§ 2. Процесс легализации ограничений прав и свобод человека и гражданина

Для юридической деятельности особо важен порядок, выражающийся в организованном состоянии элементов этой деятельности, не лишающей, впрочем, возможной инвариантности их соотношения.

Актуальность общетеоретического доктринального исследования сущности юридического процесса и процедуры на сегодняшний день может быть подтверждена множеством трудов, посвященных этим вопросам^[171]. Тем не менее,

единого подхода к соотношению понятий «юридический процесс» и «юридическая процедура» выработано не было.

Со своей стороны, выразим солидарность с наиболее распространенной в теории права концепцией, где юридический процесс рассматривается в качестве более широкой из представленных категорий. Процедура придает устойчивый характер процессу, а также определяет его внутреннюю структуру. И уже потому любой юридический процесс не мыслим без нее, равно как и процедура без процесса, где последний является объединяющим и согласующим различные процедуры институтом.

При этом, рассматриваемое диалектическое единство относительно. В том смысле, что выступает лишь в контексте соотношения тех или иных объектов. Системность в праве - неоднородна, что предполагает возможность рассмотрения одних и тех же явлений, как с той позиции, где они представляют собой часть более крупной макросистемы, так и с другой, где уже они сами выступают самостоятельными микросистемами с множеством элементов.

В частности, гражданский процесс является частью более общего понятия - юрисдикционного правоприменительного процесса, выступая, в таком случае, как его элемент. Вместе с тем, в гражданском процессе выделяют несколько видов производств - исковое, приказное, особое и иные - определяющих внутреннюю организацию этого процесса и являющихся для него процедурами. В свою очередь, каждое из названных производств имеет свои внутренние элементы, являющиеся их исключительными процедурами и так далее.

Другой пример можно привести из законотворческого процесса, где рассмотрение проекта закона является процедурой, наряду с законодательной инициативой, принятием законопроекта, его опубликованием и иными. Меж тем, по общему правилу, рассмотрение законопроекта включает в себя процедуры трех чтений. Согласно ст.118-119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, первое чтение предполагает: доклад субъекта

законодательной инициативы, содоклад представителя соответствующего комитета, обсуждение концепции законопроекта, дачу оценки соответствия его основных положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости, ответы на вопросы депутатов по существу законопроекта, в отдельных случаях - заключительное слово инициаторов проекта и т п.п^[172]. По отношению к этим процедурам, первое чтение можно рассматривать в качестве обобщающего их самостоятельного юридического процесса.

Исходя из сказанного, следует сделать вывод, что отдельные юридические процедуры, являющиеся частью определенной макросистемы - то есть юридического процесса, могут выступать также как микросистема, где они сами приобретают статус процесса по отношению к входящим в них процедурам. В этом свете умозаключение Т.В. Соколова о том, что в виду разной степени сложности своей организации, «процедура не может трансформироваться в процесс»^[173], выглядит не совсем обоснованным. Рассмотрение юридической процедуры с позиций метафизического подхода, как неизменной субстанции, существенно и необоснованно сужает сущность ее природы.

Представляется необходимым описать нашу позицию на примере легализации ограничений прав и свобод. Как было отмечено ранее, рассматриваемая категория, является юридической процедурой, которая может входить, как в правотворческий, так и в правоприменительный процесс. Вместе с тем, она сама включает ряд стадий - самостоятельных процедур, являясь по отношению к ним макросистемой, которую можно рассматривать в качестве юридического процесса. Здесь уже процедуры, входящие в легализацию, являются средством ее выражения.

Значимость предметного исследования стадий связана с тем, что они являются отражением логической последовательности легализации ограничений

прав и свобод. Исходя из этого, выявление различного рода недостатков и выработка их устранения на каждой из освещаемых процедур, в конечном счете, призваны отразить методику устранения прорех и изъянов всего процесса формализации лимитов меры возможного поведения.

Представляется заслуживающей внимания позиция А.Н. Конева выделяющего следующие стадии юридической легализации: оценочную, на которой происходит «сбор необходимой информации о предмете легализации, его будущем обладателе и о моделях его возможного поведения, закрепление информации в документарной либо иной форме, выявление и оценка возможных рисков и угроз в результате легализации», квалификационную, предполагающую «сопоставление параметров легализуемого поведения (статуса) с возможностями реального достижения объекта легализации, то есть с возможностью конкретных субъектов действовать правомерно», результирующую - связанную с «принятием решения на основании квалификационного анализа, определение дополнительных мер обеспечения и сроков повторной легализации» и функциональную, где наблюдается «фиксация принятого решения о признании поведения субъекта легализации правомерным и доведение в установленной форме этого решения до сведения заинтересованных субъектов»^[174]. Поддерживая концепцию подобного структурирования юридической легализации, возьмем ее за основу при характеристике процесса формализации лимитов меры возможного поведения человека и гражданина.

Первую, оценочную стадию процесса легализации ограничений прав и свобод, можно по праву считать подготовительной к непосредственному установлению лимитов меры возможного поведения лица. На ней происходит сбор необходимой информации относительно оснований, предмета и степени легализации ограничений, выбирается методика ограничительного воздействия, оцениваются возможные последствия установления указанных лимитов.

Во многом, описание оценочной стадии проводилось нами при анализе юридической природы ограничений прав и свобод, источников легализации этих ограничений, а также в ходе описания механизма легализации ограничений прав и свобод человека и гражданина. Дабы не повторяться, отметим, что именно конкретные жизненные обстоятельства, либо реальная возможность их наступления должны восприниматься в качестве основы для выбора средств и способов правового регулирования в государстве. Разночтения между происходящими в обществе социальными практиками, с одной стороны и законодательной, а также правоприменительной практикой, с другой, должны нивелироваться. Это выражено в самом содержании понятия государства, как содействующей осуществлению различных социальных интересов организации публичной власти. В противном случае, государственная власть приобретает неустойчивый характер, что может привести к чрезвычайно негативным последствиям вплоть до раскола государства.

Таким образом, оценочная стадия процесса легализации ограничений прав и свобод связана с гносеологическим восприятием окружающей социальной действительности. При этом жизнь - категория многогранная и уже по тому изменчивая, а отчасти, даже противоречивая. Трудно представить, чтобы на практике учитывались все ее аспекты и, тем более, предугадывались результаты целенаправленного воздействия, в том числе и юридического. Однако этот тезис ни сколько не отрицает значимости наиболее полного учета социальной действительности и возможных последствий ее преобразования. Важно лишь правильно подобрать методику их изучения.

Основой для нее будет служить выделение основных (главных) и вспомогательных (факультативных) фактов. Данная терминология пришла в общую теорию права из практических дисциплин - уголовного процесса и теории доказательств и, в основном, воспринимается в контексте правоприменительного процесса^[175]. На наш взгляд, эту категорию можно использовать при

характеристике, как правоприменительного, так и правотворческого процессов. В контексте заявленной темы, в качестве основных или главных фактов можно интерпретировать наиболее значимые основания к установлению лимитов меры возможного поведения.

От исследования фактических обстоятельств, ложащихся в основу легализации индивидуальных ограничений прав и свобод человека и гражданина, по большей части, зависит ее эффективность на практике. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что ненадлежащее исследование фактических обстоятельств дела по существу, значительно ущемляет право граждан на судебную защиту^[176].

В правотворчестве установление фактических обстоятельств дела играет не менее важную роль. Так, в соответствии с ч.1 ст. 118 Регламента Государственной Думы Российской Федерации, при рассмотрении нижней палатой Федерального собрания законопроекта в первом чтении устанавливается его актуальность и практическая значимость^[177]. Без анализа конкретных условий, продиктованных реальной жизнью, право становится формальным, не имеющим практической основы и уже потому бездейственным инструментом. Что еще раз подчеркивает значимость характеризуемой стадии процесса легализации ограничений прав и свобод личности.

Правотворчество, нося перспективный характер, должно быть связано с объективными потребностями в материализации лимитов меры возможного поведения лица в правоотношениях. Законодатель более раскован в своих действиях, нежели правоприменитель. Учитывая этот факт, необходима

повышенная ответственность лиц, занимающихся правотворчеством за принимаемые ими решения, вплоть до лишения конкретных граждан права занимать ответственные посты в органах представительной власти, с досрочным прекращением их полномочий.

Существенным отличием установления фактических обстоятельств, ложащихся в основу легализации индивидуальных ограничений в правоприменительном процессе является то, что в данном случае нормами права уже предусмотрен конкретный набор юридических фактов, с наступлением которых возможна лимитация меры возможного поведения человека. В то время как в правотворчестве эти нормы еще предстоит создать, а основаниями для легализации ограничений прав и свобод служат те жизненные обстоятельства, которые опосредованы целями легализации ограничений прав и свобод: необходимостью защиты жизни и здоровья человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, сохранения природы и окружающей среды, памятников истории и культуры и иными.

При этом, указанные жизненные обстоятельства могут быть восприняты, как в негативном, так и в позитивном ключе. В первом случае речь идет о тех фактах, которые ставят под угрозу указанные выше ценности. Во втором - факты,

необходимые для защиты этих ценностей. Их сущность, как оснований для легализации ограничений прав и свобод, от этого не меняется.

Квалификационная стадия связывается с установлением юридической основы дела, то есть с анализом тех юридических норм, которые должны быть реализованы в качестве основания для легализации индивидуальных прав личности. Как правило, эту стадию принято отождествлять с правоприменительным процессом, когда уполномоченными на то органами дается юридическая оценка - квалификация установленным ранее фактическим обстоятельствам дела, служащая основой для вынесения правоприменительного акта. Однако, указанная стадия имеет также огромное значение в процессе правотворчества. Во-первых, это связано с потребностью правильной интерпретации полномочий, установленных нормами права, как в отношении правоприменителя, так и для законодателя. И, во-вторых, с необходимостью изучить уже имеющиеся юридические нормы, дабы выявить и устранить возможные пробелы и не допустить коллизий. То есть для создания гармоничной и действенной системы законодательства. В этом свете уместно замечание Н.Н. Ефановой о том, что зачастую именно «поиск права», в конечном счете, показывает на неопределенность норм, либо отсутствие правового регулирования по вопросу^[179]. И если основной целью правоприменителя здесь является выявление необходимой для реализации нормы, то для законодателя именно выявление недостатка правовой регламентации, либо ее недостаточного качества, на характеризуемой стадии процесса легализации, должно быть первостепенным.

Характеризуемая стадия связана с поиском правовой информации, необходимой для принятия решения о возможности или невозможности легализовать ограничения прав, степени ограничительного воздействия и т.п. Не представляется возможным вынесение качественного решения по делу или издания нормативного акта без всестороннего анализа уже имеющегося правового материала.

В связи с этим, квалификационную стадию процесса легализации ограничений прав и свобод человека и гражданина следует связывать с отысканием, обобщением, анализом, системным толкованием и сопоставлением правового материала, необходимого для принятия итогового решения уполномоченным на то органом или должностным лицом. При этом, нельзя однозначно говорить, что поиск правового материала всегда предшествует его анализу. Возможна такая ситуация, когда детальное рассмотрение найденного материала выявляет его несостоятельность, либо недостаточность, что обуславливает необходимость продолжения поиска.

Уполномоченный на проведение легализации ограничений субъект должен, в первую очередь, проверить формализуемые им положения на соответствия действующему законодательству. В первую очередь, международному, которое ратифицировано Российской Федерацией. Россия является членом многих наднациональных и международных организаций, принимая на себя определенные права и обязанности. Одним из основных обязательств является приведение в соответствие внутригосударственного законодательства международному. Относительно обязательств по унификации законодательства стран-участниц, содержат многие международные документы^[180]. Кроме того, признается юрисдикция Европейского суда по правам человека, решения

которого также должны быть учтены при вынесении решений судами Российской Федерации, на что прямо обратил внимание Пленум Верховного Суда РФ^[181].

После этого, проверяется соответствие легализуемых положений основам конституционного строя. Так, в частности, пунктом 12 раздела 2 Приказа Министерства юстиции России от 31 мая 2012 года при проведении экспертизы нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации рекомендовано проверять их цели, задачи и предмет правового регулирования на соответствие основам конституционного строя, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в соответствии с нормами действующей Конституции РФ^[182]. Подобная проверка должна проводиться с учетом анализа места рассматриваемого акта среди других нормативных актов, действующих в этой сфере, проведения параллелей их соотношения друг с другом и актами, обладающими большей юридической силой.

Схожи требования и при формализации лимитов меры возможного поведения в рамках правоприменительной практики. Речь идет об обеспечении единства и сохранении целостности российской правовой системы. На данный факт обращает внимание законодатель в ряде нормативно-правовых, к примеру: в п.1 ч.1 ст.7 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», п.4 ч.4 ст.180; п.6 ч.1 ст.334 Кодекса административного судопроизводства РФ и др.^[183] А также

высшие судебные инстанции - Конституционный и Верховный суды РФ, при толковании законодательства^[184].

Анализ норм - наиболее сложный этап характеризуемой стадии процесса легализации ограничений прав и свобод. Его суть заключается в интерпретации уполномоченным на проведение легализации субъектом действующего законодательства, как для себя самого, т.е. уяснения содержания норм, так и в разъяснении легализуемых положений другим субъектам. В качестве примера разъяснения, можно привести пояснительные записки к проектам законов и предоставляющиеся вместе с его основным текстом.

Анализ норм принято начинать с конкретной отрасли права, или совокупности отраслей, в которые должны войти легализуемые ограничения прав. При этом, одним из основных ставится вопрос о полномочиях формализовать меру возможного поведения тем или иным органом, либо должностным лицом. Во многом, ответ на обозначенный вопрос может также определить форму будущего документа - федеральный закон, закон субъекта федерации, постановление, приказ и т.п.

В правотворческом процессе, в первую очередь, необходимо определиться, относится ли предмет регулирования к исключительному ведению Российской Федерации, является ли сферой действия субъектов федерации или относится к совместному ведению. Согласно ст.76 Конституции РФ, в первом случае издаются федеральные конституционные и федеральные законы, во втором - федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов, в третьем случае - издаются лишь законы или иные нормативные акты

субъектов. Возможен и четвертый вариант, когда регулирование того или иного вопроса относится к предмету ведения органов местного самоуправления, также полномочных издавать общеобязательные предписания.

При легализации ограничений в рамках правоприменительного процесса вопрос о предметах ведения также имеет огромное значение. В частности, Конституционный суд России может осуществлять толкование норм на соответствие Основному закону страны. То есть посредством его деятельности также могут материализовываться лимиты меры возможного поведение в правоотношениях. При этом, согласно ч.3-4 ст.3 Федерального конституционного закона «О конституционном суде РФ», данный орган воздерживается от установления фактических обстоятельств дела во всех случаях, когда эти вопросы отнесены к ведению иных органов власти, а занимается исключительно лишь «вопросами права»^[185].

Для облегчения поиска правового материала, необходимо использовать дедуктивный подход поиска информации в системе права: от отрасли права - к конкретной юридической норме. Для этого требуется четкость и однозначность понимания предмета правового регулирования легализуемого положения.

При выявлении коллизий, законодателю необходимо поставить вопрос относительно необходимости признания утраты юридической силы коллизионного положения, либо разрешения возникшей коллизии новым нормативным актом, с последующим изменением коллизионных норм. Правоприменитель лишен такой возможности и его полномочия, как правило, ограничиваются правом обращения за официальным разъяснением коллизионных положений в уполномоченные на то высшие судебные органы. Необходимо также грамотное использование тех законодательных установлений, которые содействуют разрешению коллизий: приоритета нормативного акта, обладающего большей юридической силой; примата более новой из юридических норм - при

разрешении коллизий между актами одного уровня; необходимости применения специальных норм, по сравнению с общими нормами и т.п.

Оценочная и квалификационная стадия, в некотором смысле, являются подготовительными к принятию итогового решения. Но, в то же время, определяющими по отношению к нему. Основными критериями качества проведения этих стадий являются объективность, всесторонность и полнота их проведения. Ошибки, совершенные на данных стадиях отразятся на всем процессе формализации лимитов меры возможного поведения. Именно поэтому, уполномоченному на проведение легализации ограничений субъекту следует выявлять и исправлять недочеты еще на данном этапе, что несколько затянет весь процесс легализации, но предотвратит чрезмерное использование интеллектуальных и материальных ресурсов в будущем.

Результирующая стадия процесса легализации ограничений прав и свобод является итоговой, но, в то же время, основной, среди всех иных стадий. Она связана с принятием конкретного решения по делу, то есть с непосредственной формализацией проекта ограничений. Если на оценочной и квалификационной стадии только формируется мнение, то на результирующей оно формулируется в качестве правовой позиции.

Закрепление результатов проведенного ранее исследования фактической и юридической основ дела не является одномоментным явлением. Это также длящийся процесс, связанный с необходимостью правильного, с точки зрения юридической техники, изложения позиции уполномоченного на проведение легализации ограничений прав и свобод субъекта.

Легализующий ограничения прав и свобод документ должен отвечать нескольким основным требованиям. Во-первых, быть законным, то есть соответствующим законодательству Российской Федерации и признанным принципам и нормам международного права. Во-вторых, быть обоснованным. При этом, материальными основаниями для него служат конкретные жизненные потребности в установлении лимитов меры возможного поведения, а формальными - формально закрепленные нормы легализации. В-третьих,

документ должен быть объективным, то есть выражать независимую оценку ситуации уполномоченным на то органом или должностным лицом. Как уже не раз было отмечено, недопустимо, чтобы легализация ограничений соответствовала лишь интересам отдельно взятых лиц. Конституционный Суд Российской Федерации акцентирует внимание законодателя на то, что публичные интересы, перечисленные в ч.3 ст.55 Конституции РФ могут оправдывать легализацию ограничений прав и свобод «только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату и, не будучи чрезмерными, необходимы и строго обусловлены этими публичными интересами». Отдельно подчеркивается возможность использования лишь тех средств, «которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина». При этом, «цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод»^[186].

Это, скорее, внешние, формальные требования, наряду с которыми можно выделить требования к содержательной части документа - его тексту. Который, во-первых, должен быть изложен максимально понятным языком, с использованием недвусмысленных выражений. Правильность использования понятийно-категориального аппарата является залогом простоты понимания текста, что влияет на его реализацию на практике. При необходимости, легализующий ограничения прав субъект должен освещать смысл используемых им терминов и понятий и желательно, в том же самом документе - для упрощения поиска необходимой информации заинтересованными лицами. Во-вторых, должно быть обеспечено единство терминологии, как в самом документе, так и в соотношении с другими правовыми актами, направленными на регулирование этих же или смежных с ними вопросов. В-третьих, использование слов и

выражений в тексте должно соотноситься с их семантическим значением, а также должно быть исключено совместное использование лексически несочетаемых, несовместимых или взаимоисключающих выражений. В-четвертых, мысль законодателя или правоприменителя, должна быть изложена в тексте документа четко, что исключает «свободу усмотрения» в ходе дальнейшего претворения в жизнь предписаний, содержащихся в нем. Иначе, появляется фактор коррупциогенности, а также создаются условия для возможности злоупотребления правом. В-пятых, необходимо обеспечить лексическую полноту выражений, исключающую логическую недосказанность текста. В противном случае, создается благодатная почва для юридических пробелов, что негативным образом отразится на эффективности правового регулирования. Кроме того, наряду с лексической полнотой, стоит выделить необходимость обеспечения юридической полноты текста, выражающейся в том, что правовым актом решены все те задачи, которые ставились изначально перед легализующим ограничения прав субъектом. Иначе носителями тех прав и свобод, которые ограничиваются, вполне обоснованно может быть поставлена под сомнение сама необходимость в проведенном процессе формализации лимитов их поведения.

Можно также привести общее требование для всего правового материала, легализовавшего ограничения прав и свобод. Его объем не должен быть чрезмерным, дабы максимально упростить поиск необходимой информации заинтересованными лицами. Отчасти, выявленную проблему можно решить регулярной систематизацией законодательства и материалов правоприменительной практики, обуславливающей создание боле крупных, но, единых информационно-правовых блоков: кодексов, сборников, обзорных Постановлений Пленума Верховного Суда РФ, обзоров практики Конституциооного Суда и т.п.

Два последних требования - достаточной полноты и максимально возможного упрощения нормативно-правовых актов, не должны вступать в конфронтацию друг с другом. В этом вопросе необходима «золотая середина» - в государстве должно быть такое количество норм, чтобы минимизировать пробелы

правового регулирования общественных отношений, но, в то же время, не создавать дополнительных препятствий при поиске необходимой правовой информации. Представляется необходимым, в целях максимизации эффективности работы законодателя и правоприменителей, создание системы общественно-научного и межведомственного сотрудничества. Особенно, на региональном и муниципальном уровне, где крайне редко приглашают представителей научной среды и высших должностных лиц органов федеральной власти. Это могут быть открытые дискуссионные площадки, форумы, конференции, круглые столы и т п.п. Причем, подобные инициативы должны исходить именно от федерального центра.

Кроме формальных и содержательных требований к самому документу, немалую роль в результирующей стадии имеют процессуальные особенности его принятия. Несоблюдение процедурных норм, сразу же влечет за собой признание незаконности проведенного процесса легализации ограничений прав и свобод, перечеркивая всю ту работу, которая была проведена ранее.

Как было отмечено выше, принятие документа ознаменовывает собой итог процесса легализации ограничений прав и свобод, который, впрочем, не является окончательным. Согласно поддержанной нами ранее классификации процедур, входящих в этот процесс, в качестве окончательной, следует признать функциональную стадию, на которой происходит фиксация лимитов меры возможного поведения, сопряженная с доведением содержания документа до граждан - что обуславливает вступление документа в юридическую силу. В частности, завершающей процедурой правотворческого процесса является опубликование нормативного акта. В ходе правоприменительного процесса, все решения органов и их должностных лиц также доводятся до заинтересованных лиц. Так согласно ст. 202 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд, вынося решение по делу, обязательно его оглашает, при этом, обладая дополнительным правом разъяснения принятого им решения по индивидуальным запросам.

Стоит отдельно отметить тот факт, что проведение легализации ограничений прав и свобод человека и гражданина в тайном порядке не допускается. Поэтому, даже если ограничительные меры воздействия формализованы в виду тех обстоятельств, которые составляют охраняемую законом тайну и не могут быть разглашены, конечный итог, выражающийся в виде установления лимитов на конкретные права и свободы человека и гражданина, должен быть публично оглашен. Причем, с указанием конкретного объема таких ограничений.

На основании изложенного, можно утверждать, что указанная стадия носит двойственный характер, связанный, с одной стороны, с окончательной фиксацией принятого решения, уполномоченным на то органом или должностным лицом, а, с другой стороны, с информационным обеспечением всех лиц, кого касаются или могут коснуться формализованные лимиты меры возможного поведения. К примеру, в ходе правотворческого процесса, учитывая его нормативность, количество этих лиц всегда является неопределенным, что повышает значение функциональной стадии.

Таким образом, говоря о легализации ограничений прав и свобод человека и гражданина, как о юридическом процессе, стоит подразумевать ее внутреннюю структуру, выражающуюся во взаимосогласованной совокупности входящих в ее состав юридических процедур. От надлежащего исполнения которых зависит весь ход формализации лимитов меры возможного поведения человека и гражданина в правовых отношениях.

У каждой из стадий процесса легализации ограничений есть свои, относительно самостоятельные задачи и специфический набор действий. При этом, совокупность охарактеризованных выше процедур должна отражать их безусловное функционально-содержательное единство. Отсутствие хотя бы одной из них означает незавершенность самого процесса легализации ограничений прав и свобод.