<<
>>

Особенности краевого законодательства о государствен­ной и муниципальной службе

Последовательное реформирование государственной службы в Российской Федерации происходит с 1993 года. Началом его стала публикация Концепции реформирования государственной службы в «Российской газете» в декабре 1993 года.

Затем последовала серия указов Президента Российской Федерации по различным аспектам функционирования федеральной государственной службы. Субъектам Федерации была предоставлена возможность самостоятельно зани­маться реформированием собственной государственной службы. Всту­пивший в июле 1995 года в силу Федеральный закон «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации»[180] сделал этот процесс обязательным для всех субъектов Российской Федерации. Законода-

140

тельные акты, регулирующие государственную службу, приняты в рес­публиках Татарстан, Башкортостан, Бурятия, Марий Эл, в Воронеж­ской,Свердловской областях, городе Москва и в других субъектах.

В отдельных из них заложена идея собственного регионального регулирования государственной службы путем издания субъектами своих нормативных актов, стоящих над федеральными (к примеру, за­коны республики Татарстан, Башкортостан). Подавляющее же число исходит из того, что институт государственной службы должен вклю­чать нормы федеральных актов и актов субъектов Российской Федера­ции, поскольку законодательство о госслужбе относится к их совмест­ному ведению. Особенностью данного института является строгая рег­ламентация федеральным законом вопросов, по которым субъекты мо­гут осуществлять свое собственное правотворчество.

При разработке и принятии пакета законов Краснодарского края, посвященных государственной службе, учитывались следующие прин­ципиальные положения:

1. Государственная служба представляет собой практическое осуществление целей и функций государства посредством занятия и исполнения определенных должностных полномочий[181].

Государствен­ная служба в различной мере связана с государственной властью, го­сударственным управлением и включает в себя два вида правоотно­шений[182]: между государственным органом, выступающим от имени го­сударства, и гражданином, несущим государственную службу, между государством и гражданином страны. Поэтому государственная служба должна рассматриваться в качестве самостоятельного и важного соци-

141

ально-правового института[183].

2. Государственная служба должна существенно отличаться от трудовых отношений найма. Это - служба государству, а не «своему» государственному органу, тем более не руководителю. Посредством государственной службы устанавливаются обоюдообязательные отно­шения между государством и гражданином, несущим государственную службу[184].

3. Поскольку государственная служба есть служба государству в целом, она даже в федеративном государстве может быть только це­лостной, основанной на общих принципах и исходных нормах. Должна создаваться система нормативных правовых актов о государственной службе, в которой общее (для всей госслужбы) будет сочетаться со специфическим (для ее различных уровней и видов).

4. Проблемы формирования целостной государственной службы тесно связаны с вопросом ее соотношения с муниципальной службой. Существуют разные мнения: об их тождестве, об их различии, об их близости и определенной специфике. Краснодарское краевое законо­дательство, основываясь на принципиальных положениях Конституции Российской Федерации и федеральных законов, исходит из отличия муниципальной службы от государственной, разрабатывается и при­нимается по двум самостоятельным программам.

Работу Законодательного Собрания края по созданию законода­тельства о государственной службе следует рассматривать в качестве самостоятельного направления его деятельности.

Объективная необходимость образования и развития этого на-

142

правления в законодательной деятельности обусловлена теми соци­ально-экономическими процессами, которые явились характерными для России после 1991 года.

Развал народного хозяйства страны во многом был вызван и сопровождался распадом системы государствен­ного управления. Недостаточная эффективность деятельности персо­нала государственной службы и местного самоуправления явилась од­ной из острых проблем развития и Краснодарского края, тормозом со­циально-экономических и политических реформ.

Организационная нестабильность структур государственной вла­сти и местного самоуправления, недостаточность и бессистемность нормативно-правового регулирования их деятельности, снижение пре­стижа службы, слабая профессиональная подготовленность, некомпе­тентность части управленцев оказались характерными для Краснодар­ского края так же, как и для Российской Федерации в целом. В частно­сти, по состоянию на конец 1994 года в администрациях городов и рай­онов края более половины штатных работников не имели высшего об­разования; в сельских администрациях такие служащие составляли явное большинство - три четверти от общего числа, треть сотрудников не имела даже среднего специального образования. Среди персонала органов государственной власти и органов местного самоуправления был высок процент лиц пенсионного и предпенсионного возраста (око­ло 20%). Вместе с тем половина служащих имела незначительный стаж работы в органах власти и управления и, следовательно, не об­ладала необходимыми опытом и навыками для принятия эффективных управленческих решений и выполнения своих служебных обязанностей на высоком профессиональном уровне[185].

143

В целях ликвидации указанных негативных тенденций, укрепле­ния и развития аппарата государственного управления возникла необ­ходимость создания системы государственной службы как нового со­циального и правового института.

В соответствии с указанным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и органами государст­венной власти субъектов Российской Федерации и положениями Феде­рального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» Законодательным Собранием края был разработан и в апреле 1996 года принят краевой Закон «О государственной службе Краснодарского края»[186].

Данный Закон использует правовые нормы, закрепленные в Фе­деральном законе, применяя их непосредственно к Краснодарскому краю, и, таким образом, устанавливает основы организации государст­венной службы Краснодарского края как субъекта Российской Федера­ции и основы правового положения государственного служащего Крас­нодарского края.

Закон принят в целях осуществления научного управления госу­дарственными служащими Краснодарского края, обеспечения высоких качеств государственной службы, честности и профессионализма госу­дарственных служащих и повышения действенности органов государ­ственной власти Краснодарского края в целом. Закон призван способ­ствовать формированию государственного аппарата из высококвали­фицированных специалистов, заинтересованных в работе на службе обществу, стоящих вне экономических и политических влияний, обес­печивать стабильность правового положения государственного служа-

144

щего, его способность вести государственные дела при любых общест­венно-политических изменениях.

Необходимо отметить, что проблемы правового регулирования государственной службы достаточно сложны и разнообразны[187]. Закон о государственной службе края содержит достаточно много (более 20) отсылочных норм, требующих своего изложения в отдельных норма­тивных правовых актах Краснодарского края.

Можно сказать, что Закон «0 государственной службе Краснодар­ского края» является фундаментом, на котором должна строиться пра­вовая конструкция системы государственной службы края, и элемента­ми этой конструкции должны стать нормативные правовые акты, рас­крывающие и развивающие отдельные положения названного закона. Вместе они составят законодательство о государственной службе Краснодарского края.

Переходя к характеристике Закона «0 государственной службе Краснодарского края», необходимо отметить, что его структура в ос­новном соответствует структуре Федерального закона «Об основах го­сударственной службы в Российской Федерации» и включает в себя (по главам): общие положения, основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, прохождение государственной службы и заключительные положения.

В общих положениях Закона раскрываются правовые понятия го­сударственной должности, государственной службы, государственного служащего с точки зрения их принадлежности к нормативно-правовой системе Краснодарского края как субъекта Российской Федерации, а также устанавливаются основные положения по финансированию го­сударственной службы края и определяются основные нормативные

145

правовые акты, регулирующие государственную службу.

В Законе определяются принципы, на которых должна быть осно­вана государственная служба края. К ним относятся:

- верховенство Конституции Российской Федерации, федераль­ных законов и законов Краснодарского края над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении госу­дарственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред­ственное действие; обязанность государственных служащих призна­вать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

- единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и Краснодарским краем;

- соотношение и последовательность прохождения государствен­ной службы на государственных должностях в федеральных государ­ственных органах и государственных органах края;

- равный доступ граждан к государственной службе в соответст­вии со способностями и профессиональной подготовкой;

- обязательность для государственных служащих решений, при­нятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации;

- единство основных требований, предъявляемых к государствен­ной службе;

- правовая, социальная и экономическая защищенность государ­ственных служащих;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

146

- гласность в осуществлении государственной службы;

- ответственность государственных служащих за подготавливае­мые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее ис­полнение своих должностных обязанностей;

- внепартийность государственной службы; отделение религиоз­ных объединений от государства;

- стабильность кадров государственных служащих в государст­венных органах.

Значение этих принципов в том, что дальнейшая доработка зако­нодательства о государственной службе и практическая организация системы государственной службы на их основе позволит превратить существующий аппарат государственного управления в высокоэффек­тивный механизм реализации политической воли и демократических устремлений населения Краснодарского края[188].

Важным компонентом организации государственной службы яв­ляется содержащееся в законе подразделение государственных долж­ностей службы на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие, каждая из которых в свою очередь подразделяется на три класса. Таким образом, Закон предполагает наличие 15 классных чи­нов, или квалификационных разрядов (по терминологии закона), со­всем как в известной Табели о рангах Петра Первого, предусматри­вавшей 14 классных чинов.

Разработчики краевого закона постарались внести в его редак­цию определенные отличия от федерального, хотя и не всегда удач­ные. Например, оправданным и необходимым добавлением в краевой закон явилось включение статьи 33 «Орган обеспечения эффективно­сти государственной службы». В то же время статья 31 «Отставка слу-

147

жащего, занимающего государственную должность» содержит отлич­ные от Федерального закона положения и не согласующиеся не только с ним, но и с КЗоТ Российской Федерации.

Приведем комментарии отдельных, наиболее характерных ста­тей. К примеру, ст. 10 краевого закона дополнительно устанавливает, что личное дело государственного служащего содержит и сведения о прохождении им муниципальной службы. В условиях субъекта Федера­ции это является совершенно оправданным.

А статья 11 расширяет норму Федерального закона (см. п/п. 2 п.1 ст.9), устанавливающую право на получение информации и материа­лов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, указа­нием на право запроса в установленном порядке и перечислением, от кого информация и материалы могут быть получены: «от государст­венных органов, органов местного самоуправления, предприятий, уч­реждений, организаций, граждан, общественных объединений».

В п/п. 7 пункта 1 статьи право ознакомления с материалами лич­ного дела усилено указанием: «по первому требованию».

В п/п. 8 пункта 1 статьи уточнено, что право на переподготовку и повышение квалификации дается «в соответствии с функциями и пол­номочиями по занимаемой должности, а также при продвижении по службе».

В п/п. 10 пункта 1 статьи дополнительно предоставлено право на «выход в отставку».

Ряд принципиальных уточнений содержит статья 12:

- в пункте 4 установлена обязанность «не совершать действий, затрудняющих работу органа государственной власти, а также приво­дящих к подрыву авторитета государственной службы»;

- в пункте 6 предусмотрена обязанность «при прекращении служ-

148

бы возвратить все документы, содержащие служебную информацию».

В статье 13 содержится дополнение, устанавливающее обязан­ность государственного служащего «в течение одного месяца сделать выбор в пользу государственной либо иной деятельности, если иное не установлено законодательством Российской Федерации и края».

Статья 14 дополняет Федеральный закон нормой, предусматри­вающей для получения доступа к сведениям, составляющим государ­ственную и служебную тайну, прохождение процедуры допуска, за ис­ключением случаев, предусмотренных законами Российской Федера­ции.

В статье 15 дается определение официальных сведений, не со­держащееся в Федеральном законе, и указание - кому они могут быть предоставлены, а также порядок их предоставления и основания для отказа в предоставлении.

Статья 17 дополнительно устанавливает виды поощрений (п.1) и условия применения денежных поощрений (п.1), в том числе при выхо­де на пенсию (п.З), а статья 18 - применение дисциплинарных взыска­ний «также за несоблюдение установленных настоящим законом огра­ничений, связанных с государственной службой края».

Особое значение имеет статья 19, дополнительно устанавли­вающая для государственных служащих следующие гарантии:

- компенсацию расходов на проезд к месту отдыха и обратно в границах края в период ежегодного отпуска (п/п. 3 п.1);

- ежегодное медицинское обследование служащего и членов его семьи (в том числе после выхода его на пенсию) как часть гарантиро­ванного медицинского обслуживания;

- соответствующие жилищно-бытовые условия (п/п. 11 п.1), в том числе право на получение жилья или беспроцентной ссуды, либо

149

кредита сроком на 10 лет на строительство или приобретение жилья, погашающихся из средств соответствующего бюджета (п/п. 3), и на льготы по оплате коммунальных услуг со скидкой 50 процентов от стоимости в порядке, установленном законодательством края (п.4);

- возмещение семье служащего, имевшего стаж государствен­ной службы не менее 20 лет для мужчин и 15 лет для женщин, расхо­дов на погребение служащего, указанного в данном подпункте и вы­шедшего на пенсию, в случае его смерти, в порядке и размерах, уста­навливаемых нормативными правовыми актами края (п/п. 12 п. 1);

- право бесплатного проезда на всех видах пассажирского транспорта (кроме такси) к месту службы и обратно с компенсацией за­трат транспортным предприятиям в порядке, устанавливаемом норма­тивными правовыми актами края (п.5).

Статья 21 имеет небольшое, но принципиальное отличие от Фе­дерального закона, заключающееся в том, что надбавка к должностно­му окладу за квалификационный разряд отделена от других надбавок. Это позволило в дальнейшем ввести в законодательство края понятие «оклад денежного содержания» (должностной оклад плюс надбавка за квалификационный разряд), уже существовавшее в законодательстве о налоговой службе Российской Федерации.

Недостатком статьи является то, что она некорректно включает в состав денежного содержания также и компенсации. Это противоречит соответствующей статье Федерального закона и пункту 1 статьи 4 краевого закона. Компенсации зависят от многих факторов, и их размер может меняться в разные периоды, поэтому условия и порядок их вы­платы должен определяться отдельным нормативным правовым актом.

Статья дополнительно предусматривает индексацию денежного содержания в порядке, установленном законодательством.

150

Интересное отличие от Федерального закона предлагает статья 26 краевого закона:

- в пункте 2, устанавливающем недопустимость каких-либо огра­ничений при приеме на государственную службу, исключен фактор «наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федера­ции» как не имеющий места в Краснодарском крае;

- в п/п. 3 пункта 3 ограничение при приеме по медицинским пока­заниям допускается только «в случаях, когда специальные требования к состоянию здоровья установлены для государственных должностей федеральным и краевым законодательством»;

- в пункте 6 заключение трудового договора с государственным служащим предусматривается «в порядке, предусмотренном феде­ральным и краевым законодательством».

Статья 27 дополнительно к ст. 22 Федерального закона устанав­ливает:

1) что решение о проведении конкурса принимается руководите­лем соответствующего органа государственной власти края;

2) что конкурс проводится конкурсной комиссией в порядке, уста­навливаемом законодательством Российской Федерации и края;

3) что конкурс считается состоявшимся, если в конкурсную комис­сию были представлены документы, соответствующие требованиям конкурса, от не менее чем двух кандидатов;

4) порядок действий в случае, если конкурс не может быть при­знан состоявшимся (п.11).

В то же время статья неправомерно отступает от Федерального закона, когда занижает статус комиссии, проводящей конкурс- испытание, до просто «конкурсной комиссии» вместо «государственной конкурсной комиссии». То же самое касается статуса экзамена: «ква-

151 лификационный экзамен» вместо «государственного квалификацион­ного экзамена».

Статья 31 расширяет понятие «отставки», содержащееся в Феде­ральном законе (п. 8 ст. 21 ФЗ), предусматривая временную отставку и отставку по инициативе государственного служащего для лиц, зани­мающих высшие и главные государственные должности, а также уста­навливает порядок оформления отставки и гарантии, которые при этом имеет государственный служащий[189]. Однако статья противоречит пункту 3 статьи 4 Федерального закона и КЗоТ Российской Федерации, поэто­му ее применение проблематично.

Приведенный анализ свидетельствует о том, что данный закон Краснодарского края содержит ряд позитивных моментов. И в то же время нуждается в дальнейшем уточнении и совершенствовании.

В целях правового обеспечения реализации закона «О государст­венной службе Краснодарского края» необходимо разработать и при­нять целый ряд нормативных правовых актов по различным вопросам государственной службы края. Работа в этом направлении уже начата.

В первую очередь приняты законы, регулирующие некоторые во­просы организации государственной службы края, а именно: «О Реест­ре государственных должностей Краснодарского края» и «О квалифи­кационных разрядах государственных служащих Краснодарского края».

В части регламентации прохождения государственной службы края приняты законы:

- «О конкурсе на замещение вакантной государственной должно­сти государственной службы Краснодарского края»;

- «Об аттестации государственного служащего Краснодарского

152

края».

Разработан и принят большой пакет законов, регулирующих пра­вовое положение государственных служащих края:

- «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности и должности государственных служащих Краснодарского края»;

- «О ежегодном оплачиваемом отпуске государственного служа­щего Краснодарского края»;

- «О стаже государственной службы государственного служащего Краснодарского края»;

- «О медицинском обслуживании государственного служащего Краснодарского края»;

- «О возмещении расходов на погребение государственного служащего Краснодарского края»;

- «О постановке на учет для улучшения жилищных условий и предоставлении жилого помещения государственному служащему Краснодарского края»;

- «О санаторно-курортном лечении государственного служащего Краснодарского края»[190].

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что предстоит еще боль­шая и целенаправленная работа по завершению правовой конструкции системы государственной службы края. Представляется, что по завер­шении этой работы с учетом приобретенного опыта законодательной практики и функционирования системы государственной службы необ­ходимо будет произвести кодификацию законодательства о государст­венной службе Краснодарского края, а также продолжить совершенст­вование правовой основы государственной службы края в форме раз-

153

личных инструкций, положений, методик и иных нормативных правовых актов.

3.3.

<< | >>
Источник: КУРДЮК Петр Михайлович. Региональное правотворчество: состояние, проблемы, перспективы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Санкт-Петербург - 1997. 1997

Еще по теме Особенности краевого законодательства о государствен­ной и муниципальной службе:

  1. Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации
  2. ПРИЛОЖЕНИЯ
  3. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Нормативные правовые акты
  4. БИБЛИОРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  5. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  6. Содержание
  7. Проблемы правового регулирования организации и деятельности законодательной власти в Краснодарском крае
  8. Особенности краевого законодательства о государствен­ной и муниципальной службе
  9. Перспективы развития краевой нормативно-правовой базы местного самоуправления
  10. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
  11. Глава 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В КОНТЕКСТЕ ЛИБЕРАЛЬНО­ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -