаемое изложение предполагаемого нарушения или предполагаемых нарушений Конвенции, подтверждаемое соответствующими доводами.
Изложение требований заявителя направлено на конкретизацию юридически значимого интереса, лежащего в основе жалобы (ее социального основания).
Важная специфика требования в рамках жалобы состоит в том, что оно всегда обращено не к тому субъекту, который совершил нарушение прав и свобод человека, а к другому органу (поскольку подача жалобы в тот же орган, чьи действия обжалуются, не допускается).
К содержанию требования могут относиться:
- признание оспариваемого права;
- прекращение действий, нарушающих права, свободы и законные интересы заявителя или третьих лиц;
- совершение действий, необходимых по закону для реализации прав, свобод или законных интересов заявителя или третьих лиц;
- отмена или изменение неправомерного решения;
- возмещение или компенсация вреда, причиненного незаконным действием, бездействием или решением;
-привлечение лиц, совершивших незаконные деяния, к юридической ответственности.
Подпись заявителя направлена на удостоверение личности субъекта требования.
Дата обращения необходима прежде всего для проверки соблюдения процессуального срока. Для этих целей также может служить дата регистрации жалобы в соответствующем органе, дата отправки корреспонденции по почтовому штемпелю и др.
Перечень прилагаемых документов выполняет функцию обеспечения сохранности доказательств. К документам, прилагаемых к жалобе, могут относиться: письменные подтверждения фактов, изложенных заявителем, возможно - фото- и видеоматериалы, копии обжалуемых решений и других юридических документов, доверенности представителей, документы об уплате государственной пошлины и т.п.