§ 1. Общая характеристика юридического производства по жалобе

Понятием «производство» принято обозначать специфику юридической процедуры по какой-либо категории дел, включая ее принципы, субъектный состав, компетенцию участников и т.п.

Производство по рассмотрению жалоб характеризуется двумя основными аспектами:

- во-первых, это материально-правовые основания, т.е.

- во-вторых, это процессуальный порядок принесения жалобы, ее рассмотрения, принятия и исполнения решений.

Особенностью производства по жалобе, как особой разновидности юридического производства, прежде всего выступает его межотраслевой характер. Процедура рассмотрения жалоб регулируется нормами конституционного, административного, налогового, гражданского процессуального, уголовно-процессуального, арбитражно-процессуального и ряда других отраслей права. Вместе с тем, поскольку жалоба представляет собой единое правовое средство, все эти производства подчиняются определенной общей модели.

Множественность источников права, закрепляющих порядок рассмотрения жалоб, имеет своим следствием отсутствие единого перечня принципов, характерных для этого вида юридической процедуры. Поэтому получить искомую общую модель производства по жалобам можно лишь путем соединения ряда принципов, имеющих различную правовую природу и

получивших свое отражение в нормативных текстах разного уровня. Как представляется, можно говорить как минимум о трех группах таких принципов.

Во-первых, это принципы, вытекающие из положений базового законодательного акта, а именно Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Следует отметить в этой связи, что в указанном законе принципы рассмотрения обращений (жалоб) прямо не фиксируются, и само понятие «принцип» в нем ни разу не встречается.

Во-вторых, при рассмотрении жалоб должны применяться правовые принципы более высокого порядка, вытекающие из других источников права. К ним относится прежде всего Конституция Российской Федерации с ее принципами приоритета прав и свобод человека, презумпции невиновности и др. К другим источникам права, распространяющим свое действие на производство по жалобам, относятся акты международного права, в частности, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод.

В-третьих, принципы производства по рассмотрению жалоб могут проистекать из юридической практики и правовой доктрины. Особое значение имеют такие формы выражения юридической практики, как акты (постановления и определения) Конституционного Суда Российской

Федерации^[126], а также Европейского суда по правам человека, представляющие собой официальные авторитетные разъяснения соответственно Конституции Российской Федерации и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, создающие стандарты практической реализации этих документов и обладающие юридически обязательным характером.

Так, из практики Европейского суда по правам человека повышенное внимание привлекает к себе такая конструкция, как «эффективное средство защиты». Изначально это понятие закреплено в ст.13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, именуемой «Право на эффективное средство правовой защиты»: «Каждый, чьи права, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».

«Эффективность процессуальных средств защиты, - отмечает И.В. Бобрицких, - имеет как юридический, так и социальный аспекты. С юридической точки зрения, эффективность правовой защиты определяется теми нормативными гарантиями, которые установлены законом; с социальной точки зрения - тем, как соответствующие положения применяются на практике. Европейский суд по правам человека уделяет внимание обоим аспектам»^[127].

В целом считается, что эффективность средства правовой защиты определяется следующими его качествами: 1) способность заявителя прибегнуть к нему при осуществлении собственного права, независимо от

усмотрения другого лица; 2) независимость и беспристрастность органа, к которому обращаются за защитой; 3) способность данного средства защиты восстановить права заявителя и/или предоставить ему компенсацию^[128]. Учитывая, что данные критерии используются в деятельности Европейского суда как нормативные основания для оценки средств правовой защиты, предусматриваемых национальной правовой системой, их вполне можно рассматривать в качестве принципов юридической процедуры.

С учетом сказанного можно выделить следующие основные принципы производства по жалобам:

1. Свобода жалобы. По общему правилу, гражданин не связан при подаче жалобы никакими формально-юридическими ограничениями. Предмет и основания жалобы как универсального правового средства законодательством не регламентируются; они могут специально устанавливаться лишь в отношении определенных видов жалоб (конституционных, кассационных и т.п.).

Н.М. Коркунов писал относительно «права петиций»: «Так как право петиций имеет своей целью дать возможность гражданам доводить до сведения органов верховного управлений о всякого рода недостатках действующих законов и в частности о таких злоупотреблениях, небрежностях, ошибках органов подчиненного управления, которые не могут быть устранены установленными способами контроля и обжалования, то осуществление права петиций не может быть обставлено никакими формальными условиями.

Лицо вправе самостоятельно выбирать адресата жалобы, определять ее форму и содержание. Кроме того, оно может отозвать жалобу на любой стадии, если сочтет нецелесообразным ее дальнейшее рассмотрение. Данное правило закреплено в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в виде права гражданина обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (п.5 ст.5). Впрочем, стоит отметить, что это общее правило имеет определенную специфику в зависимости от вида жалобы и соответствующей ему процедуры. Так, например, в соответствии со ст.44 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации может быть отозвана заявителем до начала рассмотрения дела в заседании Конституционного Суда Российской Федерации. В этом случае производство автоматически прекращается. Толкование указанной статьи позволяет заключить, что в случае, когда жалоба отзывается в процессе рассмотрения дела, этот факт не служит безусловным основанием к прекращению производства.

Необходимым следствием свободы жалоб являются гарантии безопасности для лица, подающего жалобу, включая запрет преследования гражданина в связи с его обращением за защитой своих прав, свобод и законных интересов.

Вместе с тем стоит учитывать, что свобода жалобы неизбежно ограничивается и уравновешивается требованием добросовестности и общеправовым запретом злоупотребления правом, т.е. пользования правом жалобы исключительно с целью нанесения вреда интересам другого лица.

2. Законность рассмотрения жалобы как обязательное требование соблюдения всех относящихся к делу норм материального и процессуального законодательства, общих принципов права, при необходимости - правовых позиций судебных органов.

3. Компетентность субъекта, рассматривающего жалобу, что предполагает, во-первых, по общему правилу, направление жалобы только тому

органу или лицу, к чьим полномочиям относится принятие испрашиваемого решения; во-вторых, недопустимость разрешения жалоб органами власти за рамками их компетенции (исходя из принципа: «разрешено лишь то, что прямо предписано законом»).

4. Приоритет прав и свобод человека и гражданина и их защита государством. Этот принцип носит в России общеправовой характер, на основании ст.2 и 18 Конституции Российской Федерации. Применительно к производству по жалобам он означает прежде всего, что при рассмотрении жалоб компетентными органами и должностными лицами соображения, связанные с защитой прав и свобод человека, должны превалировать над любыми другими. Не должно допускаться умаление каких-либо прав и свобод, в особенности учитывая тот факт, что многие решения по жалобам носят нормативный или прецедентный характер, в силу чего могут повлиять на правоприменительную практику в целом.

По словам Г.В. Мальцева, «большая часть гарантий субъективных прав и законных интересов в правоприменительной сфере рассчитана на пресечение или ослабление политических влияний на правовые отношения, продиктована намерениями законодателя (искренними или нет) оградить частные интересы от властного диктата, административного произвола. Судить, насколько это удается, можно лишь на основе анализа общественной и юридической практики»^[130]. В том случае, когда при рассмотрении жалобы обнаруживается конфликт или коллизия между различными правами человека, суд или другой орган руководствуется стандартами взвешивания социальных ценностей, выработанными Европейским судом по правам человека, Конституционным Судом РФ или юридической доктриной.

5. Доступность. Этот принцип, основанный в том числе на требованиях Европейского суда по правам человека, означает, что порядок подачи и рассмотрения жалоб должен быть максимально простым и не создающим

искусственных барьеров для лица, желающего получить защиту своих прав и законных интересов.

Возможность обращения с жалобой не должна зависеть от усмотрения каких-либо должностных лиц. В специальной литературе отмечается: «Принципиальная возможность обратиться в суд с жалобой на любое нарушение прав и свобод означает гарантированность судебной защиты от незаконно ограничивающих права личности действий самих государственных органов и их должностных лиц, в том числе и в случае отказа в принятии отнесенных к их компетенции мер по охране, защите и восстановлению ущемленного права»^[131].

Например, невозможность свободно инициировать надзорное судопроизводство при помощи жалобы рассматривалось Европейским судом как признак его неэффективности: «Жалобы в порядке надзора признаются Европейским судом экстраординарными средствами правовой защиты, использование которых зависит от дискреционных полномочий соответствующих должностных лиц и соответственно данные жалобы не являются эффективными средствами правовой защиты по смыслу Конвенции»^[132].

Нарушением принципа доступности жалобы являются любые препятствия к ее подаче, включая отказ судебного органа принять жалобу. Примером является следующий случай, рассмотренный Европейским судом: «По делу «Дунаев против Российской Федерации» заявитель утверждал, что ему позволили подать только краткую кассационную жалобу, в которой указывалось всего лишь на то, что заявитель собирался подать полную кассационную жалобу после получения полной копии судебного решения и протокола судебного заседания. Незадолго до начала заседания суда кассационной инстанции он попытался подать свою полную кассационную

жалобу, однако канцелярия Московского городского суда отказала ему в этом. Заявитель также утверждал, что во время судебного заседания он подал полную кассационную жалобу председательствовавшему судье, который отказался ее рассматривать. Посчитав установленным, что Московский городской суд отказал в принятии к рассмотрению полной кассационной жалобы заявителя, Суд сделал вывод, что такой отказ является ограничением права заявителя на доступ к суду»^[133].

Одним из важнейших проявлений доступности жалоб является их бесплатность. Отсутствие платы за рассмотрение жалоб является непосредственной гарантией возможности обращения с жалобой со стороны любого лица, независимо от материального положения. Закон прямо устанавливает правило, согласно которому рассмотрение обращений (в т.ч. жалоб) граждан осуществляется бесплатно (ч.3 ст.1 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Это, впрочем, не исключает установления государственных пошлин за рассмотрение отдельных видов жалоб, прежде всего в судебном порядке; так, жалоба гражданина в Конституционный Суд РФ оплачивается пошлиной в виде одного минимального размера оплаты труда (ст.39 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

6. Обязательность рассмотрения жалоб. Принятие жалобы к производству, как правило, не является предметом усмотрения должностного лица или государственного органа, получившего жалобу. С момента принятия (регистрации) жалобы у лица, принявшего ее, возникает обязанность начать процедуру разбирательства. Случаи, когда рассмотрение жалобы не является обязательным, являются строго определенными и устанавливаются специальными законодательными нормами.

Обязательность рассмотрения жалоб может считаться прямым продолжением принципа доступности и проявлением принципа эффективной правовой защиты в понимании Европейского суда по правам человека, поскольку одним из признаков эффективного средства правовой защиты, как уже указывалось, является способность заявителя воспользоваться им вне зависимости от усмотрения другого лица. В том случае, если бы рассмотрение жалобы оставалось предметом дискреции лица или органа, куда обращается заявитель, это означало бы, что данное средство защиты, по существу, не находится полностью в распоряжении лица, пользующегося им, поскольку право подачи жалобы утрачивает свою действенность, если оно не сопровождается обязанностью принять ее к рассмотрению.

7. Оперативность. Поскольку жалобы чаще всего указывают на имевшее место нарушение прав или законных интересов граждан, то является важным, чтобы факты, содержащиеся в жалобе, были проверены в относительно короткие сроки, чтобы принять на этом основании соответствующее решение, при необходимости восстанавливающее нарушенные права. Именно поэтому производство по жалобам ограничено определенными сроками, которые установлены законодательством, носят императивный характер и могут быть продлены лишь при наличии особых обстоятельств. Отсутствие сроков означало бы возможность неограниченного затягивания производства по делу, что обесценивало бы саму возможность обращения с жалобой как средство правовой защиты.

Например, по делу «Еманакова против Российской Федерации» Европейский суд констатировал нарушение ст. 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод на том основании, что рассмотрение кассационной жалобы заявительницы было приостановлено с июня 1998 г. по февраль 2002 г., причем в этот период со стороны судебных органов не предпринималось никаких действий, а также власти Российской Федерации не указали никаких средств правовой защиты, с помощью которых можно было бы ускорить

рассмотрение дела или надлежащим образом компенсировать задержки (п.44, п.49 Постановления Европейского суда по правам человека от 23 сентября 2004 г., дело «Еманакова против Российской Федерации», жалоба №60408/00/.

8. Объективность и всесторонность рассмотрения жалобы. Лицо, принявшее жалобу к рассмотрению, обязано обеспечить максимально беспристрастное разбирательство по делу, организовать проверку и юридическую оценку фактов, изложенных в жалобе, в случае необходимости провести сбор дополнительных материалов, необходимых для принятия решения.

Гарантией беспристрастности является независимость органа или лица, рассматривающего жалобу. Под независимостью понимается в первую очередь невозможность оказания давления на него со стороны субъектов, чьи действия обжалуются. Это требование также является элементом конструкции «право на эффективную правовую защиту». Проблема независимости и беспристрастности может возникнуть, в частности, если рассмотрение жалобы происходит в административном органе, который имеет единую подчиненность с тем органом, действия которого послужили поводом для жалобы.

9. Компенсационность. Эффективность средства правовой защиты, помимо прочего, определяется тем, способно ли данное средство обеспечить восстановление нарушенных прав и свобод или компенсацию причиненного вреда. Исходя из этого, можно считать принципом производства по жалобе обязательное наличие механизма, позволяющего осуществить восстановление или компенсацию.

Восстановление нарушенного права - это совокупность юридических действий, позволяющих устранить последствия нарушения и возвратить первоначальное правовое состояние. Восстановление применяется в тех

¹См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 23 сентября 2004 г. Дело «Еманакова (Yemanakova) против Российской Федерации» (жалоба №60408/00) (Первая секция)///Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2005. № 3.

случаях, когда нарушение носит обратимый характер. Компенсация - это мера, имеющая место в случае, если восстановление в натуральном виде невозможно, и предполагающая получение лицом, чьи права и интересы нарушены, материального эквивалента утраченного социального блага, как правило, в денежном выражении.

Таким образом, восстановление или компенсация как результат производства по жалобе требует того, чтобы орган или должностное лицо, рассматривающее данную жалобу, обладало необходимыми властными полномочиями для принятия решения о восстановлении нарушенного права, о применении мер принуждения, пресечения, наказания и т.п. и (или) материальными фондами для осуществления компенсации.

В этой связи двойственной оценки заслуживает процедура рассмотрения жалоб такими органами, как прокуратура и Уполномоченный по правам человека. С одной стороны, их решения по жалобам не носят юридически обязательного и окончательного характера, не могут гарантировать восстановления или компенсации и, следовательно, сами по себе не соответствуют критериям эффективного средства правовой защиты. С другой стороны, если они реализуют свои полномочия по обращению в суд на основании полученной жалобы, то в этом случае их деятельность может рассматриваться как опосредующее звено в механизме правосудия, что, безусловно, повышает ее эффективность в качестве средства защиты.

Характеристика производства по жалобам, помимо анализа его принципов, требует также прояснить его субъектный состав, т.е. круг участников с их правовым положением.

К субъектному составу процессуальных правоотношений, возникающих в связи с рассмотрением жалобы, относятся: лицо, приносящее жалобу; лицо, в чьих интересах приносится жалоба; лицо, рассматривающее жалобу; лицо, чьи действия (бездействия) обжалуются; лица, содействующие рассмотрению жалобы.

1. Лицо, приносящее жалобу. Единого наименования для этого участника производства в российском законодательстве не устанавливается. Выражение «жалобщик», как наиболее точно отражающее смысл «человек, обращающийся с жалобой», не используется. Базовый закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не содержит никакого специального термина и пользуется понятием «гражданин» или «гражданин, направивший обращение» (ст.11). Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» именует субъекта, обращающегося с жалобой, «заявителем». Слово «заявитель» также фигурирует в переводах Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Однако такая формулировка оставляет открытым вопрос о возможном круге субъектов, правомочных выступать в качестве подателя жалобы. Нет полной ясности в том, кто еще, помимо индивидов, имеющих гражданство государства, может быть полноправным участником таких правоотношений.

Достаточно очевидно, что положения, касающиеся гражданина как субъекта жалобы, следует распространять также на иностранных граждан и лиц без гражданства, что вытекает как из общего конституционного положения о равенстве их прав с правами граждан России, так и из текста закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», где прямо указывается, что он применяется к отношениям, связанным с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, кроме случаев, специально установленных законом или международным договором (п.3 ст.1).

Следует иметь в виду то обстоятельство, что в ряде случаев на субъектов жалобы могут не распространяться даже общепринятые требования, относящиеся, например, к возрасту и дееспособности. Тем самым создается своего рода льготный режим правосубъектности. Это характерно, в частности, для Европейского суда по правам человека: «Право на обращение в Европейский Суд не ограничивается критерием гражданской дееспособности,

то есть заявителем может быть любое физическое лицо, включая душевнобольных и несовершеннолетних. Примером признания статуса жертвы душевнобольного и несовершеннолетнего заявителя может быть дело Х and Y v. Netherlands, в котором речь шла о несовершеннолетней душевнобольной девочке, которая была признана заявителем и жертвой нарушения прав человека»^[134].

Вопрос о юридических лицах как субъектах права жалобы становился предметом изучения Конституционного Суда РФ. Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. №19-П было «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» признано недопустимым толкование положений закона в смысле, препятствующем их распространению на отношения, связанные с рассмотрением обращений объединений граждан, включая юридические лица^[135].

Иначе говоря, юридические лица признаются участниками правоотношений по рассмотрению жалоб на равных с физическими лицами, причем при обосновании этого вывода Конституционный Суд РФ руководствовался, по существу, индивидуалистическим представлением о природе юридического лица, при котором оно понимается как соединение физических лиц, или форма «объединения граждан».

Общей правовой позицией Конституционного Суда РФ по вопросам субъектного состава права жалобы можно считать положения абз. 5 п. 3 мотивировочной части определения Конституционного Суда РФ от 1 марта

2001 г. № 67-О^[136], в соответствии с которым «отсутствие в действующем законодательстве прямых указаний на возможность судебного рассмотрения дел по жалобам юридических лиц на действия (бездействие) органов государственной власти не может парализовать само это право, гарантированное непосредственно Конституцией РФ. Разрешение же вопроса о том, каким судам — арбитражной или общей юрисдикции — подведомственны такие жалобы, зависит от их конкретного содержания, в том числе от того, какие именно права были нарушены действиями (бездействием) органов государственной власти»^[137].

При этом оставлен открытым вопрос о возможности подачи жалобы таким субъектом, как орган государственной власти или местного самоуправления. Как представляется, здесь необходимо пользоваться общим доктринальным принципом, в соответствии с которым органу власти разрешено лишь то, что прямо предусмотрено законом. Существо отношений, связанных с рассмотрением жалоб, само по себе не исключает участия в них государственных или муниципальных органов в качестве субъектов, подающих жалобу. Однако это допустимо лишь в том случае, если такие полномочия предоставлены им законом.

Для правового статуса заявителя - субъекта жалобы характерно отсутствие баланса между правами и обязанностями. В общей правовой конструкции производства по жалобе субъективные права этого лица заметно преобладают над юридическими обязанностями. Оно наделено правами на предоставление дополнительных материалов и документов, на знакомство с материалами и документами по существу рассмотрения жалобы, на получение письменного ответа по жалобе, на обжалование принятого решения, на отзыв жалобы, на ее

повторное направление и т.п. Что касается обязанностей, то к ним можно отнести лишь необходимость наличия в письменной жалобе наименования органа, куда она направляется, или фамилии, имени, отчества соответствующего должностного лица, а также других реквизитов документа. Впрочем, даже эти требования можно считать обязанностями лишь условно, поскольку в Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» использовано не слово «обязан», а формулировка «в обязательном порядке» (п.1 ст.7), которую можно интерпретировать не столько как указание на юридическую обязанность, сколько как описание качества, при отсутствии которого документ утрачивает свою юридическую состоятельность.

В качестве запрета, адресованного субъектам жалобы, выступает следующее положение закона: «Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц» (п.2 ст.2). Из формулировки видно, что речь идет о запрете злоупотребления правом.

Степень участия лица, приносящего жалобу, в ее последующем рассмотрении зависит от конкретного вида юридической процедуры. Общее требование закона сводится к тому, что гражданин, направивший обращение, привлекается к его рассмотрению по мере необходимости (пп.1 п.1 ст.10). Очевидно, что такого рода необходимость определяется либо прямым требованием специального закона, либо усмотрением соответствующего органа или должностного лица.

В рамках состязательного правосудия участие инициатора процедуры является необходимым, поскольку «каждая из заинтересованных сторон может обсуждать, опровергать претензии, доводы, аргументы и детали доказательств, которые выдвинуты против нее»^[138].

Следовательно, по данному критерию можно подразделить производства по жалобам на два вида - очные, т.е. предусматривающие личное участие лица, направившего жалобу, и заочные, т.е. не предусматривающие такового (в

последнем случае, впрочем, подобное участие не исключено по инициативе органа или лица, рассматривающего жалобу). В свою очередь, производства, предполагающие участие субъекта жалобы в ее рассмотрении, также различаются - в зависимости от режима такого участия, которое может быть как обязательным, так и факультативным. В частности, обязательность участия лица, подавшего жалобу, или его представителя, в слушании по делу предусмотрена Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст.53).

2. Лицо, в чьих интересах приносится жалоба. Этот субъект становится участником производства лишь в сравнительно редких случаях, поскольку, как правило, он совпадает с лицом, приносящим жалобу. Однако само официальное определение жалобы, сформулированное в п.4 ст.4 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», вполне определенно указывает на то, что жалоба может быть направлена на восстановление не только прав, свобод и законных интересов самого гражданина, но и «прав, свобод или законных интересов других лиц». Таким образом, подача жалобы в чужих интересах является, по общему правилу, юридически корректной. Такая возможность исключена лишь применительно к специальным видам жалоб (например, правом жалобы в Конституционный Суд РФ обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле).

В том случае, если лицо, на защиту чьих прав и интересов направлена жалоба, само не является ее подателем, то его положение в рамках производства по жалобе носит усеченный характер. В отличие от субъекта жалобы, оно не наделяется самостоятельными правами в рамках общей конструкции этого производства, однако специальные виды процедуры, в особенности судебной, могут предусматривать более или менее активное участие заинтересованного лица в разрешении дела. Таковы, например, правила апелляционного производства по гражданским делам. Если апелляционная

жалоба, поданная кем-либо из лиц, участвующих в деле или понесших какие- либо правовые последствия судебного решения, направлена на защиту интересов другого лица, участвующего в деле, последнее извещается о заседании и может дать там свои объяснения (ст.320, 327 ГПК РФ).

3. Лицо, рассматривающее жалобу. В Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» говорится о рассмотрении жалоб граждан органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако это не означает, что круг субъектов рассмотрения жалоб ограничивается только ими.

Из Постановления Конституционного Суда от 18 июля 2012 г. №19-П прямо следует, что рассматривать обращения и жалобы граждан могут также государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие публично значимые функции, а также иные организации^[139].

Анализ данного дела Конституционным Судом РФ выявил имеющуюся в законодательстве неопределенность не только в отношении лиц, обладающих субъективным правом жалобы, но и в отношении субъектов, обязанных эти жалобы принимать.

Законом Ростовской области от 18 сентября 2006 г. №540-ЗС «Об обращениях граждан» обязанности по рассмотрению обращений граждан были возложены в том числе на муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия и их должностных лиц. Данные положения были оспорены в Ростовском областном суде заместителем прокурора Ростовской области. Законодательное собрание Ростовской области обратилось в Конституционный Суд с запросом о конституционности ч.1 ст. 1-3 ст. 3

Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Конституционный Суд РФ при решении этого вопроса сослался на подтверждаемую его собственным опытом, а также практикой Европейского суда по правам человека, возможность возложения отдельных публично значимых функций на иных субъектов, не входящих в систему публичной власти. По существу, речь здесь идет о механизме делегирования полномочий. Так, Российская Федерация или ее субъекты, как учредители государственных учреждений и предприятий, обладают правом передавать им определенные функции по обеспечению реализации прав и свобод граждан. Следовательно, не исключено возложение на такие предприятия и организации, в числе прочего, рассматривать жалобы и обращения граждан.

Основным отличительным свойством лица (органа, учреждения, организации и т.п.), рассматривающего жалобу, является наличие у него официально установленной компетенции по удовлетворению содержащихся в жалобе требований. В том случае, если жалоба направлена ненадлежащему адресату, он обязан передать ее на рассмотрение лица, которое полномочно принимать соответствующие решения.

Правовое положение лица, рассматривающего жалобу, урегулировано в действующем российском законодательстве (прежде всего в Законе «О порядке рассмотрения обращений граждан») с достаточно высокой степенью полноты. Общая модель производства по жалобе включает в себя его основные права и обязанности, которые сбалансированы между собой по объему и содержанию. Так, к правам этого субъекта относятся: право рассматривать жалобу с выездом на место; право оставить жалобу без ответа в случае злоупотребления правом; право принять решение о безосновательности жалобы и прекращении переписки; право при необходимости продлевать срок рассмотрения жалобы.

Основной обязанностью данного субъекта производства является, безусловно, обязанность обеспечить всестороннее, полное и своевременное

рассмотрение жалобы. При этом, впрочем, само понятие «рассмотрение жалобы» является проблематичным, поскольку в законодательстве его смысл не раскрывается. К другим обязанностям лица, рассматривающего жалобу, относятся, например, обязанность зарегистрировать полученную жалобу в надлежащем порядке и в установленный срок и обязанность дать письменный ответ по существу вопросов и требований, содержащихся в жалобе.

Анализ правового положения лица, рассматривающего жалобу, осложняется наличием в законодательстве характерных для российского публичного права формулировок, описывающих те или иные действия без уточнения того, являются ли они правами или обязанностями субъекта. Так, пп.3 п.1 ст.10 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гласит, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо «принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина». Собственно, именно здесь указывается на цель и основное содержание деятельности по рассмотрению жалобы. По смыслу данного положения, речь должна идти об обязанности соответствующего субъекта, однако редакция приведенной статьи не дает однозначного указания именно на обязанность.

Таким же образом - без точного выделения прав и обязанностей - сформулированы и иные полномочия лица, рассматривающего жалобу, например: «жалоба возвращается гражданину...» (п.7 ст.8); «запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия» (пп.2 п.1 ст.10); «ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа» (п.3 ст.10). Тем самым правовой статус лица, рассматривающего жалобу, приобретает элементы неопределенности.

4. Лицо, чьи действия (бездействия) обжалуются. Поскольку жалоба всегда является реакцией лица на нарушение его прав или интересов, она предполагает наличие другой стороны, а именно субъекта, реально или предположительно совершившего данное нарушение. Однако его участие в рассмотрении жалобы вовсе не является обязательным. Общая модель производства по жалобе требует участия лица, чьи действия обжалуются, лишь в единственном случае: при необходимости получения у него документов или материалов.

Подпункт 2 п.1 ст.10 закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает запрос необходимых для рассмотрения обращения документов и материалов в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. При этом, согласно п.2 той же статьи, они обязаны предоставить запрашиваемые документы и материалы в течение 15 дней. Безусловно, это требование распространяется и на тех лиц, чьи действия или бездействия стали поводом для самой жалобы.

Обращает на себя внимание, что в законе идет речь лишь о государственных и муниципальных органах, а также должностных лицах; следовательно, если жалоба касается поведения иных физических или юридических лиц, последние не обязаны предоставлять материалы по запросу лица, рассматривающего жалобу (кроме случаев, специально предусмотренных законом).

Отдельные виды производства по жалобам могут включать в себя различные формы участия лиц, чье поведение является предметом обжалования. Так, в рамках конституционного судопроизводства по жалобам граждан орган или должностные лица, издавшие или подписавшие акт, конституционность которого подвергается проверке в связи с жалобой, имеют статус стороны судебного разбирательства со всеми вытекающими из этого процессуальными правами (ст.53 Федерального конституционного закона «О

Конституционном Суде Российской Федерации»). Напротив, при апелляционном, кассационном или надзорном производстве по гражданским делам судебная инстанция, решение которой обжалуется, никак не участвует в пересмотре дела.

Вопрос о равенстве сторон в процессе рассмотрения жалоб представляет определенную сложность поскольку различны их «стартовые возможности», т.к. лицо, чьи действия обжалуются, наделено, в отличие от заявителя, властными полномочиями. В силу этого возможна следующая позиция: «В делах по жалобам граждан на действия администрации суд не разрешает спора о праве, а осуществляет проверку законности и обоснованности административного акта, ибо спор возможен только между субъектами правоотношений, где стороны поставлены в равное положение. В делах, возникающих из отношений «власть-подчинение», государственный орган выступает» в качестве субъекта, имеющего двойственную природу: как сторона материального административного правоотношения с гражданином и как субъект правоприменения, то есть орган, наделенный властными полномочиями, реализуемыми в административно-процессуальной форме»^[140].

С другой стороны, по общему правилу, несмотря на то, что орган, чьи действия обжалуются, обладает властными полномочиями, он не может иметь в процессе рассмотрения жалобы каких-либо преимуществ по отношению к заявителю. Так, В.О. Лучин и О.Н. Доронина отмечают применительно к конституционным жалобам: «Обращаясь с жалобой в Конституционный Суд, гражданин тем самым переносит спор о праве на рассмотрение независимого органа. Когда данный спор находится на рассмотрении Суда, законодательный орган уже не рассматривается как субъект, полномочный издавать акты, обязательные для исполнения гражданами, а гражданин - как субъект, обязанный данным актам подчиняться. Они становятся равными сторонами в

судебном процессе, имеющим равные возможности отстаивать перед судом свои правовые позиции»^[141]

Основные правовые последствия для лица, чьи действия или бездействия обжалуются, наступают лишь в порядке исполнения решения, принятого по существу жалобы.

5. Лица, содействующие рассмотрению жалобы. К этой категории относятся все субъекты, которые выполняют те или иные вспомогательные функции в процессе производства по жалобе, в т.ч.:

а) представитель - лицо, которому податель жалобы полностью или частично доверяет совершение действий в связи с ее рассмотрением; представитель действует от имени своего доверителя и не в собственных, а исключительно в чужих интересах, но обладает в этом отношении весьма широкими возможностями, вплоть до права подписания самой жалобы (ст.322 ГПК РФ);

б) ненадлежащий адресат жалобы - орган или должностное лицо, получившее жалобу, рассмотрение которой по существу выходит за рамки его полномочий. Ненадлежащий адресат обязан перенаправить жалобу по подведомственности, а также уведомить об этом подателя жалобы. Кроме того, закон наделяет ненадлежащего адресата определенными правами по контролю за дальнейшим ходом производства: он имеет право запрашивать у лиц, которым была передана жалоба, документы и материалы о результатах ее рассмотрения (п.5 ст.8 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»);

в) органы государственной власти, местного самоуправления и должностные лица, располагающие документами и материалами, необходимыми для рассмотрения жалобы, и обязанные предоставить их по запросу лица, рассматривающего жалобу;

г) лица, чьи интересы затрагиваются рассмотрением жалобы. В ряде случаев они могут быть задействованы в производстве, например, при рассмотрении апелляционных жалоб - в качестве лиц, участвующих в деле.

Кроме того, если рассмотрение жалобы ведется в судебном порядке, то в нем могут участвовать и другие вспомогательные субъекты, характерные для судопроизводства (свидетели, эксперт, переводчик и др.).

Таким образом, из всех перечисленных выше лиц обязательными субъектами производства по жалобе выступают лишь два - податель жалобы и орган (должностное лицо, учреждение), рассматривающий жалобу. Участие остальных, как правило, носит факультативный характер.