<<
>>

§ 1. Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов

Научная выработка правовых нормативов - процесс чрезвычайно сложный, требующий большого запаса разносторонних знаний, жизненного опыта, серьезных наблюдений над явлениями общественного бытия, их тщательного анализа, изучения и объективной оценки, позволяющей прийти к определенным нормативным выводам.

Как отмечал в свое время Дж. Ст. Милль, «едва ли есть какая-нибудь другая сфера умственного труда, которая в такой бы степени нуждалась не только в опыте, но и в специальной подготовке путем долгого и кропотливого изучения, как составление законов»1. Содержательные и формальные параметры законотворческого процесса должны отвечать строго определенным логическим и техническим требованиям, неукоснительное, последовательное соблюдение которых способствует достижению необходимых качественных показателей этого процесса.

Региональное законотворчество субъектов Федерации[79][80], направленное на достижение целей развития региона в интересах его жителей и в рамках

105

его компетенции, позволяет восполнить пробелы в федеральном законодательстве. В этой связи, думается целесообразно найти взаимоприемлемую формулу отношений, которая, подтвердив исключительные полномочия Центра в вопросах обороны, безопасности и внешней политики, позволила бы расширить экономические права местных территорий до максимально возможного уровня, ограниченного только необходимостью обеспечения общенациональной безопасности[81].

Эффективность правового регулирования во многом определяется качеством подготовки законопроектов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий.

Противоречия в системе нормативных правовых актов появляются, в частности, в тех случаях, когда органы государственной власти субъектов Федерации принимают конкретные нормативные правовые акты изолированно от других актов, порой плохо представляя себе цели и программу действий, направленных на их достижение.

Кроме того, в настоящее время все еще нет федерального закона о нормативных правовых актах, в котором бы определялись основные принципы подготовки и принятия нормативных правовых актов, и в первую очередь соотношение видов актов с компетенцией принимающих их государственных органов.

В субъектах Федерации в целом хорошо регулируется законодательная процедура. Приняты регламенты законодательных (представительных) ор- ганов(они имеются в каждом субъекте Российской Федерации). Во многих субъектах Федерации, приняты законы о нормативных правовых актах, определяющие систему нормативных правовых актов региона, их виды, порядок принятия и вступления в силу.

Однако универсальных актов, регламентирующих порядок подготовки законов и других нормативных актов в субъектах Федерации, нет, что

106

является существенным пробелом в праве и наносит значительный вред всей системе нормативных правовых актов государства, нарушая ее целостность и упорядоченность.

Процесс подготовки законопроектов остался по существу вне поля зрения законодателя, в нем преобладают элементы стихийности и разнобоя. А между тем именно в процессе подготовки закона должна разрабатываться стратегия решения определенного вопроса, вырабатываться критерии оценки эффективности правового регулирования, выявляться пробелы, требующие правовой регламентации.

На необходимость создания научно обоснованных правил подготовки нормативных правовых актов, которые позволили бы на научной основе, пу­тем выявления потребностей в правовом регулировании точно определить средства правового воздействия, форму и вид соответствующего акта, не раз обращали внимание, как работники науки, так и практики.

Следует согласиться с высказываниями ученых, считающих, что принятие федерального закона, охватывающего такой круг вопросов, создаст хорошую правовую основу для всего процесса законотворчества в стране. Вместе с тем понятно, что в нем должно содержаться значительное количество отсылочных норм для обеспечения правового регулирования вопросов, имеющих отношение непосредственно к изданию нормативных правовых актов только определенной группой государственных органов.

Таким образом, необходимо создание новых или существенное обнов­ление действующих законов субъектов Федерации, посвященных этим вопросам[82]. По мнению некоторых ученых региональный «закон о законах» вполне может быть принят в форме кодекса, которая как раз и ориентирует

107

на системность, комплексность, полноту и детальность правового регулирования1.

Представляется, что для принципиального повышения качества законотворческой деятельности важно уделять больше внимания нормам, оп­ределяющим требования к содержательной стороне принимаемых решений и соответственно оформляющих их нормативных правовых актов. К ним могут быть отнесены научная обоснованность принимаемых решений и их необхо­димости в конкретных условиях управления, осуществление мероприятий, необходимых для достижения поставленных целей, обоснование видов и объемов ресурсов, необходимых для реализации решения, и их источников, предварительная оценка эффективности решения с точки зрения интересов сферы (отрасли) управления, экономических и социальных интересов граждан и т.п.

Безусловно, Федеральный закон о нормативных правовых актах станет не только основой правотворческой деятельности субъектов Федерации, но и модельным актом, в соответствии с которым регионы смогут упорядочить и совершенствовать эту деятельность.

В процессе подготовки законодательных актов субъектов Федерации необходимо в полной мере учитывать плановые основы законотворческой деятельности, требования законности, законодательной техники, обеспечения комплексного подхода в решении сложных социально-экономических вопросов региона.

При этом подготовка закона требует особой глубины анализа обще­ственных отношений, учета конкретной ситуации в регионе. Причем важно установить целесообразность правового регулирования не только с точки зрения экономической, социальной, но и юридической, которая должна характеризоваться максимальным соответствием поведения адресатов

* См., например: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика / Под ред.

A.B. Гайды и др. Екатеринбург, 2001. С. 18-21.

108

правовой нормы требуемому поведению, указанному в правовом предписании нормативного правового акта.

Принимая решение о нормативном правовом регулировании тех или иных общественных отношений, следует хорошо представлять последствия, которые возникнут в регионе в результате вступления в силу, реализации за­кона. И нельзя ли в определенной ситуации решить конкретную проблему C помощью иных правовых или организационных средств без издания нового закона, в частности более эффективного применения или дополнения уже действующих законов, других нормативных правовых актов, дачи разъяснений по их применению, проведению различных организационных мероприятий, направленных на усиление роли действующих в системе нормативных правовых актов и т.д. К примеру, давно известно, что легче всего принимаются законы, которые не затрагивают, по крайней мере существенно, ничьих интересов. Между тем эффективность законов, содержащих исключительно нормы декларативного характера, практически равна нулю. Справедливо отмечается, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации приняты и фактически «не действуют» сотни подобного рода нормативных правовых актов[83].

Часто встречающиеся в практике акты, изданные по одному и тому же вопросу, как правило, свидетельствует о низкой эффективности правового регулирования. По-видимому, вопрос о целесообразности нормативного регулирования необходимо решать, принимая во внимание также повышенную правовую ценность законов. Только после предварительного использования других правовых и организационно-управленческих средств следует, при прочих положительных условиях, приступать к подготовке закона.

109

В связи с этим представляется возможным процесс подготовки и рас­смотрения (согласования) законодательного акта подразделять на несколько важнейших этапов: а) разработка (составление) законопроекта; б) рассмотрение (согласование) законопроекта; в) официальное внесение проекта закона в государственный орган субъекта Федерации, обладающий правом принимать данный нормативный правовой акт1.

В целях упорядочения проведения всех работ по подготовке законопроекта и обеспечения необходимой согласованности, четкости во взаимодействии различных органов государственной власти субъекта Федерации очень важно данные этапы осуществлять по заранее имеющемуся плану, утвержденному соответствующим органом государственной власти. Планирование должно стать неотъемлемой частью организации законотворческого процесса.

Во многих субъектах Федерации законотворческая деятельность осуществляется на плановой основе2. В качестве положительного примера можно привести законотворческую деятельность Воронежской областной Думы, где программы (планы) законодательной деятельности предложено составлять систематически. В зависимости от текущих и стратегических целей законотворчества программы планы могут составляться на один год (ежегодные) либо на 3-4 года (перспективные)3. В этом направлении успешно работают институты регионального законодательства, созданные в

1 В.Б. Исаков предлагает процесс подготовки проектов нормативных правовых актов разбить на следующие стадии: 1) уяснение проблемы; 2) анализ действующего законодательства; 3) разработка либо уточнение концепции НПА; 4) оформление текста проекта НПА и сопроводительных документов; 5) ознакомление с заключениями экспертов на проект НПА; 6) участие в обсуждении проекта НПА; 7) внесение изменений в текст проекта НПА; 8) передача разработанного проекта НПА органу или лицу по поручению которого осуществлялась его подготовка (См. Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника: Науч.-пракг. Пособие. - M.,2000. С. 59-77).

2 О вопросах координации и планировании правотворческой деятельности в Российской Федерации и ее субъектах см., например: Михалева Н.А. Координация правотворчества в Российской Федерации. M., 1996; Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Желялетдинова 3.C. Региональные программы законотворчества получают научное обоснование // Журнал российского права.

- 1997. - № 4; О планировании законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. - 1999. - Вып. 6.

3 См.: Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Указ, работа. С. 15.

но

Иркутской, Ленинградской и Свердловской областях, а также центры законотворчества при органах государственной власти в Москве и Самарской области.

В планах должны устанавливаться сроки и лица, ответственные за под­готовку конкретного нормативного правового акта. При решении вопроса о целесообразности, эффективности нормативного регулирования необходимо использовать: научные разработки; теоретическое обоснование существа во­проса; изучение конкретной обстановки на местах, той или иной экономиче­ской, социальной ситуации; ознакомление с опытом и подобными исследова­ниями в других регионах и зарубежных странах; правовое обоснование раз­личных альтернатив решения данной проблемы и форму ее выражения в предполагаемом законе. Необходимо шире использовать вероятностно­статистические методы, системный и функциональный анализ, компьютерное моделирование, прогнозирование, социальное эксперименти­рование и другие методы, которые бы в каждом конкретном случае способст­вовали значительному повышению уровня и качества подготавливаемого закона.

Например, широкое применение методов системного и функционального анализа при подготовке нормативных правовых актов субъектов Федерации позволило бы обнаружить глубокую органическую связь и взаимодействие нормативных актов различного уровня и звенности, обеспечить соответствие законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации. Кроме того, системно-функциональный подход ориентирует на издание акта, в котором бы решались общие, важнейшие вопросы политической, экономической, социально-культурной жизни страны. Акт действовал бы в едином русле, отражающем существующие в обществе потребности в правовой регламентации. Однако далеко не всегда на практике в должной мере используются новые формы, методы постановки и обоснования необходимости правового регулирования тех или иных

Ill экономических или социально-культурных отношений, хотя в наши дни это вполне доступно и приемлемо.

В некоторых субъектах Федерации созданы и успешно действуют пра­вовые научные центры, разрабатывающие законопроекты (в Иркутской и Свердловской областях). Качество законов в этих регионах заметно выше1.

Каждый разрабатываемый законопроект должен иметь определенную целевую направленность, что является необходимым условием его эффективности. При этом цели могут быть самых различных уровней, но уже в начальной стадии подготовки законопроекта следует выделить важнейшую, основную цель, ради достижения которой данный нормативный правовой акт готовится.

В зависимости от тех или иных обстоятельств основной целью конкретного законопроекта может быть улучшение правового регулирования с учетом изменившихся социально-экономических условий; установление нового, ранее не существовавшего порядка; приведение имеющихся по данному вопросу норм права в соответствие с новыми требованиями времени. Достижение главных целей обеспечивается путем выделения и решения целей промежуточного, частного характера, которые в процессе подготовки нормативного правового акта играют также существенную роль. Это, например, обеспечение высокого юридического уровня закона; ликвидация или замена устаревших элементов формы; обновление и унификация терминологии, стиля; устранение множественности актов по одному и тому же вопросу; выявление и отмена законов, фактически не действующих, и т.д.

Вся работа по подготовке проектов законов должна строиться на основании строгого и неуклонного соблюдения важнейшего требования законности, являющегося непременным условием правомерности, дейст- 1В Воронеже, например, поведены семинары по образовательной программе «Процедура подготовки и принятия правовых актов области как субъекта Российской Федерации». На семинаре присутствовали работники законодательных органов Белгородской и Липецкой областей, а также представители легислатур Польши и Германии.

112

венности и эффективности актов. Именно данное требование должно прони­зывать весь процесс законотворчества субъектов Федерации, объединяя другие требования в единое целое и образуя комплекс защитных средств, позволяющих избежать нарушений и гарантировать законность и обоснованность нормативных правовых актов.

Раскрывая и детализируя требование законности, следует выделить и особо остановиться на следующих моментах. Законопроект субъекта Федерации должен:

а) соответствовать и не противоречить действующим конституционно­правовым основам;

б) приниматься в строгом соответствии с компетенцией органа государственной власти и надлежащими субъектами;

в) в форме и порядке, предусмотренными законодательством, в акте должно гармонично сочетаться внутреннее содержание с внешним выражением, т.е. вид акта должен соответствовать его правовому назначению;

г) соответствовать важнейшим требованиям юридико-технического ха­рактера (законодательной техники);

д) соблюдать срок издания акта (если он определен);

е) в случае необходимости рассмотреть (согласовать) проект норматив­ного правового акта.

Подготовка закона осуществляется субъектом законодательной (правотворческой) инициативы или самим законотворческим органом.

Большинство законопроектов разрабатывается структурными подразделениями правительства (администрации) субъекта Федерации в соответствии с их компетенцией.

Подготовка законопроекта осуществляется, как правило, рабочей группой, в которую входят сотрудники соответствующих подразделений правительства (администрации), специалисты других учреждений, научных

113 организаций, независимые эксперты. В соответствии с Регламентом Государственной Думы Ярославской области для разработки проектов законов могут создаваться комиссии, состав которых утверждается Губернатором области. В состав комиссий включаются сотрудники органов исполнительной власти Ярославской области, а также по согласованию депутаты Государственной Думы области, представители общественных организаций, политических партий и движений, профсоюзных организаций, федеральных органов государственной власти и иных организаций. В целях разработки проектов законов комиссии могут создавать рабочие группы, в состав которых могут включаться как члены комиссий, так и другие заинтересованные лица.

При подготовке закона, как правило, необходима разработка его концепции. Концепция готовится разработчиками в свободной форме. Она должна содержать обоснование необходимости принятия законопроекта; основную идею, цель и предмет правового регулирования; круг лиц, на которых распространяется действие акта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся; место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов субъекта Федера­ции, на реализацию которых направлен данный закон, а также значение, которое он будет иметь для системы права региона. В концепции должны быть отражены общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов региона[84].

114

При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования.

Общая характеристика состояния правового регулирования должна со­держать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований в регионе. На результатах законотворческого процесса сказывается недостаточная разработанность в социологии и правоведении вопросов, касающихся форм изучения предложений населения и порядка учета и отражения общественного мнения в ходе разработки и текстуального оформления правотворческих идей1.

Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством.

В концепции следует определить возможные последствия действия предлагаемого закона: социальные, экономические, юридические, экологические и др. Кроме того, необходимо подготовить социально­экономическое обоснование законопроекта, указать источники финансирования мероприятий, которые будут предусмотрены готовящимся нормативным правовым актом.

Разработка законопроекта невозможна без практического применения многообразных правил и приемов законодательной техники.

существенным ошибкам. См., например: Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика методика / Под ред. А.В. Гайды и др. Екатеринбург, 2001.

1 См.: Новикава Т.В. Указ, работа. С. 54.

115

Иногда в законодательную технику включают классификацию нормативных актов1, а также рассматривают ее в широком смысле - как организацию правотворческой деятельности по подготовке, согласованию, обсуждению, принятию акта - и в узком - как правила оформления правовых предписаний[85][86].

Г.И. Муромцев считает, что при характеристике законотворчества обычно выделяют социально-классовый и формально-юридический его аспекты. Первый из них отражает влияние на законотворчество экономических, политических, идеологических, международных и прочих факторов, определяющих в конечном счете содержание норм права. Под воздействием факторов такого рода и возникает потребность в создании (изменении или отмене) правовых норм. В этом смысле законотворчество есть форма (способ) придания общественным потребностям правовой формы.

Формально-юридический аспект правотворчества раскрывает его «тех­нологию», т.е. формы (способы) и процесс возведения в закон правящей воли. Проблема здесь состоит в том, что понимание правотворчества замыкается сегодня на уровне правовых актов и норм, в то время как в исследованиях по философии и философии права уже вводятся в научный оборот такие понятия, как «социальная инженерия», «правовая технология», призванные «высветить» проблему на уровне формирования социальных институтов, а также в целом правовой системы. При таком подходе выстраивается некая многозвенная конструкция, где законотворчество - в его сегодняшнем понимании - становится лишь составным ее элементом. При этом на первый план выступают юридико-технические аспекты перевода социального в правовое[87].

Подобные проблемы давно находились в поле зрения зарубежных авто­ров при исследовании ими вопросов юридической техники. Так, французский

116

ученый Ф. Жени выделял в этой связи две разновидности техники, применяе­мой в сфере права, которые различаются по объекту, функциям и методу. По его мнению, основу содержания правовой нормы составляет социальная и политическая техника. Это понятие примыкает у него к понятию юридической политики, определяющей содержание позитивного права в данный конкретный момент. Другая ее разновидность - формально­юридическая техника - призвана обеспечить реализацию социальных и политических целей посредством эффективного применения правовых норм1.

Бельгийский профессор Ж. Дабэн выделяет в праве сферу науки и сферу искусства. Так, право, по его мнению, является наукой в вопросах источников (официальных или неофициальных), доктрины, юридической практики (судебной или внесудебной). Однако в вопросах создания права, его толкования и применения это искусство. Ж. Дабэн определяет его как искусство утилитарное - одновременно социальное и политическое2.

Ж. Лерин, профессор Женевского университета, в работе «Законотворчество как наука» считает, что наука о нормотворчестве (нормотворческая наука) существует самостоятельно, ибо именно право определяет предмет ее исследований и те моменты, которые следует позаимствовать у последней. Поэтому под законодательной техникой следует понимать не только процесс создания текста закона, используя разные способы и приемы, но и источник (причину) возникновения данного процесса3.

По существу в такое расширенное толкование законодательной техники включаются как приемы и методы внешнего оформления нормативного правового акта, с чем можно согласиться, так и весь процесс его подготовки и даже юридическая практика, чего, на наш взгляд, делать не следует, так как подготовка правового акта - это особый правотворческий

1 Geny F. Science et technique en droit prive positif. Т. III. Paris, 1921.

2 Dabln J. La technique de Ie laboration du droit positif. Bruxelles; Paris, 1935.

3 La science de la legislation. Travaux du Centre de philosohie du droit H Presses Uni-Versitaires de France. Paris,

1988. P.25. .

117

процесс, состоящий из разносторонних организационно-правовых действий и обладающий чертами каждого этапа подготовки. Большинство ученых справедливо определяет законодательную технику как совокупность правил, или систему правил, приемов подготовки законов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы актов их содержанию, совершенное изложение мысли, включающее логическую последовательность, отсутствие противоречий как в самом акте, так и между ним и другими актами соответствующего органа, ясность, компактность, простоту, доступность изложения, точность и определенность формулировок и отдельных терминов1.

Д.А. Ковалев определяет юридическую технику как совокупность правил, приемов, определяющих, каким образом строить структуру права[88][89].

С.С.Алексеев под юридической техникой понимает совокупность средств и приемов, используемых в соответствии с принятыми правилами при выработке и систематизации правовых (нормативных) актов для обеспечения их совершенства. По своему содержанию юридическая техника складывается из двух элементов - технических средств и технических приемов. При этом ее средства и приемы не действуют сами по себе, автоматически, а выражаются в правилах, в соответствии с которыми она и используется[90].

Как справедливо отмечает А.С. Пиголкин, теоретически осмысленные правила и приемы законодательной техники обеспечивают доступность, про­стоту и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Будучи технической категорией и имея прикладное значение, законодательная техника широко использует достижения юридиче-

118

ской и некоторых других отраслей науки. В ней сочетаются элементы науки, мастерства, искусства и опыта1.

Выделяют следующие основные аспекты законодательной техники: совокупность средств (юридические конструкции, юридическая терминология) и приемов (приемы изложения юридических норм, система отсылок и т.д.), технического порядка; правила наиболее рационального составления и правильного изложения нормативных правовых актов2.

К этому следует добавить, что основной целью всех правил и приемов, используемых при подготовке нормативных правовых актов, является совер­шенствование структуры акта, ибо в ней, как нам представляется, непосредственно отражается важнейшая цель правотворчества - создание эффективного акта.

Думается, что законодательная техника - это совокупность способов, навыков, применяемых при подготовке, изложении, оформлении и опубликовании законов.

Основным правилом законодательной техники является распределение нормативного материала внутри акта в определенном порядке и логической последовательности на части и их согласование. Все это входит в понятие «юридическая конструкция».

Юридические конструкции - это своеобразные модельные построения прав, обязанностей, ответственности, их типовые схемы, в которые облекается правовой материал, составляющий структуру (внутреннее устройство) закона, иного нормативного правового акта3. Причем при определении структуры нормативного правового акта следует руководствоваться принципом сбалансированности, т. е. весь правовой акт должен быть построен по единой схеме. Между тем даже в Конституции

1 См.: Пиголкин А.С. Законодательная техника и правотворчество // Научные основы советского правотворчества. M., 1981. С. 258.

2 См.: ШугринаЕ.С. Техника юридического письма. M., 2000. С. 25.

3 См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. M., 1999. С. 108.

119

Российской Федерации наблюдается диспропорция в конструкции. Так, в первом разделе Конституции Российской Федерации 9 глав и 137 статей, а во втором разделе нет ни глав, ни статей, а только пункты.

Структура нормативного правового акта должна включать следующие части: наименование, преамбула, разделы, главы, пункты, параграфы, примечания, приложения, которые в свою очередь могут состоять из более мелких элементов. Так, в одной статье может быть несколько пунктов, в одном пункте - несколько абзацев.

Элементами структуры, свидетельствующими об официальном характере и юридической силе нормативного правового акта, являются также вид акта, форма его воплощения вовне, название органа или лиц, его возглавляющих, подписи соответствующих должностных лиц, дата издания, номер акта.

При разработке законопроекта субъекта Федерации необходимо правильно сформулировать наименование (заголовок), который должен обозначать предмет регулирования и служить средством быстрого компьютерного поиска, учета и систематизации нормативного материала.

Во вступительной части (преамбуле) законопроекта должны излагаться цели и мотивы его принятия. Преамбула, на наш взгляд, должна всегда присутствовать в законах субъектов Федерации, направленных на регулирование сферы общественных отношений регионов.

Нормативное содержание законопроекта, иного нормативного правово­го акта в зависимости от предмета правового регулирования, объема, формы акта должно конструироваться в следующей последовательности:

- общие положения (определяются предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству и конституции (уставу) и законодательству субъекта Федерации);

120

- определение используемых понятий (если они не определены уже в действующем законодательстве);

- изложение конкретных правовых норм по регулируемому вопросу;

- определение санкций за нарушение установленных правовых норм;

- переходные и заключительные положения.

Основной текст законопроекта подразделяется на статьи, которые могут объединяться в части, разделы и главы.

Статья - первичная часть текста законопроекта, посвященная отдельному вопросу и содержащая обычно одну или несколько связанных между собой правовых норм. Каждая статья по своему содержанию должна быть законченной. К статьям закона могут даваться заголовки, обозна­чающие предмет регулирования соответствующей статьи.

В тексте законопроекта наряду со статьями, предусматривающими решение того или иного вопроса, могут содержаться статьи, отсылающие к другим положениям данного нормативного правового акта (отсылочные статьи), а также статьи, отсылающие к положениям других нормативных актов (бланкетные статьи).

Отсылочные и бланкетные статьи используются в исключительных случаях - для обозначения взаимосвязи правовых норм или избежания повторений. В отсылочных статьях следует точно указывать соответствующие положения данного нормативного правового акта. В бланкетных - необходимо указывать официальное наименование соответствующих документов, дату их принятия и номер.

Примечания к статьям используются крайне редко - в случаях, когда необходимо дать пояснения к тексту. Они должны быть предельно краткими и помещаться в подстрочнике той страницы проекта нормативного правового акта, где располагается соответствующая статья.

121

Статьи законопроекта должны иметь единую, обычно арабскую нумерацию и могут подразделяться на пункты (параграфы). В статье и ее пунктах (параграфах) в виде абзацев могут выделяться части.

Разделы глав, статьи и пункты (параграфы) располагаются в проекте нормативного правового акта в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы правового регулирования, переход от общих положений к более конкретным.

Если в проекте закона имеются предписания, относящиеся к предмету правового регулирования в целом, то такие предписания выносятся в раздел «Общие положения». В указанном разделе дается определение юридических терминов, употребляемых в проекте нормативного правового акта, объяснение технических и иных специальных понятий, необходимых для его правильного понимания.

Если в законопроекте содержатся предписания, устанавливающие обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, то следует указать меры ответственности за их нарушение. Если такие меры отсутствуют в действующем законодательстве, то они формулируются в тексте нормативного правового акта. Если такие меры уже предусмотрены, то дается отсылка к устанавливающим их актам.

Положения, относящиеся к самому акту, такие, как положения о введе­нии нормативного правового акта в действие, о порядке его опубликования, помещаются в его заключительной части либо в специальном документе, ко­торый принимается вместе с соответствующим нормативным правовым актом.

Текст проекта закона излагается простым и доступным для понимания языком. Не допускается употребление сложных фраз и грамматических конструкций, образных сравнений, эпитетов и метафор. Следует избегать использования устаревших и многозначных слов и выражений. Не следует

122 включать в текст нормативного правового акта (за исключением преамбулы) общие рассуждения, лозунги, призывы, декларации. Термины необходимо употреблять только в одном значении и в соответствии с общепринятой терминологией.

Текст подготовленного законопроекта должен быть отредактирован в соответствии с правилами грамматики русского языка.

В качестве дополнительных материалов к проекту нормативного право­вого акта могут быть подготовлены таблицы, графики, схемы, образцы доку­ментов. Они должны помещаться в приложениях к нормативному правовому акту.

Справедливо отмечается, что пока еще трудно решаются вопросы адекватного применения взаимосвязанных норм законов[91]. Поэтому рекомендуется составлять, при необходимости, программу выполнения законов, которые тематически связаны между собой (кто и какие вопросы решает, объем и характер полномочий, «пересечение» полномочий) и не забыть при этом выявить несоответствия. Нужно сопоставить одноименные (однородные) федеральный закон и закон субъекта Федерации, установить их соотношение по кругу субъектов, объему прав, правовым режимам деятельности, характеру норм, выявить совпадения, дублирование, противоречия.

В законопроекте могут предусматриваться изменения и дополнения к ранее принятым актам. Они оформляются в виде новой редакции соответствующих статей, пунктов (параграфов). Если нет необходимости излагать полностью в новой редакции изменяемые статьи, пункты (па­раграфы), в их формулировку вносятся уточнения путем исключения или до­бавления отдельных слов или фраз.

В законопроекте могут перечисляться действующие нормативные правовые акты или отдельные их разделы, статьи, пункты (параграфы),

123

подлежащие признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого акта.

Резюмируя сказанное, отметим, что качество регионального законодательства, созданного за начальный период его формирования (в 1995-2000 гг.), дает основание для общего вывода о его недостаточно высоком уровне.

Можно выделить такие недостатки регионального законодательства:

1. Недостаточная системность в формировании законодательства субъектов Федерации.

2. Регулирование законами субъектов Федерации вопросов, находящихся вне их предметов ведения и полномочий.

3. Противоречивость регионального законодательства.

4. Недостаточный технико-юридический уровень законодательства субъектов Федерации[92].

Подготовленный законопроект подлежит обязательному рассмотрению. Причем рассмотрение может выступать в двух формах: согласования и обсуждения.

Согласование, выступая как форма предварительного рассмотрения и оценки законопроекта, должно обеспечить качественную подготовку документа, его своевременность, политическую, экономическую, научно­техническую обоснованность.

В настоящее время не существует единообразных правил рассмотрения, согласования закона. Между тем необходимость в нем со­вершенно очевидна: не определено, в каких случаях согласование, рассмотрение является обязательным; не указан круг лиц, органов, с

124 которыми следует согласовать документ; не уточнены процедура согласования, сроки, порядок оформления.

Согласование законопроекта проводится в целях:

а) предварительного рассмотрения вопроса о целесообразности и свое­временности принятия данного нормативного правового акта;

б) квалифицированной и всесторонней оценки качества подготавливае­мого законопроекта;

в) устранения противоречий норм данного законопроекта действующему законодательству;

г) обеспечения необходимого взаимодействия государственных органов субъекта Федерации по вопросам применения данного нормативного правового акта.

Законопроект считается согласованным при наличии виз соответствующих должностных лиц. Виза включает личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату согласования. При наличии незначительных замечаний по законопроекту в целом или отдельных содержащихся в нем правовых норм проект может быть завизирован «с замечаниями».

Все замечания или предложения по законопроекту должны направляться его разработчикам. В окончательной редакции, со всеми визами согласования, законопроект передается в юридический отдел соответствующего органа - разработчика проекта.

В случае несоответствия проекта действующему законодательству юридическая служба, не визируя проект, должна представить мотивированное заключение с указанием порядка урегулирования рассматриваемых вопросов.

Обязательное внешнее согласование проводится:

а) при указании на это вышестоящих государственных органов;

125

б) при подготовке законов по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации;

в) при подготовке законопроекта, затрагивающего права и законные интересы граждан.

Проекты законов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Федерации, подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Федерации и органом юстиции субъекта Федерации. Проекты, затрагивающие вопросы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финансами и экономикой субъекта Федерации, а также с другими заинтересованными государственными органами.

Если законопроект затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то он также направляется на согласование соответствующему министерству Российской Федерации и для ознакомления - региональным органам соответствующего министерства.

Согласование законопроекта оформляется визой руководителя соответствующего государственного органа, справкой согласования или протоколом обсуждения проекта закона на совещании представителей соответствующих государственных органов.

При наличии разногласий, которые могут быть урегулированы в результате согласования, проект закона, принимаемого представительным (законодательным) органом субъекта Федерации, представляется с приложением перечня разногласий и подлинника замечаний, подписанного руководителем государственного органа, выдвинувшего данные замечания.

126

В случае необходимости законопроект может быть направлен на экспертизу (общую, научную, юридическую, финансовую, научно­техническую, экологическую и др.), которая осуществляется научными организациями или независимыми экспертами на договорных началах с органом, готовящим проект нормативного правового акта. Обязательной экспертизе подлежат проекты законов по принципиальным вопросам развития соответствующей отрасли или сферы деятельности, а также по вопросам, отнесенным к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, затрагивающим компетенцию нескольких ведомств или права и законные интересы граждан[93].

Экспертиза призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности законопроекта;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

Экспертиза законопроектов осуществляется экспертами или группами экспертов из числа ведущих специалистов, а также научными или образовательными учреждениями соответствующего профиля.

Для проведения экспертизы привлекаются организации и специалисты, не принимавшие участия в подготовке соответствующего законопроекта. Участвующие в проведении экспертизы организации и специалисты вправе требовать от разработчиков проекта и соответствующих государственных органов, принимавших участие в разработке закона, материалы и документы, связанные с подготовкой этого акта, в том числе замечания и предложения, полученные в ходе согласования проекта. Экспертиза законопроектов

127

завершается представлением заключения, которое готовится экспертами в свободной форме. В случае вынесения научной организацией или независимыми экспертами отрицательного заключения проект направляется разработчикам для доработки. Доработанный с учетом результатов экспертизы проект должен быть представлен на повторную экспертизу. Если разработчики не согласны с мнением экспертов и считают невозможной доработку проекта с учетом результатов экспертизы, решение о внесении законопроекта в законодательный орган, может быть принято главой государственного органа, ответственного за подготовку данного проекта, либо его заместителем, курирующим юридическую службу.

Вместе с тем, следует обратить внимание на наиболее типичные ошибки при организации и проведении экспертизы законопроектов1.

1. В региональном законодательстве практически не содержится норм, запрещающих рассмотрение законопроектов при отсутствии заключения правовой экспертизы.

2. Выступления экспертов-юристов в законодательных органах субъектов Федерации весьма редки.

3. В субъектах Федерации практически исчезла практика направления проектов наиболее важных законов на внешнюю независимую научную экспертизу.

4. Имеются случаи формального проведения правовой экспертизы, когда нормы проекта какого-либо закона субъекта Федерации сравниваются с нормами аналогичного федерального закона[94][95].

5. Часть законопроектов вообще не направляется на правовую экспертизу.

128

Проект закона, прошедший все этапы подготовки, подписывается должностным лицом, ответственным за его разработку, и вносится в законодательный орган. В проекте закона указываются: слово «Проект», кем вносится проект и дата его внесения; ознакомительная виза руководителя юридической службы органа, обладающего правом принимать данный нормативный правовой акт.

К проекту прилагается пояснительная записка с социально­экономическим и правовым обоснованием необходимости принятия этого акта и прогнозом последствий принятия акта, а также, если таковые имеются, перечень правовых актов, которые необходимо изменить или признать утратившими силу в случае принятия законопроекта, заключения, отзывы и другие сопроводительные документы.

Проекты законов субъекта Федерации вносятся в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации через органы или лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Если проект закона регулирует вопросы введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска займов субъекта Федерации, изменения финансовых обязательств субъекта Федерации либо предусматривает расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Федерации, то такой проект сначала представляется правительству (администрации) субъекта Федерации для получения заключения, а затем органу или лицу, обладающему правом законодательной инициативы для внесения его в законодательный (представительный) орган.

Проекты законов, внесенные в законодательный орган субъекта Феде­рации в соответствии с регламентом данного органа, рассматриваются и обсуждаются комитетами (постоянными комиссиями) в первом чтении, а затем дорабатываются и обсуждаются во втором чтении. Наиболее распространено в субъектах Федерации рассмотрение и обсуждение законопроектов в двух чтениях.

129

Окончательное решение о готовности закона принадлежит субъекту правотворчества - органу, который принимает его проект. Таким образом, подготовка и рассмотрение (согласование) законов субъектов Федерации - это основанная на плане и важнейших приемах законодательной техники деятельность различных служб по определению целей, разработке проекта документа, его согласование и обсуждение.

Эффективность закона зависит, в конечном счете, от успешной и плодотворной работы по его подготовке, тщательного, углубленного и целенаправленного анализа управленческой ситуации в регионе, постоянного совершенствования его структуры и формы. Причем совершенствование структуры и формы изложения нормативного материала в актах необходимо также для их систематизации и обеспечения доступности для населения при включении в общероссийскую информационную систему.

<< | >>
Источник: Кондратьев Валерий Павлович. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (сравнительно-правовой анализ). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2005. 2005

Еще по теме § 1. Совершенствование процесса подготовки и предварительного обсуждения законопроектов:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -