§ 3. Порядок рассмотрения жалоб

Рассмотрение жалобы является центральной частью процедуры, однако смысл самого понятия «рассмотрение» в действующем российском законодательстве не раскрывается и требует существенного уточнения.

В ст.4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» даются определения лишь пяти понятий: «обращение гражданина», «предложение», «заявление», «жалоба», «должностное лицо». Таким образом, легальная дефиниция «рассмотрения жалоб» в этом законодательном акте отсутствует, в силу чего положение ч.1 ст.9 того же закона, согласно которому обращения подлежат обязательному рассмотрению, не имеет юридически определенного содержания.

Слово «рассматривание» в русском языке, помимо прямого значения - «пристальное разглядывание», может означать также изучение, анализ, подробное ознакомление. Однако далеко не всегда это слово указывает на принятие какого-либо решения, т.е. на волевой компонент процедуры, всегда сопутствующий познавательному. Таким образом, «рассмотрение» по своему основному смыслу предполагает исследование обстоятельств дела, их проверку и т.п., однако вынесение решения может оставаться за его рамками.

Описание общего порядка рассмотрения жалоб граждан, содержащееся в ст.10 закона, не вносит никакой ясности в этот вопрос. Обязанность обеспечивать «объективное, всестороннеее и своевременное рассмотрение обращения», закрепленная в п.1 ч.1 ст.10, остается декларативной, поскольку нет расшифровки ее содержания. Собственно, суть деятельности по рассмотрению жалоб сведена в законе к таким действиям компетентного лица, как запрос необходимых документов (материалов) и дача письменного ответа по существу вопросов, поставленных в обращении (жалобе). Никак не упоминается ни об исследовании обстоятельств дела, ни о принятии решения по обращению. Такой предельно редуцированный способ регулирования, как

представляется, вольно или невольно предрасполагает к формальному рассмотрению жалобы, без тщательного анализа изложенных в ней проблем.

На это можно было бы возразить, что рамочный закон и не должен содержать детальной регламентации по соответствующим вопросам, которые могут быть решены в специальных нормативно-правовых актах. Однако для сравнения достаточно привести положения аналогичного закона республики Беларусь от 18 июля 2011 г. №300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц»^[154]. В ч.1 ст.14 этого закона говорится следующее: «Письменные обращения считаются рассмотренными по существу, если решены все изложенные в них вопросы, приняты надлежащие меры по защите, обеспечению реализации, восстановлению прав, свобод и (или) законных интересов заявителей и им направлены письменные ответы» (в отношении устных заявлений имеется почти тождественное указание в ч.3 той же статьи, различие касается лишь формы ответа на обращение).

Таким образом, закон республики Беларусь, в отличие от российского, предлагает вполне конкретные критерии, определяющие существо понятия «рассмотрение жалобы»: помимо ответа на жалобу, к ним относятся вынесение решения по изложенным в жалобе вопросам и принятие мер по обеспечению и защите прав заявителей. Это (по крайней мере, на уровне нормативной модели) придает процедуре рассмотрения жалоб необходимую целенаправленность и не позволяет подменять разрешение дела по существу лишь дачей официального ответа на обращение, что, к сожалению, мы наблюдаем в российском варианте.

Российский закон также упоминает о «мерах, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина», однако эта описательная формулировка находится в п.3 ч.1 ст.10, в то время как обязанность рассмотреть жалобу закреплена в п.1, так что эти два действия оказываются оторванными друг от друга и остается неясным, как же связаны между собой рассмотрение жалобы и принятие мер по защите прав,

тем более что последние даже не вменены прямо в обязанность соответствующим органам и должностным лицам. Таким образом, подход к общему регулированию отношений, связанных с рассмотрением жалоб, в законодательстве республики Беларусь, представляется в целом более обоснованным и соответствующим природе данной процедуры, нежели в законодательстве Российской Федерации.

В качестве основных признаков, характеризующих рассмотрение жалобы как особую разновидность юридической деятельности, можно выделить следующие:

1. Рассмотрение жалобы - это частный случай правоприменения, то есть реализации правовых норм компетентным субъектом, как правило, наделенным теми или иными властными полномочиями.

2. Основным содержанием рассмотрения жалобы является проверка и правовая оценка обстоятельств, которые изложены в информативной части жалобы.

3. Целью рассмотрения жалобы является принятие итогового решения, выражающегося в удовлетворении или отклонении притязания, с которым обращается автор жалобы.

На основе этого можно дать следующее определение: рассмотрение жалобы - это организационная и правоприменительная деятельность компетентных субъектов, проявляющаяся в проверке и оценке фактов, изложенных в жалобе, и направленная на принятие решения об удовлетворении или отклонении требований заявителя.

Из этого вытекает, в частности, что само решение является лишь конечной целью процедуры, которая не всегда достигается в каждом конкретном случае, поскольку для этого необходимы дополнительные условия, и при их отсутствии производство может завершиться без принятия решения по существу дела. Что касается обязанности дать ответ на жалобу, то она вообще едва ли относится к

основному содержанию рассмотрения жалобы, а скорее представляет собой его правовое последствие.

Поскольку, как уже отмечалось выше, общая регламентация рассмотрения жалоб в российском законодательстве носит фрагментарный и неудовлетворительный характер, для анализа содержания этой процедуры следует взять за основу те виды юридических производств, в рамках которых процессуальное регулирование рассмотрения жалоб является наиболее детальным. Речь идет о судебном порядке обжалования, который, с нашей точки зрения, можно использовать в качестве своеобразного эталона для построения общей модели рассмотрения жалоб как таковых.

Анализ соответствующих источников российского и международного права позволяет выделять следующие основные стадии процесса рассмотрения жалоб: проверка приемлемости жалобы; исследование фактических

обстоятельств дела; юридическая квалификация установленных фактов; оценка требования, содержащегося в жалобе; принятие решения; оформление принятого решения.

1. Проверка приемлемости жалобы. Этот этап можно также именовать «предварительным рассмотрением». Его смысл заключается в том, чтобы дать оценку еще не самому требованию, содержащемуся в жалобе, и даже не тем обстоятельствам, на которые ссылается заявитель, а только юридической корректности самого обращения, включая формальные характеристики текста жалобы.

Основная функция этой стадии - создание фильтра для отсеивания тех жалоб, которые не удовлетворяют минимально необходимым требованиям; в особенности это актуально в тех случаях, когда тот или иной тип жалоб рассматривается не системой органов, а отдельно взятым органом, в силу чего на него возлагается значительная нагрузка, и необходимо ограничить число жалоб, принимаемых к производству.

Предметом проверки на этапе предварительного рассмотрения жалобы могут быть, в частности, следующие ее характеристики:

А. Надлежащий субъект жалобы. В частности, проверке подлежат общая правосубъектность субъекта, от которого исходит обращение, а также его принадлежность к той группе лиц, которой предоставлено право на обращение в рамках конкретной процедуры.

В ряде случаев, когда субъектный состав права жалобы определен недостаточно точно, он может стать поводом для выработки самостоятельной правовой позиции. Примером может служить Постановление Конституционного Суда от 24 октября 1996 г. №17-П по делу о проверке конституционности части первой ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»». Дело в том, что в ч.4. ст.125 Конституции РФ круг лиц, которые могут обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушение прав граждан, не уточняется; ч.1 ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предоставляет право на обращение в Конституционный Суд либо тем гражданам, чьи права и свободы нарушаются законом, либо их объединениях. В данном случае в Конституционный Суд обратились юридические лица - два товарищества и одно общество с ограниченной ответственностью.

Конституционный суд пришел к выводу, что товарищества и общества с ограниченной ответственностью по своей природе представляют собой объединения граждан, созданные ими для совместной реализации своих конституционных прав (право на предпринимательскую деятельность, право

собственности), и, следовательно, поданные ими жалобы в Конституционный Суд подлежат рассмотрению^[155].

Б. Надлежащий адресат жалобы. Проверяется, относится ли поступившая жалоба к подведомственности получившего ее органа. При этом, как представляется, подведомственность жалобы может выражаться в двух формах: явной, когда в нормативных документах прямо закрепляется обязанность соответствующего субъекта рассматривать подобные жалобы; и неявной, когда непосредственного указания на рассмотрение жалоб не имеется, однако принятие того решения, которого требует заявитель, действительно относится к компетенции данного органа.

Основными критериями подведомственности выступают предмет жалобы, т.е. характер того нарушения прав человека, в связи с которым подается жалоба, и содержание того требования, с которым обращается заявитель.

Существуют определенные трудности с таким предметом жалобы, как бездействие, особенно в отношении бездействия судебных органов. Д.Г. Нохрин отмечает по данному поводу: «Теоретически у заинтересованных лиц, есть возможность обжаловать неправомерное бездействие суда в суд в соответствии с нормами гл. 25 ГПК РФ. Такие попытки предпринимались, например, заявителем по уже упоминавшемуся делу «Бабурин против России». Как показывает практика, известная в основном по решениям и постановлениям Европейского суда по правам человека, суды Российской Федерации чаще всего отказывают в принятии таких жалоб за их неподведомственностью»^[156].

В. Оплата государственной пошлины (в тех случаях, когда она требуется по закону, и с учетом наличия льгот, освобождающих отдельные категории заявителей от уплаты пошлины или снижающих ее размер).

Г.

Д. Соблюдение сроков подачи жалобы.

Е. Соблюдение дополнительных условий приемлемости жалобы в зависимости от специфики процедуры. Так, в конституционном судопроизводстве таким дополнительным условием является факт применения обжалуемого закона в конкретном деле; в рамках разбирательства в Европейском суде по правам человека - исчерпание национальных средств правовой защиты и отсутствие в практике суда ранее рассмотренного аналогичного дела; протоколом 14 введено еще одно условие - значительность причиненного ущерба: «Жалоба может быть признана неприемлемой на этом основании только при соблюдении двух условий: дело не представляет особой важности для целей Конвенции и дело может быть по существу вопроса рассмотрено национальными судами. При обсуждении Протокола 14 многие эксперты в области европейской защиты прав человека выступали против введения нового критерия приемлемости, полагая, что это может ограничить право на индивидуальное обращение, а также может стать предметом принятия необоснованных решений»^[157].

В рамках конституционного правосудия предварительное рассмотрение жалобы предполагает частичный анализ ее содержания, в т.ч. первичная оценка ее добросовестности и обоснованности: «В процессе предварительного изучения жалобы проверяется, что послужило поводом к ней - закон в целом или его отдельные нормы; решается вопрос о пределах оценки закона на предмет соответствия его Конституции (подлежит ли контролю исключительно

содержание его обжалованных норм или же необходима проверка соблюдения надлежащего порядка его принятия, подписания, опубликования и вступления в законную силу). На этой стадии исследуются основания к рассмотрению жалобы Судом, в частности, имеется ли в действительности неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемого закона Конституции или же такой неопределенности в действительности не существует, а есть лишь неправильное (умышленное или неумышленное) истолкование заявителем соответствующего закона и норм Конституции, стремление придать отдельным положениям Конституции желаемый смысл при помощи судебного решения»^[158].

В научной литературе отмечается незаконность введения в некоторых субъектах Российской Федерации дополнительных оснований для оставления жалоб без рассмотрения: «В частности, во Владимирской области таким основанием является наличие в нем общих рассуждений по известным политическим и экономическим темам (без указания на то, что следует понимать под «общими рассуждениями» и каковы критерии отнесения политических и экономических проблем к известным); в Курской области запрещена отправка обращений, нарушающих общепринятые понятия об этике общения, компрометирующих любые группы людей по любому признаку либо носящих отвлеченный характер, смысл текста которых трудно понять»^[159].

Как правило, предварительное рассмотрение жалобы происходит в заочной форме и ограничивается изучением документов; субъектами процессуальной деятельности на данном этапе являются не только должностные лица, правомочные принимать решение по существу жалобы, но и представители вспомогательного аппарата соответствующего органа (секретариатов судов и т.п.).

По итогам проверки приемлемости жалобы могут приниматься следующие варианты решения:

- о принятии жалобы к рассмотрению и продолжении производства по делу (в случае признания приемлемой);

- о возвращении жалобы заявителю для устранении недостатков (в случае неправильного оформления);

- об отказе в принятии жалобы (в случае существенного нарушения условий приемлемости);

- о передаче жалобы на рассмотрение другого органа (в случае нарушения подведомственности).

2. Исследование фактических обстоятельств дела. На этой стадии происходит проверка достоверности той информации, которая приводится в жалобе, в части описания действий, являющихся, с точки зрения заявителя, нарушением его прав, а также выяснение сопутствующих обстоятельств, имеющих значение для правовой оценки этих действий.

Основной функцией этой стадии является информационная подготовка решения по делу с целью обеспечения его максимальной обоснованности.

Объем и сложность деятельности органа, рассматривающего жалобу, по проверке фактических обстоятельств дела, определяется спецификой предмета обжалования и процессуальным режимом разбирательства. Так, в рамках судопроизводства по кассационным жалобам исследование фактических обстоятельств, по сути, не предусматривается, а решение основывается лишь на юридической оценке ранее вынесенного судебного акта; минимизирована эта стадия и в рамках процедуры конституционного судопроизводства по жалобам граждан, поскольку фактическая сторона дела сводится к применению обжалуемого закона в конкретном деле.

Вместе с тем в рамках производства по жалобам серьезное значение имеет концепция тщательного и эффективного расследования, выработанная

Европейским судом по правам человека в качестве элемента «эффективного средства правовой защиты» и предполагающая необходимость установления всех обстоятельств, имеющих значение для вынесения правильного решения по делу, а также их подробного закрепления в процессуальных документах.

В тех случаях, когда обжалуются не документы, а действия представителей власти, а также когда предметом жалобы является не юридическая, а фактическая обоснованность того или иного решения (как, например, в апелляционном судопроизводстве), необходима максимальная детальность в сборе сведений.

В тех случаях, когда решение по жалобе включает в себя лишь общие ссылки на те или иные фактические обстоятельства, без их конкретизации, это свидетельствует о недостаточной тщательности расследования и в практике Европейского суда по правам человека расценивается как нарушение стандартов «эффективного средства правовой защиты».

Так, в деле «Власов против Российской Федерации» (жалоба №78146/01) Европейский суд установил, что заявителю, находившемся под стражей, было отказано в отправке писем, а суды при рассмотрении жалобы на этот отказ установили, что письма либо содержали конфиденциальную информацию о расследуемом уголовном деле, либо выражали неуважение к правоохранительным органам. При этом судебные решения не содержали ссылок на конкретные фразы из писем.

Европейский суд пришел к выводу: «Ни на одной стадии разбирательства на уровне страны или в Страсбурге российские власти не предъявляли фрагментов или элементов писем заявителя, которые содержали бы сведения по уголовному делу или оскорбительные выражения. Если такие заявления содержались в письмах, национальные власти обязаны были включить хотя бы ссылки на них в основания для отказа» (п.136 Постановления Европейского

суда по правам человека от 12.06.2008 «Дело «Власов (Vlasov) против Российской Федерации»»^[160].

Представляются возможными два подхода к определению круга фактов, подлежащих установлению: сплошной, когда орган, рассматривающий жалобу, выявляет все обстоятельства, имеющие значение для дела, и выборочный, когда происходит только проверка тех фактов, о которых говорится в самой жалобе.

Сопоставляя эти варианты применительно к рассмотрению судом апелляционных жалоб, Н.А. Колоколов отмечает следующие их достоинства и недостатки: «Формально сочетание принципа свободы обжалования судебного решения с методом сплошной ревизии материалов дела должно гарантировать наилучший результат судебно-контрольной деятельности. Однако незащищенность вышестоящей инстанции от злоупотребления участниками права на обжалование ведет к ее перегрузке лишней работой, задержке исполнения судебных решений и, как следствие, нарушению прав участников процесса, согласных с судебным решением»^[161].

3. Юридическая квалификация установленных фактов. На этой стадии производится правовая оценка жалобы с точки зрения того, правомерны ли утверждения заявителя о нарушении его прав и свобод в конкретном случае.

Основной функцией данной стадии является юридическое обоснование принимаемого решения по делу.

Поскольку юридическое содержание жалобы состоит в утверждении заявителя о том, что обжалуемые решения или действия являются незаконными, нарушающими его права или законные интересы, то задачей органа, рассматривающего жалобу, является не всесторонняя квалификация

соответствующих действий, а в первую очередь установление их правомерности или неправомерности.

При этом следует иметь в виду, что далеко не все виды жалоб предполагают наличие собственно правового обоснования. Так, согласно п.8 ст.37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в жалобе должна содержаться позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации. Однако Федеральный закон «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации» такого требования не содержит: в обращении должна быть изложена лишь «суть предложения, заявления или жалобы» (п.1 ст.7), что не обязательно означает наличие конкретных ссылок на нарушенные нормы права.

Таким образом, проведение юридической квалификации возможно в двух вариантах: либо как проверка той правовой оценки, которая уже содержится в рассматриваемой жалобе, либо как самостоятельный поиск компетентным органом той правовой нормы, под действие которой подпадают оцениваемые действия.

Это порождает на практике довольно сложные проблемы в сфере доказывания. Основное значение здесь приобретает вопрос о бремени доказывания: кто именно обязан доказывать законность или незаконность тех или иных действий?

Так, в сфере борьбы с дискриминацией Директивы Европейского Союза 2000/43/ЕС и 2000/78/ЕС предусматривают, что «в гражданских делах лицо, которое, как утверждается, является жертвой дискриминации, если оно имеет достаточно серьезные основания, чтобы утверждать о наличии дискриминации (prima facie case), может переложить бремя доказывания на ответчика по делу, который должен доказать, что принцип равноправия не был нарушен»¹. ^[162][163]

Типичной ситуацией при юридической квалификации в процессе рассмотрения жалоб является обнаружение юридической коллизии: обжалуемые действия или решения соответствуют одним нормам права, но противоречат другим. В этих случаях орган, рассматривающий жалобу, обязан принять решение в соответствии с предписаниями того источника права, который обладает более высокой юридической силой; в случае же, если противоречащие друг другу правовые нормы одинаковы по юридической силе, то следует действовать в соответствии с принципом приоритета прав и свобод человека, т.е. признать юридически корректным тот вариант, который способствует реализации прав заявителя.

Как отмечает В.Д. Зорькин, «рассматривая жалобу на неправомерное ограничение политических прав, Конституционный Суд вынужден соизмерять степень вмешательства в осуществление политических прав граждан с необходимостью защиты таких конституционных ценностей, как основы конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасности государства»^[164].

По итогам юридической квалификации каждое из обжалуемых действий может быть признано либо незаконным, либо правомерным, либо юридически безразличным; в последних двух случаях жалоба удовлетворению не подлежит.

4. Оценка требования, содержащегося в жалобе. На этой стадии, с учетом ранее проведенного исследования фактов и их юридической квалификации, рассматривается возможность удовлетворения тех притязаний, которые изложены заявителем при обращении с жалобой.

Основной функцией данной стадии является выбор конкретного варианта разрешения дела.

Следует отметить, что оценка требований заявителя осуществляется лишь в том случае, если предыдущие стадии рассмотрения жалобы в целом дали положительный результат; если же факты, изложенные в жалобе, не

подтвердились, или в них не обнаружено нарушения прав граждан, то жалоба подлежит отклонению вне зависимости от того, какие требования в ней выдвигаются.

В случае же, когда подобные нарушения обнаружены, требования заявителя проверяются по следующим основным критериям:

а) законность - предусмотрены ли меры, о которых просит заявитель, положениями действующего законодательства или международного права и находятся ли они в компетенции органа, рассматривающего жалобу;

б) обоснованность - существует ли причинно-следственная связь между выявленными нарушениями и теми мерами, которых требует заявитель (например, действительно ли причинен тот вред, возмещения которого он запрашивает);

в) справедливость (пропорциональность) - соответствует ли запрашиваемая компенсация или иные требования заявителя характеру и серьезности выявленных нарушений.

Практика показывает, что обычно критерий законности рассматривается в качестве приоритетного по сравнению с остальными критериями. Как правило, когда этот критерий не усматривается органом, рассматривающим жалобу, то вопрос об обоснованности и справедливости выдвигаемого требования уже не исследуется. При этом «законность» обычно рассматривается как соответствие не только законам, но и подзаконным нормативно-правовым актам.

Так, адвокат В. в своей кассационной жалобе просила отменить постановление судьи, считая ошибочным определение оплаты труда адвоката по числу дней, без учета числа подзащитных. В. утверждала, что размер оплаты труда установлен исходя из одного подзащитного, а при наличии двух подзащитных необходимо удвоить оплату пропорционально увеличению объема работы. Суд оставил кассационную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на то, что в Постановлении Правительства Российской Федерации от 4 июля 2003 г. №400 «О размере оплаты труда адвоката, участвующего в

качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда»^[165]предусмотрено определение оплаты труда исходя из количества дней, затраченных на оказание юридической помощи^[166].

5. Принятие решения. На этой стадии орган, рассматривающий жалобу, определяет юридически правильный вариант реагирования на обращение заявителя в рамках своей компетенции для последующего закрепления в индивидуально-властном правоприменительном акте.

Основной функцией данной стадии является разрешение социального конфликта, ставшего причиной для обращения с жалобой.

По мнению С.С. Алексеева, «решение юридического дела представляет собой умозаключение, в котором конкретные факты (обстоятельства дела) подводятся под норму права. Решение, таким образом, является как бы сведением воедино двух предварительных стадий, когда фактическая и

3 юридическая основы применения права совмещаются»^[167].

На основе суммирования всех установленных фактов и их правовой оценки компетентный орган может выбрать один из трех основных вариантов решения:

а) об отклонении жалобы - в том случае, если обстоятельства, на которые ссылается заявитель, не подтвердились (полностью или в той части, которая является определяющей для разрешения дела), или в них не усматривается нарушений закона, ущемления прав и свобод человека или его законных интересов;

б) о полном удовлетворении жалобы - когда признаны достоверными все изложенные в жалобе факты или их основная часть, установлена их неправомерность, требования заявителя сочтены обоснованными;

в) о частичном удовлетворении жалобы - если в целом нарушения, являющиеся предметом обжалования, подтверждены, однако требования заявителя признаются либо обоснованными не в полной мере, либо чрезмерными.

Формами удовлетворения жалобы могут быть как отмена ранее принятого решения, так и его частичное изменение^[168]. Элемент дискреции (правоприменительного усмотрения) в рассмотрении жалоб, как представляется, уместен не в части признания достоверности фактов или их правовой квалификации, но именно в части определения принимаемых мер, в том случае, когда законом в данном случае предусматривается та или иная вариативность.

6. Оформление принятого решения. Как правило, на этой стадии орган, проводивший процедуру рассмотрения жалобы, документально выражает принятое решение по делу в виде правоприменительного акта соответствующего вида и формы.

Основной функцией данной стадии выступает доведение принятого решения до сведения всех заинтересованных лиц с целью его исполнения, а также до сведения широкой общественности.

В этой связи основными требованиями к тексту решения можно считать следующие:

а) правовая определенность - необходимо, чтобы права и обязанности участников правоотношения были установлены с максимальной точностью, не допуская множественных толкований, а также чтобы решение носило окончательный характер;

б) мотивированность. «Отсутствие мотивировки, - верно подчеркивал М.Д. Загряцков, - противоречит самой природе права жалобы, лишая жалобщика

основания для дальнейшего обжалования неправильного решения и чрезвычайно ослабляя и даже совершенно отнимая возможность жаловаться. Отсутствие мотивов является существенным нарушением производства и может дать основание для отмены решения по своей юридической природе. Особенно настоятельно необходима мотивировка отказа в жалобе»^[169].

Мотивированность решения предполагает наличие детального изложения аргументов по каждому рассматриваемому пункту дела с критическим изложением позиций сторон, исследованием и оценкой предъявленных доказательств.