Осуществление внутренних функций федеративного государства
Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.
Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:
1. Собственно федеральное управление;
2. Управление от лица Федерации;
3. Управление совместными задачами федерации земель (регионов);
4. Исполнение федеральных законов землями (регионами);
5. Исполнение земельных законов землями (регионами).
203 См.: Австро-Венгерская монархия // Энциклопедический словарь. Под ред И.Е.Андреевского. Т.1. Ппб.: изд. Ф.А.Брокгауз и И.А.Ефрон, 1890. С. 100.
Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных 204 проявлений сущности современного нации-государства[200].
Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.
Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства.
Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства — члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций[201] . Отсюда же и проблемы совместной компетенции при осуществлении федеративным государством в отношении территории своих внутренних функций.В условиях России несмотря на юридическую спорность подхода, несущего на себе сильный отпечаток отвергнутого в свое время плана “автономизации” (“Суверенная республика в составе другого суверенного государства, которое к тому же является еще и членом некоего сложносоставного межгосударственного объединения”), чисто политические цели ведут к необходимости использования и регулирования подобного рода отношений. Хотя применение формально-юридического
подхода, основанного на тезисе “государства в государстве быть не может”, и не должно быть прямолинейным.
Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов — с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.
После 1993 г. все чаще стали раздаваться голоса об образовании федерации “нового типа”, новизна которой состоит в наполнении конструкции “суверенитета в суверенитете” более широким содержанием. По словам академика О.Т. Богомолова, это “федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе”. Приведенная конструкция содержит деструктивные элементы, ибо так называемая федерация “нового типа” имеет больше общего с конфедерацией, нежели с федерацией в общепринятом смысле[202].
Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России (ч.1 ст. 65 Конституции РФ), а не объединяются в федерацию.
10.3.