§ 1. Категория «государственное управление» как объект общей теории государства и права

В политико-правовом дискурсе с точки зрения интерпретации онтологического статуса государства, его признаков и функций концепт^[13] «управление» является одним из ключевых.

Само представление о государстве, констатирует Л.С. Мамут, возникло непосредственно в связи с состоянием управления обществом (state- «термин, производный от латинского status - положение, некое состояние»)^[15]. В современной юридической науке термин «управление» в определении государства нередко используется в качестве опорного, при этом, в зависимости от представлений конкретного автора он соотносится с разным набором признаков. Некоторые правоведы концентрируются на публичном и всеобъемлющем характере властно­управленческой деятельности государства. «Государство, - определяет Ю.А. Тихомиров, - есть универсальная публичная организация общества для управления его общими делами на основе права»^[16]. С позиции раскрытия телеологических характеристик государство выступает как «политическая организация, объединяющая все общество, призванная управлять его делами, устранять возникающие социальные конфликты, обеспечивать правопорядок и определенный режим властвования»^[17]. М.И. Байтин, фокусируясь на субстанциональной стороне, интерпретирует государство как «сложный механизм (аппарат) управления обществом, разносторонними социальными сферами и процессами, представляющий собой систему государственных органов и соответствующих материальных средств (вещественных

придатков), необходимых для выполнения его задач и функций»^[18].

Посредством термина «управление» в теории государства и права истолковывается не только государство, но и иные связанные с его динамической, деятельностной стороной основные категории, к примеру, «функции государства», «механизм государства». Функции государства интерпретируются авторами как «основные направления его деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение государственного управления обществом»^[19] либо «особый механизм государственного воздействия на общественные процессы и отношения, определяющий главные направления и содержание его деятельности по управлению обществом»^[20]. Утверждается, что содержание каждой функции «составляет управленческая деятельность государства в определенной сфере общественной жизни»^[21]. Функции государства, подчеркивает М.Т. Баймаханов, «являются тем необходимым элементом в сложной структуре механизма государственной власти, который позволяет государству, определив основные направления, управлять обществом»^[22]. Развивая мысль в аналогичном ключе, В.М. Корельский прямо заявляет, что функции государства - «понятие управленческое. В них конкретизируются цели и задачи государственного управления на каждом историческом этапе развития общества»^[23]. Говоря иначе, функциональная природа государства не может рассматриваться вне его управленческой заданности.

организованным обществом^[24].

Основательную разработку государственного управления как категории и феномена демонстрирует обширный контент конституционно-правовых и административно-правовых исследований. Между тем, существует необходимость его осмысления и на общетеоретическом уровне познания. Сегодня названная категория наполняется новыми гранями смыслового содержания. Имеется ввиду, что исследование на общей теоретической основе категории государственного управления позволяет глубже понять природу взаимодействия государства и общества в контексте сопряжения социокультурных и политико-правовых институтов. Осмысление различных граней юридического и общефилософского бытия категории государственного управления позволяет интерпретировать власть и общество как целостность политико-правового порядка в перспективе единой культуры. Как категория и как феномен государственное управление не должно быть вне пределов внимания общетеоретической политико-правовой рефлексии, чьей непосредственной задачей является анализ понятийно­категориального аппарата, процессов и тенденций развития государства и права, что позволяет задавать вектор соответствующих исследований отраслевым юридическим наукам. Кроме того, в современный тезаурус теории государства и права и сравнительного правоведения активно входят категории «глобальное управление», «многоуровневое управление», «региональное управление», «сетевое управление», «государственное управление рисками», «стратегическое управление». Функционирует многоуровневая система управления в рамках Евросоюза, развивается таковая и в ЕАЭС.

₂

задачей юридической науки^[25].

Стоит отметить, что несмотря на то, что по сей день продолжается активная дискуссия, в юридической литературе все еще не сложилась консенсусная научная дефиниция государственного управления^[26]. Для определения, которое отвечало бы критериям научной четкости, емкости и адекватного отражения сущности определяемого объекта, необходимо рассмотреть, прежде всего, понятийно-категориальный контекст государственного управления

(а именно, категории «управление» и «социальное управление», являющиеся родовыми по отношению к категории «государственное управление»), а также основные подходы к пониманию государственного управления, сложившиеся в современной юридической науке. Следует определить сущность государственного управления, его основные признаки, позволяющие выявить онтологическое «зерно» данной юридической категории. Наконец, необходимо рассмотреть такие смежные с категорией государственного управления категории, как «государственная власть», «политическое управление», «государственное администрирование», «менеджмент» и т.д. Иначе говоря, следует отграничить от других сходных по смыслу терминов (определить, чем государственное управление не является) и выявить имманентно присущие ему сущностные черты (определить, чем государственное управление является).

Интерпретация категории «государственное управление» осуществляется, как правило, в контексте более широкой категории - «управление». Категории «управление» и «социальное управление» являются родовыми по отношению к «государственному управлению», отражая в той или иной степени многие характерные черты, ему присущие.

В самой универсальности и емкости категории управления, его корреляции с различными состояниями и процессами социального бытия заложена проблематичность конструирования его однозначной дефиниции.

Понятие социального управления, т.е. процесса, при котором человек управляет другим человеком, находится в логической соподчиненности с понятием управления в целом. Процесс управления - неотъемлемый компонент социума, оно появляется с тех самых пор, как

возникает сам феномен социальности. Во всякой социальной общности есть управленческое начало. Социальное управление можно структурировать по следующим основаниям: социальное управление на мегауровне (глобальное управление, управление общемировыми процессами), социальное управление на макроуровне (управление, охватывающее какой-либо регион или международную организацию, например, ЕАЭС); социальное управление на мезоуровне (управление, охватывающее государственно-организованное общество); социальное управление на микроуровне (управление, охватывающее социальные коллективы и группы, например, корпоративное управление в коммерческих организациях, управление в общественных организациях и религиозных организациях, семье).

Государство как организующая сила общества внешне обнаруживает себя в процессах управления разнообразными социальными процессами. При этом, государственное управление как особый вид социальной регуляции отличается признаками, определяющими специфику его бытия по сравнению с иными разновидностями социального управления (например, управлением деятельностью общественной организации). Среди таких отличий: а) особый субъект управления, которым является государство, действующее через своих представителей - органы государственной власти, государственных должностных лиц; б) материальные ресурсы, специально выделенные для реализации властно-управленческих функций из государственного бюджета; в) наличие особого бюрократического слоя, профессиональным предназначением которого является принятие и претворение в жизнь решений властно-управленческого характера; г) многоуровневая и разветвленная структура; д) функционирование сферы государственно-управленческих отношений на нормативной правовой основе; е) наличие механизма государственного принуждения к исполнению властно-управленческих решений.

Для юридической литературы характерен широкий спектр интерпретаций государственного управления. Наиболее фундаментальное различие существуют между общетеоретическим пониманием и более узким, представленным в отраслевых юридических науках. В теории государства и права распространенной является трактовка государственного управления в значении, тождественном деятельности, охватывающей весь «целостный объем властвования» государства. Государственное управление в теоретико-правовой науке, в отличие от отраслевых наук, констатирует В.Е. Чиркин, понимается в самом его широком значении, как «организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда - и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной (иногда говорят и о других ветвях власти), их органов, государственных служащих»,

иными словами, как «реализация государственной власти во всех её формах и методах»^[29]. В интерпретации Я.В. Бакарджиева, «государственное управление означает не только собственно управленческую деятельность государственных органов и их должностных лиц, которая является прерогативой исполнительной ветви власти, но и влияние и воздействие на социальную действительность остальных ветвей власти-законодательной и судебной, а также контрольно-надзорных»^[30].

Рациональный аспект государственно-управленческого воздействия артикулируется в следующем определении С.С. Алексеева: «государственное управление - целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, те или иные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познанных объективных законов для выполнения стоящих перед обществом задач и функций»^[31]. Казахстанский правовед Т.С. Донаков трактует государственное управление через категорию «государственная политика»: «В целом сфера функционирования и деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов и должностных лиц, иными словами, реализация государственной политики посредством всех форм, методов государственно-властного воздействия относится в широком

4 смысле слова к государственному управлению»^[32].

Категория «государственное управление», по сути, интерпретируется в теории государства и права как равнозначное по смыслу с категорией «управление делами государства». «Государственное управление, - рассуждает А.В. Мелехин, - рассматривается как управление делами государства. В то же время само государство можно рассматривать как один из органов управления делами общества в целом. Оно выступает как внешнее управление в отношении объединенных в коллективы членов общества (национально-территориальных и территориальных общностей, трудовых коллективов, широкого круга общественных объединений)»^[33]. В подобном ракурсе интерпретация рассматриваемой категории с общетеоретических позиций имеет содержательную близость с ее пониманием в конституционном праве. В этом ракурсе стоит отметить, что формулировка «управление делами государства» содержится в Конституции РФ и Конституции РК. Так, в ч.1 ст.32 Конституции РФ устанавливается: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». П.1 ст.33 Конституции РК закрепляет аналогичную норму: «Граждане Республики Казахстан имеют

право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей».

И широкая, и узкая трактовки государственного управления указывают на субъект управленческой деятельности, но согласно первой таковым является вся «государственная машина», согласно второй - органы исполнительной власти^[34]. Широкий подход характеризуется следующим фундаментальным качеством - он формулирует управление современным государственно-организованным обществом в широком онтологическом контексте, что позволяет проблематизировать данную категорию в философско-правовом, социолого­правовом аспектах, исследовать в контексте цивилизационной теории. Он и взят нами за организующую основу в настоящей работе.

Государственное управление есть форма объективации государства. Именно в своей управленческой деятельности государство становится субъектом, проявляет свою субстанциональность. Управление (управленческая функция) является неотъемлемым атрибутом всякого государства и справедливо указывается в ряду его основных признаков, наряду с определенной территорией, суверенитетом, населением и т.д. Государство - органическое понятие, институт государственного управления - эманация (производное) института государства. При этом управление суть отношение, без отношения нет управления. Если государство - состояние, то управление - это, условно говоря, «приведение подобного состояния» в подвижность, движение, возникновение взаимоотношения, взаимодействия. Институт управления общественными отношениями может функционировать без государства, государство без управления - нет. Посредством управления проявляется праксиологическая (деятельностная) сторона государства, которое выступает субъектом воздействия на общественные отношения, и, будучи продуктом общества, в свою очередь, является объектом воздействия во внутригосударственном и глобальном пространствах.

Праксиологический подход является одним из наиболее авторитетных и старейших в юридической науке. Согласно мнению венского профессора XIX века Л. фон Штейна, «управление, по своему общему понятию, есть та область органической государственной жизни, в которой воля личного государства посредством деятельности назначенных к тому органов осуществляет себя в естественных и личных элементах госуд арства. Как

законодательство есть желающее, так управление есть действующее государство» (выделено нами - И.А.)^[35]. На деятельностной стороне государства форкусируется внимание русского ученого В.Ф. Дерюжинского, для которого управление есть «совокупность различных проявлений деятельности государства, направленной к осуществлению задач, присущих ему как правомерному и культурному союзу»^[36]. В теоретической юриспруденции деятельностный аспект артикулируется как отправная точка в анализе государственного управления: «Возникнув как продукт общества, государство становится по отношению к нему управляющей системой, деятельной силой, воздействующей на все важнейшие процессы, происходящие в нем. Государство не есть ни в коем случае нечто инертное, оно всегда действует, и действует очень энергично. Это активное деятельное начало является способом его существования. Оно

3

задано самой природой государства, его сущностью»^[37].

Думается, праксиологический подход к государственному управлению обладает тем достоинством, что акцентирует внимание исследователей на механизмах объективации социальной предназначенности государства. Управление делами государства выступает в тесном сопряжении с государственным механизмом как своей материальной основой, посредством которой оно и проявляется в общественных отношениях. Неудивительно, что само понятие государственного механизма в теоретической юриспруденции нередко определяется с использованием термина «управление»: «Государственный механизм - это совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности»^[38].

В рамках праксиологического подхода государственное управление можно истолковывать и как воздействие. По сути, воздействие является одним из проявлений деятельности, однако использованием данного термина особое внимание производится на субъект-объектном составе действия механизма государства. В качестве объектов государственного управления указывается жизнедеятельность, сознание, поведение людей (а также коллективов и общностей)^[39]. Вместе с тем, следует учесть, что такое «вертикальное» видение осуществления коммуникаций государства и общества в управленческой сфере имплицитно содержит риск восприятия государственного управления как некой «дороги с односторонним движением». Полагаем, при подходах к управлению как «воздействию» следует учитывать фактор обратной связи, принимать в расчет необходимость взаимодействия. Говоря иначе, важна артикуляция демократического характера государственно-управленческого воздействия на общественные отношения. С позиции теоретической юриспруденции государственное управление интерпретируется как воздействие, обусловленное выполнением стоящих перед обществом задач и функций, которое осуществляется в интересах индивида и общества в целом, и связано с демократическим политическим режимом^[40]. Казахстанскими правоведами констатируется, что «через различные формы представительства интересов происходит воздействие общества на государственное управление, обеспечивается соблюдение баланса интересов в обществе, происходит коррекция государственных решений, учитываются

₂

интересы тех, кого они затрагивают»^[41].

Управление государственно-организованным обществом выступает как сложный, динамичный, постоянно развивающийся и нередко противоречивый процесс. В юридической литературе справедливо отмечается что, государственное управление - это «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти»^[42]. Развитие, процесс - важные характеристики такого социального феномена как государственное управление. Современное общество, реагируя на импульсы природного и социального характера, находится в постоянном развитии, при этом, вместе с ним находится в динамичном процессе и государственно-управленческая сфера. Восприятие в ракурсе процесса акцентирует внимание на правовой регламентации государственного управления на различных стадиях, что свойственно, главным образом, процессуальной деятельности. Управление делами государства - это процесс постоянных рациональных усилий государства по принятию и осуществлению решений политико­управленческого содержания по схеме «вызов-ответ» (А. Тойнби). Иначе говоря, в рамках интерпретации государственного управления как процесса оно рассматривается в контексте потребности социума в адаптации к постоянно меняющейся внутренней и внешней среде, что

обусловливает необходимость релевантного реагирования в вопросах регулирования и упорядочения общественных взаимосвязей.

В юридической науке государственное управление интерпретируется также в контексте проблематики государственных функций. В частности, констатируется, что «государственное управление является формой осуществления функций государства вообще и функции обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в частности»^[43]. Функциональный подход также близок к праксиологическому, функции всегда отражают деятельностную, динамическую сторону государства.

Следует отметить, что указанными выше подходами не исчерпывается многообразие аспектов, которые могут быть выделены в рамках комплексного рассмотрения государственного управления. Государственное управление можно рассматривать, взяв за основу разный набор его характеристик в зависимости от конкретных исследовательских задач: синергетический подход (государственное управление как способ обеспечения системных связей между элементами сложной неравновесной государственно-организованной системы); кибернетический подход (государственное управление как механизм, реализующий передачу управленческой информации между различными элементами управляющей и управляемой систем); психологический подход (государственное управление как психологическая потребность части населения подчиняться условиям властного воздействия и потребность другой части населения оказывать такое воздействие^[44]); аксиологический подход (государственное управление как социальная ценность, выражающаяся в его значимости для различных сфер общественной жизнедеятельности); институциональный подход (государственное управление как социальный и политико-правовой институт). Каждый из указанных подходов имеет свои гносеологические возможности. Как упоминалось выше, будучи социальным феноменом государство (и его управленческое воздействие на общественные отношения) постоянно развивается, соответственно, развиваются и обогащаются содержание и объем понятий, связанных с ним. Для исследователя важно учитывать всю совокупность указанных подходов, которые взаимно дополняя и обусловливая друг друга, могут помочь составить наиболее полную научную картину о сфере управления делами

государства во всей многогранности обусловливающих ее факторов.

Особую значимость для настоящего исследования имеет институциональный подход, который, полагаем, содержит значительный исследовательский потенциал для исследования государственного управления в контексте исторически устоявшихся форм деятельности общества (социальных институтов^[45]). Институт государственного управления понимается, главным образом, как сложноорганизованный механизм, исторически сформированный обществом для удовлетворения потребности в организационном и упорядочивающем регулировании общественных отношений.

В тезаурусе современной философии и юридической науке понятие «институт» широко используется для выявления фундаментальных тождеств и различий социальных феноменов, в том числе политико-правового характера, что позволяет проводить параллели и выявлять их системные связи. По мнению В.Е. Чиркина, «роль и место любого института государственности могут быть объяснены только с учетом взаимосвязей с другими институтами (а при более широком подходе с другими общественными явлениями)»^[46]. Институциональный подход предполагает изучение государственности («государственного качества» социума) в системном единстве социальных (публично-властных) институтов, каждый из которых воплощает в себе те или иные ценности, принципы, нормы, установки и выполняет в обществе определенную функцию^[47]. Использование институционального подхода в сопряжении с социокультурным фактором позволяет осмыслить государственное управление в его культурно-ценностной обусловленности, с той отправной точки, что в основе всякой культуры «всегда лежат некоторые духовные ценности, требующие соответствующего этим ценностям построения и оформления жизни»^[48]. Всякий институт, полагает казахстанский правовед А.А. Матюхин, содержит ценностную Идею; ритуально-символическое оформление; нематериальные опоры («дух народа», нравы, самосознание, менталитет) и принцип «укорененности института в традиции»^[49].

Познание государственного управления как института, развивающегося в сложной конфигурации взаимовлияния с иными социальными регуляторами, предполагает научное проникновение в его онтологический смысл, в его сущность. При этом, важно исходить из фундаментальной посылки, указанной еще Фомой Аквинским, что сущность всякой вещи есть

то, что выражено в определении, которое содержит родовое, а не индивидуальное начало, сущность не согласуется с его существованием (действительностью).

Согласно известному гегелевскому тезису, возможность не есть еще действительность^[50]. Действительность института проявляется в его деятельном начале. Будучи разновидностью социального института, государство превращается из «вещи-в-себе» в «вещь-для-других» в процессе своего взаимодействия с обществом, иными социальными институтами. Государство не может ограничиваться своей действительностью, оно должно выступать как деятельность, при этом как необходимая и разумно действующая субстанция. Власть государства (свойство, способность, потенция) проявляется внешне, объективируется посредством управленческого воздействия на общественные отношения. Государственное управление есть действующее по отношению к социуму государство, оно целенаправленно осуществляет функции, обусловленные его предназначением. При этом, государственное управление, трансформируясь из неупорядоченного феномена в социальный институт, по мере своего развития вступает в систему прав и обязанностей во взаимоотношениях с социумом. Общество выступает как своеобразная матрица для института государства, т.е. то, от чего государство производно. Посему, как сущность государства получает свое обоснование в природе общества, так и сущность государственного управления опосредуется природой государства. Познать сущность государства, соответственно, сущность государственно-управленческого воздействия на общественные отношения, возможно, уяснив его цели и функции^[51]. В этом контексте сущность государственного управления тесно коррелирует с вопросом о легитимности власти, поскольку познать ее - это понять, в чьих интересах она действует, чью волю отражает.

Стоит заметить, представители узкопрофильного (отраслевого) подхода фокусируют внимание на рассмотрении государственного управления как разновидности деятельности органов исполнительной власти, соответственно, в качестве сущности государственного 3

управления ими указывается практическая реализация исполнительной власти^[52], исполнение и 4

реализация законодательных и иных нормативных актов^[53].

Общетеоретическое представление о сущности государственного управления опирается

на исходную посылку, что оно есть (воз)действующее государство, следовательно, указывает на необходимость определения онтологически значимых черт для широкого спектра проявлений государственной активности, не только в сфере исполнительной власти. Неслучайно в теории государства и права отмечается, что «сущность государственного управления на самом деле заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти), и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти»^[54]. Иными словами, широкий, общетеоретический, подход интерпретирует сущность государственного управления сквозь призму выяснения доминирующих интересов и целей во всей системе государственной власти, конкретных форм их осуществления и взаимоотношений с обществом.

«Практически все проблемы теории государства, - констатируют В.В. Лазарев и С.В. Липень, - прямо или косвенно связаны с категорией «сущность государства», и для ее понимания следует ответить на вопросы: «В чьих интересах государство осуществляет свою управленческую деятельность? В каких пределах государство осуществляет свою управленческую деятельность? В каких направлениях государство осуществляет свою управленческую деятельность? Какими методами, способами государство осуществляет свою управленческую деятельность? На каких принципах базируется управленческая деятельность государства? Каким образом создаются высшие органы государства, каким образом распределяется их компетенция? Какова территориальная организация государственной власти?»^[55].

В этом ракурсе следует исходить из предпосылки, что сущность государственного управления характеризуется диахронностью. Как всякий социальный институт, сущность и содержание государственного управления имеют свою историческую динамику и социокультурный контекст. С XVI-XVII веков берет начало эпоха становления и укрепления национальных государств, и в результате развития государственного управления как «полицейского проекта» в научном дискурсе актуализируется рефлексия над «проблемой существования и природы государства как такового». На заре появления в западном политическом ландшафте национальных государств речь шла об «управлении, согласованном с мощью государства. Цель такого управления - усиление мощи государства как в том, что касается расширения его границ, так и в том, что касается его способности противостоять другим государствам» и развитие таких основ жизнедеятельности социума, которые укрепляют

государственную мощь^[56]. Иными словами, в этот период формирование национальных государств происходит в рамках этатистской управленческой парадигмы. При этом в управленческом воздействии на общественные отношения отражаются преимущественно потребности, интересы и воля узких социальных слоев, в чьих руках находится власть.

С развитием индустриального, дисциплинированного общества (М. Фуко) получает теоретическую и эмпирическую основу идея рационального конструирования государственного управления, функционирующего на легальных основаниях. По мысли М. Вебера, «современный рациональный промышленный капитализм в такой же степени, как в исчисляемых технических средствах производства, нуждается в рационально разработанном праве и управлении на основе твердых формальных правил»^[57]. Буржуазные отношения развиваются рука об руку с развитием новой модели государственно-управленческих отношений, оформляясь «вокруг организационного ядра капиталистического производства и бюрократического

3 государственного аппарата»^[58].

Вместе с развитием буржуазных отношений в западном обществе утверждается совершенно иная, нежели этататистская, парадигма государственного управления - либеральная. Она базируется на идее самоценности индивида и приоритета его интересов. Такое понимание иначе оценивает сущность государственного управления: как института, сформированного совокупностью индивидов и для индивидов. Согласно либеральным воззрениям Б. Спинозы, государство является творением личности, следовательно, личность, полагая себя его созидателем и последним правовым источником, в случае надобности может подвергнуть его переделке^[59].

Концепции и практики нового времени и последующее обоснование в XIX веке идеи социального государства повлияли на интерпретацию сущности государственного управления в аспекте усиления его общесоциального наполнения, общечеловеческих начал. Сущность государственно-управленческого воздействия тесно сопрягается с социальной предназначенностью государства, его целями и функциями как института, созданного обществом для осуществления всеобщих интересов. Стоит отметить, что сама постановка проблемы об общесоциальной заданности государственного управления отнюдь не есть интеллектуальное новшество Нового времени, подобная интерпретация уходит истоками в античную и средневековую философию. Так, сущность государственной организации Аристотель раскрывает через понятие цели (осмысленно­целевой деятельности), которая совпадает у него с понятием общего блага: «цель - это и есть собственно благо», а наивысшее благо («совершенная цель») - это счастье^[60]. Отсюда, «наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому

человеку благоденствовать и жить счастливо»^[61]. Аль-Фараби^[62] в познании сущности бытия государства использует категорию «деятельного разума», в соответствии с которым «истинным правителем является тот, кто в искусстве, посредством которого он управляет городами, ставит целью и предметом стремления создание для себя и остальных горожан подлинного счастья,

3 которое является пределом и целью искусства правления»^[63].

Однако концептуальную и эмпирическую основу утверждение об основной цели деятельности государства как достижение всеобщего блага получила только в период формирования современного буржуазного общества. Такая точка зрения зачастую критикуется как гедонистическая, «эвдемонистически-утилитарная». Тем не менее, она содержит огромный онтологический потенциал, задавая для государственных институтов антропоцентрические ориентиры. К примеру, американская Декларация независимости фиксирует: «Мы исходим из той самоочевидной истины, что все люди созданы равными и наделены их Творцом определенными неотчуждаемыми правами, к числу которых относятся жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правительства,

4

черпающие свои законные полномочия из согласия управляемых»^[64].

По мысли Г. Еллинека, «конечной целью всякой деятельности государства является, прежде всего, участие в труде на пользу прогрессивного развития входящих в состав его индивидов - не только настоящего, но и будущих поколений, а затем, так как сознание народами их солидарности все более выходит за пределы государства, и содействие прогрессивному развитию человечества». Данный подход раскрывается «в трояком направлении», как «спосшествование» (способствование) в государственной деятельности индивиду, развитию которого как члена целого должно быть оказано содействие, народу как совокупности настоящих и будущих членов государства и человеческому роду, членом которого является отдельный народ^[65].

В управленческом воздействии государства на общественные отношения (реализации государством управленческой функции) объективируется общесоциальное начало государства.

Социальное назначение института управления следует искать в организующе-управленческом потенциале государства, связанном с его способностью обеспечить потребности в нейтрализации угрозы социальной дезорганизации, создании условий для социального консенсуса и развития личности и общества.

Изменение сущности государства обусловливает изменение содержания государственно­управленческой деятельности. При этом в современном государстве назначение государственного управления невозможно познать иначе, как сквозь призму права. Как верно отмечается в юридической литературе, «в демократическом обществе государственная власть - это управление по уполномочию народа, нации, т.е. управление по праву, правовое управление»^[66]. С точки зрения современной трактовки государства и проводимой им правовой политики, государственное управление выступает как государственно-правовое управление. Стоит заметить, в юридической литературе обосновывается мнение, что правовая политика выступает как управление позитивным правом^[67]. Управленческую функцию современное государство осуществляет, основываясь преимущественно на нормах действующего законодательства и общепризнанных принципах и нормах международного права. Общесоциальная заданность государственного управления закрепляется в конституционных актах, устанавливающих цели и функции государственной власти, права и свободы личности. Государственно-управленческая деятельность с установлением эпохи модерна начинает обретать ориентир на рациональные и легальные начала, обеспечение верховенства права и закона, признание ценности человеческого достоинства. В этом смысле государственное управление - функция (средство) для достижения современным государством конечной цели - обеспечения публичного блага. Заметим, постановка цели указывает на рациональные начала в управлении делами государства.

Вместе с тем, взаимосвязь сущности государства и государственного управления (как деятельностной стороны государства) имеет сложный, не лишенный напряженности и противоречий, характер, что обнаруживается между общесоциальной стороной государства и реальным воплощением ее в государственно-правовых практиках. Проблема связана с двойственным характером сущности государства: эмпирически она никогда не выступает в своей «идеальной ипостаси» и всегда содержит как классовые, так и общесоциальные начала, хотя по мере эволюции социальных институтов и меняется в сторону усиления последних. Стоит при этом отметить, что связь между сущностью государства и функциональной природой его управленческого воздействия на общественные отношения носит не прямой, а

опосредованный характер. М.Н. Марченко справедливо указывает, что «государство как социальное в самом широком смысле явление развивается и совершенствуется не только и даже не столько в силу его внутренних, сколько внешних по отношению к нему факторов, обусловленных процессами развития и совершенствования общества»^[68]. При этом в государственном управлении сопрягаются не только рациональные, но и стихийные, бессознательные начала, которые с неизбежностью подразумевает сам ход общественных процессов. Если отталкиваться от того, что культура - это мать, институты - ее дети^[69], то государственное управление есть плод осуществления не только рационально разработанных с учетом универсальных тенденций построений. Объективация деятельностной стороны государства как сложного и многогранного институционального образования всегда происходит в каком-либо социоисторическом контексте и в культурной среде конкретного народа, в которой сложились свои архетипы, традиции, ценности и нормы, в том числе политико-правовые. Стало быть, нельзя отрицать в подобных процессах фактор «духа народа». При этом государственное управление опосредуется взаимосвязанными и взаимообусловленными политико-культурными и правокультурными факторами (невозможно представить общество с высокой политической культурой и низкой правовой, и наоборот: они развиваются в унисон^[70]).

Таким образом, можно констатировать, что в социальном назначении (целях и задачах) государственного управления с неизбежностью отражается двойственность сущности государства как института, объемлющего единичное и общее, интересы правящей элиты и всеобщие интересы. При этом в реалиях доминирование либо баланс тех или иных начал в рамках подобной двойственности не может не обусловливаться политико-правовой культурой конкретного общества.

Конкретизируя понятие «государственное управление» необходимо соотнести его с такими смежными понятиями, как «государственная власть», «государственное регулирование», «государственная политика», «политическое управление», «государственное администрирование», «менеджмент». Это позволит выявить эссенциальные черты государственного управления как сложного политико-правового явления, определить философское и юридическое наполнение данной категории.

Одним из наиболее содержательно близких понятий к государственному управлению является «государственная власть». В научном дискурсе констатируется, что «всякое

проявление власти есть управление»^[71], а пространство государственной власти - это та «сфера, где принимаются управленческие решения и осуществляется непосредственное руководство государством»^[72]. Между тем, относительно соотношения понятий «государственная власть» и «государственное управление» мнение ученых расходится. Зачастую они трактуются с точки зрения понятийной тождественности. Другие авторы полагают, что каждое из названных понятий обладает собственным политико-правовым содержанием, при этом их разграничение проводится по критерию субстанциональности (власть осуществляют конкретные органы власти, тогда как управление - деятельность данных органов)^[73], с точки зрения функционально- 45

инструментального подхода^[74], и, наконец, с позиций ценностно-поведенческих^[75].

Полагаем, государственная власть и государственное управление - органически взаимосвязанные понятия, но при этом каждое из них имеет свое смысловое наполнение. Государственная власть является имманентным свойством государства, «внутренний источник» движения (Аристотель), который внешне обнаруживает себя в управлении делами общества. Государственное управление - это процесс, динамика, действие, тогда как государственная власть - статичное атрибутивное понятие, характеризующее свойства субъекта власти, а не осуществляемую им деятельность. Управление делами общества государство осуществляет посредством реализации своей власти, власть выступает как средство управления, а управление, в свою очередь, как способ (форма) реализации власти. В этом ракурсе правоведы резонно полагают: «Возможно ли государство без управления или власти как средства осуществления управления? Очевидно, что нет»^[76].

Еще одной парой смежных категорий является «государственное управление» и

«государственное регулирование»^[77]. Зачастую между данными категориями ставится не вполне обоснованный, полагаем, знак равенства, при котором отождествляется весь набор их признаков^[78]. Вместе с тем, необходимо учитывать некоторые смысловые нюансы данных категорий. Государственное управление шире государственного регулирования, первое включает в себя последнее. С помощью регулирования субъект управления (государственные органы и их должностные лица) стремится преимущественно с помощью правовых норм обеспечить устойчивое воспроизводство общественных отношений. Государственное регулирование - это форма управленческой деятельности государства, выражающаяся в организующем и упорядочивающем воздействии на социальные процессы, создании условий, обеспечивающих стабильное воспроизводство и развитие общественных отношений, преимущественно с помощью общеобязательных правовых предписаний. По Г.В. Мальцеву, если управление общественными процессами состоит в том, чтобы придать им определенные рациональные рамки и направленность на известную цель, то регулирование есть внесение правила или меры в управляемый процесс, чтобы организовать его как размеренный, законосообразный, правильный порядок^[79]. В связке «власть-управление-регулирование» управление выступает функцией власти, в то время как регулирование выступает функцией как власти, так и управления.

Следующей парой взаимосвязанных понятий являются «государственное управление» и «государственная политика». Данная взаимосвязь проявляется уже в том, что на греческом языке термин «политика» имеет значение искусства управления государством. Общим в управлении и политике является то, что оба соотносятся с понятием власти. Полагаем, соотношение понятий «государственное управление» и «государственная политика» характеризуется тем, что государственное управление реализует основные направления государственной политики, которые закреплены в стратегических программных документах, актах законодательства, иных нормативных правовых актах. Также могут приниматься государственные политические решения и в отношении государственного управления, например, по структуре органов, осуществляющих государственное управление.

Близко к понятию государственной политики понятие «политическое управление». Рассматривая последнее в соотношении с понятием государственного управления, отметим, что они являются своего рода «параллельными» понятиями, существующими в различных, но

перекрещивающихся плоскостях. Если государственное управление является способом реализации государственной власти, то политическое управление - способом реализации политической власти. Частично круг субъектов данных властей совпадает (но не полностью, например, политические партии, не входящие в представительный орган государства, могут осуществлять политическую власть, но не иметь доступа к государственной).

Довольно специфическим термином является «администрирование»^[80], появившемся позднее по сравнению с традиционно использовавшимся в российской и казахстанской юридической литературе термином «государственное управление». Термин «администрирование» является калькой с западного обозначения публичного управления (public administration), и многими правоведами в постсоветских странах связывается с бюрократическим управлением, функционирующем на административном, внеправовом, принуждении^[81]. Он может использоваться в целях обогащения юридического понятийного аппарата, артикуляции смысловых акцентов в юридической текстах, пр.

В современном дискурсе об управлении широко используется термин «менеджмент»^[82]. Менеджмент определяется как «процесс достижения поставленных целей посредством использования труда людей»^[83]. Термин «менеджмент» применим к любой сфере социальной коммуникации, в которой осуществляется управление, включая государственную. «Менеджмент» - более общее понятие, нежели «государственное управление». Последнее можно рассматривать как разновидность менеджмента, осуществляемого в публичной сфере с применением юридических средств и методов правового регулирования, что открывает широкие перспективы для совершенствования государственного управления с использованием достижений управления в частной сфере.

Итак, государственное управление обладает развитой системой логических связей с множеством иных смежных государственно-правовых явлений, однако не смешивается с ними, имеет собственное содержание и особенности, вытекающие из его сущности.

Резюмируем. Государственное управление, рассматриваемое сквозь призму общетеоретического подхода, выступает как «государство в действии», воплощаясь в деятельности всей совокупности государственных органов как своей субстанциональной основы. Оно выполняет ряд жизненно важных для формирующего его общества необходимых функций, связанных с организацией и упорядочением общественных отношений.

Государственное управление формируется исторически и является социальным и политико­правовым институтом, закономерно вписывающимся в институциональную матрицу государственно-организованного общества, отражая его социокультурное своеобразие и политико-правовой опыт.