<<
>>

§ 2. Модернизация государственно-управленческих отношений в России и Казахстане: теория, практика и перспективы

Процесс кардинальной трансформации государства и правовой системы в Новое время

восходит к западной политико-правовой традиции и связывается с качественным своеобразием индустриальной эпохи - модернизацией.

С конца 1960-е годов, утверждает С. Хантингтон, в теоретическом дискурсе категории «демократия, олигархия и диктатура, либерализм и консерватизм, тоталитаризм и конституционализм, социализм, коммунизм и капитализм, национализм и интернационализм» переместились на второстепенные позиции сравнительно с категориями современности и традиционности[798].

Теоретические аспекты современности (модерна) впервые были проблематизированы в гегелевских философско-правовых построениях. Гегель, цитируемый Ю. Хабермасом, основным принципом эпохи модерна указывает субъективность - качество, интерпретируемое посредством терминов «рефлексия» и «свобода». С появлением протестантизма утверждается господство субъекта, настаивающего на собственной рефлексии, своем осмыслении веры. Позднее Декларация прав человека и Кодекс Наполеона воплощают идею свободы воли как субстанциальную основу государства в противовес исторически данному праву: «Право и нравственность стали рассматриваться как основанные на человеческой воле»[799].

Стоит отметить, что долгое время в западной теоретической мысли традиция и стабильность выступали антиподами рациональности и изменения[800]. Трансформации Нового времени вначале интерпретировались в категориях «Великой Дихотомии» - традиции/современности, традиционной/рациональной власти[801]. Утверждение эпохи модерна согласно веберовской трактовке совпадает с процессом распада традиционных жизненных форм и утверждением целерационального экономического и властно-управленческого действий[802]. Модернизация государства на Западе представляла собой «процесс приспособления государственной власти к материальным и социальным последствиям промышленного переворота и индустриализации с учетом естественно-правовых теорий и доктрины либерализма на основе рационализации и бюрократизации государственного управления, в условиях пробуждения общественно­политической активности населения»[803].

В 1950-е годы складывается теория модернизации: с разрушением колониальной системы возникает необходимость осмысления путей государственного строительства и развития правовой системы в обществах незападного мира. Теорию модернизации разрабатывало множество ученых, в числе которых, к примеру, С. Эйзенштадт, Дж. Арнасон, Ф. С.П. Хантингтон, А.Турен, Д. Лернер, Р. Редфилд, А.С. Ахиезер, Б.С. Ерасов, М.А.Чешков, В.Г. Хорос и др. Многообразие интерпретаций

модернизации в теоретической мысли можно условно свести к двум основным подходам: универсалистскому и полицентрическому.

В ранней версии теории модернизации (1950-е - первой половине 1970-х годы) доминировали универсалистские представления, согласно которым модернизация есть процесс распространения западных институтов и ценностей, в том числе политико-правовых, на незападные страны. Основной измеритель степени развитости незападных государств - соответствие набору характеристик, составляющих «идеальный тип» современного западного государства. Подобные воззрения основывались на универсалистской теории У. Ростоу, утверждавшего, что любое общество должно пройти через пять стадий: традиционного (аграрного) общества; переходного общества (стадию трансформации традиции общества, при которой закладываются основы для перехода к обрабатывающей индустрии); общества на стадии процесса движения к более высокому уровню научно-технического развития, созревающего общества (приобретения качества зрелости в условиях, когда на основе научно-технического прогресса рост объема продукции начинает устойчиво превышать рост численности населения, общества высокого уровня потребления[804].

Пропоненты ранней версии теории модернизации полагали, что проникновение западного права в эмпирическую действительность незападного мира есть основной и единственный путь его модернизации. С помощью трансляции институтов и норм западного права в незападную среду сформируется государство либерально-демократического типа, в котором основным ограничителем всевластия власти будет служить закон.

При этом особая значимость придавалась мерам по развитию юридического образования и повышению статуса юридической профессии. Иными словами, право как инструмент развития и личность юриста как «социального конструктора» ложатся в основу представлений о быстрых изменениях на пути к модернизации[805].

Предполагалось, что унифицирующие тенденции проекта модерна распространятся на все государственно-правовые системы мира. Но реальность оказалась иной. К концу 1960-х - сер.70-х гг. становилось очевидным, что идеи о линейности модернизации контрастируют с эмпирической действительностью. Предполагалось, что суды станут важными функциональными структурами в управлении делами государства и будут нейтральными по отношению к политическим, этническим, религиозным, классовым интересам, однако на практике они не обрели ни беспристрастность, ни влиятельность. В большинстве новых независимых государств установились авторитарные политические режимы. Подавляющая часть населения продолжала жить в соответствии не с формально-юридическими принципами и

нормами, а сообразуясь с неформальными нормами, институтами и отношениями. Более того, зачастую право становилось инструментом усиления неравенства: рост квалификации местных юристов приводил к более эффективному противодействию властных элит политической модернизации, в том числе демократизации управления делами государства, поскольку у них и были ресурсы, позволяющие использовать знания юристов для укрепления своего господства[806].

Ранняя версия теории модернизации недооценивала роль цивилизационного фактора, игнорировала политико-правовые традиции, абсолютизировала западное либеральное право и страдала легализмом - идеалистическими представлениями, что с помощью совершенного законодательства можно решить все жизненные ситуации.

Подобные воззрения стали объектом критики со стороны ученых, рассматривавших процесс изменений и развития обществ с позиции цивилизационного подхода (к примеру, Ш. Эйзенштадтом, Ф.

Броделем, позднее - Дж. Арнасоном). Во-первых, подверглась сомнению дихотомия «традиция/современность». В жизненных реалиях традиции и новации, в том числе политико-правовые, отнюдь не взаимоисключаемы и конфликтны. Они могут дополнять и даже усиливать, но не вытеснять друг друга. По верному замечанию Л.Н. Гумилева, ни один этнос не может существовать на уровне отсутствия традиции, поскольку это может означать лишь одно - он перестал существовать[807]. В едином пространственно-временном континууме всегда сосуществуют и конкурируют старые и новые феномены, в том числе политико-правовые, приобретая самые разнообразные сочетания, которые и определяют «провалы», ретрадиционализацию (Иран) либо успехи модернизации. Во-вторых, модерн перестал интерпретироваться сугубо в позитивных терминах, реалии показали, что он содержит и отрицательные стороны. В-третьих, традиция, в том числе правовая, содержит потенциал, который вполне может стать источником изменений и послужить основанием как для радикального разрушения существующих структур и иерархий, так перемен, становиться средством, с помощью которого цивилизация трансформирует саму себя. Так, западный мир сконструирован как часть своей же традиции[808]. Кроме того, эмпирическая действительность показала, что прогресс в одном измерении не обязательно означает прогресс в других измерениях (политической, правовой, социокультурной, экономической). Модернизация в разных культурах обретает свою конфигурацию, отличную от западной[809].

Ш. Эйзенштадт рассматривает начало модернизации как развитие особой культурной и институциональной программы западной цивилизации, которая затем распространилась на

другие части мира, вызвав появление множественных современностей[810]. Интерпретация модернизации с позиций полицентрического подхода представляется эвристически и гносеологически ценной, поскольку позволяет видеть перспективу развития незападных обществ и государств, не исключая традиции, в том числе политико-правовой, как фундаментальной основы цивилизационной идентичности.

Концепция множественных модерностей применительно к сфере государственного строительства соотносится с веберовской интерпретацией политической власти с позиций оценки ее легитимности в контексте сложившейся культуры. Социокультурные основания являются важной детерминантой разнообразия форм модернизации государственно­управленческой систем. В современном дискурсе модернизация понимается широко, как постоянное развитие, изменение, при котором объект обретает новое качественное состояние. При этом, источник развития может находиться как внутри социальной системы, так и вне ее, т.е. и эндогенные, и экзогенные импульсы в равной степени могут послужить основой социальных трансформаций[811].

Вопрос, какая модель модернизации релевантна политико-правовому опыту и современным вызовам России и Казахстана, не предполагает односложного ответа. В свете теории и практики модернизации ясно лишь, что не следует воспринимать ее «как движение к исключительно западным стандартам права, политики, условий быта, организации хозяйственной жизни»[812], идеализировать западную модель взаимодействия власти и общества. С другой стороны, было бы ошибочным абсолютизировать и тем более фетишизировать «особливость» евразийской модели модернизации политико-правовых отношений.

Вопрос о демократии - ключевой вопрос модернизации сферы государственно­управленческих отношений. Ценность демократии в наши дни редко кем оспаривается. Статья 21 Всеобщей декларации прав человека признает за каждым человеком право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. В указанной статье воля народа признается основой власти правительства, которая должна осуществляться через периодические и нефальсифицированные выборы, проводимые при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования, или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования[813]. Категория демократии находит воплощение в конституционных и законодательных нормах России и Казахстана.

Так, в Конституции РФ, помимо провозглашения России демократическим государством (ч.1 ст.1), категория демократии закрепляется в Преамбуле, в

которой говорится о том, что многонациональный народ Российской Федерации принимает Конституцию, «возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы». Конституция РК утверждает демократическое устройство Республики Казахстан (п.1 ст.1), в ней устанавливается, что решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами относится к основополагающим принципам деятельности Республики (п.2 ст.1). При этом «формы народовластия и формы реализации конституционного права гражданина на участие в управлении делами государства - это фактическая и юридическая составляющие одного явления, именуемого демократией»[814].

Концепция демократии, демократические права и свободы, в том числе право на участие в управлении делами государства, безусловно, содержат огромный позитивный потенциал. И не только потому, что закреплены в международных и конституционных нормах. Демократия имеет глубокие онтологические основания, обусловленные социальной нормой, что граждане, на которых оказывается управленческое воздействие, в соответствии с идеей социальной справедливости должны иметь реальную возможность выражать свое волеизъявление и воздействовать на управленческий процесс, касающийся их судеб, прав и свобод. Человек не есть пассивный объект воздействия государства, исполнитель внешней воли и не объект, а субъект политико-правовых отношений. Право на участие в управлении делами государства основывается на фундаментальной ценности - ценности человеческого достоинства и идее государственной власти как власти, учрежденной народом и для народа. Проблемы, связанные с функционированием в эмпирических реалиях института демократии, не могут служить основанием для отказа от магистральной ориентации на демократические формы взаимодействия власти и общества, участия общества в принятии управленческих решений и учета общественного мнения при осуществлении функций властного содержания. Стоит заметить, что, подвергая критике демократию в ее западной, либеральной, форме, евразийцами, тем не менее, определенно отстаивалось: «Свобода в обнаружении мнений во всех областях жизни, стало быть и в политике, является непременным условием бытия всякого нормального государства», и народное голосование, хотя не имеет «решающего значения», но «очень важно для определения динамики общественной жизни»[815]. Народовластие - не самоцель, его предназначение - быть противовесом произволу, вынуждать власть функционировать во благо всего народа. Модернизация государственно-управленческих отношений в направлении демократии взаимосвязана и взаимообусловлена с модернизацией других сфер. Стало быть,

отказ от ориентации на конституционный принцип управления государством на демократической основе с неизбежностью, рано или поздно, на каком-то этапе повлечет торможение процесса модернизации государства и общества в целом.

При этом следует исходить из посылки, что демократия имеет множество граней и контекстов, которые следует учитывать в управленческих практиках современного государства, сообразовываясь со всей совокупностью влияющих на ее морфологию факторов. Ю. Хабермас в этом ракурсе отмечает: «Напряжение между капитализмом и демократией всегда остается, потому что рынок и политика зиждутся на противоположных принципах»[816].

Демократии свойственна множественность форм эмпирических проявлений. Формы демократии представляют собой, по определению М.Н. Марченко, «исторически сложившиеся способы или средства выявления и выражения воли и интересов различных слоев общества вовне»[817]. Речь идет о том, что особенности социоисторического развития являются важной детерминантой конкретных форм воспроизводства властно-управленческих отношений и форм проявления воли народа, в том числе ориентированных на демократию как вид социальной регуляции. Как отмечает В.Г. Графский, слово «демократия», связанное с институтами власти и управления, употребляется уже свыше 25 веков, однако в каждую историческую эпоху сам смысл данного термина и соответствующая политическая практика имеют свои особенности[818].

Размышления об онтологии демократии и ее интерпретация в контексте разнообразия форм эмпирических проявлений имеют длинную историю политико-правовой мысли, идущую со времен античной демократии. «Государственное устройство, - рассуждает Аристотель, - означает то же, что и порядок государственного управления, последнее же олицетворяется верховной властью в государстве». При этом по критерию численности носителей верховной власти различаются три «правильные» модели управления делами государства: монархия, аристократия и полития. Но если использовать критерий выгоды (интереса), то к ним добавятся другие три модели, каждая из которых является аберрацией (искажением) первых трех: тирания (выгоды одного правителя), олигархия (интересы состоятельных граждан), демократия (выгоды неимущих)[819]. В данной объяснительной схеме демократия выступает как наименее плохое из трех наихудших устройств государственной власти. В зависимости от «разновидностей народной массы», отличающейся нравами, восприятием закона, имущественным положением, гражданским статусом, происхождением и т.д., выделяются пять различных форм демократий. Для участия в управлении делами государства требуется досуг, но не все располагают им, ввиду необходимости поиска средств для жизни. Кроме того, есть демократии, в которых властвует

закон (правовой обычай), а есть демократии, в которых «решающее значение будут иметь постановления народного собрания, а не закон». «Крайняя» демократия, при которой все принимают участие в государственном управлении, приводит к росту влияния демагогов. При такой форме демократии государство становится неустойчивым и продержится недолго, если только демократия не скреплена законами и нравами граждан данного государства[820]. Иными словами, государственное управление опосредуется духовно-нравственным и материальным многообразием проявлений общественного бытия, и не всякая форма демократии есть благо.

Демократия, редуцированная до формы, обозначенной Аристотелем как «крайняя» (т.е., массовая) является объектом давней критики ученых. Так, об издержках массовой демократии пишет Б.Н. Чичерин, согласно которому каждый гражданин должен быть причастен к управлению делами государства, однако в условиях, когда демократия обретает массовый характер, «мнение лучшего меньшинства, избранных людей, теряет всякое значение, и управление государством впадает в руки невежественной массы»[821].

В евразийстве постулируется неприемлемость порядка, при котором выразительницей народной воли «считается кучеобразная масса всех живущих ныне людей». Западная демократия утверждает, будто основывает власть на «свободном» общественном мнении, но таковым является не глубоко укоренившееся в народе убеждение, а очень изменчивые народные настроения, возникшие при этом не самостоятельно и посему не отвечающие интересам государственного целого. Западная демократия забыла о своих начальных пуританских истоках и основывается на воле эгоистического индивидуума, оторванного от социальных связей, атомизированного, признающего только ценность материальных

3

наслаждений и сводящего свое «право» к интересу и личной выгоде[822].

Недостатки западной представительной демократии находятся в фокусе внимания и в современной либеральной мысли. Наступает эпоха масс, исполненных «решимости управлять обществом при полной к тому неспособности», - утверждает Х. Ортега-и-Гассет. Между тем, служение - удел избранного меньшинства, стремящегося служить «чему-то высшему», в нем «совместная цель, идея или идеал служат единственной связью, что само по себе исключает многочисленность»[823]. Суждение, будто высшая избранная власть отражает волю большинства, по мысли Ф. Хайека, иллюзорно, демократия отнюдь не есть верное средство от произвола: «Я, конечно, твердо верю, что правление должно осуществляться согласно одобренным большинством принципам и что при этом всем гражданам должны быть гарантированы свобода и спокойствие. Но я заявляю вполне откровенно: если демократия означает неограниченную волю большинства, я - не демократ, а такое правление считаю гибельным, в долгосрочной же перспективе - и нежизнеспособным»[824].

В этом ракурсе М.Н. Марченко полагает недопустимым идеализацию демократии по следующим основаниям. Во-первых, демократия отнюдь не гарантирует, что у власти не окажутся случайные, профессионально неподготовленные для управления страной или же вовсе недостойные по морально-этическим и иным причинам люди. Во-вторых, массовая демократия порождает элементы популизма и демагогии. При помощи односторонне поданной информации может происходить зомбирование населения, превращение его в «послушное социальное стадо», «неразмышляющую толпу». В-третьих, демократия неспособна обеспечить, чтобы стоящее у власти меньшинство действовало в интересах большинства. В- четвертых, демократия не способна уменьшить бесконтрольность принятия всех важных решений, касающихся жизни общества и государства [825]. Подобные изъяны и недостатки современной демократии свойственны для всех современных государств. В России и Казахстане они усугубляются сравнительно недолгой историей демократических традиций, слабостью институтов гражданского общества, этатистским типом правового сознания.

Западная форма демократии в определении воли народа на первый план выдвигает электоральные процедуры, которые детально регламентируются соответствующими нормами выборного законодательства. При этом, главным образом, строгое соблюдение установленных законодательством процедур в избирательных компаниях декларируется как основа выявления подлинной воли народа, что и придает легитимность власти. Безусловно, избирательные процедуры должны быть достаточно эффективными, чтобы обеспечивать свободное волеизъявление народа, право избирать и быть избранным, что является важным фактором для установления основ демократии. Однако не следует идеализировать процедурно-юридическую форму народовластия и тем более превращать избирательные процедуры по выявлению воли и желания большинства в фетиш. В этом ракурсе С. Котляревский справедливо указывает, что оценка ценностей, связанных с демократией, не должна переходить в «абсолютное поклонение», «фантастический культ», поскольку они «сами по себе не создают ни материального, ни духовного расцвета страны». Избирательное право представляет

«драгоценное орудие подъема жизни масс» и позволяет определиться с мыслями и волей всего населения, но вопрос заключается в конкретном содержании подобной мысли и воли. Примеры из истории показывают, что избирательное право может приводить к отречению от свободных учреждений и утверждению деспотизма, становиться предметом торговли, а победителями избирательной борьбы часто становятся люди, отстаивающие своекорыстные интересы, а не общее благо. При этом то, что «всеобщее избирательное право может сделаться одним из могущественнейших и беспощадных орудий угнетения», вовсе не умаляет ценности данного средства, но именно как средства, в пылу борьбы за которое не следует утрачивать понимания конечных целей - искания «социальной справедливости и человеческого права»[826].

В рамках западной массовой формы демократия редуцируется до сугубо процедурных правил. Форма становится важнее сути, количество важнее качества, ход процесса важнее его результата. Однако процедурно-юридическая демократия отнюдь не то же самое, что стабильная, эффективная, ответственная и действительно представительная демократия, работающая во благо всего народа. В реалиях управляют делами государства не процедуры, а конкретные люди. Фокусированием внимания на соблюдении установленных в законодательстве процедур затемняется, в чьих же интересах будут действовать избранные лица. В руках масс с неразвитой гражданской культурой демократические процедуры зачастую лишь ослабляют государство. В этом ракурсе евразийцами руссоистский тезис, что большинство никогда не ошибается, справедливо ставится под сомнение, а мнение, признающее общую волю безусловно суверенной, рассматривается как не вполне обоснованное[827]. Западная демократия, редуцированная до процедурно-юридического формата, выявляет не волю народа, а электоральные настроения. Массовая демократия опосредуется массовой культурой, при этом высшие политические и финансовые круги имеют возможности осуществлять контроль за транслируемыми в массы идеями, формировать общественное мнение в своих интересах. П. Штомпка прав, что общественное сознание в наши дни формируется как «снизу» в процессе повседневного взаимодействия людей, так и «сверху» - профессиональными группами, которые и формулируют доминирующие идеи, манипулируя общественным сознанием[828]. Трудно не согласиться с мнением, что во всех существовавших демократиях ведущую роль неизменно играют лишь высокообеспеченные, богатые слои населения, монополизирующие доступ к власти, которые привлекая другие слои населения, создают лишь иллюзию всеобщей доступности власти[829].

Совершенной демократии эмпирически не существует, нет идеальной модели

демократии, универсально пригодной для всех обществ и ведущих их по одной дороге к процветанию. Будучи составной частью модернизации, демократия есть такой же нелинейный и непрограммируемый процесс, диалектически развивающийся, имеющий отклонения, откаты, кризисы и подъемы. Концепция демократического государства является продуктом западной правовой доктрины, изначально она стала практически воплощаться в рамках модернизации западного общества. Либеральная демократия в незападном мире, включая евразийский, работает иначе, чем в западном[830]. Изложенные рассуждения отнюдь не означают отрицания западной либеральной демократии. Классическая, либеральная, форма весьма важна при оперировании идеей демократии в иных, нелиберальных, социально-правовых средах для соотнесения с ней, проведения «сверки» действенности/недейственности ее компонентов в условиях других витальных детерминант, лучшего понимания своих традиций народовластия и выбора оптимальных его форм.

Демократия - это, прежде всего, форма самоорганизации общества и как всякий институт не может не отражать его специфики. Общество всегда предпочтет ту форму своего волеиъявления, которая гармонична его политико-правовой культуре, и в которой оно усматривает для себя реальную пользу. Формирование евразийской политико-правовой традиции происходило в условиях отсутствия двух обстоятельств, характерных для истории европейской культуры: наличия независимой от государства религиозной власти в лице римско-католической церкви, сдерживающей всевластие светских правителей, и множества конкурирующих с центральной властью и между собой административно-государственных образований. Оба фактора стали решающими в установлении права собственности на землю как первоосновы демократии западного типа. Для евразийской политико-правовой культуры легитимация государственной власти и управления сопряжена не столько с состязательными началами, борьбой противоборствующих сторон, сколько с единой, справедливой властью, способной обеспечить стабильность и широкий общественный консенсус. Демократия - это не столько власть народа, сколько власть для народа, во благо народа. Гражданин участвует и отдает свой голос на выборах не столько за одного из соперничающих в избирательной гонке кандидатов, каждый из которых выражает интересы определенных классов и социальных

групп, сколько демонстрирует признание/непризнание действующей власти. Для доказательства можно сослаться на социологические данные. «Для россиян, - приходит к выводу Н.Е. Тихонова по результатам проведенного социологического опроса, - не те или иные группы индивидов должны в борьбе друг с другом уметь отстаивать свои интересы, а государство как выразитель общих интересов должно, принимая во внимание интересы различных субъектов, на базе общественного консенсуса проводить политику, направленную на благо народа как единой общности. Именно в силу права и долга государства представлять интересы общности граждане, партии и т.п. должны проявлять к нему максимальную лояльность и признавать его право вмешиваться в их жизнь, если это нужно для общества в целом, даже если это ведет к нарушению их гражданских прав»[831]. Иными словами, демократия - это оказание управляемыми вотума доверия/недоверия управляющим.

Для евразийской политико-правовой традиции не свойственна состязательная конкуренция на паритетных началах борющихся за власть политических сторон, и приход к власти оппозиционных сил как итог электоральных предпочтений масс. При этом, как справедливо отмечает А.Б. Венгеров, модернизация имела положительные результаты только в случае, если власть была достаточно сильной, авторитарной, чтобы осуществлять необходимые реформы[832]. Политико-правовая история свидетельствует, что возникновение ситуации противостояния политических сил нередко приводило лишь к ослаблению государства, конфронтации, усилению правового нигилизма и насилия. Без социальных потрясений смена власти происходила преимущественно в результате достижения внутриэлитного компромисса. Посему благо народоправства исторически рассматривается обществом в контексте осуществления на консенсусной основе бескризисной и легитимной передачи власти.

Однако, рассматривая правосознательные особенности, не следует абсолютизировать исторически сложившиеся в обществе установки и представления до такой степени, что умаляется сама сущность демократии и ее эффективность. Подобные особенности указывают, прежде всего, на то, что вряд ли возможно универсальное движение по единственной траектории демократических трансформаций. Демократия должна работать и развиваться в формах, коррелирующих с закрепленными в общественном сознании правовыми ценностями и условиями конкретного исторического периода, иначе она рискует остаться теоретической абстракцией, формальной процедурой и не более. Утверждение демократии - не просто результат изощренного торга в кругах элит и «конституционной инженерии», ее действенность зависит от закрепленных в общественном сознании политико-правовых ценностей и готовности к выполнению управленческих функций. Подлинная демократия - не механизм, который

достаточно завести, чтобы он работал автоматически, ее дееспособность зависит от народа[833]. Механическая трансплантация либеральной демократии в нелиберальную правокультурную среду чревато девальвацией ценности в правовом сознании самой идеи демократии.

По мысли П.И. Новгородцева, демократия есть самоуправление народа, но для того, чтобы она не была пустой фикцией, народ должен созреть для управления самим собою, сознавать свои права и уважать чужие, понимать свои обязанности и быть способным к самоограничению. Подобный уровень политического сознания приобретается долгим и суровым опытом жизни[834]. Солидаризируясь со своим учителем, И.А. Ильин полагает доктринерством мнение, что Россия «должна сделаться демократическим государством как можно скорее и во что бы то ни стало, любою ценою», и видит выход из ложной дилеммы «или тоталитарное рабство - или последовательная демократия» в либеральной диктатуре, которая воспитывала бы народ «к самоуправлению и к органическому участию в государственном строительстве». При этом государству следует вначале «возобновить свою хозяйственную и духовную жизнь. А потом только ... думать о своем демократическом облачении»[835].

В ракурсе социально-экономической основы демократического государства уместно вспомнить аристотелевский тезис о тесной связи демократии с преобладающей долей в обществе граждан со средним достатком. Наилучшее государство то, в котором «средние представлены в большем количестве». Если же в государстве «преобладают бедные, то получается государство, состоящее из рабов и господ, а не из свободных людей»[836]. По логике евразийцев, «здоровая политическая атмосфера сама по себе невозможна без активной заинтересованности в управлении самих граждан»[837], однако для обеспечения демократических принципов необходима соответствующая организация экономической и социальной жизни, «создание среднего уровня зажиточной жизни»[838].

Действительно, демократия предполагает сопряжение двух видов равенства: юридического равенства и равенства реальных социально-правовых возможностей. Демократия и уровень жизни граждан взаимообусловлены: чем выше степень фактического неравенства в обществе, тем выше поляризация интересов, соответственно, выше вероятность конфликтов, и, следовательно, выше потребность в сильной централизованной властной вертикали, способной предупредить и устранить социальные конфликты и противоречия. Права и свободы при существенном фактическом неравенстве с неизбежностью приобретают характер декларативности: лишь при наличии соответствующих социальных и экономических условий

возможно реальное функционирование механизмов, обеспечивающих юридическое равенство. Во многих государствах социокультурные (идеальные) и экономические (материальные) аргументы в пользу массовой демократии просто отсутствуют. Демократия должна опираться на зрелое правосознание и развитую социальную и экономическую инфраструктуру. Следует согласиться с Б.С. Эбзеевым, что не нормы права, а социально-экономические и общественно­политические условия и культура служат основанием возникновения суверенитета народа, его верховенства и полновластия в государстве, вопрос о суверенитете народа возникает тогда, когда общество начинает осознавать необходимость ограничения власти государства и подчинения ее определенному правопорядку[839].

Модель властеотношений отражает процессы юридической социализации индивидов в конкретных сложившихся общественных отношениях, формируется под влиянием фактора все более полного осознания (интериоризации) своих политических и правовых интересов индивидом и гражданским обществом, и степенью готовности отстаивать их. Правовое сознание как неотъемлемый компонент общественного сознания обусловливается конкретными условиями социального и экономического бытия, в чем отражается глубинная взаимосвязь и взаимодействие материальных и духовных элементов в каждой локальной цивилизации, включая евразийскую. «Чтобы там не говорили философы о материализме и идеализме, - констатирует Г.Дж. Берман, - с исторической точки зрения тот факт, что Гегель ошибался, думая, что сознание определяет бытие, вовсе не означает, что прав был Маркс, утверждая, что бытие определяет сознание. В истории, реальной жизни, ни одно из них не «определяет» другое, они обычно идут вместе. Ну а если это не так, то решающую роль играют по очереди то одно, то другое». В реалиях экономические факторы более весомы в одни эпохи и в одних регионах мира, политические факторы - в других, религиозные - в-третьих, правовые - в- четвертых и так далее и что решающее значение во все времена и во всех регионах имеет способ взаимодействия этих различных факторов[840]. Позитивные сдвиги в развитии социально­экономических отношений способны вносить существенные перемены в общественное сознание и юридическую социализацию. Ценности, связанные с материальными проблемами, становятся менее значимыми по сравнению с ценностями личностного самовыражения, укрепляются установки на гражданские и политические права и свободы, хотя особенности традиций, связанные с наследием, к примеру, протестантизма, конфуцианства или коммунистической идеологии, будут по-прежнему накладывать свой отпечаток на подобный процесс[841]. Вместе с материальными условиями жизни меняются оценочные суждения о справедливости/несправедливости, равенстве/неравенстве, праве/неправе, свободе/несвободе,

происходят перемены в индивидуальных правопритязаниях и правопользованиях. Сам по себе экономический рост не есть гарантия установления демократической модели государственно­управленческих отношений, но он создает потенциал для этого, поскольку стимулирует гражданскую эмансипацию, автономность индивидов, что расширяет пространство для закрепления в правовом сознании ценности демократии, представления о взаимосвязи реализации субъективного права гражданина на участие в управлении делами государства и достойного уровня его собственной жизни. Право, правосознание и отражает, и опосредует динамику экономических, политических и социальных процессов. Они взаимно опосредованы.

В этой связи, необходимо системное видение всех опосредующих демократию факторов и условий: фактора правового сознания, социоисторических, социально-политических, экономических и иных условий и факторов. Демократия становится успешной в обществах с нелиберальной политико-правовой традицией в рамках органического сопряжения правосознательных, экономических, социальных изменений. Говоря словами евразийцев, «наилучшая из государственных форм та, которая сумеет гармонически развить в себе три основных элементов государственной жизни - технико-экономический элемент, элемент духовно-нравственный и элемент правовой»[842]. Сама по себе, «в одиночку», демократия не способна вывести страну на новые рубежи развития.

Думается, при конструировании евразийской государственно-управленческой модели необходимо ориентироваться, во-первых, на поиск релевантной с точки зрения правокультурных особенностей формы демократии, оптимальной для данных пространственно­временных координат; во-вторых, понимание значимости синхронного обеспечения правовых, экономических, социальных, социокультурных условий для ее прочного утверждения; в- третьих, опыт стран с нелиберальной традицией, успешно осуществивших модернизацию.

Зарубежный опыт демонстрирует разные модели модернизации сферы государственно­управленческих отношений, детерминацией которой выступает политико-правовая культура, сложившаяся в конкретных социоисторических условиях. Так, когда «американец думает о проблемах государственного строительства, его внимание направлено не на создание органов управления и укрепление власти, а на ограничение и разделение власти. Получив заказ на разработку системы управления, он предлагает конституцию, билль о правах, систему разделения властей, сдержек и противовесов, федерализм, регулярные выборы, борьбу партий - замечательные инструменты ограничения власти государства... В ситуации, когда нужно разработать политическую систему, которая максимально бы утверждала власть и порядок, он беспомощен. У него на все случаи жизни один рецепт: государственная система должна

основываться на свободных и справедливых выборах»[843].

Государственно-управленческие практики и правовое обеспечение преобразований в ряде незападных стран свидетельствуют об успешности смешанных моделей модернизации, которые сочетают элементы западных идей с традиционными ценностями. При этом, «драйвером» модернизации во многих странах Востока является государство, которое самомодернизируется посредством осуществления реформ в политико-управленческой и правовой системах. Так, в ряде незападных странах, которые проводили государственно­правовую политику, направленную в первую очередь на поддержку модернизации экономической и социальной сфер, сформировалась институциональная почва для модернизации сферы взаимодействия власти и общества. При этом демократия оказалась наиболее жизнеспособной там, где она приобретала форму, сосуществовавшую в гармонии с местной политико-правовой культурой. Для доказательства можно сослаться на иную сравнительно с западной модель демократии в Японии. В японской политической системе десятилетиями доминирует (с небольшими двумя перерывами) одна партия[844]. При этом власть принадлежит людям, занимающим свои должности отнюдь не в результате всенародного выбора, а главным образом по критерию полученного образования либо в результате личного покровительства. Подобная модель лишь формально отвечает западным конституционным критериям либеральной демократии, но ее достаточно определенно относят к демократической, оговаривая при этом, что она сохраняет национальные особенности[845]. В успехе политико­правовой модернизации важную роль сыграло понимание властной элитой необходимости некой социокультурной «подушки безопасности» для «мягкого», нешокового, перехода к новым ценностям, не отторгая старые. В Японии особенности социокультуры определяли систему коммуникаций, по которой транслировались из западных стран новые ценности, идеи, установки, усваиваемые, прежде всего, образованным меньшинством, элитарным слоем, а затем в традиционной культурной «упаковке» проводились в общество, что существенно облегчало восприятие их массовым сознанием. Специфика японской формы демократии - в

4

лояльности и компромиссе[846].

Можно сослаться и на иные успешные примеры из современной политико-правовой истории. Для народов Южной Кореи и Тайваня не свойственны представления о ценности

либеральных свобод как ограничителе власти государства или восприятие роли избирательных процедур как приоритетных по отношению к их результатам, и, хотя идея о демократии как безусловной ценности прочно укоренилась в общественном сознании, политическая система остается элитистской[847]. Так, авторы отмечают, что «корейский стиль демократии» - консервативный, он основан на базовых ценностях конфуцианской политико-правовой культуры, нелиберальный, в котором коллективные интересы выше индивидуальных, глубоко укоренены ценность государства и национального единства, высокий социальный статус государственной бюрократии и патернализм. В избирательном процессе огромную роль играют неформальные (местные партикулярные, клановые) связи и предпочтения. Имеются и другие политико-правовые особенности, к примеру, фактически сохраняющееся гендерное неравенство в осуществлении права на участие в управлении делами государства, что свидетельствует, как отмечают авторы, об актуальности обеспечения принципа «верховенства права, а не верховенства мужчин»[848]. Правовая политика, направленная на приоритетную поддержку модернизации экономики, создание развитой материальной инфраструктуры, инвестирование в человеческий капитал, имела следствием появление гражданского общества и правящей элиты с «технократическим уклоном». Это позволило создать эффективные системы управления делами государства со своими особенностями демократии. Многие правоведы отмечают, что в подобном же направлении осуществляется в наши дни китайская

3

модернизация[849], опыт которой показывает, что однопартийная система отнюдь не равнозначна регрессу, как и то, что демократия не то же самое, что социальный прогресс. В современной западной юридической литературе высказывается предположение, что если институциональные и экономические реформы в Китае продолжатся, то он может стать одним из государств с большинством среднего класса, и тогда правовая (конституционная) и политическая (авторитарная) системы перестанут функционировать слаженно, приходя в противоречие. В случае продолжения инвестиций в человеческий капитал, усиления институтов, успешного преодоления негативных последствий рыночной экономики Китай может повторить успех стран восточноазиатской модели, конституционное его развитие продолжится, гражданские и

политические свободы будут медленно, но устойчиво расти (хотя, делают оговорку юристы, будут ограничиваться, когда права станут угрожать социальной и политической стабильности)[850].

Вместе с тем, не стоит абсолютизировать опыт указанных государств. При внешней схожести с евразийской политико-правовой культурой, общества с конфуцианскими традициями характеризует иная политико-правовая ценностная структура с высокой статусной ценностью дисциплины и законопослушного поведения. Имеется множество и других особенностей. В Японии, например, «успех модернизации был предопределен культурной гомогенностью японского общества, не знавшего глубокого разрыва между «мастерами культуры», образованным слоем и остальным населением»[851]. К тому же, Россия и Казахстан прошли путь социалистической модернизации, что не могло пройти бесследно для политико­правовой культуры наших граждан.

Существенное различие заключается также в том, что наши государства относятся к так называемым «ресурсным» государствам. Нельзя игнорировать влияние данного фактора на особенности государственно-правового регулирования общественных отношений и особенности модернизации, в том числе государственно-управленческой сферы и правовой системы. Политические режимы в ресурсо-ориентированных государствах как правило имеют тенденцию медленнее модернизироваться по пути установления основ демократии, и не легитимизироваться, поскольку снижены стимулы для возникновения перемен в правовом сознании элиты, которая является главным носителем идеи модернизации. Наблюдается относительно слабая взаимосвязь между правами и свободами, в том числе правом на частную собственность, предпринимательской свободой и экономическим благополучием государства, поскольку оно (благополучие) не привязано к налогообложению, доходы имеют феодальное, а не капиталистическое происхождение[852]. Данный фактор может влиять на инерционность политико-правовых установок, способствовать консервации традиций-паразитов, к примеру, традиций патернализма, коррупции, непотизма и т.д. Иными словами, «пассивные» источники доходов не создают стимулов для политико-правовой модернизации[853]. Отмечая, что данная проблема имеет высокую степень комплексности и заслуживает самостоятельного рассмотрения, позволим себе сформулировать рабочую гипотезу, что гражданская культура тесно связана с предпринимательской культурой, предпосылкой которой, в свою очередь, служит рост «активных» доходов, т.е. доходов, полученных в результате частной инициативы,

личных созидательных усилий, что возможно только в условиях обеспечения права на неприкосновенность частной собственности и высокой правовой защищенности сферы предпринимательской деятельности. Адекватность ответов на вызовы модернизации детерминируется преодолением зависимости государств от «природообусловленных» факторов - основного признака доиндустриального этапа его развития, что является важнейшей предпосылкой для развертывания частной и публичной автономии личности. Государственно­правовое регулирование должно обеспечивать возможности трансформации «от» природообусловленной (ресурсной) зависимости к возможностям (лифтам) «для» развития личностного потенциала, сокращения разрыва между юридическим и фактическим видами равенства, создания условий для частной автономии индивида, что немыслимо без демократической модели взаимодействия власти и общества.

На евразийском пространстве следует исходить из своей версии современности, имеющей не «чисто» западное или восточное содержание, но и не отрицающей позитивный опыт преобразований в других странах. В сущности, оно так и есть - модернизация системы государственного управления и правовой системы в реалиях демонстрирует несводимость к зарубежным образцам. Политико-правовые реформы в направлении модернизации государственно-управленческих отношений в России и Казахстане находятся в процессе, прокладывая собственную траекторию. Однако, полагаем, необходима конструктивная политико-правовая стратегия, конкретизирующая ту форму демократии, которая эмпирически целесообразна в условиях данного этапа развития евразийских народов, но при этом стимулирует их юридическую эмансипацию. Как уже отмечалось, в вопросах определения релевантной формы демократии в контексте евразийского типа государственности следует избегать ложно сконструированных дихотомий и брать за основу модель, учитывающую социокультуру евразийских народов и успешные зарубежные политико-правовые практики. В наши дни, полагаем, учитывая всю совокупность политико-правовых, экономических и социокультурных факторов имеет смысл ставить во главу угла не столько борьбу между элитами, сколько обеспечение качества правящей элиты как первейшей предпосылке модернизации. Наиболее предпочтительной представляется меритократическая (просвещенная) форма демократии[854], которая примиряет формально-юридическую, процедурную, демократию (основанную на принципе равенства) с элитизмом, суверенитет

народа (как исходную характеристику демократического государства, отражающую единство и неделимость народной власти) с компетентностью правящего меньшинства, этатистский тип правового сознания с либеральными ценностями.

В конструкции меритократической демократии снимается напряженность между конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства и потребностью в высокой квалификации и профессионализме властной элиты в условиях растущей сложности современного юридического бытия. Стоит при этом заметить, что принцип конституционности в подобной модели не нарушается. Так, по мысли О.В. Мартышина, при всех недостатках Конституция РФ содержит потенциал для синтеза западных и восточных традиций, элементов свободы и демократии с сильной властью. «Она напоминает и славянофильские представления о власти - самоуправляющаяся земля с самодержавным царем. Народ у славянофилов отдает власть добровольно, передает царю свободу действий, сохраняя за собой свободу мнения. Готовность, с которой население РФ пошло на установление плебисцитарной республики, желание вручить власть и стать объектом управления, вместо того, чтобы самому управлять делами государственными, как, наверное, предпочли бы на современном этапе народы западные, лишний раз свидетельствует о том, насколько верно выразили славянофилы политическую психологию населения России»[855].

Теоретическая конструкция «меритократическая демократия» не является новшеством в научном дискурсе[856]. Однако суть, разумеется, заключается вовсе не в наименовании, а в сущности. Думается, она является убедительной как с позиции осмысления плюсов и минусов демократии, так и с точки зрения его реального функционирования в евразийских государствах. Она позволяет ориентироваться на такую форму взаимодействия власти и общества, которая является адекватной для ответов на современные вызовы и при этом считается с евразийской политико-правовой традицией, максимизируя ее преимущества и минимизируя недостатки. В этом ракурсе основная цель - создание уровня, на котором просвещенная элита выводит на новый рубеж гражданскую культуру, всячески способствуя встроенности новых политико­правовых ценностей в сознание посттрадиционного общества. Иными словами, демократия воспитывающая (И.А. Ильин).

Еще А. Токвиль в этом ракурсе писал: «Обучать людей демократии, возрождать, насколько это возможно, демократические идеалы, очищать нравы, регулировать демократические движения, постепенно приобщать граждан к делам управления государством, избавляя их от неопытности в этих вопросах и вытесняя их слепые инстинкты осознанием сво­их подлинных интересов; изменять систему правления сообразно времени и месту, приводя ее в

соответствие с обстоятельствами и реальными людьми, - таковы важнейшие из обязанностей, налагаемые в наши дни на тех, кто управляет обществом»[857].

Обоснование синтетических форм управления, сопрягающих элементы элитизма и демократии, имеет давние корни в истории политико-правовой мысли. Так, смешанные формы правления обосновывают Аристотель, Полибий, Цицерон, Макиавелли, Фома Аквинский, иные мыслители. Подобный подход демонстрирует и классическое евразийство.

Аристотель в своих размышлениях о наилучшей форме управления указывает политию, которая характеризуется им как смешение двух начал - олигархии и демократии. Варианты подобного синтеза появляются в результате сочетания законоположений разных государственных устройств (включая отчасти отдельные элементы и монархии, и аристократии). По мысли Аристотеля, наилучшее смешение «заключается именно в середине, так как в ней находят место обе противоположные крайности»[858].

Согласно рассуждениям Фомы Аквинского, «лучшая политическая форма представляет собою отчасти царство, поскольку во главе находится один [человек], отчасти аристократию, посколько властью наделено еще некоторое количество [людей], отчасти демократию, то есть народное управление, поскольку правители могут быть избраны из народа и народ имеет право избирать себе правителей». Именно такой и была форма управления согласно Божественному Закону: Моисей и его преемники управляли народом так, что каждый из них был как бы правителем всего, т.е. это было царство. В качестве начальников выбирались 72 самых достойных человека, что говорит об элементе аристократии. Демократический элемент проявлялся, во-первых, в том, что правители избирались из народа, согласно сказанному в Писании: «Усмотри себе из народа людей способных...», во-вторых, в том они избирались самим народом: «Изберите себе по коленам вашим мужей мудрых, разумных...»[859]. Стало быть, лучшая форма управления - смешанная, при которой управляют самые способные и достойные.

Как упоминалось ранее, теоретическая конструкция государственно-правовой модели в евразийстве классического периода строилась, исходя из эмпирических реалий, поэтому в нем никогда не абсолютизировалась демократия в либеральной форме. Для евразийцев демотическое управление осуществляется для народа и с опорой на народ, но при ведущей роли правящего слоя, механизм отбора и статус которого закреплены в конституционных нормах. Построение нового типа государственности есть «общее дело» и вовлечение граждан в государственную жизнь позволяет преодолеть раскол между властью и народом[860]. Идея демотизма, предлагаемая евразийцами, по сути, есть смешанная модель - демократии и

элитизма. По мнению евразийца Я. Садовского, «аристократ приемлем тогда, когда он обладает душой демократа, а демократ, когда у него душа аристократа. Евразийство должно гармонически и плодоносно соединить в себе начала аристократии и демократии (демотизма)»[861]. В одной из своих последних работ «Идея государства. Очерки истории политической мысли» (1955) Н.Н. Алексеев пишет об исторически сложившихся трех идеальных схемах властвования, первая из которых выступает как единовластие; вторая - идеал многовластия группы избранных и самых достойных; третья - демократический идеал. Издревле этим трем идеальным формам властовования, пишет мыслитель, противостоит смешанная, умеренная форма идеального государственного устройства или конституционного государства[862].

По мнению евразийцев, управление государством олигархами недопустимо, поскольку они защищают только свои частнособственнические интересы и оторваны от народа. Состязательный принцип должен сдерживать олигархические притязания на власть, что позволит управлению быть компетентным, а бюрократической власти функционировать строго на научных принципах. По сути, идеократический и демотический принципы формирования правящего слоя тесно связаны с принципом меритократии, во всяком случае, в интерпретации Н.Н. Алексеева. Он подчеркивает, что государство должно «устранить из властных отношений элементы произвола и личной прихоти, что достигается путем оформления властных отношений установленным государством законом, который точно разделяет функции властвующих и ограничивает чисто личные проявления их воли, и путем введения в государственную практику нового начала - начала руководства и связанного с ним авторитета специалистов. Руководство есть такое управление природным или социальными процессами, которое основано не на властном преобладании, не на внушении и гипнозе, но исключительно на технических знаниях и на чувстве авторитета, которое эти знания пробуждают... Чем более технически растет и усложняется общественная жизнь, тем более требует она научного руководства. Выполнять его могут только технические специалисты, люди знающие и компетентные... Режим подобного государства не может не быть в известном смысле технократическим, то есть режимом руководства компетентных», ввиду чего оно «одной из своих основных задач считает организацию преобладания компетентных, установления, в определенном смысле - управления «спецов»[863]. Необходимо создать такую систему, когда избиратели не являют собой афорфную массу, голосующую по спискам незнакомых лиц, которых определили партии, и именно на местном уровне выбирают по деловому признаку, а не по обещаниям и посулам. При этом выборы в подобной системе

должны допускать конкуренцию мнений, различных течений среди избирателей[864].

В современной интерпретации демотизм евразийцев, по сути, близок к смешанной форме, сопрягающей на общенациональном уровне меритократическую элиту, отобранную на основе представительной системы и жесткого «просеивания через сито» конкурсного отбора по критерию служения общегосударственной идее и интересам, профессионально подготовленную с широкой демократией в рамках местного самоуправления (уровне села, района, поселка и города). На практике эффективное участие в решении вопросов общественной жизни происходит преимущественно тогда, когда это оно затрагивает напрямую интересы граждан и населения в пределах локальных территориальных образований.

Стоит заметить, представляя свое видение конфигурации анализа демократии, Л.П. Карсавин поясняет, что процедуры голосования, независимо от их способа и формы, выступают неотъемлемой частью демократического механизма. «Но суть не в них, а в чем-то, что лежит за ними. Это «что-то» мы могли бы определить, как самоуправляющийся народ». Номинальное равенство в голосовании является лишь одной из разновидностей демократического принципа, но никак не исчерпывает всех исторических форм демократии. Формы местного, муниципального и профессионально-хозяйственного самоуправления являются для народных масс более важными, чем «высокая политика, участие в которой всегда грозит сделаться номинальным для непосвященных». Посему «лишь на основе частных самоуправлений может строиться политическая власть народа. Без этой основы демократия ничем не защищена от перерождения в цезаризм»[865].

Современные авторы усматривают три типа демократизации в обществах с нелиберальной политико-правовой традицией: оппортунистическую демократизацию, демократизацию, навязанную извне, и просвещенную демократизацию. Оппортунистическая демократизация свойственна странам, элита которых видит в демократии лишь средство привлечения зарубежных ресурсов. Демократизация, навязанная извне, показывает высокую степень зависимости элиты от стран, выступающих за демократию. Просвещенная демократия - единственный тип демократии, при которой правящие элиты стремятся к демократии, даже в условиях отсутствия давления на них со стороны масс[866]. В реалиях России и Казахстана, полагаем, подобная демократизация предполагает обеспечение правящей элитой оптимального сочетания политико-правовых традиций и новаций, способствующего развертыванию демократических начал.

В соответствии с веберовской логикой, эмпирически народные массы никогда не управляют самостоятельно, являясь лишь объектом управления[867]. Сила нации больше зависит от нахождения способных лидеров, чем от заботы о («чистоте») демократических ценностей стало быть демократия должна работать, но работать так, чтобы производить достойную элиту[868]. Подобное видение обосновывается и Г.Д. Гурвичем, согласно которому принципы демократии предназначены обеспечить, насколько возможно, отбор лучших с качественной точки зрения представителей, поскольку последние наделяются особыми правами. Качество не должно быть произвольной величиной, возникающей по воле случая, а быть средством приобретения прав, объективно обусловленных интересами социального Целого[869].

По мысли П.И. Новгородцева, в демократиях над общей массой народа всегда выдвигается руководящее меньшинство, направляющее общую политическую жизнь, и данное обстоятельство «давно замеченное и притом совершенно естественное явление». Он ссылается на мнение Кельзена, согласно которому в демократиях определяющее значение принадлежит не массам, а вождям, и преимущество подобной системы заключается в качественном отборе вождей, и именно «глубоко коренящийся аристократизм является солью жизнеспособного демократизма». Делая оговорку об условности такого допущения, ученый все же считает показательным сам факт того, что подобные убеждения не согласуются «с чистотой демократической идеи, которая состоит не в отборе лучших вождей, а в освобождении от всяких вождей, в уменьи всех и каждого руководить самим собою». Практика подтверждает руссоистский тезис, что классическая демократия более пригодна для богов, чем для людей[870].

В своих теоретизированиях С.Л. Франк для обозначения власти правящего меньшинства предлагает термин «олигократия». Любое общество по своей природе имеет олигократический характер. Поскольку «большинство стоит всегда на низшем духовном уровне, чем избранное меньшинство, то фактически всякая попытка уравнения ведет к понижению уровня общественного бытия, к срезыванию его верхушки», следовательно, «мерилом правильного устройства общественной иерархии может быть ... лишь то, в какой мере общественный порядок обеспечивает правильный иерархизм, т.е. действительно ставит каждого соучастника общества на надлежащее, соответствующее его достоинствам и способностям место»[871].

Названные подходы имеют эмпирическую значимость - они ориентирует на то, чтобы государственно-правовую поддержку направить на функционирование механизма, при котором носителями власти становятся наиболее подготовленные и ответственные технократы

(специалисты, владеющими инновационными управленческими и иными технологиями), обладающие лидерскими качествами, стратегическим видением и высоким правосознанием. По мнению А.Д. Керимова, «понимаемое в широком смысле государственное управление есть один из наиболее сложных видов человеческой деятельности, требующий соответствующих специальных знаний и навыков, широкой эрудиции и даже мудрости». Поэтому насущной задачей сегодня является внедрение в политические системы «элементов, свойственных, условно говоря, аристократической форме власти», с учетом того, что в современной интерпретации термин «аристократия» означает правление лучших, завоевавших право так именоваться, благодаря личным достоинствам и достижениям, иными словами, равным по смыслу термину «меритократия». Для этого, резюмирует юрист-теоретик, «необходимо создать разветвленную, многоуровневую, хорошо сбалансированную, действенную систему мер, нацеленную на обеспечение деятельного участия в государственном управлении наиболее достойных представителей нации»[872].

Не абсолютизируя, но ни в коей мере не отрицая и опираясь на процедурно­юридическую демократию (обеспечивающую легитимность власти), полагаем, следует усилить внимание к элитизму, поскольку эмпирически друг без друга они равно неэффективны: в первом случае существуют все упомянутые выше риски, связанные с массовой формой демократии, во втором - усиливается риск сознательного или невольного игнорирования интересов народа во имя рационально сконструированных технократических целей развития.

Задача правящей элиты, сформированной на принципе меритократии, - выносить рациональные управленческие решения, будучи не связанной интересами отдельных социальных групп и демагогическими обещаниями[873]. Вместе с тем, меритократическая модель с неизбежностью содержит в себе элемент напряженности с такой формой демократии, которая подразумевает представленность в высших представительных органах власти конкретных социальных групп, связанных с той или иной территориальной единицей либо социально­демографическими характеристиками. Стоит отметить, что советские органы власти особенно наглядно демонстрировали подобную форму представленности, связывая принцип народовластия с партийными, социальными, этническими, гендерными, возрастными показателями населения. При этом, в вопросах политической модернизации данный подход действительно сыграл в целом позитивную роль в развитии политико-правовой культуры общества. Сегодня в России ввиду федеративного устройства такую представленность олицетворяет Совет Федерации (ч.2 ст.95 Конституции РФ), в Казахстане - Ассамблея народа

Казахстана (п.1 ст.51 Конституции РК). И в обоих примерах подобная схема нацелена на консолидацию общества.

Модель представительной демократии, при которой парламент является своего рода уменьшенной копией социальной структуры общества, в современной юридической литературе обозначается как модель описательного (дескриптивного) представительства («представительство сходства»). Законодательству не следует стремиться к воспроизводству парламентом такого соотношения, «поскольку это вряд ли совместимо со свободными выборами, предполагающими выбор политического курса и отбор лучших». Однако существуют обстоятельства, обусловливающие целесообразность использования элементов дескриптивной модели демократии, когда подобное использование способствует большей консолидации общества, нейтрализации риска разобщения[874].

В наши дни модернизационные преобразования являются, по сути, единственно необходимым инструментом достижения показателей индустриально развитых государств, и понимание этого властью находит отражение в соответствующих стратегических документах. В России в 2009 году на самом высоком уровне было заявлено, что «в XXI веке нашей стране необходима всесторонняя модернизация, которая должна носить всесторонний, комплексный характер и охватывать все сферы общественной жизни (экономическую, социальную и политическую)», и «это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии»[875]. При этом, в реформаторских процессах ключевая роль отведена управленческой модернизации, поскольку «никакая экономическая модернизация не будет успешной, если управленческая система России не будет изменена таким образом, чтобы быть адекватной тем задачам, которые преследуются экономической модернизацией, без подлинной демократизации общественной и государственной жизни осуществить тотальную модернизацию будет невозможно»[876]

В Казахстане модернизации придается особая значимость. В рамках курса на преобразования поставлена цель создания нового типа государственного управления, который основывается на системе государственного планирования, прогнозирования и контроля, децентрализации управления, разграничении ответственности и полномочий между центром и регионами; новой концепции развития местного самоуправления, выборности аульных акимов, формировании профессионального государственного аппарата, новой системе взаимодействия госаппарата с бизнес-сообществом; внедрении принципа «нулевой терпимости» к беспорядку; борьбе с коррупцией; реформе правоохранительных органов и др.[877]. В контексте модернизации

государственного аппарата заявлена необходимость «наладить системную работу по защите принципов меритократии», которые должны «стать всеобщим принципом не только для государственного аппарата, но и для всего государственного сектора». Государственной власти «следует стать прототипом справедливого казахстанского общества, где всем предоставляются одинаковые возможности для самореализации на основе принципа меритократии независимо от этнической принадлежности». При этом, в осуществлении модернизации необходимо вначале «завершить институциональные реформы в области государственного управления и экономического развития и только затем принять ряд важнейших мер по демократизации». Планируется поэтапное проведение конституционной реформы, предполагающей «перераспределение властных полномочий между Президентом, Парламентом и Правительством с учетом наших особенностей и традиций»[878].

Законодательно закрепленный конкурсный принцип отбора в состав государственных служащих России и Казахстана призван обеспечивать реализацию демократического принципа в его юридическом содержании - равенство прав, право на участие в управлении делами государства, обеспечение открытости и подотчётности государства перед гражданским обществом. По сути, все эти мероприятия вполне соответствуют ориентации на модель мерикратической демократии, которая, полагаем, на данном историческом этапе модернизации коррелярует с евразийской социокультурной и политико-правовой традицией.

Релевантный ответ на вызов, связанный с трансформацией посттрадиционного общества, завершением перехода на индустриальные рельсы и построением постиндустриальных основ нуждается в подлинной меритократии как главном принципе воспроизводства государственного аппарата. Стоит отметить, что в Казахстане (вместо утратившего силу прежнего Закона РК от 23 июля 1999 года) с 1 января 2016 года вступил в силу Закон РК «О государственной службе Республики Казахстан»[879], и среди основных принципов государственной службы в нем прямо закреплен принцип меритократии, который определяется как признание личных заслуг и достижений государственного служащего, его продвижения по государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (подп. 9) ст.4).

Проблемы, связанные с модернизационными процессами в евразийских государствах, связаны преимущественно с сохраняющимися особенностями политико-правовой культуры. В ракурсе философии меритократической формы демократии стоит отметить, что решение подобных проблем заключается не только и не столько в недостатке соответствующих положений в стратегических документах и правовых норм, регламентирующих отношения, связанных с механизмом функционирования системы управления делами государства, сколько в

правосознательных и правореализационных аспектах, субъектах правоприменения, отношениях, связанных с правопользованием, обеспечением принципа равенства всех перед законом, в государственной дисциплине, наличии правового нигилизма. Об этом свидетельствуют высокая степень должностных, в том числе коррупционных, правонарушений, непотизм, патронаж, низкая исполнительская дисциплина, частые финансовые нарушения, иные изъяны бюрократии. В этих условиях, полагаем, без использования на темпоральной (временной) основе радикальных политико-правовых мер изъяны не искоренить.

В правовом регулировании и практической организации прохождения конкурсного отбора следует шире задействовать апробированные частно-предпринимательскими корпорациями и релевантные для особенностей сферы государственного управления принципы и практики. Еще М. Вебер указывал на схожесть практик государственного и частного управления[880]. Целесообразным представляется совершенствование государственного управления на инновационно­технологической основе, обеспечивающей максимально объективную и научно-обоснованную оценку при отборе и оценке результатов деятельности работников государственного аппарата[881].

Думается, следует сочетать традиционные подходы, основанные на анализе представленных на конкурс документов и результатах проверки знания законодательства, формальных критериях оценки работников государственного аппарата (которые, безусловно, также важны) с новыми, подразумевающими включение в законодательство норм, которыми усиливается технологические и социологические методы подбора, продвижения, поощрения и оценки деятельности квалифицированных специалистов, минимизации патронажных, непотистских, коррупционных и иных рисков. Правовое обеспечение и практику конкурсного отбора необходимо ориентировать на использование широкого спектра новейших технологий и методик: компьютерное тестирование по объективному определению уровня знаний и профессиональных компетенций, социопсихологических особенностей, личностных и интеллектуальных характеристик, а также (как исключительную меру с учетом масштабов коррупции) использование полиграфа для добровольной проверки всех кандидатов, обязательной - для кандидатов на корруциогенные должности и должностных лиц при прохождении аттестации («техника взяток не берет»), заключений независимых экспертов. Все эти меры будут носить малоэффективный характер, если не будет действовать независимый суд, честно и справедливо применяющий право и законы, потому все указанные меры в еще более жестком формате следует отнести к кандидатам на должности судей и равным образом к аттестации самих судей. Предусмотреть функциональные меры и закрепление правовых норм по обеспечению антикоррупционной «технической

инфраструктуры», к примеру, установку в кабинетах работников, занимающих должности повышенной коррупциогенности, камер наблюдения, прозрачных перегородок в помещениях работников государственного аппарата. В эру современных технологий осуществить это вполне возможно, требуется политическая воля. Стоит заметить, что большинство российских граждан (53%) в результате опроса справедливо полагают, что без должной политической поддержки взятый курс на модернизацию ограничится лишь благими пожеланиями[882].

Решающим фактором в искоренении правового нигилизма как в государственном аппарате, так и обществе в целом, может стать законодательное закрепление норм, устанавливающих обязательное заполнение налоговой декларации о доходах и расходах всеми гражданами государств-членов ЕАЭС. Важным шагом по противодействию коррупции могло бы стать создание Евразийской финансовой полиции, осуществление других мер, направленных на совместные усилия по борьбе с коррупцией. В этом ракурсе стоит отметить, что вопросы экономической интеграции и борьбы с коррупцией являются тесно взаимосвязанными. Об этом свидетельствует, в частности, опыт стран-участниц Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества. В совместной Декларации лидеров экономик форума АТЭС в 2003 году было отмечено, что коррупция является одним из серьезных препятствий социально-экономического развития. В документах АТЭС провозглашается приверженность обязатальствам по предельно честному ведению бизнеса и принятию действенных антикоррупционных мер в своих деловых операциях, где бы они не осуществлялись. При этом декларируется нацеленность на выработку культуры «честных деловых отношений» и культуры использования результатов успешного ведения бизнеса. В рамках АТЭС разработан и осуществляется ряд конкретных антикоррупционных мер, в том числе направленных на отказ в убежище должностным лицам, обвиняемым в коррупции, создание группы экспертов по борьбе с коррупцией и т.д.[883]. Использование подобного опыта было бы полезным для деятельности ЕАЭС.

При этом необходимо осуществлять системные меры по противодействию коррупции с акцентом на предупредительно-профилактическую работу. «Научить граждан уважать объективные властные нормы - в этом основное достоинство демократии, в этом, в частности, состоит великая историческая миссия уже реализованных форм демократии», - справедливо подчеркивает Г.Д. Гурвич[884].

Меритократическая форма демократии предполагает прочную правовую базу, регулирующую развитие местного самоуправления как института волеиъявления народа. Сам процесс меритократии следует рассматривать как важное условие использования

потенциала элиты для развертывания самоуправленческих, саморегуляционных начал в обществе, преодоления отчуждения масс от управления делами государства. Необходимо культивировать в людях гражданскую самость, ответственность, социальную солидарность, развивать гражданскую культуру. В этом особая роль принадлежит институту местного самоуправления как децентрализованной форме управления делами государства, при которой местные органы власти функционируют на относительно автономных началах.

Ссылаясь на исторический опыт, В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 года отметил, что полагает «важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. ... Именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований»[885]. Статья 12 Конституции РФ устанавливает, что в стране гарантируется местное самоуправление[886]. Положения о местном самоуправлении получили конкретизацию в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[887]. Указанным законом закрепляется широкий перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления: голосование по отзыву депутатов, сход граждан, публичные слушания, конференции граждан, опрос граждан и т.д. В нем получила, в частности, детальную регламентацию финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления.

Казахстанская стратегия развития местного самоуправления в качестве своей доминанты определила эволюционность и поэтапность. Касаясь практики правового регулирования вопросов местного значения, следует отметить, что по сравнению с РФ[888] она характеризуется более детальной регламентацией на конституционном уровне вопросов о самоуправлении, а также регулирования местного государственного управления (такое понятие российская Конституция не использует). В Конституции РК раздел о местном государственном управлении и самоуправлении содержит множество конкретизирующих норм, которые в российской модели правового регулирования местного самоуправления отнесены к законодательному уровню. В нем устанавливается правовой статус местных представительных органов - маслихатов, порядок и сроки их избрания, возраст пассивного избирательного права, предметы ведения маслихатов, регламентирует правовой статус глав местных исполнительных органов - акимов, компетенцию местных исполнительных

органов, порядок и сроки избрания акимов, порядок выражения вотума недоверия акиму (ст.86 и ст.87). Регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления конкретизируются Законом РК от 23 января 2001 г.[889]. Указом Президента РК от 28 ноября 2012 года утверждена «Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан»[890]. В ней констатируется, что «ряд вопросов государственного управления более целесообразно решать на местах», поэтому в целях повышения конкурентоспособности государственного управления необходимо передать ряд функций, связанных с обеспечением жизнедеятельности местных сообществ, в сферу регулирования местного самоуправления. Вместе с тем, как отмечается в Концепции, «эффективность местного самоуправления во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих правовую, организационную и экономическую основу самоуправления, но и от понимания населением своих прав и возможностей в системе местного самоуправления, от действительной способности осуществлять местное самоуправление». Поэтому предусматривается поэтапное осуществление следующих задач: «1) на уровне аулов (сел), поселков, городов районного значения постепенно повысить роль населения в решении вопросов местного значения через собрания (сходы) местного сообщества путем стимулирования участия, заинтересованности и ответственности населения при принятии управленческих решений; 2) на уровне городов для решения самых насущных проблем, которые волнуют местное население, внедрить механизм вовлечения части активного населения в процесс принятия управленческих решений; 3) повысить роль маслихатов при назначении или избрании акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сельского) округа; 4) расширить финансовую и экономическую самостоятельность нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения».

В настоящее время процесс развития местного самоуправления в России и Казахстане сталкивается с трудностями, связанными, прежде всего, с историческими традициями, национальными особенностями, менталитетом общества, политическими и экономическими факторами[891]. С одной стороны, в восприятии местной власти сохраняется определенная инерция патерналистского сознания как рудимент советского наследия, когда местные органы являлись элементами централизованной системы государственного управления и функционировали строго по указке сверху, с другой, и это не менее, а, пожалуй, более значимый фактор, - само общество инертно, не готово к ответственности и

самостоятельности при решении вопросов, касающихся его судеб. В этом ракурсе в юридической литературе отмечается, что «местное самоуправление относится к институтам демократии, прочность и эффективность которых определяется во многом тем, какова их «корневая основа», насколько они тесно связаны с укладом жизни людей, их историческими, национальными традициями», в связи с чем необходимо, чтобы в правовом регулировании сферы местного самоуправления находило отражение требование о реальной способности, а не только о праве на самоуправление[892].

Тем не менее, как показывает опыт других государств, комплекс реформ в направлении модернизации рано или поздно приводит к демократическим моделям взаимоотношения власти и общества, к развитию самоуправленческих начал. В этом контексте уместно вспомнить слова Г. Еллинека, который по кантовским следам сказал: «Точно предусмотреть будущее - не дано человеку. Но ... позволительно высказать предположение, что развитие его стремится к той - для нас, конечно, бесконечно отдаленной и никогда, быть может, недостижимой полностью - цели, на которую указывал Кант: «Величайшая задача человечества, к разрешению которой оно призвано самой природой, - это достижение единого, правотворящего гражданского общества»[893].

Подведем итоги. Следует различать универсалистскую и полицентрическую версии модернизации. В первой версии государственное строительство ориентировано на преобразования по принципу «догоняющего развития», во второй признается множественность моделей модернизации. На евразийском пространстве в вопросах модернизации сферы государственно-управленческих отношений требуется принимать во внимание вариативность моделей демократии. Полагаем, в России и Казахстане следует осуществлять всяческую государственно-правовую поддержку модели меритократической (просвещенной) демократии, в рамках которой властная элита формируется и функционирует строго на меритократических принципах и при этом всячески содействует развертыванию самоуправленческих начал в обществе. Завершим параграф следующей цитатой П.И. Новгородцева: «У людей всегда остается потребность продолжать любую действительность до бесконечности абсолютного идеала, и никаким устройством государства их нельзя удовлетворить. Демократия обещала быть выражением общей воли, осуществлением равенства и свободы. Но принцип общей воли оказался загадочным и проблематическим, а начала равенства и свободы сложными и противоречивыми. Поэтому осуществление демократической идеи всегда остается лишь очень приблизительным и неточным»[894].

<< | >>
Источник: АУБАКИРОВА ИНДИРА УРАЛОВНА. СОВРЕМЕННАЯ ЕВРАЗИЙСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (теоретико-правовое исследование на материалах России и Казахстана). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2016. 2016

Еще по теме § 2. Модернизация государственно-управленческих отношений в России и Казахстане: теория, практика и перспективы:

  1. Раздел V Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Политический процесс в Российской Федерации (1993-2009 гг.). Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари, справочники
  2. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  3. СПИСОК использованных источников и литературы
  4. § 3. Совершенствование профессиональной подготовки в системе государственной службы
  5. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
  6. ЛИТЕРАТУРА
  7. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  8. 1.2.Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан
  9. БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
  10. Библиографический список
  11. § 1. Понятие, структура и признаки банковскои системы России
  12. БИБЛИОГРАФИЯ
  13. СОДЕРЖАНИЕ
  14. ВВЕДЕНИЕ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -