§ 1. Системно-функциональный анализ государственного управления в контексте современного политико-правового развития России и Казахстана

Евразийство - это прежде всего системное видение развития евразийского пространства как некой единой целостности, в которой формы социальности опосредуются культурными, экономическими и политическими компонентами.

Для цивилизационной проблематики системный подход является опорным. Недаром, в современной литературе цивилизация трактуется как «определенный образ жизни крупных сообществ людей (народа, группы народов), зависящий от объективных условий существования человеческих сообществ, имеющий системный характер и опирающийся на одинаковые постулаты (в том числе разного рода социальные нормы - обычаи, право, религию и др.)»².

Всякая система, в том числе социальная, предполагает онтологическое обоснование - некую объяснительную схему, показывающую связь и взаимодействие между ее элементами и структурами. По мысли Р. Карнейро, система культуры выступает как «совокупность структурно и функционально взаимосоотнесенных элементов, соединенных в действующее целое. Система, таким образом, - нечто большее, чем образующие ее элементы; она есть последние плюс их взаимоотношения»^[735]. В свете цивилизационного подхода несущей конструкцией евразийской системы, взаимодействующей с иными компонентами системы,

выступает своеобразная социокультурная традиции, сформировавшиеся в соответствии со спецификой месторазвития - единого лона проживания евразийских народов, «от которого они получают импульсы и на которое воздействуют, с которым сливаются в особое историческое и естественно-историческое целое»^[736].

В современной юридической литературе системный анализ выступает как один из наиболее востребованных теоретико-методологических инструментов. Он «позволяет, умозрительно охватив собой всю государственную и и непосредственно связанную с ней социальную материю, исследовать ее с самых разных сторон в виде целостного явления, состоящего из множества разнообразных, взаимосвязанных между собой и взаимодействующих друг с другом составных частей»^[738]. При этом неотъемлемым свойством всякой системы является управление, а системность, в свою очередь, является необходимым условием жизнеспособности управления. Не принимая в расчет системный подход как методологию познания, невозможно обеспечить устойчивость государственно-управленческой сферы, оптимальный выбор управленческих ориентиров. Системность обеспечивает государству воспроизводство своего институционального и функционального бытия. По мысли Ю.Е. Аврутина, государство как особый политический институт сопрягает в своих рамках различные государственные институты, являющиеся обособленными организационно-функциональными структурами в системе государственного регулирования. К подобным институтам государственности относятся институты, связанные с формами и способами осуществления как народовластия (институты выборов, референдумов), так и государственной власти (институт главы государства и его подинститут президентства, институт парламента)^[739].

Системный подход сложился на основе структурно-функционального. Использованием формулировки «системно-функциональный» подчеркивается функциональная направленность элементов системы и их взаимосвязей. Сфера государственно-управленческих отношений - функционирующая система, ее характеризует не только повторяющиеся, регулярные, но и нормативно регулируемые взаимодействия.

Системно-функциональный подход к государственному управлению подразумевает, с одной стороны, функционирование всех государственных органов на основе принципа единства государственной власти, что «цементирует связи государственности, является основой государства как системы»^[741], с другой, - взаимообусловленность всех связанных с ним отношений, элементов, стратегий и норм. В государстве как политико-управляющей системе общество находит «способ своего своего системно-структурного устройства»^[742]. Государственно­управленческая система опосредуется средой, в которой она функционирует, и находится в тесном взаимодействии с социокультурными и правокультурными элементами общественной системы, при этом, «государственно организованное общество - одна из самых сложных систем», которая во многом саморегулируется специфической культурой, глубоко укорененной в массовом менталитете, и каждая из таких систем своеобразна и уникальна^[743].

Основными системными свойствами государственного управления являются целостность, иерархичность, телеологичность, устойчивость, адаптивность, открытость, «отграниченность» от других систем, растущая сложность, взаимодействие с другими системами в рамках схемы «вызов-и-ответ», динамическое равновесие, самоорганизованность. Подобные свойства характеризуются системной зависимостью, оказывают воздействие друг на друга, при этом отсутствие или деформация какого-либо из них влияет как на свойства всей системы, так и свойства других компонентов, и может привести к нарушению системных связей и поставить систему государственного управления на грань распада. Обратимся к их анализу.

Целостность является важным свойством сферы управления государствообразующим обществом, подразумевающим качественное единство множества, слагаемыми которого являются все объекты, связи и отношения между ними.

Целостность социума означает, что все его подсистемы (включая государственно­управленческую) функционируют в рамках единого цивилизационного, экономического,

политического и правового пространства. При этом правовое пространство консолидирует все пространства, соединяя их через иерархизацию и аксиологизацию^[745].

Конституция есть своего рода несущая конструкция согласованного функционирования и развития единой социальной целостности и государственного механизма, структурные элементы которого связаны друг с другом непосредственно либо опосредованно, конституционные принципы пронизывают все системные уровни, придавая им когерентный (согласованно функционирующий) характер. Первое крупное конституционное деление власти связано с источником власти и организационно-правовыми формами ее осуществления, и если источником власти выступает народ, то принцип разделения власти (на законодательную, исполнительную и судебную) и существование государственного механизма есть организационно-правовые формы ее осуществления^[746]. Народный суверенитет является ведущим принципом, лежащим в основе системно-функциональной целостности общества и государства, обеспечения государственного суверенитета. В российской и казахстанской конституциях содержатся нормы, свидетельствующие о системообразующем характере всеобщей (интегральной) воли народа. Обе конституции провозглашают народ единственным носителем суверенитета и верховной власти и устанавливают нормы, что никто не может присваивать властные полномочия (ст.3 Конституции РФ и ст.3 Конституции РК).

Без целостности невозможно эффективное функционирование государственного механизма. Наличие подобного свойства придает системе государственного управления форму и содержание более высокого уровня, и это является одним из базовых свойств любой системы. Свойство целостности возникает, когда взаимосвязи между элементами системы приобретают устойчивый, повторяющийся характер, и появляются новые системные свойства, отсутствующие у ее частей. По Аристотелю, целое имеет иное качественное состояние нежели просто совокупность его частей^[747]. В теории систем феномен, согласно которому отдельные элементы не имеют свойств, характерных для всей системы, и которые появляются вследствие сопряжения этих элементов в целостную систему, называется эмерджентностью.

Государственное управление как интегральная система имеет иной качественный потенциал, нежели просто количественная совокупность ее компонентов. Иными словами,

единая государственная власть представляет собой не механическое слагаемое ветвей власти, а олицетворяет иное качественное состояние - целостность государства. Конституции РФ фиксирует государственную целостность и единство системы государственной власти (ч.3. ст.5). Конституция РК устанавливает, что государственная власть в Республике едина и осуществляется на основе Конституции и законов (п.4. ст.3).

При этом целое (социальная система) не антитеза части (системе государственного управления). Государственное управление, будучи производным от общества, приобретает относительную независимость и, в свою очередь, оказывает преобразующее на него воздействие.

Согласно Конституции РК Президент Республики является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина и обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст.40). Основные черты и особенности казахстанской модели президентской формы правления правоведы видят в том, что Президент РК обладает всеми важнейшими рычагами по управлению делами государства, включая решающее влияние на исполнительную власть. Особую значимость имеет конституционное положение о том, что Президент является высшим должностным лицом государства. Указанная «системная характеристика очень важна и дает четкое представление об институте

президентства в Казахстане, в том числе и с точки зрения его главенствующей роли и места в иерархии государственных должностей и в системе государственного управления вообще»^[749].

В этом ракурсе В.Д. Зорькин отмечает, что в переходный период в России и Казахстане больше всего нагрузок легло на президентов, и именно акцент Конституции на полномочиях президентской власти спас Россию от государственного распада, а ситуация в Казахстане хотя не была столь угрожающей, но то обстоятельство, что казахстанский народ поменял парламентскую Конституцию 1993 года на президентскую Конституцию 1995 года, - само по себе достаточно показательно. Иными словами, народы наших стран осознали риски и нашли на них надлежащий конституционный ответ. При этом закрепленные в конституциях наших государств идеи и принципы на каждом новом историческом этапе развития должны интерпретироваться и наполняться более богатым конкретным социальным содержанием^[750].

На евразийском пространстве власть традиционно носит персонифицированный характер, и этот фактор может стать как основой консолидации и эффективности функционирования государственных институтов, но также содержит риск их ослабления и потери системной целостности. По мере решения задач, связанных с «запуском» согласованного функционирования и институционализацией властно-управленческого механизма, консолидации гражданского общества, достижения высокого правового сознания, центр тяжести в перспективе следует переносить в сторону большего институционального равновесия, снижения фактора персонифицированности и функционирования государственной власти строго на формально-юридической основе, что традиционно является «слабым звеном» евразийского типа государственности. Иначе с точки зрения системного подхода государственное управление всегда будет в зоне риска системных сбоев, а то и кризисов. По М. Веберу, разница рациональной формы господства с традиционной и харизматической формами господства заключается в установлении формально рациональных принципов. Правовой основой такой целерациональной системы управления являются нормы и процедуры, которые формализируют отношения между чиновниками и их иерархическими уровнями, делая их независимыми от личных предпочтений и побуждений верховного правителя^[751]. Системный подход подразумевает установление равновесного состояния, снижающего зависимость иерархических элементов и связей между ними от неформальных факторов и функционирование строго в рамках предсказуемых правил и принципов.

Иерархичность (многоуровневость) системы есть важное системное свойство. По мнению Аристотеля, «во всем, что будучи составлено из нескольких частей, непрерывно

связанных одна с другой или разъединенных, составляет единое целое, сказывается властвующее начало и начало подчиненное», при этом «государство представляет собой нечто составное, подобное всякому целому, но состоящее из многих частей»^[752]. Система управления публично-властным образованием предполагает вертикальную и горизонтальную дифференциацию должностных статусов и позиций. Данный тезис прослеживается, в частности, в гегелевском обосновании примата целого над частным, идее доминирования общегосударственного начала над элементами более низкого уровня: «Основным определением политического государства является субстанционное единство как идеальность его моментов, в которой... его особенные власти и функции столь же растворены, сколь сохранены, и сохранены лишь постольку, поскольку они имеют не независимое оправдание, а лишь такое и столь далеко идущее, насколько это определено в идее целого, поскольку они исходят из его власти и суть его пребывающие в текучести члены как члены своей простой самости»^[753]. Управленческие взаимосвязи охватывают все уровни социального пространства, и в каждой системе есть управленческое ядро (высший уровень управления), которое оказывает координирующее воздействие на все системные компоненты, придавая их взаимодействию упорядоченность и согласованность (когерентность). Таким координирующим и согласовывающим ядром в системах государственного управления в России и Казахстане в настоящее время является институт президентства, а также наряду с ним системообеспечительную функцию призваны выполнять и все иные органы власти, что вытекает из общего начала законодательства и смысла конституционных норм, возлагающих обязанность действовать в соответствии с общими целями государственной власти и конституционными принципами. Так, судебная система и законодатель в обоих государствах также обязаны принимать меры для взаимодействия и согласования властей на основе своих полномочий, Конституционный Суд РФ и Конституционный Совет РК обеспечивают верховенство конституционных норм в России и Казахстане, а органы прокуратуры выполняют функцию осуществления надзора за точным и единообразным применением законов и иных нормативных правовых актов.

Между тем, не стоит преувеличивать и тем более абсолютизировать свойство холистичности системы государственного управления. По мысли Гегеля, необходимо исходить из принципа взаимодействия общего и особенного: «Формальная, но трудная задача организации ведомств состоит в том, чтобы внизу, где гражданская жизнь конкретна, управление ею велось бы конкретным образом». Неприемлем подход, при котором государственно-управленческие решения носят сверхцентрализованный характер, так как именно «в общинах заключена настоящая сила государства. Здесь правительство обнаруживает

правомерные интересы, которые оно должно уважать, а... индивид находит защиту в осуществлении своих прав, и, таким образом, его частный интерес оказывается в связи с сохранением целого... Правомерная власть налична только при условии органичного состояния особенных сфер»^[754].

Распределение властных полномочий между субъектами сферы управления делами государства, децентрализация, регламентируется формальными правилами и нормами. Российская Конституция устанавливает больше уровней децентрализации, чем властная модель, зафиксированная казахстанской конституцией, так как предусматривает еще уровень субъектов Федерации, соответственно для нее особо актуален вопрос, связанный со свойством системности национального права в контексте российского федерализма. Указывая на единство и неделимость правовой системы России, В.И. Крусс отмечает некорректность употребления словосочетаний «правовая система субъекта РФ» либо «система законодательства субъекта РФ». Конституционный статус и полномочия субъектов РФ связаны исключительно с волеизъявлением всего многонационального российского народа как носителя и единственного источника власти в РФ. Федеральная система права выступает единой материальной основой и объектом всякого законодательного оформления. Посему обоснованно говорить о двух уровнях в единой системе законодательства РФ, что «акцентирует требование конституционно-правовой целостности Российского государства»^[755].

Эффективность функционирования системы снижается в случае ослабления взаимодействия компонентов системы, когда решения, принятые на верхних иерархических уровнях, не доводятся до нижних или последними игнорируются, нарушается гармоничное сосуществование единства и множества. В этом случае теряется свойство управляемости, под которым следует понимать способность государства оказывать определяющее воздействие на социум и его основные подсистемы (правовую, политическую, духовную, экономическую), потенциал государственных органов и должностных лиц принимать управленческие решения, вызывающие положительный эффект в обеспечении устойчивого функционирования социальной системы. Управляемость показывает степень тождественности между целью принятия решения и реальным результатом. В случае снижения управляемости, растут системные риски, возникает угроза коллапса всей социальной системы, нарушения ее целостности. Касаясь вопроса управляемости, стоит отметить, что она отнюдь не подразумевает т.н. «ручное управление», которое как раз является отрицанием системного подхода. Управляемость характеризуется двоякостью: с одной стороны, чем менее развиты общесистемные свойства механизма управления делами государства и общества, тем более она

связана с фактором наличия сильного центра, способного преодолеть разбалансированность системы, привести ее в равновесие. И чем сильнее выраженность общесистемных свойств, когерентности элементов сферы государственно-управленческих отношений, тем выше потребность в равномерном и уравновешивающем распределении власти по горизонтали и вертикали. Умаление значимости обоих данных факторов повышает системные риски и противоречия. Подобный перекос наблюдался в заключительный период истории СССР, когда потеря целевых и ценностных ориентаций в обществе и правящем слое снизила степень социальной консолидации и следом управляемость общественными процессами.

В этом ракурсе следует подчеркнуть, что целостность необходимо рефлексировать как рациональную, осознанную целостность, иначе говоря, обеспечение системности в функционировании государства требует осмысленно-ориентированных целей и действий. Любая идея, рассуждает И. Кант, для реализации нуждается в схеме, схема же, «начертанная не согласно идее, т.е. исходя не из главной цели разума, а эмпирически, т.е. согласно случайно представляющимся целям..., дает техническое единство, а схема, построенная согласно идее (когда разум a prioriуказывает цели, а не эмпирически ожидает их), создает архитектоническое единство»^[756]. Если следовать кантовской логике, то в вопросе архитектоники (искусстве построения) системы управления делами государства следует исходить из рациональных принципов, общей (выведенной из разума, а не эмпирически, случайно) цели, и только в этом случае управление приобретает устойчивость. Система государственного управления - целеустремленная система. При этом, свойство целенаправленности предполагает не только наличие целей, но и то, что основные общесистемные цели и цели подсистем в сфере государственного управления имеют не взаимоисключающий, а взаимодополняемый характер: они сбалансированы и непротиворечивы. Современная бюрократия должна разделять общие цели и задачи. Строго говоря, все ветви власти и уровни государственного управления должны функционировать как единая машина в унисон, ориентируясь на общность целевых установок, и обеспечение такого обезличенного взаимодействия на строго легальной основе актуальная задача для современной России и Казахстана.

Касаясь свойства целеустремленности государственного управления нельзя не затронуть вопрос об общем благе. На протяжении практически всей истории политико-правовой мысли идея общего блага обосновывается как цель функционирования государственной системы. «Благо любой части, - полагал Фома Аквинский, - надлежит рассматривать в контексте блага целого, и коль скоро каждый человек является частью государства, то невозможно, чтобы человек был благим, если его благо дурно соразмерено с общим благом, и точно так же целое

не может быть гармоничным, если с ним не соразмерены его части»^[757]. Идею общего блага как главной цели государственной деятельности обосновывали многие мыслители и прошлого, и современности, в их числе, к примеру, Г. Еллинек и утилитаристы. Она востребована в современной литературе авторами и консервативного, и либерального толка. Следует согласиться с тем, что сегодня «большинство либералов согласится с консерваторами в том, что государственность, не придерживающаяся никакой концепции общего блага, привела бы, вероятно, к медленному, но неизбежному распаду общества в целом»^[758].

При этом категория общего блага имеет разное содержательное наполнение. В основе либеральных концепций находится тезис об общем благе как такой цели государства, когда оно выступает защитником индивидуальных прав и свобод отдельной личности. Иными словами, общее благо - это совокупность индивидуальных благ (такой подход особо отчетливо выступает в рассуждениях утилитаристов). В рамках восточных концепций в системе целей государства общее благо выступает не как механически соединенная совокупность, а новая качественная субстанция, выражающая целостность коллективных интересов. Говоря словами Б.С. Эбзеева, «главная особенность интерпретации общего блага отечественной социально-политической мыслью заключалась в том, что акцент делался не на индивидуалистическом либеральном начале, несомненно присутствующем в нем, а на учете индивидуально-коллективного характера общества», «отечественная философия права отвергала одну из основных посылок классического либерализма, будто реализация частных целей имеет приоритет перед целями

3 социальными»^[759].

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» - устанавливается в Конституции РФ (ст.2). В Конституции РК закрепляется аналогичная по содержанию норма, согласно которой «высшими ценностями в государстве являются человек, его жизнь, права и свободы» (ст.1). Вместе с тем, евразийской политико-правовой традиции не свойственна подобная иерархия ценностей. Такие общесистемные цели и ценности, как социальная солидарность, общественное согласие, государственная целостность и мощь, правопорядок, стабильное развитие, иные коллективные ценности, занимают отнюдь не второстепенные позиции в общественном сознании по отношению к индивидуальным правам и свободам. Ценностная ориентация на общее благо и индивидуальное благо предполагает восприятие их в системном единстве, взаимообусловленности и взаимозависимости, но не как антиподов. Они неделимы, поскольку индивид по своей природе есть социальное существо, рефлексирующее себя неотъемлемой частью какого-либо сообщества, как и общество развивается как

совокупность взаимодействующих индивидов. Социальная солидарность - основа природы человека и общественного устройства. Противопоставление коллективных и индивидуальных интересов, общего блага и частного блага является в наши дни гносеологически непродуктивным. В целях обеспечения единства прав и обязанностей представляется обоснованной позиция о равном ценностном статусе индивида и общества. В этом ракурсе, уместно вспомнить тезис, обосновывающийся в классическом евразийском учении, в основе которого лежит идея-правительница о благе совокупности народов, населяющих евразийский мир. Полагаем, указанная идея сохраняет и сегодня свою актуальность.

Цель государственного воздействия на общественные отношения есть, по сути, ценностно-ориентированное целеполагание. Для евразийских построений органична синтетичность ценностно-смыслового поля. В этом ракурсе полагаем целесообразным дополнить вышеуказанные положения в российской и казахстанской конституциях формулировкой, устанавливающей, что высшей ценностью наряду с правами и свободами личности является благо народа. Подобное понимание основывается на исходной посылке о диалектике индивидуального и коллективного, взаимодействия частного и общего. По мысли Н.Н. Алексеева, социальный индивидуализм (либерализм, анархизм) и социальный универсализм (коммунизм, социализм) являются двумя основными идеальными типами социальных взаимодействий. Однако есть третий, смешанный, тип, основывающийся на идее равной ценности личности и общества, который и обусловливает политическую задачу обеспечивать равновесие между личными и общественными силами^[760].

Системное видение исключает ложные дихотомии общество/личность, социальные интересы/интересы индивида, поляризацию ценности народа и ценности индивидуальных прав. Только в контексте такого восприятия возможно обеспечить устойчивость и позитивное наполнение содержания евразийской политико-правовой культуры в современных ориентациях на построение правовой государственности. С позиций системного понимания «общее благо в его конституционном воплощении выступает в виде системного единства взаимодействующих и взаимопроникающих конституционных ценностей индивидуальной и социальной жизни, в числе которых свобода, равенство и справедливость»^[761].

Миссия современной евразийской концепции управления делами государства, полагаем, состоит в примирении двух противоположных полюсов и укреплении гармоничного сочетания общих и индивидуальных целей, общего блага и блага отдельного индивида. России и Казахстану необходимо находить баланс между различными сторонами своего политико­правового наследия, максимально используя его сильные стороны и корректируя слабые.

Первоочередной задачей является сегодня повышенное внимание к поиску гармонии личных и общегосударственных интересов. В этом ракурсе отметим, что в Концепции правовой политики РК констатируется необходимость комплексного подхода к осуществлению правовой политики и построению модели государственного управления, базирующейся на принципах, обеспечивающих защиту прав и свобод граждан, интересов общества и государства. При этом подчеркивается, что успешность решения актуальных задач напрямую обусловливается проведением сбалансированной правовой политики, учитывающей и собственный опыт, и необходимость заимствования институтов из иных, традиционно не свойственных для казахстанской практики правовых систем, но доказавших на деле свою эффективность^[762].

В системе государственного управления целерациональный и ценностный подход носят взаимобусловленный и взаимодополняемый характер. Ценностным ориентациям в выборе рациональной цели (т.е. логически-спекулятивном оценивании приоритетной значимости того или иного результата, к которому следует стремиться) принадлежит важнейшая роль. Стоит отметить, что само понятие «ценность» нередко раскрывается посредством понятия «цель». Так, согласно М. Рокичу, известному исследователю аксиологической проблематики, ценность есть «устойчивое убеждение в том, что определенный способ поведения или конечная цель существования предпочтительнее с личной или социальной точек зрения, чем противоположный или обратный способ поведения, либо конечная цель существования»^[763].

Т. Парсонс указывает властно-политическую подсистему общества как «целедостиженческую»^[764]. Равновесие социетальной системы зависит от «укорененности нормативных факторов в культурных системах», от степени интернализированности на коллективном и индивидуальном уровнях норм и ценностей. Иными словами, и нормативно­ценностные, и целевые установки в системе государственного управления являются важнейшими факторами, обеспечивающими стабильность и развитие. Именно ценности, нормы и цели составляют консенсусную основу взаимодействия системы политической власти и социальной системы. Парсонс определенно рассматривает социокультурный фактор в качестве одного из системообразующих факторов, влияющих на качественные сдвиги в развитии

общества, подчеркивая, что «развитие культуры существенно необходимо для эволюционных продвижений социальных систем» и эволюционных сдвигов в системе политической власти^[765].

В этом ракурсе следует указать, что одним из свойств всякой социальной системы является способность достигать одинаковые цели и конечные результаты разными путями, средствами и темпами, что обусловливается разными стартовыми условиями и состоянием, и политико-правовая культура относится к подобным условиям. Реформирование государственно-управленческой системы как важнейшей сферы социального бытия следует начинать с изменения ее субъекта - человека, его социо- и правокультурного уровня. Рефлексия над переменами в ценностных ориентациях - первый шаг к измененению системы в позитивном русле. На евразийском пространстве в течение веков выработалась институциональная инфраструктура, обеспечивающая целостность, устойчивость и самовоспроизводство социальных систем. Переход системы на новый качественный уровень требует создания предпосылок для изменений в институционально-функциональной структуре: ценностных ориентациях, качестве правящей элиты и т.д.

Государство, констатирует Т. Парсонс, «не может просто «властвовать», оно должно быть легитимировано по части управления имеющим относительно четкие границы сообществом через принятие на себя ответственности за поддержание в нем нормативного порядка»^[766]. Между тем, ориентация лишь на идею обеспечения порядка оставляет за горизонтом дисфункции, противоречия, и, следовательно, динамический, реформистский потенциал функционирования государственной системы. Именно за подобное игнорирование парсоновская общая теория социальных систем подверглась в свое время серьезной критике.

М. Вебер рассматривает бюрократический аппарат с точки зрения системных характеристик его «идеального типа», к каковым он относит: деятельность, основанную на принципе разделения труда, когда занятие позиций и выполнение задач обусловливается специализацией; иерархическую структуру властных статусов, наделение каждой позиции своим уровнем ответственности; регулирование взаимодействий в рамках формальных норм; отбор и продвижение на основе общих критерий^[767]. Однако веберовский «идеальный тип» изначально ориентирован на характеристику государственного аппарата в состоянии статики, тогда как в эмпирических реалиях он всегда находится в динамике, при которой неизбежны отклонения от идеальных параметров. Всякая функция, по мысли Б. Малиновского, есть удовлетворение некоторой потребности^[768], и функции государственного управления не есть

исключение. Потребности, ценностная структура, интересы гражданского общества находятся в подвижном состоянии и отнюдь не всегда имеют позитивную динамику.

В отличие от Парсонса и Вебера, Р. Мертон интерпретирует динамику государственно­управленческой системы в терминах аномии, латентных функций, дисфункций. Структурный контекст (конституционное рассредоточение государственной власти, строгое следование бюрократии формальным нормам и процедурам) может приводить к возникновению латентных функций, связанных с появлением потребностей у тех или иных групп, которые невозможно удовлетворить институциональными, легальными средствами. Если реформа «не производит таких изменений, которые полностью уничтожают эти потребности, то политическая машина неизбежно возвратится к исходному состоянию»^[769]. Иными словами, «окостенелость» либо поверхностная, «косметическая» коррекция государственно-управленческой системы могут стать почвой для роста негативных явлений. Без реагирования на внешние и внутренние изменения, вызванные сменой потребностей, которые затем оформляются в интересы, система теряет мобильность, и то, что было ее сильной стороной, становится тормозом. Развивая мысль в этом направлении, Ю.А. Тихомиров отмечает: «Потребности общества и мирового сообщества в государственной организации управления своими делами исходит из двух обстоятельств. Первое отражает необходимость поступательного движения развития в нормальных условиях стабильности. А второе связано с явными и скрытыми отклонениями, угрозами и деформациями, предотвратить и устранить которые можно только с помощью с помощью институтов, регуляторов и ресурсов государства, наконец, его авторитета, «увенчанного» флагом и гимном»^[770]. В управлении делами государства необходимо учитывать фактор неопределенности, латентности. Указанное обстоятельство имеет особую значимость для России и Казахстана, которые все еще испытывают давление инерции прежнего мышления и в которых неформальные нормы, неявные функции традиционно играют большую роль, и сфера государственно-управленческих отношений находится под напором различных интересов, что требует постоянных усилий по их выявлению, оценке и коррекции.

2 июля 1998 год В Казахстане был принят Закон «О борьбе с коррупцией»^[771] (ныне утративший силу). Стоит заметить, Казахстан стал первым на постсоветском пространстве государством, принявшим подобный закон. Ныне действует Закон РК «О противодействии коррупции» от 18 ноября 2015 года^[772], который установил широкий круг общественных отношений, подпадающих под его регулирование. В России также разработан широкий блок антикоррупционных мер и действует Закон ФЗ «О противодействии коррупции», принятый 25

декабря 2008 года^[773]. Несмотря на многие серьезные принимаемые меры в обоих государствах, уровень коррупционных правонарушений не снижается. Так, согласно Индексу восприятия коррупции 2015 года, составленному международной организацией Transparency International, Россия занимает 119 место, Казахстан - 123^[774].

Анализ российских и казахстанских программных и нормативных правовых актов показывает наличие понимания во властных кругах, что без решения вопросов, связанных с правовой культурой, проблему не решить. В комплексе организационных и правовых мер важное место занимают меры по правовому воспитанию населения и повышению правового сознания работников государственного аппарата.

В «Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденных Президентом РФ 28 апреля 2011 года^[775], указывается, что правовой нигилизм препятствует развитию России как современного цивилизованного государства, является серьезной проблемой обеспечения реализации принципов верховенства права, девальвирует подлинные духовно-нравственные ценности, служит почвой для многих негативных социальных явлений. Системный подход в Основах выражается, в частности, в том, что предусматривается комплекс мер по повышению правовой культуры как населения в целом, так и лиц, наделенных властными полномочиями.

В «Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015 -2025 годы», утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года^[776]констатируется, что без поддержки общества и наличия у граждан антикоррупционной культуры, антикоррупционные меры, проводимые сверху, дадут только частичный эффект. Поэтому необходимо добиваться кардинального искоренения правового нигилизма в обществе, осуществляя на систематической основе деятельность по повышению правовой культуры граждан с учетом возрастных, профессиональных и иных особенностей. Подобные меры должны носить комплексный, действующий на основе обратной связи, характер. Подпункт 5) статьи 4 Закона РК «О противодействии коррупции» диктует необходимость системного и комплексного использования мер противодействия коррупции. Одним из позитивных правовых новшеств стало введение указанным законом понятия «формирование антикоррупционной культуры», под которым законодатель понимает деятельность, осуществляемую субъектами противодействия коррупции в пределах своей компетенции по сохранению и укреплению в обществе системы ценностей, отражающую нетерпимость к коррупции. Вводится понятие «антикоррупционное образование», определяемое как

непрерывный процесс воспитания и обучения, осуществляемый в целях нравственного, интеллектуального, культурного развития и формирования активной гражданской позиции неприятия коррупции личностью.

Только при постоянном адекватном реагировании на импульсы из внутренних и внешних систем по схеме «вызов-и-ответ» (А. Тойнби^[777]) можно устранять дисфункции. В этом ракурсе, полагаем, необходимое равновесие государственному управлению придает регулярная коммуникация на основе обратной связи, обмена информацией с обществом. Обратные связи с населением на систематической основе позволяют добиться большей результативности и позитивной динамики функционирования государственно-управленческой системы.

Определение релевантного соотношения статических и динамических параметров государства напрямую влияет на его устойчивость. В юридической литературе различают три параметра устойчивости государства, в числе которых - статическая устойчивость, показывающая состояние равновесия субстрата и инфраструктуры социума; функциональная устойчивость, свидетельствующая о том, что функции социальных систем эффективно реализуются; динамическая устойчивость, объединяющая две предыдущие и обеспечивающая релевантный уровень стабильности социальных систем (в нашем случае стабильности системы управления государством)^[778]. Следуя принципу Ле-Шателье, устойчивость есть системное свойство сохранять и поддерживать компоненты и структуры системы в пространственно­временном континууме, не изменяя качественные параметры своего функционирования. Между тем, как верно замечает А.И. Экимов, сегодня в документах ООН и научном дискурсе используется категория «устойчивое развитие», указывающая на процесс становления нового типа мировой цивилизации, радикальных изменений в экономических, социальных, экологических, культурологических параметрах общественного бытия, императивы которого обусловливают потребность в новых правовых нормах и системах управления^[779].

Стабильность подразумевает потенциал системы осуществить возврат к состоянию устойчивого равновесия после воздействия тех или иных факторов^[780]. При этом стабильность имеет разные тенденции и, как отмечается в правоведении, сегодня сложно определить, какой

критерий позволяет оценить их как положительные либо отрицательные^[781]. Говоря иначе, в современных условиях не всегда возврат системы в прежнее состояние можно обозначить как однозначно позитивный процесс. Данное обстоятельство актуализирует задачу сопряжения стабильности с динамичностью системы государственного управления. Разрабатывая концепцию социокультурной динамики, П. Сорокин впервые в общественной науке предпринял попытку исследования динамической стабильности. Смена типов культур, включая политико­правовую, демонстрирует динамичность системы, которая вместе с тем постоянно стремится к своей стабильности. При этом, всякий переход системы на новый уровень есть одновременно и попытка возврата к равновесию, при этом в случае позитивной динамики - уже в новом качественном состоянии. В этом ракурсе динамика систем государственного управления на современном евразийском пространстве подвержена тенденциям двоякого характера: с одной стороны, инерционной тягой вернуться в прежнее (привычное) русло, приобретя стабильное состояние без изменений, с другой - обрести стабильность, но перейдя на новый качественный уровень функционирования. Если следовать логике П. Сорокина, для России и Казахстана важна не стабильность сама по себе, а выход на уровень динамической стабильности, или устойчивого развития.

Стабильность необходимо обеспечивать не консервацией существующего порядка и игнорированием дисфункций и противоречий, а через обеспечение адаптивности. Адаптивность управления государствообразующим обществом является важным свойством, характеризующим способность приспосабливаться и видоизменяться в соответствии с внутрисистемными вызовами и импульсами из внешней (социальной) среды. В современных стремительно меняющих условиях процесс реформирования сферы государственного управления повсеместно приобретает практически перманентный характер. Следовательно, наряду с динамической стабильностью в сфере государственного управления важен фактор стабильной динамичности. В этом ракурсе для России и Казахстана важно не только наличие свойств стабильности, но и потенцию динамического развития. Система управления государственно-организованным обществом сохраняет равновесие тогда, когда реализуются потенции к саморазвитию. Самосохранение государственно-управленческой системы ориентирует на: 1. Обеспечение устойчивости через стабильное воспроизводство системообразующих факторов; 2. Стимулирование внутреннего развития. По мысли А.А. Богданова, «действительное сохранение форм в природе возможно только путем прогрессивного их развития; а без него «сохранение» неминуемо сводится к разрушению»^[782]. В открытых системах, каковой является система государственного управления, внешний

источник (информация) делает её способной к негэнтропии (упорядоченности), словом, согласно синергетике, самоорганизации.

К системе государственного управления применимы выводы синергетики о закономерностях энтропийных и негэнтропийных процессов в сложных неравновесных системах в точках бифуркации, когда дальнейшее развитие приобретает многовариантный характер. В неопределенности, хаосе, неравновестности и противоречивости содержатся и возможности, связанные с вариативностью выбора моделей управления делами государства. Основоположники синергетики И. Пригожин и И. Стенгерс утверждают, что «источником порядка является неравновесность. Неравновесность есть то, что порождает «порядок из хаоса»^[783]. Стоит отметить, что потенциал синергетики для изучения государственного управления, в том числе с позиции цивилизационного подхода, заключается в том, что она, основываясь на стохастичности (вероятности) общественных процессов в период бифуркации (переломной точке), предоставляет обществу выбор наиболее эффективных направлений преодоления кризисных явлений и переходу к упорядоченному состоянию общества. «Объективно синергетический потенциал государственного управления, - пишет Г.В. Атаманчук, - находится во взаимосвязях государства и общества, в том, как государственный аппарат (и его руководящее звено) понимает, воспринимают и отражает потребности, интересы и цели жизнедеятельности своих граждан и какими идеалами и ценностями он сам руководствуется при принятии управленческих решений»^[784]. Согласно синергетике государственное управление может рассматриваться как система, подчиненная дихотомии закономерного/случайного. Закономерное проявляется в нем в виде стратегических управленческих планов и проектов, программах развития системы государственного управления на сравнительно долгосрочную перспективу, учитывающих мировые тенденции и процессы. Элементы случайности, которые подчас кардинально меняют вектор развития системы государственного управления, могут быть связаны со стихийными, иррациональными составляющими, непредсказуемыми социальными, природными и техногенными факторами, субъективной волей высших государственных чиновников и т.д.

С позиций синергетики современные политико-правовые и управленческие процессы в России и Казахстане находятся в бифуркационной фазе, когда актуализируется многовариантность исторического выбора. При этом вероятностный характер подразумевает, что такой выбор содержит аксиологический компонент, исходит из социокультурных установок конкретного общества и доминирующих ценностей в управленческой иерархии. Следует присоединиться к мнению, что переходное состояние содержит в себе альтернативу развития

страны в различных направлениях и «предоставляет власть имущим, определяющим судьбы этих стран и народов на данном историческом отрезке времени, возможность выработки собственного видения пути развития государства, права и общества с учетом исторических и иных традиций своей страны, уровня развития экономики и культуры общества, особенностей быта народа, нации или доминирующих этнических групп»^[785]. Синергетический подход привносит в государствоведение идеи селективности государственно-управленческих решений, нелинейности развития социально-политических систем и, соответственно, восприятие управляемого хаоса как возможности перехода на иной уровень порядка, к более эффективному управлению общественными процессами, сообразуясь при этом с социокультурной и политико­правовой традицией. Иными словами, хаос содержит созидательный потенциал. Полагаем, в своих государственно-управленческих стратегиях следует, четко просчитывая преимущества и недостатки, в том числе того, что можно обозначить как «евразийский ДНК», весь комплексность имеющихся системных рисков, добиваясь устойчивого развития.

Системность управления делами государства предполагает постоянное взаимодействие и открытость к поступлению информации извне, что влечет усложнение его структуры, трансформацию старых и появление новых элементов и отношений. При этом не следует стремиться к унификации или редукции общественной жизнедеятельности, процесс усложнения системных взаимодействий в социально-правовых средах носит объективный характер. Современные государства, отмечается в юридической литературе, с учетом сложившихся политических, культурных и социально-экономических условий реализуют идею информационного общества, и в Казахстане сложились «достаточно серьезные предпосылки для успешного развития информационно-коммуникативного пространства как открытой самоорганизующейся системы, связанной с социальными изменениями»^[786].

В России в 2009 году принят ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»^[787]. Распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. утверждена Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, в которой необходимость ее принятия объясняется тем факторов, что «в настоящее время действующие правовые нормы не обеспечивают в полной мере системного подхода к повышению открытости государственного управления». Системный подход к повышению уровня открытости исполнительной власти намечается достигнуть путем: определения принципов открытости и задач по их реализации; определения основных механизмов (инструментов) реализации принципов открытости и описания для каждого из них

перечня основных нормативных требований и рекомендаций для повышения уровня открытости; оценки динамики повышения уровня и качества открытости путем проведения регулярного мониторинга и оценки федеральных органов исполнительной власти и в случае необходимости совершенствование правовой базы^[788]. Создана должность министра по вопросам открытого правительства, функционирует Портал открытых данных.

Открытость государственно-управленческой системы не исключает такого ее свойства, как наличие определенных лимитов. Любая функционирующая система и подсистемы имеют пределы, выход за которые означает наложение на поле другой системы (подсистемы). Последствия расширения системы могут быть разные, но ясно, что они не должны приводить к дисбалансу. Подобное понимание в проекции на сферу взаимодействия государства, общества и личности предполагает необходимость взаимных ограничений и сдержек. Так, к примеру, статьей 9 ФЗ РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 года^[789] устанавливается ряд ограничений, касающиеся доступа граждан к информации. С другой стороны, государству следует ограничивать излишнее вмешательство в те сферы гражданского общества, в которых есть потенциал для саморегулирования, и базовой основой этого является обеспечение неприкосновенности частной собственности. В этом ракурсе в юридической литературе практические, так и формально-правовые инструменты, умаляющие ряд экономических прав и способов их защиты, отнесены к проблемным методам современного государственного регулирования в России^[790], что актуально и для Казахстана.

Модификации системы управления, как упоминалось выше, способствуют также раздражители, поступающие из других внешних систем. Л.А. Морозова отмечает такую важную тенденцию в развитии внутренних функций государства, как интернационализацию, обусловленную тем, что «внутренние функции государства не могут развиваться исключительно на собственной основе, определяться целями, задачами, базирующимися только на национальном интересе, без учета интересов международного сообщества»^[791]. В этой связи стоит отметить мнение, что всякая внутренняя функция имеет внешний аспект, как и всякая внешняя, например, функция интеграции в мировую экономику и сотрудничества с другими странами в решении глобальных проблем, - свой внутренний аспект, однако это отнюдь «не колеблет того факта», что каждая из функций государства по своему содержанию относится либо к внутренней, либо внешней^[792]. В.Е. Чиркин среди внешних функций государства рассматривает сотрудничество с другими государства в решении глобальных проблем,

поддержание миропорядка, обороны страны и функцию интеграции государства в мировое сообщество, выражающуюся в создании различных объединений государств для решения общих вопросов в совместной политической, хозяйственной и иной деятельности^[793]. Полагаем, с учетом современных интеграционных процессов выделение в качестве самостоятельной внешней функции - функции интеграции - вполне обоснованно. В наши дни интеграционные процессы, в том числе на евразийском пространстве, приобрели важную функциональную значимость, при этом их эффективность во многом зависит от системности, согласованности действий государств-членов ЕАЭС.

В контексте затронутых в данной работе проблем стоит особо отметить роль идеологической функции. По сравнению с советским периодом в евразийских государствах (как объяснимая реакция на десятилетия сверхидеологизированной общественной жизни и государственной деятельности) указанная функция снизила свою значимость. Так, Конституции РФ прямо закрепляет, что «никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ст.13). В действующей Конституции РК норма, касающаяся идеологии, получила закрепление в следующей формулировке: «В Республике Казахстан признаются идеологическое и политическое многообразие» (ст.5). Иными словами, запрет на государственную идеологию в казахстанской конституции не установлен, граждане имеют право осуществлять осознанный и самостоятельный выбор в решении данных вопросов. В этой связи казахстанский правовед Г.С. Сапаргалиев полагает, что Конституция РК 1993 года (утратившая силу) содержала более обоснованную формулировку: «идеология общественных объединений не может устанавливаться в качестве государственной»^[794].

Полагаем, разработка и реализация государственной идеологии - важная задача современного государства, от качественного решения которой во многом зависит, в конечном счете, способность государства реализовывать все остальные свои функции. Государственная идеология выступает как идеология государственного патриотизма, и в этом смысле ей принадлежит системообеспечительная функция - она выполняет функцию инструмента управления общественными процессами с точки зрения нормативизации в политико-правовом сознании консолидирующих общество ценностей и установок, в том числе установку на социальную солидарность и единство народа, независимо от этнических, религиозных, социальных различий^[795]. Следует согласиться с мнением Т.Н. Радько, что государственная идеология должна отражать сущностные черты народного характера - жить по правде и справедливости, в согласии с душой и совестью, служить Отчизне, любить и защищать свою землю и вобрать в себя обобщенный исторический опыт народов страны, для которых мир и

национальное согласие - непременное условие существования и развития^[796].

Стабильное и эффективное управление обществом нуждается в формировании государством соответствующей системы ценностей и формулировании ясных для народа принципов функционирования власти, в отношении которой духовная культура выступает дополнительной опорой легитимности, стало быть, государственная идеология необходима^[797].

Идеологическая функция государства имеет эмансипаторское значение, связанное с развитием евразийской политико-правовой культуры, сохранением того позитивного и устранением негативного, что она содержит. Государственная идеология и тесно связанная с ней правовая идеология призваны сохранить евразийскую коммуникативную традицию, обеспечить консолидированность общества и сдвиг ценностно-нормативного вектора в сторону устранения правового нигилизма и утверждения ценности права и закона.

В целом, следует заключить, что от способности обеспечить адекватную степень функциональности всех системных свойств зависит, сможет ли управление государствообразующим обществом стать конкурентоспособным и успешно осуществить цели и задачи модернизации.

Подведем итоги. Системное понимание процесса функционирования государственного управления основывается на идее структурного взаимодействия и взаимовлияния всех компонентов, имеющих к нему отношение. При этом правокультурные компоненты, нормативно-ценностные и целевые установки играют одну из фундаментальных ролей в обеспечении целостности, равновесия, самовоспроизводства и устойчивого развития государственно-управленческой системы, составляя консенсусный стержень взаимодействия власти и общества. В функционировании системы государственно-управленческих отношений евразийским государствам необходимо стремиться к тому, чтобы равновесие носило характер динамической стабильности. Коммуникативные связи, обмен информацией с обществом придает государственному управлению подобное гармоничное сочетание стабильности и динамичности. Переход государственно-управленческой системы на более высокий уровень требует ориентации на комплексное осуществление необходимых институционально­функциональных перемен: в духовной, экономической, политико-правовой, социальной сферах.