§ 2. Основания и порядок обращения с жалобой

Свобода жалобы в рамках российской правовой системы проявляется, помимо всего прочего, в том, что возможность обращения с жалобой не связывается ни с какими предварительными условиями.

В этой связи является крайне спорным мнение, в соответствии с которым к жалобам следует предъявлять те же требования, что и к процессуальным актам

судьи, прокурора, следователя и дознавателя, - законность, обоснованность и мотивированность^[142].

Вместе с тем, как представляется, не стоит интерпретировать свободу жалобы как полную несвязанность субъекта, обращающегося с жалобой, какими-либо основаниями. Как отмечает В.М. Жуйков, «неограниченность права на судебную защиту (на доступ к правосудию) зачастую воспринимается как абсолютная дозволенность на обращение в суд с любыми, явно не имеющими правового содержания требованиями (не относящимися никаким образом к правам, свободам или законным интересам заявителей), разрешение которых не может входить в компетенцию суда, а нередко - и вообще в компетенцию каких-либо иных органов или лиц»^[143].

Действительно, наличие оснований вытекает хотя бы из легального определения жалобы как «просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц» (п.4 ст.4 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Косвенным подтверждением сказанному служит положение п.2 ст.16 того же закона, из которого следует, что если гражданин указал в жалобе заведомо ложные сведения, то с него могут быть в судебном порядке взысканы расходы,

понесенные в связи с рассмотрением жалобы. Иначе говоря, обращение с жалобой на нарушение прав и свобод человека в том случае, если заявитель знал об отсутствии такого нарушения, влечет санкцию, которая если и не равнозначна запрету, то явно указывает на юридическую ущербность безосновательных жалоб.

Таким образом, основанием для обращения с жалобой является нарушение прав, свобод или законных интересов физического или юридического лица. Однако само понятие «нарушение» не является чем-то очевидным и нуждается в дальнейшем пояснении.

Присутствующий в этом слове корень «руш» (как в словах «обрушиться», «разрушение») в самом общем смысле указывает на поломку, вред, подрыв целостности чего-либо. В обыденном языке именно таким значением обладает это слово в оборотах «нарушить тишину», «нарушить покой», «нарушить слово» и т.п. Нарушение - это поведение, вследствие которого утрачивается целостный характер какого-либо предмета или состояния, что мешает его нормальному функционированию.

Однако механическое применение этого значения к понятию «нарушение права» едва ли продуктивно. Если в этом сочетании понятие «право» трактовать в объективном смысле, т.е., как норму или совокупность норм, то становится вполне очевидным, что от нарушения этих норм сами они никак не страдают, поскольку поведение субъектов правоотношений не может воздействовать на само правило поведения, ведь даже в случае отступлений от него оно не утрачивает ни своего содержания, ни своей юридической силы.

Для того чтобы адекватно понимать суть «нарушения права», следует обратиться к практическим аспектам действия правовых императивов. Понятие «нарушение права» отсылает скорее к социологической, чем к нормативной трактовке сущности права. Симптомом нарушения права является не утрата самой юридической возможности в ее общем виде, а невозможность воспользоваться ею в том или ином конкретном случае.

Иными словами, о нарушении права говорят в тех ситуациях, когда соединяются как минимум три фактора: 1) наличие у лица субъективного права (нарушение объективного права здесь не рассматривается хотя бы по той причине, что в определении жалобы говорится о «нарушенных правах», а множественное число применяется лишь к субъективным правам; 2) намерение лица использовать свое право; 3) наличие помех к его реализации. Таким образом, нарушение права представляет собой сочетание нормативно­правовых, психологических и социальных компонентов.

Но в действительности и этот набор условий не является достаточным, чтобы констатировать нарушение права. Дело в том, что невозможность для носителя субъективного права осуществить его может быть вызвана причинами сугубо объективного характера, как социальными, так и природными, и это не будет считаться нарушением. Например, нельзя признать отсутствие железнодорожного сообщения между двумя городами нарушением свободы передвижения, или утрату имущества при пожаре - нарушением права собственности. Феномен нарушения возникает только там, где препятствия к реализации субъективного права стали или могут стать результатом поведения конкретного человека или группы.

Наконец, необходимо отграничивать нарушения прав от их законных ограничений.

- в отличие от нуллифицирующей отмены и существенно изменяющего умаления - модификацию их содержания, проведенную посредством нормативно-правовых установлений соответствующего уровня (федеральный закон) с целью обеспечения соразмерно необходимой защиты определенных конституционных ценностей»^[144]. Так, не может именоваться нарушением права человека на свободу и личную неприкосновенность исполнение законного и обоснованного судебного приговора, которым лицо осуждено к уголовному наказанию в виде лишения свободы.

Таким образом, нарушение прав и свобод человека можно определить как поведение, создающее незаконные препятствия к их практическому осуществлению. Отсюда становится видно, что за кажущейся простотой «нарушения прав» как единственного основания для подачи жалобы в действительности стоит сложный сплав различных социальных и правовых явлений.

В этой связи представляется правильным для более подробного изучения разделить основания к обращению с жалобой на две группы - фактические и нормативно-правовые.

Фактические основания жалобы (гарантирующие ее обоснованность) - это совокупность имевших место событий, действий и иных юридически значимых обстоятельств, дающих непосредственный повод к подаче жалобы, т.е. образующих нарушение прав и свобод человека. К фактическим основаниям, в свою очередь, относятся:

1. Деяние лица или лиц, затрагивающее права и интересы субъекта жалобы. Характерно, что уточнение (персонификация) субъекта, совершившего деяние, для рассмотрения жалобы требуется далеко не всегда. В ряде случаев достаточно указания на сам факт совершения деяния - например, когда объектом обжалования становится нормативный документ.

Поскольку деяния, как известно, могут иметь место в форме как действия, так и бездействия, следует в соответствии с этим выделить два типа нарушений - активные и пассивные.

2. Отсутствие возможности для субъекта жалобы осуществить свои права, свободы или законные интересы. Применительно к субъективному праву это выражается в том, что лицо не может совершить те действия или получить те социальные блага, которые за ним нормативно закреплены. Нарушение свободы состоит в сужении круга тех вариантов поведения, которые на основании закона могут избираться лицом без каких-либо ограничений. Наконец, нарушение законного интереса - это создание затруднений к достижению лицом цели своего не противоречащего закону устремления.

3. Причинная связь между деянием и его последствиями: препятствия к реализации прав, свобод и законных интересов должны быть вызваны именно деяниями, о которых идет речь в жалобе, а не какими-либо иными привходящими причинами.

Рассмотрим указанные элементы фактических оснований жалобы на конкретном примере. Гражданин Российской Федерации В.В. Борисов обратился в Европейский суд по правам человека с жалобой на нарушение его активного избирательного права (права участвовать в голосовании). Невозможность осуществления избирательного права выразилась в том, что Борисов, будучи приговорен судом к лишению свободы, был автоматически исключен из списков избирателей представителей законодательной власти. Причиной невозможности осуществления избирательного права явилось положение ч.3 ст.32 Конституции Российской Федерации: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а

также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Это положение в дальнейшем получило свое развитие в российском избирательном законодательстве. Таким образом, в качестве деяния, нарушающего его права, В.В. Борисов в своей жалобе рассматривал закрепление в Конституции Российской Федерации ограничения (по существу, лишения) избирательных прав заключенных.

В данном случае хорошо виден ход поиска фактических оснований жалобы: от обнаружившейся невозможности реализовать свое право - через выявление причинной связи - к тому деянию, которое стало препятствием для правореализации.

В других видах производства по жалобам предусматриваются особые требования к фактическим основаниям жалобы. Так, в порядке конституционного судопроизводства обжалуется только один вид деяний - принятие нормативно-правового акты, противоречащего Конституции Российской Федерации. Применительно к апелляционному производству подробнее раскрываются возможные варианты нарушения - неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (п.1 ст.330 ГПК РФ).

Примером детального урегулирования оснований подачи жалобы является законодательство о государственных услугах. В соответствии со ст.11.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в редакции Федерального закона от 3 декабря 2011 г. № 383-ФЗ такими основаниями являются: нарушение срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; нарушение срока предоставления государственной или муниципальной услуги; требование у заявителя

документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги; отказ в приеме документов, предоставление которых предусмотрено нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги, у заявителя; отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; затребование с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами; отказ органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений^[145].

Нормативно-правовые основания жалобы (обеспечивающие ее законность) - это набор юридических предписаний, которые позволяют оценивать то или иное деяние в качестве нарушения прав и свобод, а также подвергнуть его обжалованию. В состав нормативно-правовых оснований входят:

1. Нормы, в которых закрепляются права, свободы и законные интересы лица, обращающегося с жалобой.

Как правило, права и свободы граждан прямо формулируются в нормативно-правовых актах государства, а также актах международного права. Несколько сложнее обстоит дело с законными интересами: «Под законными интересами понимаются исключительно те стремления, которые находятся в сфере правового регулирования. При этом они могут являться и «предправом», и «послеправом». Выражаются они в правомерном поведении, дозволяемом объективным правом. Это стремление субъекта, допускаемое правом к реализации, не зависящее от конкретных мер и способов такой реализации»^[146].

2. Нормы, определяющие незаконность обжалуемых действий (бездействий). Это нормативное основание носит факультативный характер. В том случае, если такие деяния совершены за пределами полномочий соответствующего лица, их незаконность не требует специального нормативного обоснования. Однако если лицо действовало на основании своих прав, может потребоваться указание на нарушение им каких-либо иных правовых норм (например, имеющих более высокую юридическую силу), в противном случае речь может идти о правомерном ограничении субъективных прав.

3. Нормы, устанавливающие право лица на обращение с жалобой. В целом достаточным основанием для этого является ст.33 Конституции Российской Федерации, гарантирующая право граждан на обращение, а также аналогичное положение п.1 ст.2 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам». Однако это не является надлежащим нормативным основанием для некоторых случаев

рассмотрения жалоб в рамках специальных производств, где предусматривается особый субъектный состав лиц, имеющих право на подачу жалобы (например, в апелляционном судопроизводстве по гражданским делам, где, в силу ст.320 ГПК РФ, право принесения жалобы принадлежит не всем, а только сторонам и другим лицам, участвующим в деле).

4. Нормы, определяющие компетенцию органа, должностного лица или учреждения, куда направляется жалоба.

Это основание также может в некотором смысле рассматриваться как факультативное, по крайней мере, применительно к общему порядку рассмотрения жалоб. Действующее российское законодательство не исходит из знания гражданами компетенции соответствующих органов и должностных лиц. Поэтому подача жалобы ненадлежащему адресату не рассматривается как безосновательная или нарушающая процедуру, и в этом случае на орган, получивший жалобу и обнаруживший, что ее рассмотрение не относится к его компетенции, возлагается обязанность передать жалобу в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в жалобе (п.3 ст.8 закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Однако это правило не является универсальным и не распространяется на многие разновидности производства по жалобам. Так, Конституционный Суд Российской Федерации и Европейский суд по правам человека не обязаны перенаправлять полученные жалобы по подведомственности. Таким образом, получив жалобу, принятие решения по которой не относится к их компетенции, указанные органы просто оставляют ее без рассмотрения.

С.М. Абрамян полагает, что «анализ законодательства, предусматривающего обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, позволяет сделать вывод, что предпосылками права на обращение в суд по названной категории дел являются лишь два обстоятельства - подведомственность дела суду (положительная) и

отрицательная - отсутствие вступившего в законную силу решения по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям либо определения суда о принятии отказа истца от иска (жалобы)»^[147].

В ранее приведенном примере жалобы Борисова против Российской Федерации нормативным основанием, определяющим само нарушенное право, явилось положение ст.3 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая требует, чтобы Высокие договаривающиеся стороны проводили свободные выборы с приемлемой периодичностью путем тайного голосования, при условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа. В развитие своей интерпретации этого положения автор жалобы сослался также на практику Европейского суда, который установил своими прежними решениями, что эта статья гарантирует объективные и субъективные права участия, в т.ч. право избирать своих представителей на свободных выборах. В качестве нормативного основания, свидетельствующего о неправомерности ограничения этого права, была приведена ст.14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая обязывает государства, действующие в рамках Конвенции, не допускать дискриминации, в том числе по «иным обстоятельствам». Эти основания были подробно изложены в тексте жалобы с использованием прецедентной практики Европейского суда для раскрытия точного смысла отдельных нормативных положений.

Что касается оснований, определяющих право лица на обращение и компетенцию соответствующего органа, то в данном случае ими выступают ст. 34-35 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прямая ссылка на ст.35 Конвенции имеется в четвертой части жалобы, где обосновывается факт исчерпания заявителем внутренних средств защиты.

В ряде случаев правила о подведомственности жалоб являются недостаточно ясными. Так, в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам»^[148] говорилось, что требования организаций и граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат рассмотрению в суде (общей юрисдикции), если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами. Как отмечает П.А. Скобликов, «если в дальнейшем на одном из этапов судебного процесса выяснится, что о проведении ОРМ выносилось постановление, данное дело становится неподведомственным суду, и суд должен прекратить производство по делу. Вместе с тем спор станет подведомствен арбитражному суду (согласно все тому же п. 4 постановления № 12/12), и у заявителя есть право обратиться туда, начав новый процесс с исходной точки»^[149].

Из изложенного видно, что основным видом деятельности заявителя на подготовительном этапе к обращению с жалобой, по существу, является юридическая квалификация, причем сразу по двум направлениям:

- квалификация деяний каких-либо лиц в качестве нарушения его прав, свобод или законных интересов;

- квалификация соответствующей юридической ситуации как относящейся к юрисдикции конкретного органа, учреждения или должностного лица.

Осуществление юридической квалификации, разумеется, не входит в обязанности заявителя. Вменение юридической квалификации в качестве обязанности фактически могло бы выступать как ограничение доступности жалобы, поскольку тогда она, безусловно, требовала бы наличия специальных

навыков или обращения за юридической помощью. Тем не менее фактически она всегда происходит в той или иной форме, поскольку в противном случае не могла бы появиться сама жалоба. Степень точности проведенной юридической квалификации напрямую влияет на эффективность жалобы как правового средства. Если фактические основания жалобы не увязаны корректным образом с ее нормативными основаниями, например, если обжалуемые деяния в действительности не препятствуют лицу пользоваться своими правами или совершены законно и не противоречат принципу соразмерности, если жалоба подана в орган, который не правомочен ее рассматривать и не обязан передавать надлежащему адресату, то жалоба в данном конкретном случае не станет действенным средством правовой защиты, поскольку желаемый для заявителя результат не будет достигнут.

Другой необходимой операцией, предшествующей подаче жалобы, является выбор способа защиты прав. По существу, он сводится к избранию одного из трех основных вариантов: исковая форма защиты, жалоба или самозащита. В ряде случаев выбор жалобы предопределяется самими обстоятельствами защиты права: например, когда заявитель считает, что его права нарушены незаконным решением суда первой инстанции. В других условиях решение обращаться с жалобой, а не с исковым заявлением в суд, или не прибегать к самозащите прав, зависит от лица, чьи права и интересы нарушены, и принимается им с учетом таких факторов, как степень сложности процедуры, размер расходов на ведение дела, доверие или недоверие к тем или иным органам власти, наличие риска и т.п.

Наконец, если принято решение о защите своих прав путем обращения с жалобой, возникает необходимость выбора органа (учреждение, должностное лицо), к которому следует обратиться. Здесь центральную роль играет характер притязания (требования), содержащегося в жалобе. При этом, как представляется, возможны два алгоритма выбора надлежащего субъекта:

1) сформулировать притязание и определить, к чьей компетенции относится его удовлетворение;

2) определить орган или иного субъекта, которому будет направлена жалоба, и с учетом его компетенции определить содержание своего требования.

Не исключена одновременная подача жалобы в несколько различных органов. В этом случае, как отмечает А.Я. Курбатов, «в законе может быть установлено, что в случае, если жалоба поступила в суд и в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), жалобу рассматривает суд (см., например, п. 2 ст. 30.1 КоАП РФ) либо рассмотрение жалобы, поданной в административном порядке, приостанавливается. Так, принятие судом к рассмотрению заявления об оспаривании постановления, действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов приостанавливает рассмотрение жалобы, поданной в порядке подчиненности (п. 2 ст. 126 ФЗ «Об исполнительном производстве»)»^[150].

В особых случаях (например, связанных с обращением в Европейский суд по правам человека) подготовка к подаче жалобы требует и иных, более сложных действий. Это связано с тем, что условием приемлемости жалобы в Европейский суд является исчерпание внутренних средств правовой защиты. Как отмечают специалисты в данной сфере, намерение подать жалобу в Европейский суд означает, что «с самых ранних стадий внутреннего разбирательства вопросы, возникающие в рамках Конвенции, должны быть на переднем плане судебной стратегии, избранной адвокатом»^[151], иначе говоря, что все предпринимаемые действия по защите своих прав должны совершаться с учетом планируемой жалобы в Европейский суд по правам человека.

Порядок подачи жалобы определяется тем, в какой именно орган или к какому должностному лицу обращается заявитель. В целом возможны следующие основные варианты:

1. Почтовая отправка жалобы. В этом случае предпочтительно использовать заказное письмо с уведомлением о вручении, или курьерскую доставку корреспонденции. Именно уведомление будет выступать подтверждением факта получения жалобы адресатом.

2. Личное вручение жалобы. Этот способ предполагает явку лица, подающего жалобу, либо его представителя, в орган или учреждение, куда направляется жалоба, с передачей документа лицу, правомочному его принять и зарегистрировать. Разновидностью личного вручения жалобы является такая форма, как личный прием граждан, проводимый руководителями соответствующих органов или специально уполномоченными лицами. В этом случае возможно обращение с жалобой как в устной, так и в письменной форме. Характерно, что даже устная жалоба, полученная в ходе приема граждан, подлежит переводу в письменную форму - путем заполнения карточки личного приема, где отражается содержание жалобы, а также ответа на нее - если он не требует проверки и иных дополнительных действий; в противном случае на устную жалобу дается письменный ответ.

Как представляется, в любом случае желательно сопровождать устное обращение на личном приеме передачей письменного текста жалобы, который регистрируется и рассматривается в общем порядке (ч.4 ст.13 закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Это связано с тем, что время общения с должностным лицом в рамках личного приема, как правило, весьма ограничено, и это не позволяет с достаточной степенью подробности изложить фактические и нормативные основания жалобы, что, в свою очередь, может послужить поводом для последующего отклонения жалобы как безосновательной.

3. Электронная форма. По общему правилу, допускается подача жалоб в органы государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам в виде электронных документов. К ним также могут прилагаться электронные копии необходимых документов или материалов; ответ на такого рода жалобы дается по электронной почте или в письменной форме - по желанию заявителя.

Очевидными преимуществами электронной формы являются простота, быстрота и отсутствие затрат. Трудности связаны с удостоверением факта доставки жалобы и ее регистрацией.

В настоящее время многие государственные органы используют для приема жалоб граждан свои интернет-сайты.

В соответствии с пп. «а», «б» п. 6 Правил подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее должностных лиц, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 г. №840, в электронном виде жалоба может быть подана заявителем посредством официального сайта органа, предоставляющего государственную услугу, в информационно­телекоммуникационной сети Интернет, а также федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. №1232 п. 6 рассматриваемых правил был дополнен пп. «в»: жалоба может быть подана посредством портала федеральной государственной информационной системы, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные и

муниципальные услуги, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими (далее - система досудебного обжалования) с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

При этом «обращения в электронном виде, направляемые в службу делопроизводства, минуя установленную форму ввода, не должны приниматься. Размер текста обращения в электронном виде, как правило, не должен превышать 10 000 символов. В случае если в интернет-обращении заявителем указан адрес электронной почты, по этому адресу направляется уведомление о приеме обращения или об отказе в рассмотрении (с обоснованием причин отказа), после чего обращение распечатывается и дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением на бумажном носителе»^[152].

4. Особым вариантом подачи жалобы является направление ее в тот орган, действия которого обжалуются. Этот способ характерен для апелляционных жалоб. Он внешне расходится с общим принципом, в соответствии с которым невозможно обращение с жалобой к тому же органу или должностному лицу, чьи действия (бездействия) становятся предметом обжалования. Фактически же этот принцип здесь не нарушается, поскольку суд первой инстанции выступает лишь посредником, передающим апелляционную жалобу по подсудности.

В настоящее время в российской прессе активно обсуждается единый механизм учета жалоб граждан, который должен строиться на технологиях общественной инициативы^[153].

Регистрация жалобы является юридическим фактом, означающим, что начата процедура ее рассмотрения.