§ 2. Развитие права жалобы в советском государстве

Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов»^[35] требовало от всех органов и должностных лиц советского государства принимать обращения любого гражданина РСФСР, желающего обжаловать их действия.

Общее наблюдение за организацией приема жалоб граждан во всех учреждениях и за правильным движением было возложено на Народный комиссариат государственного контроля (Рабоче-Крестьянскую инспекцию). Декретом ВЦИК РСФСР от 9 апреля 1919 г. и Постановлением Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской Инспекции от 4 мая 1919 г.^[36] было создано Центральное Бюро Жалоб и Заявлений, которое должно было принимать жалобы и заявления от всех граждан Советской Республики (просуществовало до 1924 г.).

Выдающийся теоретик административного процесса и права жалобы М.Д. Загряцков давал довольно высокую оценку системе рассмотрения жалоб, сложившейся в первые годы советской власти: «В действующем праве мы встречаем интересную попытку построить жалобу, как самостоятельный

юридический институт, и создать для ее обслуживания специальный административный аппарат»^[37].

30 июня 1921 г. был принят специальный нормативно-правовой акт - циркулярное постановление ВЦИК РСФСР «О порядке подачи жалоб и заявлений»^[38]. В преамбуле этого документа констатировалась неудовлетворительная ситуация, сложившаяся в сфере рассмотрения жалоб и прежде всего связанная с тем, что свобода жалобы не обеспечивалась, в особенности на местах - «в уездах и губернских городах не только отдельные жалобщики, но и делегаты от волостных и сельских советов встречают препятствия для проезда в центр. Мало того, бывают случаи, когда подавшие в центр жалобу подвергаются арестам и др. репрессиям на местах, что решительно противоречит приемам управления Советской власти.». В постановлении предпринималась попытка усилить гарантии доступности жалобы как средства защиты путем исключения ответственности заявителей: «Жалобщики ни в коем случае административным репрессиям не подвергаются.

Субъектом подачи жалобы могли быть не только потерпевшие от обжалуемых действий, но и лица, в т.ч. учреждения, не понесшие непосредственного ущерба (понятия «потерпевший» и «заинтересованный» не отождествлялись)^[39].

Объектом обжалования в Бюро могли быть любые административные распоряжения органов власти, кроме решений ЦИК, Совнаркома, а также судебных и приравненных к ним органов (исключение составляли случаи, когда

в жалобе содержались указания на прямые злоупотребления судей). Иски о возмещении вреда, по общему правилу, подлежали ведению судов, однако рассматривались в Бюро, если речь шла о незаконных или неправильных действиях должностных лиц.

Устанавливался чрезвычайно широкий круг оснований для жалобы. Ими могли быть не только незаконность действий, но и их нецелесообразность или несоответствие общей политике советской власти, а также «злоупотребление, волокита, грубое обращение и т.п.» (п.5 Постановления Народного

Комиссариата Государственного Контроля «О Центральном Бюро жалоб и заявлений при Народном Комиссариате Государственного Контроля» от 4 мая 1919 г.)^[40]. По существу, исчерпывающего перечня оснований установлено не было. Как отмечал М.Д. Загряцков, «самая широта этих оснований, лишая компетенцию РКИ вообще и Бюро жалоб в особенности, определенности, ослабляет его индивидуальность в ряду других административных органов республики и, по видимости, необычайно расширяя его полномочия по существу, низводит его на положение органа, параллельного другим ведомствам. Впрочем, при ознакомлении с жалобами в Центральном бюро получается впечатление, что в последние годы, когда с изданием кодексов и провозглашением начала революционной законности точно определились рамки права и закономерного в нашей жизни, сама жизнь несколько сужает основания для подачи жалоб, на первый план при рассмотрении жалоб выдвигается отмена распоряжений по их незакономерности (в очень широком понимании этого термина)»^[41].

Таким образом, выявленная М.Д. Загряцковым тенденция сводится к следующему: в условиях неустойчивого революционного правопорядка, при

котором, как известно, одним из источников права признавалось даже «революционное правосознание», предельное расширение оснований жалоб за счет нецелесообразности, несогласованности с политикой государства и т.п. было оправданным. Между тем, по мере институционализации советской власти, расширения и развития позитивного права произошло фактическое сужение этих оснований не на уровне нормативного регулирования, а на практике - основная часть жалоб стала иметь своим предметом именно незаконность решений и действий.

Жалобы делились: по форме - на устные и письменные; по способу подачи - на личные и почтовые (п.3 Положения от 4 мая 1919 г.). В жалобе должны были содержаться: имя, отчество, фамилия и адрес жалобщика; точное наименование лиц или учреждения, на действие которых приносится жалоба; изложение обстоятельств, служащих основанием для жалобы; перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих сведения, изложенные в жалобе (п.4 Положения). При этом оговаривалось, что это относится к жалобам, «если они не анонимны». Вопрос о возможности рассмотрения анонимных жалоб оставался открытым.

Сборы или вознаграждения ни за подачу жалоб, ни за получение каких- либо справок в Бюро не предусматривались (п.2 Положения).

К компетенции Бюро, в соответствии с приказом Народного комиссариата государственного контроля от 30 апреля 1919 года «О Центральном Бюро жалоб и заявлений при Народном Комиссариате Государственного Контроля», относились:

- прием устных и письменных жалоб, обеспечение производства по всем поступившим жалобам и заявлениям;

- составление мотивированных заключений по всем поступившим жалобам и заявлениям;

- наблюдение за ходом расследования и за устранением выявленных нарушений.

Вводились правила рассмотрения жалоб. Они должны были изначально подаваться в местные бюро жалоб и заявлений при местных органах РКИ и по возможности разрешаться там.

Более детальное представление о функциях Бюро можно получить из практики его деятельности. Так, в отчете РКИ за 1922 г. указывается, что Центральное бюро жалоб в этом году уделяло наибольшее внимание надзору за действиями органов власти, включая опротестование в Президиуме ВЦИК общих постановлений местных властей, противоречащих закону, отмену по отдельным жалобам незаконных постановлений должностных лиц и привлечение их к суду.

Так, по протесту Центрального бюро жалоб (далее ЦБЖ) Президиум ВЦИК отменил постановление Кабардинского облревкома, санкционирующее все реквизиции и конфискации, проведенные до 15 сентября 1921 г. По представлению ЦБЖ Президиум ВЦИК отменил постановление Костромского губисполкома о всеобщей муниципализации домов. По протесту ЦБЖ было отменено постановление Псковского губисполкома о поголовном выселении бывших помещиков, в т.ч. получивших земельные наделы уже при советской власти. По протесту ЦБЖ были отменены постановления Тюменского и Псковского губисполкомов о конфискации имущества и скота, как противоречащие декретам СНК и основам новой экономической политики.

Кроме того, собственными постановлениями Центрального бюро жалоб, утвержденными ВЦИК, отменялись решения о конфискации имущества, о заключении в концентрационные лагеря, а также решения, принятые органами власти за рамками своей компетенции (например, в случае вторжения НКВД в сферу компетенции Наркомзема) и т.п. ^[42]

О роли указанного органа в системе учреждений советской власти может свидетельствовать также заметка И.В.

бюрократизмом, волокитой в наших аппаратах является одной из существенных задач партии, рабочего класса и всех трудящихся нашей страны. Громадное значение Бюро жалоб состоит в том, что они являются одним из серьезных средств проведения в жизнь завета Ленина о борьбе за улучшение аппарата. Бюро жалоб имеют бесспорно значительные достижения в этой области. Задача состоит в том, чтобы закрепить достигнутые результаты и добиться решающих успехов в этом деле. Не может быть сомнения, что Бюро жалоб, сплачивая вокруг себя все более активные слои рабочих и колхозников, втягивая их в дело управления государством и чутко прислушиваясь к голосу трудящихся как партийных, так и беспартийных - добьются этих решающих успехов»^[43].

Тем не менее в 1935-36 гг., на фоне общей конституционной реформы в СССР, происходят очередные преобразования в сфере порядка рассмотрения жалоб граждан. 14 декабря 1935 г. принимается постановление ЦИК СССР «О положении дел с разбором жалоб трудящихся»^[44], в котором предусматривались следующие новеллы:

- упразднение «бюро жалоб» на всех уровнях с передачей их функций приемным председателей исполнительных комитетов советов и их отделов;

- в случае поступления жалобы не по подведомственности - передача их в тот орган, к чьей компетенции они относятся, с уведомлением жалобщика и контролем пересылающей организации за разрешением жалобы;

- разбирательство жалоб в сельских и городских органах в присутствии заявителей, представителей заинтересованных организаций и лиц, проводивших расследование по жалобе;

- сроки рассмотрения жалоб: в республиканских, краевых и областных органах - не более месяца со дня обращения; по жалобам красноармейцев - 15 дней; в районных органах - 20 дней; в городских - 7 дней;

- рассмотрение жалобы считается законченным только после выполнения принятого решения;

- требование немедленного информирования заявителей о вынесенных решениях и принимаемых мерах по жалобе;

- систематическое обнародование и обсуждение отчетов о рассмотрении и разрешении жалоб на заседаниях президиумов советов и исполнительных комитетов.

В принятом впоследствии постановлении Комиссии советского контроля «О рассмотрении жалоб трудящихся», утвержденном СНК СССР 30 мая 1936 г.^[45], подробно говорилось о трудностях и недостатках, имеющихся в данной сфере. Среди таких проблем указывались: уклонение руководителей организаций от личного участия в рассмотрении жалоб; механическая пересылка жалоб на места без последующего контроля; передача жалоб на разрешение тех же органов и лиц, чьи действия обжалуются; небрежное хранение и утеря жалоб; отсутствие проверки исполнения принятых решений.

Специально выделялись недостатки в деятельности Бюро жалоб и уполномоченных Комиссии советского контроля. Xотя основной задачей этого органа был контроль за правильностью работы с жалобами в отдельных ведомствах и учреждениях, со стороны этой комиссии, как отмечалось в постановлении, имели место попытки подменить собой эти организации в рассмотрении поступающих жалоб. В качестве недостатка подчеркивалась также практика устранения лишь отдельных недочетов в соответствии с жалобами, в то время как задачей считалось общее улучшение работы соответствующих ведомств.

Вышеназванным постановлением предусматривались такие меры, как введение точной регистрации поступающих жалоб; привлечение к ответственности работников, виновных в утере жалоб; установление срока рассмотрения жалобы при ее получении; при необходимости продления срока - информирование об этом жалобщика; систематические проверки правильности расследования жалоб в ведомствах, учреждениях и профсоюзах силами Бюро жалоб и уполномоченных; обсуждение результатов расследования по наиболее значимым жалобам на собраниях рабочих и колхозников; привлечение к рассмотрению жалоб и проведения проверок представителей общественного актива.

Однако ни в новой Конституции СССР 1936 г., ни в Конституции РСФСР 1937 г. право жалобы закреплено не было. На фоне массовых незаконных репрессий, всеобщей практики вынесения неправосудных приговоров, подобные меры по усовершенствованию механизма рассмотрения жалоб не могли дать сколько-нибудь существенного эффекта.

Кардинальные изменения в развитии рассматриваемого института связаны с началом периода оттепели. В 1960-х гг. ученые поднимают вопрос об урегулировании порядка рассмотрения жалоб на уровне общесоюзного закона. Как отмечал, например, известный ученый-административист В.И. Ремнев, «закон о жалобах будет иметь большое значение не только с точки зрения

четкой юридической регламентации института права жалобы, но и с точки зрения доведения до каждого гражданина положений этого документа. Основные начала законодательства о жалобах будут иметь громадный авторитет для всего советского народа, для деятельности государственного аппарата. Необходимость принятия общесоюзного закона о жалобах диктуется и тем обстоятельством, что граждане нередко обращаются с претензиями непосредственно в органы власти и управления Союза ССР. Права и обязанности сторон в подобных случаях должны нормативно регулироваться. Специфика в рассмотрении жалоб, вызываемая особенностями той или иной республики, может быть отражена в законах союзных и автономных республик»^[46].

Кроме того, по мнению В.И. Ремнева, актуальным направлением развития механизма разрешения жалоб являлось расширение участия в этом процессе общественных организаций. В качестве форм такого участия предлагались: привлечение представителей общественности к проверке жалоб, к обсуждению результатов проверок и к вынесению решений; общественный контроль за правильностью рассмотрения жалоб; вынесение окончательных решений по некоторым категориям жалоб, в особенности имеющим морально­нравственный характер, трудовыми коллективами и судами общественности^[47].

В научной литературе того времени нередко высказывались возражения против идеи введения универсального судебного обжалования всех актов государственного управления^[48]. Однако в целом преимущества судебного порядка обжалования перед административным постепенно получали все более широкое признание. Так, С.Н. Братусь полагал: «Общепризнано, что судебная юрисдикция - более демократичный и в большей степени обеспечивающий

установление материальной истины по делу инструмент, чем административная юрисдикция. Преимущества развернутой процессуальной формы, основанной на равенстве спорящих сторон по гражданскому делу, а также участников уголовного процесса при разбирательстве уголовных преступлений по сравнению с административной юрисдикцией не требует новых обоснований и доказательств»^[49]. Ученые также отмечали: «Существующий административный порядок рассмотрения жалоб на незаконные действия должностных лиц не всегда обеспечивает своевременное и объективное рассмотрение жалоб, открывает возможность ведомственного подхода к решению вопроса»^[50].

Институт жалобы в советское время получил наиболее детальное регулирование в таком нормативно-правовом акте, как Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. №2534-УІІ «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. указов Президиума ВС СССР от 4.03.1980 года №1662-X, от 2.02.1988 года №8422- XI)^[51]. Указ, в частности, требовал, чтобы письменное обращение гражданина было им подписано с указанием ФИО, места жительства, работы или учебы, в противном случае оно признавалось анонимным и рассмотрению не подлежало. Направлять жалобы следовало только в вышестоящие органы, а не в те, чьи действия обжалуются. Если жалоба не относилась к компетенции органа или должностного лица, ее получившего, то он обязан был в пятидневный срок разъяснить заявителю, куда следует обратиться. Государственным и общественным органам, предприятиям, учреждениям, организациям, их руководителям и другим должностным лицам предписывалось систематически анализировать и обобщать поступающие жалобы с целью устранения причин,

вызывающих нарушения интересов граждан, и совершенствования своей работы.

Профессор Г.И. Петров, подразделяя права советских граждан в сфере управления на две группы - связанные с участием в управленческой деятельности и связанные с удовлетворением личных потребностей, - отмечал: «Право обжалования находится на границе первой и второй групп прав граждан в сфере управления, ибо в большинстве случаев обжалование незаконного акта имеет общественное и вместе с тем личное значение для подавшего жалобу. Однако нередко жалобы не связаны с личными интересами жалобщика. В этом случае они имеют чисто общественное значение. Только личное значение жалоба иметь не может, ибо она объективно (разумеется, если она обоснованна) способствует устранению беззаконий или других недостатков в работе советского государственного или общественного аппарата»^[52].

Недостаточность процессуальных норм Указа от 12 апреля 1968 года отмечала Н.Ю. Xаманева, предлагая внести в него ряд дополнений, в частности, касающихся установления окончательных инстанций по жалобам, сроков исполнения решений, а также расширения процессуальных прав лица, подавшего жалобу, Она отмечала, что следует «зафиксировать право гражданина на ознакомление с материалами дела, на отвод должностного лица, на ходатайство в связи с рассмотрением жалобы (опрос свидетеля, осмотр дополнительных документов и т.п.)»^[53]

В 1977 г. новая Конституция СССР, а вслед за ней Конституция РСФСР 1978 г. впервые закрепили «право жалобы». В Конституции СССР говорилось: «Граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом. Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие

права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд» (ст.58).

Идея о том, что данная статья Конституции представляет собой норму прямого действия и служит достаточным основанием для непосредственного обращения в суд с жалобой на действия должностных лиц^[54], в целом общей поддержки в науке и на практике не нашла.

Предполагалось принятие специального законодательного акта о судебном обжаловании. План законодательных работ, утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета СССР, предусматривал подготовку законодательства об обжаловании в суд действий должностных лиц в соответствии с ч. 2 ст. 58 Конституции СССР^[55].

Основными проблемами в тот период оставались: излишняя длительность сроков рассмотрения жалоб (некоторые из них рассматривались в течение 15-20 лет); отсутствие окончательных инстанций по рассмотрению жалоб, вследствие чего к одним и те же жалобам приходилось возвращаться по несколько десятков раз; наличие в законодательстве лишь общего требования «полноты, всесторонности, объективности» проверки жалоб при отсутствии конкретной регламентации порядка проведения проверок; недостаточная мотивированность ответов на жалобы^[56].

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июля 1979 г. Советам народных депутатов и исполнительным комитетам предписывалось «регулярно заслушивать на сессиях Советов, заседаниях исполнительных комитетов отчеты руководителей учреждений и предприятий, независимо от их подчиненности, по вопросам рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан; привлекать к строгой ответственности лиц,

допускающих нарушение установленного порядка рассмотрения заявлений и жалоб трудящихся»^[57].

2 ноября 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, нарушающих права граждан»^[58]. К основным особенностям этого законодательного акта можно отнести следующие: обжалованию подлежали единоличные и коллективные действия органов и должностных лиц, не только лишающие гражданина возможности реализовать его законное право, но и возлагающие на него незаконные обязанности; подача жалобы в суд допускалась только после обжалования соответствующих действий

₃

вышестоящему органу или должностному лицу^[59].

В отношении данного закона Ю.А. Тихомиров отмечал: «В августе 1990 г. Верховный Суд СССР обсудил вопрос о рассмотрении судами жалоб в соответствии с указанным законом и разъяснил спорные, неясные аспекты применения закона. И все же реализуются подобного рода правозащитные процедуры плохо, граждане и трудовые коллективы, предприятия, иные субъекты редко прибегают к ним. Нередки и случаи игнорирования судебных решений. В результате не обеспечивается действенность рассмотрения жалоб, споров и предотвращение, устранение нарушений законов о труде и др.»^[60].

Декларация прав и свобод человека и гражданина, утвержденная Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 №1920-1, наряду с общим правом на личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам (ст.21), специально предусмотрела право на судебное обжалование решений и деяний должностных лиц, государственных

органов и общественных организаций, повлекших за собой нарушение закона или превышение полномочий, а также ущемляющих права граждан (ст.32)^[61].

После распада СССР, уже в Российской Федерации, именно институт судебной жалобы стал развиваться наиболее интенсивно. 27 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»^[62], где было закреплено право каждого гражданина обратиться в суд с жалобой на единоличные или коллегиальные решения предельно широкого круга субъектов - государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих (ст.1). Обжалованию подлежали любые действия, которыми нарушаются права и свободы гражданина, создаются препятствия к осуществлению своих прав и свобод, на гражданина незаконно возлагается какая-либо обязанность или он незаконно привлекается к ответственности (ст.2).

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила по отдельности право граждан на жалобу в виде «права на обращение» (ст.33) и на судебную жалобу (ч.2-3 ст.46).

Таким образом, в развитии института жалобы можно выделить следующие тенденции:

1. Универсализация: от различных попыток ограничения практики жалоб - к предельному расширению возможностей подачи жалоб для всего населения.

2. Унификация: постепенное закрепление общих требований к оформлению жалобы и превращение ее в относительно стандартизованный документ.

3. Формализация: введение процессуального порядка подачи жалоб и их обязательного рассмотрения, включая сроки принятия решений.

Несмотря на различия исторических периодов, можно выделить и наиболее типичные, «сквозные» проблемы рассмотрения жалоб, характерные практически для любого периода.

Основной проблемой институционального характера можно считать «дилемму специализации», которая выражается в необходимости выбора между двумя моделями организации рассмотрения жалоб: 1) создание особых государственных органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан; 2) распределение этой обязанности между различными органами в соответствии с их профилем.

Недостатком первой модели, представленной такими институтами, как Челобитенный приказ, контора генерал-рекетмейстера, Центральное бюро жалоб и т.п., является трудность отграничения его компетенции от сфер ведения других органов власти, результатом чего является дублирование деятельности, споры о подведомственности, вмешательство одного органа в оперативную деятельность другого. Недостатком второй модели является то, что органы и учреждения, обладающие той или иной предметной компетенцией, для которых рассмотрение жалоб не является основным видом деятельности, начинают относиться к этой функции как к побочной, отвлекающей от решения приоритетных задач, результатом чего становится уклонение от работы с жалобами, поверхностный и имитационный характер их рассмотрения, нарушение процессуальных сроков, отсутствие решений по жалобам или их слабая мотивированность.

Значительное число проблем связано с процедурами рассмотрения жалоб. С одной стороны, существует стремление к упрощению порядка разбирательства, поскольку процессуальная сложность фактически ограничила бы доступ граждан к жалобе как средству защиты своих прав. С другой стороны, отсутствие детальной процессуальной регламентации производства по

жалобам означает снижение процессуальных гарантий прав его участников, полноты и всесторонности разбирательства, обоснованности принимаемых решений.