§ 4. Идея сервисного государства в социокультурном измерении

В наши дни государство и общество функционируют в новой технологической реальности, динамично развивающемся киберпространстве, все более прочно оказываясь связанными «брачными узами» с информационными технологиями, что объективно обусловливает появление и новой социальности.

Вместе с новыми технологиями меняется и философия управления, когда роль и функции государства интерпретируются в новом контексте. Во многих государствах составной частью государственно-управленческой парадигмы становится идея «сервисного управления» - управления, понимаемого в терминах оказания благ и услуг гражданам и основывающегося преимущественно на сетевых, горизонтальных (в отличие от прежних вертикальных), взаимодействиях власти и общества. В сервисной модели управления внимание концентрируется не столько на качестве институтов, сколько на эффективности отношений между субъектами государственно-управленческих отношений при максимально возможном исключении из них иерархии и установлении равного статуса.

Тематика сервисной модели управления в евразийских государствах, включая Россию и Казахстан, носит формирующийся характер. Следует отметить, что правотворческая и правоприменительная практика, связанная с внедрением ее элементов, опережает теоретико­юридические исследования. Следует согласиться с мнением, что недостаточный объем соответствующей научной литературы не позволяет говорить о сложившейся в России доктрине публичных услуг, «особенно учитывая склонность ученых-юристов к

комментированию нормативных актов»^[684]. В российской и казахстанской юридической литературе сервисное управление связывается с проведением административной реформы, различные аспекты его развития рассматриваются преимущественно в административном праве. Между тем, во многих зарубежных государствах оно толкуется как одно из важных начал развития новых форм отношений государства и гражданина, юридических лиц, взаимодействия государств друг с другом. Проблематика сервис-ориентированного управления делами государства содержит широкий спектр философско-юридических аспектов, связанных с осмыслением роли и функций государства в условиях перехода к постиндустриальному обществу, процесс развития которого обусловливается переменами в социокультуре общества. Подобные ракурсы диктуют необходимость их развернутого теоретико-методологического анализа. К примеру, Х. Патрик Гленн исследует влияние сетевых технологий на правовые традиции, которые, представляя собой ни что иное, как информацию, теперь могут поддерживаться ими и передаваться на большие расстояния. Современные средства коммуникации становятся мощными средствами усиления и экспансии традиций народов, которые обладают подобными средствами. При этом национальные государства не всегда способны контролировать этот процесс. В результате большая часть (если не вся) правовых традиций находится в постоянном контакте и конкуренции друг с другом, что может повлечь изменение их содержания^[685].

Появление сервисного управления сопряжено с процессом, который М.Т.

По М. Кастельсу, «глобализация капитала, процесс увеличения количества сторон, представленных в институтах власти, а также децентрализация властных полномочий и переход их к региональным и локальным правительствам создают новую геометрию власти, возможно, рождая новую форму государства - сетевое государство»^[687]. С позиций сервисного управления

государство реализует часть своих функций непосредственно либо путем наделения негосударственных организаций соответствующими полномочиями по оказанию услуг гражданам, которые рассматриваются в качестве потребителей, выступающими не как объекты государственно-управленческой деятельности, а субъекты, причастные к ее совершенствованию. Эффективность реализации государственных функций оценивается с позиций измерения качества оказания государственных услуг по результатам, оптимального расходования средств, выделяемых на содержание государственных органов, иных показателей. Одна из главных целей сервисной модели - минимизировать «бюрократизм бюрократии». Новые подходы предполагают введение элементов конкуренции среди государственных органов, предоставление больших правомочий чиновникам в решении организационно­управленческих вопросов.

Категории сервисного государства и ключевого его элемента - государственных услуг - сравнительно недавно вошли в оборот постсоветской юридической науки и законодательства.

Концепция сервисного управления является логическим развитием либеральной интерпретации государственного управления. Полагаем, для лучшего понимания логики происходящих изменений в государственном управлении имеет смысл рассмотреть некоторые теории, основывающиеся на идее рецепции идей бизнес-менеджмента. Одной из концептуальных предпосылок возникновения концепции и практики сервисного управления является сформировавшаяся в 50-60-е годы минувшего века теория общественного выбора

(Public Choice Theory - PCT),в рамках которой проблематизируется вопрос, как обеспечить качество функционирования государственных органов, исходя из практического понимания действия экономических и правовых институтов (данная теория еще именуется как неоинституционалистская).

Разработчики PCT- Дж. Бьюкенен, Г. Таллок, М. Олсон, Д. Мюллер, Р. Толлисон, У. Нисканен и др. - обосновывают свои воззрения, опираясь на сугубо прагматическое видение взаимодействия власти и общества, при котором оно интерпретируется в категориях социального обмена. В отличие от М. Вебера, они роль экономических и юридических институтов в обеспечении эффективности государственной бюрократии рассматривают на синтетическом уровне их значений. И если веберовский подход делает акцент на строгом выполнении требований к управленческому процессу, процедурам, то неоинституционалисты - на результате. В известной монографии М. Бьюкенена и Г. Таллока «Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии» проводится аналогия между государством и рынком, а отношения граждан с государством рассматриваются согласно принципу «услуга за услугу». Сторонники теории общественного выбора придерживаются мнения, что исполнительная, законодательная власть и «большинство избирателей на самом деле не являются тем, чем их изображает теория государственного управления, - то есть идеальными органами власти, у которых нет иной цели, кроме заботы о благе общества». Тезис, что у государства нет иных целей, кроме как обеспечение общественных интересов, ошибочен.

противовесов каждый человек предполагается плутом, и нет другого объяснения всем его действиям, кроме частного интереса. Через этот интерес мы должны управлять им, и заставить его, вопреки ненасытной жадности и амбициям содействовать общественному благу»^[690].

Устранить частный интерес в системе государственно-управленческих отношений следует, опираясь на «теорию порядка» и концепцию «конституционной экономики»^[691], ориентированных на человека, его свободу, социальную защиту, открывающих путь к устойчиво саморазвивающемуся обществу. При этом артикулируется особая роль функционирования экономики строго в соответствии с конституционными нормами и соблюдения контрактных (договорных) условий, наличия контроля над государственным аппаратом со стороны гражданского общества, другими словами, обеспечения «конституционности экономики». Рыночные механизмы должны использоваться в деятельности государственного аппарата, оптимизируя его структуру, численность, затраты на его содержание и функционирование, обеспечивая его открытость и подотчетность. Нет правового (конституционного государства) без правовой (конституционной) экономики. Плюсом подобной трактовки является фокусирование на личных и узкогрупповых интересах в сфере управления государством, предлагается учитывать социокультурный контекст. Управленческая культура - категория абстрактная, в ее основе находятся ценности и установки конкретных носителей, которые с неизбежностью отражаются на государственных решениях, и, соответственно, качестве функционирования государственных органов.

Согласно веберовской идеальному типу бюрократического аппарата служение чиновника является беспристрастным, бескорыстным, политически неангажированным, характеризуется лояльностью не вышестоящей персоне, а правовому порядку, бюрократической системе, исключая любые личные предпочтения. Политика четко отделена от собственно административных управленцев. Согласно же теории общественного выбора, в эмпирических реалиях носитель властных полномочий руководствуется, главным образом, собственными амбициями и выгодами, и групповыми и, более шире, классовыми интересами. И такой подход имеет под собой веские основания, поскольку политико-правовые, экономические и социокультурные институциональные факторы не действуют изолированно как автономные

сферы. Суть управления государствообразующим обществом заключается в организующем воздействии на население определенной территории на основе суверенной публичной власти, содержание функционирования которой определяется, в конечном счете, не только единством социальных интересов, но и конкуренцией экономических и политических интересов управляющих и управляемых. В теоретической юриспруденции указанный феномен именуют как соотношение узкогруппового и общесоциального начала. Государственное управление - институт, опосредующий не только «всеобщие» интересы, но и экономические и политические интересы властной элиты (точнее, интересы различных групп интересов в сфере власти и управления), которые не всегда и во всем совпадают с интересами гражданского общества. И чем более зрелый характер носит гражданская культура, тем выше потенциал общества, направленный на усиление общесоциального начала в государственно-управленческих процессах, использование технологических возможностей для служения общим интересам, общему благу. Такое понимание особенно актуально для России и Казахстана, в которых проблема сращенности власти и собственности носит еще нерешенный характер.

Вместе с тем, рассматриваемая теория излишне абсолютизирует степень автономности чиновника, рассматривая узкие личные интересы в качестве детерминанты всех взаимодействий в современном обществе. Нация как социальная общность конкретного государства, пишет Э. Дюргейм, формируется «числом индивидов, действительно находящихся не только в коммерческих, но и в нравственных отношениях, то есть не только обменивающихся услугами или конкурирующих друг с другом, но и живущих общей жизнью»^[692]. Политико-правовая культура отдельного носителя власти - такое же абстрактное понятие, как и политико-правовая культура бюрократии либо политико-правовая культура общества. Чиновник действует не только как носитель индивидуальных, но и общесоциальных ценностей, среди которых, патриотизм и служение обществу являются одними из составляющих. Волюнтаризм принятия решений (в том числе, имеющих юридические последствия) социально значимого субъекта ограничивается наличием ресурсов, здравым смыслом и оценкой легитимирующего потенциала^[693]. Невозможно отрицать влияние таких факторов, как понимание рисков и неотвратимости наказания и наличие объективных моральных установлений в системе государственного управления (установку на справедливость, совесть). П. Бурдье указывает на амбивалентность юридических значимых действий чиновника, существующее расхождение между официальной нормой, как она формулируется в административном праве, и действительностью административной практики. Вместе с тем, невозможно не узреть результатов деятельности нормы, требующей от него

принести свои частные интересы в жертву обязательствам, входящим в их функции, он «не может не видеть эффектов личной заинтересованности в бескорыстии и всех тех разновидностях «лицемерного благочестия», появлению которых может способствовать парадоксальная логика бюрократического поля»^[694].

Восприятие сферы государственного управления в контексте технологий бизнес- менеджмента характерно и для новой теории государственного управления (New PublicManagement Theory - NPM), получившей развитие в последние два десятилетия прошлого века как закономерное следствие укрепления в западном обществе идеи неолиберализма. Стоявшие у ее истоков Д. Осборн и Г. Геблер обосновали следующие принципы нового государственного управления: расширение конкуренции между поставщиками управленческих услуг; усиление прав граждан в деле контроля за деятельностью правительственных учреждений; оценивание работы государственных учреждений не по затратам, а по результату деятельности; ориентация на цели, а не законы и правила; приобретение клиентами статуса свободных потребителей, имеющими право выбора поставщика услуг; упор на превентивность возникновения проблем; преобладание прибыли над расходами; децентрализация управления; оказание предпочтений рыночным механизмам перед бюрократическими; фокусирование внимание не на оказании услуг, а на стимулировании решения возникающих в обществе проблем^[695]. Новое государственное управление исходит из базовой посылки, что «частное всегда успешнее государственного», следовательно, инструменты управления, релевантные для использования в частном секторе, должны стать успешными и для публичного сектора. Вместе с тем, данная теория предполагает нечто гораздо большее, чем просто новый инструмент измерения эффективности. Ориентация на потребности и ожидания граждан как потребителей оказываемых государством услуг - это своего рода измеритель демократии и степени контроля общества над властью^[696].

Ныне само правотворчество, его качество с точки зрения юридической техники, содержания воспринимается как средство удовлетворения потребностей граждан с позиций их же собственной оценки. Современная эволюция государственно-правовой доктрины склоняется к восприятию целого спектра действий государства как услуги и оцениванию его эффективности на основе установления стандартов. Правоведы определяют государственную услугу как нормативно закрепленную, правомерную, индивидуализированную деятельность, включающую ряд целесообразных, совершаемых в определенной последовательности действий государственных органов, подведомственных им учреждений по запросу граждан или

организаций или в порядке исполнения полномочий, возложенных на конкретные органы государственной власти, подведомственные им учреждения, имеющую полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан (организаций) или исполнение возложенных на них обязанностей^[697].

Начало масштабному закреплению за рубежом стандартов оказания публичных услуг было положено в Великобритании с принятием в 1991 году Хартии граждан (Otizens'ЗДяіїєг). Основная идея Хартии - установление стандартов качества публичных услуг и их улучшение посредством влияния на этот процесс потребителей государственных услуг - граждан^[698]. В 1990-е годы по примеру Великобритании хартии были приняты в европейских странах, Канаде, Организации экономического сотрудничества и развития, Индии и многих других странах.

Однако задолго до того, когда этот процесс принял масштабный характер, идея сервисного управления уже успешно использовалась в практиках ряда государств. Так, Комиссия по публичным услугам Сингапура была учреждена в 1951 году и до сих пор является ключевым государственным органом, призванным отслеживать чистоту и ценности гражданской службы, обеспечивать принципы беспристрастности и меритократии^[699]. Стандарты оказания услуг устанавливаются и в судебной системе. В качестве примера можно отметить опыт Новой Зеландии, где создана должность министра по государственным услугам. Хартией услуг Министерства юстиции данной страны, к примеру, устанавливаются стандарты услуг,

4 оказываемых департаментами судов^[700].

Сегодня в мире наблюдается тенденция перехода от идеи нового государственного управления к идее сетевого подхода (так называемая концепция «governance»), в рамках которого обосновывается равноправное сотрудничество государственных и негосударственных структур, при этом обе идеи отражают тенденцию к расширению круга субъектов управления^[701]. Посредством сетевого подхода в управление делами общества и государства активно вовлекаются представители гражданского общества, и в сфере принятия управленческих решений устанавливается функциональная взаимозависимость между публичным и частным сектором. Трансформация государственного управления в условиях перехода к постиндустриальной модели развития западного общества обусловлена иными сравнительно с бюрократическим (веберовским) государством сущностными основаниями, когда государство и отдельное (физическое либо юридическое) лицо трактуются как равные партнеры.

Дебюрократизация знаменуют переход от концепции классической, веберовской, «идеальной бюрократии» к новой информационной парадигме, основанной на открытых сетевых структурах и управлении по результатам^[702]. Сетевая модель управленческих взаимосвязей тесно связана с концепцией сетевого права, реализация которой, по мысли А.И. Экимова, меняет содержательное наполнение понятия нормы права, которое теперь фиксирует не только властные веления, но и волю и интересы саморегулируемых организаций общества, что требует существенного пересмотра функциональных обязанностей государственных органов в сторону отказа от функций, которые могут быть реализованы без них^[703].

В рамках сервисного управления актуализируется антропоцентристское обоснование взаимоотношений личности и государства, когда во главу угла ставятся интересы индивида. Плюсы ее заключаются в ориентировании государственных чиновников на уважение и соблюдение прав личности, качественное и своевременное исполнение своих обязанностей, прозрачность, повышение ответственности за возложенный объем работ, установление упрощенных и доступных правовых процедур по оказанию государственных услуг гражданам, работу на результат, экономию средств и времени. С точки зрения западной парадигмы управления вся деятельность государства, по сути, есть система предоставления услуг личности и обществу, включая, прежде всего, услуги по обеспечению безопасности и порядка, защиту прав и свобод граждан, в том числе свободы информации, права граждан владеть, получать, искать и использовать информацию любыми способами, не противоречащими

3 законодательству^[704].

Однако важно при этом следует учесть, что природа публично-правовых отношений сущностна отлична от природы частноправовых отношений, прежде всего, потому что государство является субъектом монопольного права на легитимное принуждение, следовательно, в отношениях с обществом и личностью всегда будут существовать вертикальные связи, наличествовать властная ассиметрия. Ошибочно редуцировать весь спектр функций государства до значения, свойственного частному сектору: государство как сложноорганизованный институт выполняет целый ряд общесоциальных (публичных) функций, связанных с правоохранительными задачами, международно-правовыми отношениями, обороной и иными, которые не вписываются (и не должны) в схему сервисного управления с ориентацией на удовлетворение потребностей граждан и установление стандартов оказания

услуг. Кроме того, целью оказания услуги в частном секторе является, прежде всего, извлечение прибыли, цели же государства связаны с его общесоциальной сущностью. Если толковать сервисное государство буквально, то любая деятельность государства по взаимодействию с индивидом оказывается государственной услугой, вместе с тем, понятие сервиса характеризует лишь одну из сторон деятельности современного государства, а само предоставление услуг - одна из многих функций органов государственной власти^[705].

Элементы сервис-ориентированного управления успешно используются в управленческих практиках и западных, и восточных государств. Говоря словами С.Ф. Ударцева, «современная информационная модернизация государственного управления вполне может функционировать, развиваться, возможно, менее эффективно, и в иных условиях, при иных политических режимах», и подобные процессы носят «надполитический, сверхрежимный, универсальный характер. Они продвигают в целом государственность на следующий технологический этап развития, независимо от ее форм и режимов»^[706]. Для современных незападных государств свойственна трактовка концепции сервисного управления, главным образом, в контексте внедрения определенного набора институциональных инструментов, призванного способствовать адаптации государственного механизма к вызовам информационного общества, совершенствованию эффективности его функционирования, в то время как обеспечению прав и свобод личности придается дополнительное значение. Как замечает О.В. Мартышин, несложно заимствовать материально-технические средства, так же, как и организационные и процедурные формы, сложившиеся в ходе развития западной демократии, но в другой, «инородной», среде они зачастую сводятся к церемониалу и утрачивают демократическое содержание^[707]. В незападных государствах, идея сервисного управления заимствуется преимущественно не столько в ее изначальном ценностно-смысловом наполнении, сколько в прикладном значении: она используется в целях совершенствования потенциала государственного механизма посредством использования новых технологий и ресурсов, усиления инвестиционной привлекательности. Так, по результатам проведенного сравнительного исследования казахстанские ученые отмечают: «Если классическим примером, где социальные потребности и ожидания стали стимулом для совершенствования процессов оказания государственных услуг, может служить Великобритания, то к числу стран, воспринявших качество государственных услуг в качестве средства повышения

инвестиционной привлекательности страны, можно отнести Сингапур»^[708]. В Концепции правовой политики РК указывается: «В условиях всеобщей глобализации и роста мировой конкуренции многие страны столкнулись с необходимостью модернизации правовых систем и максимального приближения их к нуждам и потребностям людей и интересам инвесторов»^[709].

Сегодня евразийские государства вынуждены синхронно решать две задачи: обеспечивать функционирование государственного аппарата на принципах, свойственных веберовской трактовке деятельности бюрократии с ее строгой иерархией отношений, и при этом «встраивать» в государственно-управленческую сферу принципы и институты, свойственные постиндустриальному типу государства (с ориентацией на «горизонтальный» тип отношений). Сохраняют актуальность вопросы, которые решает бюрократическое государство по разграничению сферы влияния политических управленцев и сферы действий административной бюрократии, реализации принципа «разрешено лишь то, что прямо закреплено нормами права», в то время как согласно новым веяниям деятельность чиновника должна иметь большую свободу в принятии решений, большие дискреционные полномочия, поощряется государственно-частное сотрудничество. Вместе с тем, полагаем, не следует трактовать внедрение новаций, связанных с сервисной моделью управления, с позиции дихотомии «бюрократическая/сервисная модель управления». Внедрение элементов сервисного управления не предполагает необходимость дерегулирования общественных отношений. Напротив, в государствах, в которых доминируют нелиберальные политико-правовые установки, использование новых управленческих технологий при условии их адаптации может запускать и ускорять процесс формирования государственного управления по веберовской классической модели со свойственными ей рациональными, основанными на ясных и понятных правовых нормах, принципах, процедурах (Сингапур). Для евразийских государств проблема формирования ответственной перед обществом бюрократии, беспристрастной судебной системы, функционирующих строго в легальных рамках, весьма актуальна.

В этом ракурсе необходимо трактовать рассматриваемую идею в ракурсе усиления рациональной составляющей в деятельности государства, когда за счет «пошаговой» правовой регламентации процессов взаимодействия государственных органов, граждан, юридических лиц, установления стандартов осуществления государственных услуг решается задача совершенствования функционирования государства на рациональной, легальной основе, иными словами, продвижение к веберовскому идеалу бюрократического аппарата. Новый облик государства, связанный с ориентацией на сервисное управление, в условиях России и Казахстана связывается не с отказом от веберовской модели управления, а расширением форм,

способов деятельности путем использования современных коммуникационных технологий, в том числе, заимствованных из частнопредпринимательского менеджмента.

Важной составной частью сервисного государства является обеспечение подконтрольности управленческих структур гражданскому обществу, вовлеченности последнего в сферу государственного управления, следовательно, большей ответственности носителей власти. Этому способствуют такие новые возможности, как обязательное размещение информации о деятельности государственных органов на официальных интернет- ресурсах, процедуры электронного документооборота, прямая трансляция с мест заседаний, размещение сведений о доходах государственных служащих, иные условия, связанные с активным использованием информационно-коммуникационных условий. К примеру, согласно Закону РК «О доступе к информации» закрепляются нормы о проведении онлайн-трансляции открытых заседаний Парламента Республики Казахстан, его Палат, местных представительных органов области, городов республиканского значения, столицы РК и коллегий государственных органов, проводимых по итогам года. Другими способами доступа к информации являются письменные и устные запросы, размещение информации в помещениях, занимаемых обладателями информации (к этой информации должен быть обеспечен круглосуточный доступ населения). Кроме того, заслушивание отчетов руководителей центральных государственных органов, акимов. Отчеты акимов, а также отчеты министров являются важной формой обеспечения доступа граждан к информации и подотчетности власти.

Сутью концепции сервисного государства является идея о механизмах, способствующих функционированию государственного управления в ракурсе служения интересам личности и обществу. Стоит заметить, что трактовка государственного управления в терминах служения, ответственности и долга - многолетняя традиция общественной мысли на евразийском пространстве. При этом, служение понимается не в утилитарном или формально-правовом значении, а, прежде всего, нравственно-общественном. «Сотрудничество отдельных классов, профессий и лиц в общем деле, - рассуждает С.Л. Франк, - зиждется в конечном счете не на утилитарной его необходимости, а на нравственном сознании начала служения верховным принципам и на основном существе человеческой жизни. Таковы же смысл и нравственное основание связи между властью и подвластными: эта связь крепка лишь там, где она утверждена на идее совместного служения правде». Невозможно отрицать, что «в основе всякого, даже самого утилитарного, внешнего общения между людьми - будь то холодные договорные отношения или принудительное властвование одних над другими - лежит первичное внутреннее единство людей, начало непосредственного доверия и уважения человека к человеку, сознание внутренней близости, интуитивное взаимное понимание,

коренящееся в последнем счете в первичном единстве «мы»^[710]. Иначе говоря, под служением понимается не только служение власти общему благу, но служение всех членов общества идее правды. Роль государства понимается не в значении заключения общественного договора как необходимого консенсусного механизма, нейтрального арбитра по предотвращению конфликтов между индивидами (т.е., по сути, как результат самосохранения индивидов), а в контексте потребности в консолидирующей и мобилизующей функциях государства, осуществление которых гарантирует обществу сохранение в сложных условиях бытия на огромном, климатически недружелюбном, а также конфессионально и этнически разнородном пространстве (т.е., по сути, речь идет о самосохранении целостного политического организма). Посему, если рассуждать в категориях социального обмена, то вопрос стоит об осознанном «самосужении» личного пространства отдельного индивида в обмен на социально­обеспечительную и системо-поддерживающую функции государства.

В классическом евразийстве функционирование идеократического и гарантийного государства понятие «служение» рассматривается не с позиций социального обмена, а общественного долга, как служение бескорыстное, посему не измеряемое. Государственная политика в представлении евразийцев должна базироваться не на предоставлении возможности наибольшего обогащения, а на началах служения власть имущих согражданам и народно­государственному целому^[711]. Факторы ограничения государственной власти связываются либо с нравственными побуждениями (идея-правительница социального служения благу народа) либо с особым кадровым слоем, который заставляет государственную власть «идти по линии общественного служения»^[712].

В связи с этим возникает вопрос, как соотносится евразийская идея сильного государства с идеей сервисного государства? Полагаем, в данном случае было бы неуместно ставить вопрос по формуле «или/или»: данные идеи не только не противоречат, а напротив, взаимно дополняют и усиливают друг друга. Они обе ориентируют на установление устойчивого правопорядка, режима законности, эффективного функционирования государственных органов, и в конечном счете, нацелены на обеспечение конкурентоспособности в мировом сообществе государств. По Н.Н. Алексееву, будущее принадлежит государству, которое сумеет сочетать твердую власть с народовластием и со служением социальной правде, и конституционными положениями должна быть установлена «постоянная и твердая правительственная власть», которая при этом находится «под контролем

народа и других государственных органов»^[713]. Иными словами, следует исходить из перспективы симбиоза «сервисной» и «сильной» моделей государств, сопрягающего публичные и частные интересы, стабильность и поступательное развитие системообразующих социально­политических институтов, обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина^[714].

В наши дни интенсивно развивающиеся технологии объективно способствуют тому, что в арсенале современного государства появляются коммуникационные инструменты, позволяющими осуществлять управленческое воздействие на общественные отношения, основываясь на принципе сотрудничества с гражданским обществом. При этом с позиций либерального восприятия сервисное управление рассматривается как механизм саморегуляции общества, тогда как с точки зрения этатистской трактовки оно трактуется в контексте самоограничения власти. Но в том и другом случаях государство не понимается как «маленькое». Напротив, функционирование сетевого механизма взаимодействия государственных и негосударственных институтов не представляется действенным при слабом государстве, поскольку гражданское общество должно обладать определенным ресурсным потенциалом для способности к коллективной самоорганизации, а, как показывают исследования, в государствах, страдающих от административного дефицита, гражданское общество тоже является слабым^[715].

В России и Казахстане внедрение модели сервисного управления является одним из важных направлений правовой политики. Особенности современной ситуации заключаются в том, что ценность служения государству и общему благу в нормативно-ценностных установках на евразийском пространстве существенно девальвировалась. Об этом свидетельствуют, в частности, данные социологических исследований. В 2010 году «лишь 20% даже на словах готовы были руководствоваться в серьезных для них вопросах интересами государства (4%) или коллектива (16%). При этом среди занятых в государственном и муниципальном управлении ни один (!) респондент не сказал, что он руководствовался бы в этом случае интересами государства, и лишь 6% руководствовались бы интересами коллектива». Автор указанного исследования резюмирует: «Это ли не наглядное признание того, что существовавшая ранее нормативная модель, основанная на идее «служения» государству/державе, уже потерпела полное фиаско, и постепенное размывание ее легитимности в нормативно-ценностной системе населения России лишь отражает уже совершившийся факт полного исчезновения соответствующих норм из сознания ключевой для успешной реализации этой модели группы - государственных служащих». Причина

произошедших изменений в сознании работников государственного аппарата «сверху донизу» заключается в фактическом «уходе» государства в 1990-х гг. из социально-экономической сферы, в результате чего «характерная для российской культуры нормативная модель взаимоотношений общества, личности и государства в итоге делегитимировалась в глазах населения. В самом деле, зачем делегировать государству столько прав, если оно при этом не выполняет своих базовых обязанностей?»^[716].

В этом ракурсе М.А. Супатаев отмечает фактор «ротационных циклов культурных изменений», в рамках которого происходит взаимообмен между профессиональной (элитарной) правовой культурой и правовой культурой широких слоев населения. И чем больше разрыв между ними, «особенно в условиях «социокультурного пограничья», тем больше формальный характер права, тем меньше степень легитимности (признания) его норм». Важным направлением обеспечения легитимности юридических норм в наши дни является формирование «срединной» культуры с учетом ценностно-смыслового ядра правовой культуры общества и при этом сближающую ее с установками на новации, отраженными в профессиональной правовой культуре^[717].

В этой связи, реализация концепции сервисного государства призвана примирить западный (либеральный) и евразийский (этатистский) политико-правовые инструментарии государственного управления в той части, в какой обеспечивается воспитание «дисциплинированного» (М.Фуко) государства и общества, функционирующих и взаимодействующих на рационально-легальных основаниях. Сервис-ориентированная модель призвана вытеснить ренто-ориентированный компонент политико-правовой культуры чиновников. Кроме того, методологическая востребованность сервисной концепции заключается в том, что разработанный в ее рамках правовой инструментарий позволяет делать суждения о качестве государственного управления на основе обратной связи, столь необходимой для устойчивости системы управления любой страны. Стало быть, качество оказания государственных услуг есть показатель качества функционирования государственных институтов.

В России распоряжением Правительства РФ №1815-р от 20 октября 2010 года принята Государственная программа «Информационное общество (2011-2020 годы)», в рамках которой утверждена подпрограммма «Информационное государство». Согласно указанной подпрограмме задачами создания информационного государства являются: повышение качества предоставления государственных услуг путем их перевода в электронный вид;

развитие сервисов на основе информационных технологий для упрощения процедур взаимодействия и коммуникации общества и государства; развитие специальных информационных и информационно-технологических систем обеспечения деятельности органов государственной власти; создание и развитие электронных сервисов в области здравоохранения, образования, науки и культуры, в иных сферах; распространение лучшей практики информационного общества на уровне субъектов Российской Федерации. 27 июля 2010 года принят Федеральный закон РФ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»^[718].

В Концепции правовой политики РК закрепляются задачи по разработке правовой базы обеспечения государственных услуг, полноценного внедрения стандартов их оказания, расширения реестра, внедрения эффективного внешнего контроля за их исполнением с использованием новейших технологий^[719]. В Указе Президента РК от 1 февраля 2010 года «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 года», среди пяти ключевых задач, на которых будут сосредоточены основные усилия государства в ближайшие десять лет, указаны услуги для граждан^[720]. В «Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015-2025 годы», утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года, отмечается, что одной из предпосылок для коррупционных проявлений является наличие непосредственного контакта чиновника с гражданином. Следовательно, чем проще и прозрачнее процедура получения государственных услуг, тем меньше уровень коррупции. В этой связи устанавливаются меры по постепенной передаче ряда государственных функций в негосударственный сектор, увеличению объема услуг, оказываемых населению в электронном формате, включая выдачу разрешений. Процедуры оказания государственных услуг, в том числе в таможенной и налоговой сферах, в сферах сельского хозяйства, земельных отношений, банковской деятельности, будут максимально автоматизироваться. Расширится и перечень

4 государственных услуг, предоставляемых населению по принципу «одного окна»^[721].

В Казахстане в рамках модернизационной программы «План нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ»^[722] поставлена задача формирования открытого государства. Открытое государство - это открытость и доступность информации, касающейся деятельности органов государственной власти, в сопряжении с вовлеченностью граждан в управление делами государства и обеспечением общественного контроля, она призвана повысить легитимность государственной власти, способствовать снижению

коррупционных рисков, привлечь иностранные инвестиции, а самое главное - создать условия для обратной связи с обществом. Указом Президента Республики Казахстан от 8 января 2013 года утверждена Государственная программа «Информационный Казахстан - 2020», среди основных задач которой установлено, наряду с другими, обеспечение эффективности системы государственного управления, при этом необходимость информационного сопровождения деятельности государства обосновывается тем, что в условиях перехода к информационному обществу государство нуждается в высоком уровне сопричастности каждого гражданина с жизнью страны, общественной солидарности и доверия к власти^[723]. 15 апреля 2013 года Президентом подписан Закон РК «О государственных услугах»^[724].

В России (многофункциональные центры) и Казахстане (центры обслуживания населения) правовую основу получил порядок регулирования оказания государственных услуг по принципу «единого окна». Стоит отметить, что вопросы использования информационных технологий поставлены во главу угла и в деятельности таможенных органов государств-членов ЕврАзЭс. Первым шагом в этом направлении явилось Соглашение о единых подходах в примении информационных технологий при таможенном контроле за перемещением товаров и транспортных средств через границы. Особое место занимают мероприятия по созданию Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза, а также развитие национальных автоматизированных информационных систем конролирующих органов государств-членов ТС^[725].

Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 28 сентября 2015 года утверждена «Методика оценки состояния развития национальных механизмов «единого окна», которая «будет использоваться с целью определения приоритетных направлений по сближению национальных механизмов «единого окна» для перехода на межгосударственное взаимодействие». Кроме того, Коллегией утверждено «Положение об организационной структуре механизма, обеспечивающего выполнение плана мероприятий по реализации Основных направлений развития механизма «единого окна» в системе регулирования внешнеэкономической деятельности», включающее в себя Положение с описанием «основных управленческих элементов наднационального сегмента механизма управления, их полномочия и функции, а также описание взаимодействия наднационального сегмента механизма управления с национальными»^[726]. Иными словами, странами ЕАЭС предпринимаются важные усилия по созданию правовых и организационных механизмов, позволяющих оптимально

реагировать на потребности и интересы физических и юридических лиц в контексте функционирования ЕАЭС.

Между тем, перевод идеи сервисного управления в плоскость практического осуществления сталкивается с препятствиями, связанными главным образом с социокультурными факторами. Существует тесная корреляция успешности реализации сервисной модели государственного управления с траекторией эволюции общества в предыдущие исторические этапы. Нормы права, в том числе касающиеся регулирования государственных услуг, реализуются в действиях конкретных субъектов правоотношений как носителей определенных политико-правовых ценностей, между тем, для евразийской социокультуры не свойственно понимание реализации государственных функций с акцентом на правовой инструментализм и утилитаризм. В массовом правосознании и правосознании самих носителей власти оказание государственной услуги все еще не есть юридическая обязанность государственных чиновников, а их правомочие.

Выстраивание партнерских отношений государства и общества в правоуправленческой, т.е. обусловленной правом и законом форме, не приобрело прочную основу, государственные органы слабо ориентированы на активную деятельность в сфере услуг, востребованных населением, предпочитая решать вопросы посредством ограничений и запретов^[727]. Разрешение конкретной проблемы с помощью юридических процедур все еще нередко трактуется в России и Казахстане не как услуга в точном ее понимании, а как воля конкретных лиц, наделенных властью. Физические и юридические лица - потребители государственных услуг - зачастую склонны решать свои проблемы не с помощью легальных инструментов, а «теневого права». Рациональное и прозрачное расходование бюджетных средств, учет оптимальности финансирования государственных органов на основе подсчета при «входе» и на «выходе» реализации конкретных управленческих решений, еще не стали жизненными реалиями. Реализация концепции сервисного государства пока плохо соотносится с евразийским политико-правовым менталитетом, о чем, в частности, свидетельствует масштаб коррупционных правонарушений и пока еще недостаточно активное участие общества, граждан в принятии управленческих решений. Иными словами, институциональные рамки затрудняют внедрение позитивного юридического инструментария сервисного государства.

Кроме того, сама по себе сервисная модель управления, предполагающая широкое использование информационных технологий - ресурсозатратная, на ее обеспечение требуется соответствующая материально-технологическая база и информационно-коммуникационная инфраструктура, поэтому ее внедрение может сталкиваться с ограниченностью материальных

ресурсов. К примеру, в 2009 году Япония затратила на информатизацию 44 млрд. долларов, а Евросоюз и США - 50 и 102 млрд. долларов соответственно. Плановый объем финансирования Государственной программы Правительства РФ «Информационное общество (2011-2020 годы)» на весь период только из средств федерального бюджета составляет 1,2 трлн рублей^[728].

Вместе с тем, указанные обстоятельства отнюдь не исключают того, что использование во взаимосвязях государства и общества идей государственных услуг, электронных форм управления, открытого правительства, и многих других идей, призванных ввести их (взаимосвязи) в правовые рамки, должны стать неотъемлемой частью парадигмы развития евразийских государств, если только они действительно ориентированы на ценности права, демократии и социальной справедливости. Полагаем, не следует форсировать процесс внедрения основ сервисного управления, как нельзя и тормозить, поскольку оно есть важное направление по формированию институциональных предпосылок, необходимых для продвижения к демократическому и правовому государству. Исторически сложившиеся политико-правовые установки не следует абсолютизировать, если они становятся тормозом для развития политико-правовой культуры общества. В этом аспекте позволим себе не согласиться с мнением, что идеология построения сервисной государственности в России из-за ее исторического опыта развития государственности лишена смысла^[729]. Российское и казахстанское общества вполне могут вписаться в эту модель, как и иные незападные общества. Здесь уместно вспомнить слова Б.Н. Чичерина, что «надобно знать, имеют ли в себе либеральные элементы достаточной крепости и внутренней связи, чтобы из низшей области перейти в высшую, чтобы войти в состав верховной власти, не нарушая единства государственной жизни. Но если они действительно выросли и окрепли, если они получили силу и значение, каких прежде не имели, перемена становится неизбежною. Здесь надобно соображаться не с историческими началами, не с отвлеченными понятиями о свойствах известной народности, а с действительными, существующими в данное время условиями и потребностями»^[730].

Внедрение основ сервисного государства тесно сопряжено с ценностной системой общества, находясь под ее влиянием, но и, при этом, само способно оказывать обратное воздействие. В этом ракурсе Д. Осборн отмечает, что новая парадигма управления разработана, исходя из условий западных государств. Социальные, политические и экономические реалии в других странах сильно от них отличаются, поэтому при проведении реформ необходимо осуществлять новые управленческие стратегии постепенно. Необходимо «фундаментальные ДНК» публичного сектора каждой страны «перекодировать» постепенно, стремясь не

допускать самовопроизводства системы и понимая, что «нет новых ДНК - нет трансформации»^[731][732]. На евразийском пространстве государству необходимо быть локомотивом развития правового сознания общества, и идея сервисного управления может оказать ощутимую в этом поддержку.

В рамках казахстанского стратегического плана по осуществлению пяти институциональных реформ установлен комплекс мер по построению подотчетного государства¹. В этом ракурсе следует отметить о существующих рисках в плане латентного сопротивления бюрократии, лишающейся условий для коррупционных возможностей. Тем не менее, осуществление принципа открытости и подотчетности государства обществу, безусловно, способствует пробуждению гражданской активности широких слоев населения. Несомненным плюсом сервис-ориентированной модели управления государством является ее воспитательный в правокультурном отношении эффект, выражающийся в более осознанном восприятии личностью своих прав и обязанностей и участии в управленческих процессах. Потенциал использования инструментария данной концепции существенный, он может оказать конструктивное содействие в совершенствовании управления делами государства на демократической и правовой основе в странах с евразийской политико-правовой традицией.

Резюмируем: Концепция сервисного государства является логическим продолжением либеральной концепции государственного управления. Плюсы ее заключаются в ориентировании государственных чиновников на уважение и соблюдение прав человека, качественное исполнение своих обязанностей, установление эффективных и быстрых правовых процедур по оказанию государственных услуг обществу, работу на результат и экономию средств. Вместе с тем, данная концепция еще плохо соотносится с российским и казахстанским правовым менталитетом, о чем, в частности, свидетельствует масштаб коррупционных правонарушений и сохраняющееся отчуждение граждан от власти. Однако практическое воплощение элементов данной концепции способно оказать значительную помощь в совершенствовании управления делами государства на демократической и правовой основе в евразийских государствах. Использование ее принципов и технологий содействует созданию предпосылок для перемен в правовом менталитете управленцев, формированию нового типа управленческой культуры, развитию исполнительской дисциплины, сужению коррупционного поля. В этом ракурсе идею сервисной модели управления следует осмысливать в контексте деятельности государства, направленной на развитие политико-правовой культуры формирования системы социального партнерств, преодоления отчуждения граждан от управления, искоренения правового нигилизма.