§1. Генезис жалобы как правового средства в дореволюционной России

Возможность обращения к носителям власти за защитой своих интересов фактически существует при любом социальном устройстве. Безусловно, различаются формы и порядок такого обращения, его последствия, а также юридическое значение - от полного отсутствия правовой регламентации до детального урегулирования на законодательном и даже конституционном уровне, что сложилось в правовых системах многих современных государств.

Жалоба сама по себе далеко не сразу становится полноценным правовым средством. Изначально она возникает как попытка добиться справедливости путем обращения к лицу, обладающему властью. Лишь со временем, по мере усложнения и развития правопорядка, жалоба получает формально­юридическое закрепление в виде правил ее подачи и рассмотрения, позднее - в виде так называемого «права жалобы».

В Древней Руси жалоба прежде всего выступала средством, позволяющим начать судебное разбирательство. Впрочем, в древнейшем памятнике права - «Русской правде» - порядок подачи судебной жалобы еще не описывается, хотя, по мнению историков, в этот период судебный процесс не начинался иначе как по жалобе пострадавшего лица^[6].

Процедура принесения жалобы на Руси упоминается в другом, более позднем документе - Уставной грамоте великого князя Василия Дмитриевича, данной жителям Двинской земли в 1397 г. В п.9 грамоты говорилось: «А кто на кого челом бьет, дворяне и подвойские позовут к суду...» (устанавливалось

правило, что неявка ответчика в суд приравнивалась к его отказу от своего права, и истцу выдавалась «бессудная грамота»)^[7]. Таким образом, подача жалобы обозначалась словами «бить челом».

В эпоху формирования централизованного русского государства «челобитье» получает всеобщее распространение в качестве способа защиты своих интересов, в том числе в суде. Кроме того, в Судебнике Ивана III 1497 г. появляется понятие «жалобник»: ст.2 этого документа запрещала боярам «отсылать» от себя жалобников и требовала рассматривать их дела или направлять их по подведомственности^[8].

В Судебнике Ивана IV закреплялась определенная процедура действий в случае необоснованного отказа в рассмотрении челобитной. В частности, если судья «отсылал» жалобщика, не приняв у него жалобы и не ответив отказом, т.е. уклонялся от рассмотрения по существу, и если тот бил челом государю, то государь мог направить челобитчика к тому же судье. В случае же повторного уклонения судья попадал в опалу.

Челобитье имело определенную структуру, которая не была нигде формально закреплена, но, по всей видимости, сложилась в ходе административно-судебной практики. Оно начиналось со стандартного обращения, например: «Царю, государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой Ивашка Иванов сын Голенищев- Кутузов»^[9]. Далее излагались обстоятельства дела и суть просьбы. О результатах

рассмотрения дела и о принятом решении, как правило, делалась отметка на самом челобитье, например: «Справить»^[10].

Таким образом, челобитье постепенно становится вполне устойчивой и официальной правовой формой обращения к властям. Наряду с ней появляются и другие формы: это, например, «явка» и «извет», которые не содержали просьбы, а лишь информировали о каких-либо обстоятельствах^[11].

Вместе с тем «челобитье» нельзя отождествлять с жалобой в ее современном понимании. Действительно, во многих челобитьях содержались сведения о различных злоупотреблениях и просьбы по их устранению (например, «Челобитье Бежецкого помещика Ермолая Плишкина о притеснениях Бежецкого воеводы»)^[12]. С другой стороны, многие челобитья представляли собой не жалобы, а лишь просьбы и ходатайства (о выдаче жалованья, о назначении на должность и т.п.). Кроме того, по форме челобитных составлялись и другие документы, например, так называемые «отписки», т.е. отчеты должностных лиц о выполнении поручений.

Уже в грамотах Ивана Грозного упоминается о челобитных, поступающих от крестьян. Из этого можно сделать вывод, что правом подачи челобитных пользовались представители всех сословий московского государства. Помимо крестьян, челобитные исходили от духовенства, дворян, стрельцов, казаков, купцов, бояр, стольников и др. Челобитные могли подаваться как индивидуально, так и коллективно; в последнем случае они подписывались всеми просителями или, при подаче челобитной от общины, ее выборными представителями^[13].

В середине ХУІ в. Иваном Грозным создается специализированное ведомство - Челобитенный приказ. Дата его учреждения точно не установлена

(различные ученые располагают ее между 1550 и 1571 г.), однако С.О. Шмидт, специально изучавший этот вопрос, связывает возникновение этого органа с «собором» февраля 1549 г. и, соответственно полагает, что приказ уже функционировал в первой половине 1550-х гг.^[14]

Сравнивая положения о жалобах в судебниках 1497 и 1550 г., С.О. Шмидт отмечает: «В Судебнике 1550 г. четко определено, что к государю из приказов поступают только те челобитные, которые руководители приказов не могли разбирать «без государева ведома» (а которому будет жалобнику без государева ведома, управы учинити не мочно, ино челобитье его сказати царю государю»). Могли обращаться к государю и сами челобитчики («жалобники»): с жалобами на бездействие руководителей приказа, нежелание их разбирать дело («а жалобы у него не возмет, и управы ему или отказу не учинит»), старание утаить челобитье от государя («и царю государю челобитье его не скажет»), неправильное решение по делу («и бояре ему откажут»), взяточничество приказных чиновников (что взяли на нем сверх пошлин лишек»). По челобитью производился обыск, и в случае если челобитье признавалось обоснованным (государю не «докучало» и жалобник» не «солгал»), то дело отсылалось снова в соответствующий приказ («к тому, чей суд»)^[15].

Уже в XVII в., как указывает Б.Н. Чичерин, все челобитные подавались на царское имя, независимо от места подачи и от степени значимости дела.

или с уже принятым решением, которое предписывалось привести в исполнение. Такой порядок приводил к тому, что по одному и тому же делу могло приниматься сразу несколько решений, противоречащих друг другу^[16].

Значение челобитных далеко выходило за рамки решения частных проблем отдельных лиц - они оказывали существенное влияние на развитие правовой системы московского государства. Например, в 1552 г. Иван Грозный в ответ на челобитную жителей Важского округа изменил систему управления в волостях, упразднив должность наместника и заменив его выборными представителями («головами»), а также установил новый единый налог в твердой сумме. При этом решение царя, по существу, представляло собой полное согласие с предложениями, содержавшимися в челобитной. Вслед за этой грамотой по аналогичным челобитным, где содержались жалобы на царских наместников, вводились выборные учреждения в других землях - вначале отдельными грамотами, а затем указом 1556 г. они были распространены на всю территорию страны.

Именно под действием челобитных начался процесс прикрепления крестьян к земле. Дворяне и «дети боярские», т.е. низшие представители служилого сословия, неоднократно жаловались царю, что крупные вотчинники присваивают себе чужих крестьян. Следствием стало появление ряда указов о розыске крестьян, покинувших землю своего владельца, об их возврате и т.п. Кроме того, челобитные серьезно повлияли на развитие поместной системы, на формирование «тяглового» обложения общин, на создание Монастырского приказа, на принятие Новоторгового устава, установившего свободу торговли в государстве, и т.п.

велено на Москве государевым бояром, князь Никите Ивановичу Одоевскому с товарищи. написать судебник и Уложенную книгу»^[17].

Соборное Уложение 1649 г. в главе Х «О суде» уже довольно подробно урегулировало процедуру подачи челобитий. Прежде всего, под угрозой телесного наказания было запрещено напрямую подавать челобитные царю, минуя приказы: «А не бих челом в приказе, ни о каких делех государю никому челобитен не подавати. А будет кто учнет о каком деле бити челом и челобитные подавати государю в приказе не бив челом, и таким челобитчиком за то чинити наказание, бити батоги»^[18]. Челобитные предписывалось подавать боярам, окольничим и другим приказным людям; только в случае, если приказ не вынес решения или челобитчик им не удовлетворен, разрешалось обращаться к государю с новой челобитной; таким образом, государь сохранил за собой только прерогативу пересмотра дел по жалобам.

Тем самым система рассмотрения жалоб приобретала более развитый характер. Если ранее, по сути, единственным реальным субъектом, принимавшим окончательное решение по жалобам, считался монарх, остальные же - лишь исполнителями его воли, что означало их реальную ответственность лишь в случае личного вмешательства царя, то с ХУІІ в. оформляется самостоятельная специализированная компетенция соответствующих органов. Царь же сохраняет за собой лишь значение главы этой системы, но не ее единственного эффективного института.

Формировалась инстанционная (ступенчатая) система рассмотрения жалоб с производством по «вершенным» делам, т.е. повторное разбирательство по жалобам, которые уже были рассмотрены ранее, но ход или результат этой процедуры не устроил заинтересованных лиц.

В эпоху Петра I правовое регулирование жалоб (челобитий) продолжало развиваться и детализироваться.

В соответствии с Указом 1699 г., челобитные полагалось писать на гербовой бумаге. Указ 1723 г. «О форме суда» ввел требования к челобитным: особо подчеркивалось, что они должны составляться с делением на пункты и без внутренних повторов (п.1); впервые устанавливалась форма челобитной - «титло» (заголовок), указание того, кто и на кого жалуется, изложение сути прошения по пунктам. Ответчик получал список требований челобитчика, по которым и проводилось устное разбирательство^[20]. В связи с большим наплывом жалоб указом от 13 мая 1720 года было предписано ввести особую должность для рассмотрения челобитных на решения коллегий и канцелярий.

5 февраля 1722 г. Петр I издает документ под названием «Инструкция или наказ рекетмейстеру Василию Павлову». Он представляет собой одновременно программное заявление по вопросам рассмотрения жалоб, нормативный документ и персональное поручение первому рекетмейстеру. В преамбуле документа император обращает внимание на две проблемы, или, точнее, нерешенные задачи, которые он ставил перед собой: во-первых, добиться быстрого и справедливого решения дел в судах; во-вторых, чтобы челобитчики

обращались строго по подведомственности, а не напрямую к государю. Несмотря на это, в судах продолжалась волокита, а прошения по-прежнему приносились на имя государя, в обход других инстанций.

Вводилась должность рекетмейстера для того, чтобы «ведать управление дел челобитчиковых», т.е. соединить рассмотрение всех жалоб под одним началом. При этом он не сосредоточивал в своих руках всю компетенцию по разрешению жалоб. Скорее он представлял собой контрольный орган по отношению ко всем тем многочисленным государственным учреждениям, на которые возлагалось рассмотрение жалоб подданных.

К полномочиям рекетмейстера прежде всего относились дела, которые уже находились в рассмотрении других канцелярий или коллегий, однако производство по которым носило неудовлетворительный характер. В основном рекетмейстер разбирал жалобы в двух случаях:

1) если по делу, находящемуся на рассмотрении в коллегии или канцелярии, в установленные сроки не выносилось никакого решения. В подобном случае рекетмейстер должен был обратиться в соответствующий орган с требованием ускорить разбирательство и принять решение; если решение не принималось - то доложить об этом в Сенат;

2) если поступала жалоба на неправильное и противозаконное решение по делу. В этом случае рекетмейстер мог истребовать дело из соответствующего органа и, сделав из него необходимые извлечения и выписки, подготовить для рассмотрения в Сенате.

Рекетмейстер имел свою контору (канцелярию), входившую в состав сенатской канцелярии. Челобитные подавались в определенные часы, и их требовалось регистрировать в конторских книгах. После этого рекетмейстер со своими чиновниками должен был провести первичную проверку в учреждении,

на которое поступила жалоба. В случае если жалоба признавалась ложной, по докладу генерал-рекетмейстера Сенат выносил указ о наказании челобитчика^[21].

В 1727 г. Екатериной І должность генерал-рекетмейстера была объединена с постом обер-прокурора Сената, а контора рекетмейстера упразднена; однако в 1730 г. императрица Анна Иоанновна восстановила их с прежними полномочиями. Между тем складывается система отчетности о рассмотрении жалоб. Учреждения, подчиненные Сенату, направляли по установленной форме сведения о числе решенных и нерешенных дел с указанием дат, сумм иска, причин непринятия решения и др.

Примечательно, что обновленная система рассмотрения жалоб не привела к решению основных ранее существовавших в этой сфере проблем, прежде всего коррупции. Как отмечал М.М. Ковалевский, «лица, избиравшие карьеру чиновника, не упоминали уже в просьбе о назначении традиционной формулы: «дайте мне воеводство, дабы я мог прокормиться», но они принимали взятки от жалобщиков и вымогали деньги и подарки натурой простым обещанием немедленно заняться принесенной им жалобой. Нужно ли говорить, что эти обещания обыкновенно не выполнялись и что старый русский термин волокита не потерял своего смысла при новом режиме, который, как казалось великому реформатору, создан им по европейскому образцу?»^[22].

К концу ХУІІІ в. термин «челобитная» постепенно вытесняется термином «жалоба». Окончательно эта тенденция получила закрепление в 1786 г.: «Царским указом от 19 февраля 1786 г. из Правительствующего Сената во всенародное известие «Об употреблении слов и речений «бьет челом» и замене их на «просит имярек»» было указано, что «.вместо подаваемых до сего дня на имя Ее Величества челобитен, как к Ее Величеству, так и в присутственные места по исковым и другим делам.» было предписано писать «прошения» и «жалобницы» вместо употреблявшихся до этого «челобитен», а также было

запрещено писать, как установил Петр I еще в 1702 г., «бьет челом всеподданнейший раб», а вместо этого было указано писать: «приносит жалобу» или «просит всеподданнейший» или «верный подданный».»^[23].

Дифференциация указанного института приводит к тому, что начинают выделять три различных вида жалоб со своим правовым режимом:

1. Всеподданнейшие жалобы, подаваемые на имя императора. Попытки ограничить число жалоб, поступающих непосредственно к монарху, предпринимались неоднократно на протяжении всего XVIII столетия. 12 июля 1762 г. был издан императорский Указ «О неподаче никаких просьб и жалоб на высочайшее имя, минуя надлежащие судебные места». В следующем 1763 г. Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя - первый документ, специально посвященный этому вопросу. Манифестом предписывалось возвращать просителям жалобы, требующие судебного разбирательства.

Павел I, напротив, стремился к восстановлению отмененного Петром I принципа личного доступа подданных с жалобами к государю. «Он хорошо понимал, что именно через челобитные осуществлялся важнейший монархический принцип, благодаря которому царь воспринимался в народном сознании как воплощение справедливости и правды, и каждый подданный, независимо от сословной принадлежности, должен был иметь доступ к нему со своей нуждой и жалобой»^[24]. Для этого в Зимнем дворце был сооружен «желтый ящик» с прорезью, выходившей на улицу, откуда любой мог опустить личное письмо для императора. Бумаги попадали в тайную комнату, которую император ежедневно открывал собственным ключом, изымал поступившие жалобы и рассматривал их вместе со статс-секретарями, быстро выносил свои резолюции, которые тут же публиковались в официальной прессе.

В 1810 г. была окончательно ликвидирована должность генерал- рекетмейстера, а его функции переданы вновь созданной комиссии прошений при Государственном совете. В ее задачи входило рассмотрение жалоб, поступающих на высочайшее имя. Комиссия не рассматривала жалобы на действия нижестоящих органов власти, подаваемые в обход их руководства, а также тяжбы, по которым было принято решение общим собранием Сената. В 1835 г. эта комиссия приобрела статус самостоятельного учреждения, непосредственно подчиняющегося императору.

Наконец, в 1884 г. были приняты «Правила о порядке принятия и направления прошений и жалоб, на Высочайшее имя приносимых», замененные новыми Правилами от 21 марта 1890 г. Комиссия прошений была упразднена. Всеподданнейшие прошения и жалобы на Высочайшее имя поступали к командующему Императорской главной квартирой. Для делопроизводства по жалобам создавалась канцелярия прошений при Императорской главной квартире. Всеподданнейшие жалобы не облагались гербовым сбором. Они должны были подаваться за личной подписью просителя. Принесение жалоб представителями не допускалось, кроме случаев подачи коллективной жалобы. Оставлялись без рассмотрения жалобы, поданные в виде телеграмм или в ином ненадлежащем виде (неаккуратно, с неприличными выражениями), а также такие, где речь шла о нескольких предметах, требующих различного производства.

Принимались к рассмотрению на Высочайшее имя лишь следующие виды жалоб:

- на определения департаментов Правительствующего Сената, кроме кассационных; такие жалобы рассматривались особым присутствием при Государственном Совете;

- на постановления высших государственных органов, кроме Сената, принятых не по судебным вопросам, в случае наличия в них фактических ошибок;

- на действия и распоряжения министров, не подлежащие обжалованию в Сенат.

2. Административные жалобы, т.е. обжалование в вышестоящую инстанцию действий нижестоящего органа. Так, распоряжения городских управ могли быть обжалованы городской думе или губернатору; постановления городской думы или местного присутствия - Сенату. Правительствующий Сенат рассматривал также жалобы на губернские правления, градоначальников, губернаторов, министров и т.п.

Порядок административного обжалования был относительно подробно установлен Манифестом Александра І «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. Согласно п.5 § 71 этого документа, жалобы на министерские департаменты поступали на рассмотрение министра. Однако четко выраженной обязанности министра рассматривать все поступающие жалобы не закреплялось. Так, в соответствии с п.18 §115, в Совет министра направлялись «разные неудовольствия и жалобы служащих и частных людей на департаменты, если министр найдет их заслуживающими внимания»^[25]. Таким образом, в значительной степени производство по жалобам ставилось в зависимость от усмотрения министра.

В § 265 Общего учреждения министерств определялись некоторые общие принципы работы с жалобами в министерствах:

- субординация («не принимать жалоб на нижние места мимо высших»);

- доказательность (не давать хода необоснованным жалобам и доносам);

- недопустимость принятия преждевременных мер по жалобам до проверки их достоверности;

- ответственность недобросовестных жалобщиков.

Помимо принятия письменных жалоб, министрам предписывалось назначать один или два дня в неделю для личного приема просителей и

рассмотрения жалоб в устном виде, причем в наиболее удобном и ускоренном порядке (§266). Те же правила, что и для министров, распространялись на рассмотрение жалоб директорами департаментов (§312).

В целом нельзя сказать, чтобы в «Общем учреждении министерств» для подачи и разрешения жалоб был введен режим наибольшего благоприятствования. Несмотря на появление некоторых новых гарантий, создается впечатление, что в этом документе отразилось отношение к жалобам скорее как к помехе в деятельности государственных органов, чем как к нормальному условию их работы. Это читается, например, в таком тексте из §265: «Не ослаблять силы и действия мест и лиц, им подчиненных, излишним благоприятством к жалобам и доносам неосновательным, преждевременными взысканиями и выговорами по обвинениям не доказанным, или требованиями ответов и объяснений по наветам, внимания не заслуживающим...»^[26]. Как видим, составителей Манифеста больше беспокоит, чтобы жалобы не создали препятствий в работе ведомства, нежели возможность, что останутся нерассмотренными или неудовлетворенными какие-либо обоснованные жалобы. При этом опасность усматривается не только в том, что «не заслуживающие внимания» жалобы будут приняты за истину, но даже в том, что на них придется давать ответы.

К тому же, как указывал, например, крупный сановник царского правительства, начальник Второго отделения Собственной его Императорского величества канцелярии М. А. Балугъянский, создавшаяся многоуровневая система рассмотрения жалоб отличалась крайней степенью бюрократизации: «Дела ничтожные идут из уездных или городских правлений через генерал- губернатора, губернатора, вице-губернатора, губернское правление, палаты, с мнением губернского прокурора и других разных лиц к министрам или в Сенат, или же в особенную государеву канцелярию, а из оной опять к министрам, оттуда препровождаются в департаменты, где начинается бесконечное так

называемое движение дел в отделениях, в столах, в присутствиях, наконец к министру и его совет. Но и здесь дело еще не кончится, ибо от министра зависит, принять мнение своего совета или нет»^[27].

В результате, как было подсчитано, рассмотрение одного дела в пределах одного министерского департамента проходило через 34 операции. Согласно отчету министра юстиции за 1842 г., в Российской империи скопилось 3,3 миллиона нерешенных дел^[28].

3. Судебные жалобы. В ст. 301 Устава уголовного судопроизводства 1864 г. жалобы определялись как «объявления лиц, потерпевших от преступления или проступка»^[29]. В жалобе следовало указывать время и место совершения преступного деяния; на кого падает подозрение и по каким причинам; размер причиненного ущерба и, если требуется, предполагаемого возмещения (ст.302). При этом жалобы могли носить устный характер. Согласно ст. 303, жалоба являлась достаточным основанием для начала следствия. Следователь или прокурор не могли отказать в начале производства по жалобе. Впрочем, на практике это положение было скорректировано циркуляром министра юстиции 1875 г., по которому от следователя требовалось давать ход жалобе лишь после предварительной проверки - имеется ли состав преступления и подтверждается ли жалоба какими-либо фактическими данными.

Кроме того, предусматривались жалобы на действия полиции и следователя, приносимые соответственно прокурору или суду (такие жалобы допускали устную форму), а также апелляционные и кассационные жалобы на решения суда.

Главным недостатком системы судебных жалоб по уставам 1864 г. было отсутствие института судебного обжалования административных актов. В ст.55 Судебных уставов говорилось: «Отделение административной власти необходимо не только в том смысле, чтобы административные чины не вмешивались в дела судебные, но также и в том, чтобы судебные чины не вмешивались в дела административные»^[30]. В результате получилось, что отделение суда от администрации было сопряжено с отсутствием у него контрольных полномочий по отношению к ней^[31].

Крупнейший российский специалист в области административного и государственного права А.И. Елистратов отмечал: «В России институт судебного обжалования актов управления, вообще говоря, отсутствует, наблюдаются лишь известные его «зачатки» и «подобия». К числу таких «зачатков», могущих со временем превратиться в настоящий и главнейший орган административной юстиции, относятся так называемые «административные департаменты Правительствующего Сената»^[32].

Надо заметить, что в общем виде возможности подданных Российской империи на обращения и жалобы расширились в связи с принятием известного царского Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором обещалось даровать населению “незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»^[33]. В данном аспекте особое значение имели Высочайше утвержденные Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г., где правам и обязанностям российских подданных отводилась отдельная - вторая глава^[34].

После Февральской революции 1917 г. была введена должность комиссара Временного правительства над канцелярией по принятию прошений . Данная канцелярия, в свою очередь, после прихода к власти большевиков была упразднена специальным постановлением Совета народных комиссаров РСФСР от 6 декабря 1917 г.