§ 3. Этапы институционализации государственного управления в Российской Федерации и Республике Казахстан

Современная институциональная система управления государственно - организованным обществом в российском и казахстанском политико-правовом пространствах начала формироваться в переходные 1990-е годы - время переосмысления политического бытия социума в новой онтологической структуре постсоветского периода.

В юридической литературе^[503]процесс институционализации органов государственной власти трактуется как процесс оформления системы институтов, деятельность которых полно и четко регламентирована правовыми нормами. При этом нормативно-правовая и процедурно-процессуальная регламентация институтов как компонентов государственно­властной системы осуществляется с учетом их взаимодействия и «на основе традиционных форм историко-правового, временного и социально-культурного контекста».

Могут быть выделены следующие стадии институционализации управления

государственно-организованным обществом: 1) стадия структуризации; 2) стадия конкретизации; 3) оперативная стадия. Отсутствие хотя бы одной из этих стадий делает институционализацию государственного управления незавершенной, половинчатой. А именно: отсутствие стадии структуризации (формализации общественных отношений в управленческой сфере, когда закрепляются нормативные основы статуса и функционирования органов государственной власти и управления) влечет нелегитимность создаваемых органов. Без полноценного и эффективного прохождения стадии конкретизации государственное управление является недееспособным (поскольку в рамках данной стадии осуществляется наполнение кадрового состава данного органа, а также формирование организационных и материально-технических основ его деятельности, например, должностные назначения, выделение зданий и помещений, оснащение их оргтехникой и средствами информатизации и т.д.).

Именно совокупность всех трех стадий делает институционализацию полной и завершенной. Институт государственного управления - институт, множеством системных связей объединенный с иными государственными и общественными институтами. В рамках непосредственной практической деятельности развиваются и укрепляются данные связи, выполняется предназначение данного института, его социальная и правовая миссия.

В этом ракурсе, институционализация государственного управления выступает как процесс оформления его элементов и отношений в системное единство, включающий последовательное прохождение стадии структуризации, при которой происходит стратегический выбор правовой модели государственного управления и ее нормативное правовое воплощение, стадии конкретизации, при которой данная правовая модель наполняется практическим содержанием путем кадрового, организационного, материально-технического обеспечения органов государственного управления и, наконец, оперативной стадии, при которой управленческие институты приобретают признаки системности и стабильности, способности к эффективной реализации своего социального предназначения.

Полагаем, что институционализация государственного управления характеризуется свойством цикличности, следовательно, все три стадии могут повторяться при условии «внесения новых переменных», то есть реформирования правовых основ государственного управления (например, реорганизации органов государственного управления, наделение их

новой сферой компетенции и т.д.). Именно в связи с подобным свойством цикличности эволюции институтов государственного управления связан тот факт, что некоторые авторы справедливо рассматривают современную систему государственного управления в России и Казахстане как находящуюся на этапе институционализации.

Институционализация государственного управления в России и Казахстане прошла ряд сходных этапов, каждый из который характеризуется принятием соответствующих нормативных правовых документов.

Первый этап - переходный этап, когда определяются и закрепляются общие контуры организации системы государственной власти, государственного управления (90-е гг. ХХ века- нач. 2000-х). Отличительной особенностью всякого государства в переходный период является сочетание старых и новых методов государственного управления, и наличие противоречий. По мнению В.Д. Сорокина^[505], «в процессе перехода неоднократно меняется выбор средств и методов курса преобразований, возможны переходы от мирных средств к немирным, от легальных форм к внеправовым», наблюдается конкуренция авторитарной и демократической тенденций развития. На переходном этапе именно праву принадлежит важная роль в институционализации государства и установлении государственного управления, ограничении произвола сил, стремящихся использовать государственные структуры для воплощения своих интересов.

Одной из наиболее заметных тенденций евразийского пространства на этом этапе стало правовое оформление государственного управления на новых парадигмальных основаниях. Отказ от советского политического и правового наследия и ориентация на построение нового типа государственности с системой государственного управления, функционирующей на сущностно иных парадигмальных основаниях, закономерно актуализировала необходимость принятия соответствующих политико-правовых мер. Иными словами, особо значимой проблемой развития России и Казахстана стала разработка правовых основ новой модели

3 государственного управления^[506].

В современном мире общепринятым способом введения в правовое поле наиболее

фундаментальных новшеств в области государственного управления является закрепление их на конституционном уровне - в нормативном правовом акте высшей юридической силы. Соответственно, коренное изменение системы управления делами государства и общества в России и Казахстане требовало для своего надлежащего правового оформления принятия новых конституций. Инициирование конституционных преобразований подразумевал стратегический выбор цивилизационного вектора развития системы государственного управления и государства в целом.

В рассматриваемый период закономерно актуализировалась дискуссия по поводу исторического пути развития. В России возобновилось с новой силой традиционное противостояние на философско-правовой почве западников и почвенников. При этом первый этап институционализации управления государственно-организованным обществом совпал со временем, когда в западных странах главенствовала неолиберальная идеология. Поиск модели государственного управления осуществлялся не без влияния на постсоветском пространстве идей Вашингтонского консенсуса: был взят курс на самоустранение государства от регулирования процессов перехода к рыночным механизмам и упование на стихийные механизмы саморегуляции рыночной экономики.

Однако неолиберальный курс был встречен неоднозначно, порой сталкиваясь с сильным противодействием, что иллюстрирует история принятия главного нормативного правового акта, институционализировавшего систему государственного управления постсоветской России - Конституции Российской Федерации 1993 года. При разработке данного основополагающего исторического документа был представлен широкий спектр мнений на дальнейший вектор конституционного развития России, различные мнения предлагались по поводу моделей конституционализма, которые следовало принять за основу.

Пропоненты либеральной правовой идеологии предлагали принять за основу американскую модель конституции, предполагающую минимальную роль государства, рассредоточенную власть в рамках федерализации, децентрализованную, «рыхлую» властно­управленческую вертикаль и противостоящее государству гражданское общество.

недостаточно. Потребовалось не только углубить принцип разделения властей и в соответствии с этим разделить саму исполнительную власть, реально наиболее мощную, на две - власть главы государства и власть правительства, но и сообразно новой эпохе требованиям современной цивилизации в корне изменить все построение политико-государственной жизни»^[507]. В итоге произошло закрепление в российской Конституцией 1993 года особого правового статуса Президента, отличного от американской модели президентской власти, особого механизма взаимодействия Президента с Правительством Российской Федерации, иных особенностей организации исполнительной власти.

В Республике Казахстан правовое закрепление основ государственного управления также было осуществлено с учетом своей специфики, зарубежные правовые модели не были механистически имплицированы в правовую систему. Следует отметить, что для конституционного процесса Республики Казахстана характерен ряд особенностей по сравнению с Российской Федерацией. Прежде всего, в Казахстане в постсоветский период было принято две Конституции - 1993 года и 1995 года.

Конституция РК 1993 года была принята на сессии Верховного Совета Казахстана 28 января 1993 года. Ее роль заключалась в формальном закреплении норм, устанавливающих переориентацию государственного механизма управления и правовой системы на принципиально иные отношения, связанные с либерально-демократическими преобразованиями и новыми задачами становления суверенной государственности.

такое двоевластие приводило к конфликтной ситуации^[509].

Вторая из Конституций независимого Казахстана (ныне действующая) была принята 30 августа 1995 года на всенародном референдуме. Конституция установила президентскую форму правления, и, в целом, закрепила нормы, способствующие более консолидированному взаимодействию ветвей власти в условиях переходного периода. Ее принятию предшествовало широкое обсуждение проекта населением страны, по результатам которого в 55 статей были внесены более 1100 поправок и дополнений^[510].

В аспекте вопросов, рассматриваемых в данной работе, следует отметить, что анализ текстов ныне действующих конституций России и Казахстана выявляет особенность, связанную с проблематикой закрепления категории «государственное управление» на конституционном уровне. В Конституции Российской Федерации 1993 года не используется термин «государственное управление»^[511] (по выражению К.В. Черкасова, «отсутствует какое-либо указание на осуществление государственного управления любым властным субъектом из числа упомянутых в ней»^[512]). По сути, различные аспекты организации системы государственного управления в государстве решаются в рамках конституционного установления правовых основ исполнительной власти.

Важное отличие от закрепления правовых основ государственного управления от российской модели заключается в том, что в Конституции Республики Казахстан 1995 года термин «государственное управление» прямо используется, и даже заключен в названии Раздела VIII «Местное государственное управление и самоуправление». Например, согласно статье 85 Конституции РК, «Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории». Анализируя данную статью, современные казахстанские ученые отмечают, что «сфера функционирования и деятельности государственной власти, всех ее ветвей, органов и должностных лиц, иными словами, реализация государственной политики посредством всех форм, методов государственно-властного воздействия относится в широком смысле слова к государственному управлению. Государственно-властный характер такого управления состоит в том, что в его процессе реализуются задачи, функции государства, и при этом их реализация обеспечивается авторитетом и принудительной силой государственного аппарата. Государственное управление, осуществляемое местными государственными органами

в пределах соответствующей территории, можно именовать местным государственным управлением»^[513]. Кроме того, ряд статей конституции прямо или косвенно затрагивает проблематику государственного управления. Например, современные казахстанские ученые выводят принцип «демократического характера управления образованием» из статьи 30 Конституции, устанавливающей право на образование^[514]. Вопросы государственного управления затрагивались Конституционным Советом РК при толковании Конституции РК^[515].

Конституция Российской Федерации 1993 года и Конституция Республики Казахстан 1995 года определили основные характеристики организации системы государственного управления в государстве и механизм взаимодействия между ее элементами, что было особенно актуально, учитывая, что законодательное регулирование государственного управления в России и в Казахстане в 90-е гг. ХХ века приходилось осуществлять в сложных условиях. При этом разработчики конституций ориентировались на образцы зарубежной конституционной мысли, либеральные ценности и идеи. Как следствие, в конституциях появился ряд норм либеральной направленности. Прежде всего, это идея о приоритете прав и свобод человека. В частности, согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Экономические принципы либерализма воплощены в статье 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой «1. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. 2. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Немаловажное значение имеет закрепление широкого спектра личных, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, а также нормы, которой, фактически, внедрены элементы доктрины естественных прав человека и гражданина, а именно нормы части 2 статьи 17 Конституции РФ, согласно которой «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения».

В Конституции Казахстана также устанавливается ряд либеральных норм. Например, положение о равенстве форм собственности (пункт 1 статьи 6 Конституции Республики Казахстан). При этом отметим, что по сравнению с нормами Конституции Российской Федерации нормы о собственности, закрепленные в Конституции РК носят либеральный характер в его социальной форме, поскольку в них воспроизведена формула «собственность

обязывает», которая налагает определенные ограничения на либеральную свободу собственности. В частности, согласно пункту 2 статьи 6 Конституции РК, «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общему благу».

Возвращаясь к анализу тенденций постсоветского периода развития России и Казахстана, отметим, что произошло серьезное переосмысление ряда концептуальных проблем государства и права, государственного управления. Один из характерных примеров такого перелома - анализ воззрений на концепцию разделения властей. В постсоветский период развития государства и права получила признание и правовое закрепление концепция разделения властей, отрицавшаяся в советский период. В частности, согласно статье 10 Конституции Российской Федерации «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В соответствии с подпунктом 4 статьи 3 Конституции РК «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов».

Вместе с тем, следует согласиться с мнением Д. Норта: «Если законы могут быть изменены в течение короткого времени, то неформальные нормы меняются постепенно... Страны, которые принимают законы, пригодные для других экономических условий, для других неформальных норм и побудительных факторов, приобретают совсем не то направление развития, что имеют государства, откуда эти законы заимствованы. Перенос политических и экономических законов западных рынков в условия республик бывшего СССР не является достаточным фактором успешного функционирования последних, а проводимая в них приватизация не представляет собой панацеи для разрешения экономических проблем»^[516].

Обращаясь к рассмотрению основных тенденций в области институционализации института управления в евразийских государствах, отметим, что стратегический выбор дальнейших путей развития осуществлялся по ряду концептуальных проблем не только в глобальном выборе либерального либо особого пути развития. В частности, одной из концептуально значимых дилемм был выбор между федеративной либо унитарной моделью государственного устройства с целью обеспечения оптимального государственного управления.

В России данный выбор был сделан в пользу федеративной модели, в Казахстане - в пользу модели унитарной. Согласно части 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации, «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и

полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Конституции Республики Казахстан «Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления». В Казахстане была сохранена модель унитарного государства как более соответствующая историческим традициям и современным реалиям, национальной идее единства, проявляющегося на различных уровнях государственного и общественного бытия, в связи с чем дискуссия о проблеме «внешнего федерализма и внутреннего унитаризма» как таковая не имела актуальности.

Еще одной задачей реформирования системы государственного управления в постсоветский период в России и Казахстане стал выбор способов и методов государственного управления, релевантной курсу на отказ от советского политического наследия. Как известно, «в зависимости от характера используемых государственной властью средств и способов управленческого воздействия различают демократические, полудемократические, авторитарные и тоталитарные режимы»^[517]. При этом, использование в управленческих практиках конкретных средств такого воздействия носит отнюдь не произвольный характер, он во многом детерминируется политико-правовыми ценностными установками, доминирующими как в правящей элите, так и в обществе, и связан с фактором терпимости к иным воззрениям, идеям, убеждениям, т.е. культурой «политического диалога». Признаком демократического режима является «использование в качестве основного метода государственного управления метода политического компромисса»^[518]. Россия и Казахстан на конституционном уровне закрепили положения, утверждающие демократический режим.

Одной из важнейших задач развития государства в России и Казахстане в рассматриваемый период стала легитимация системы государственного управления. Термины «легитимность», «легитимация», как правило, применяются в юридической литературе в отношении власти. В связи с этим А.В. Поляков отмечает, что «любая социальная власть основана на управлении поведением других субъектов и предполагает подчинение... Это сложное отношение между носителем власти и исполнителями властных решений, следствием которого и является сознательное выполнение предписанного поведения. Подобное признание власти со стороны населения, согласие подчиняться ей, следовать ее распоряжениям называется легитимностью власти»^[519]. Однако, полагаем, данный термин в не меньшей степени применим и к государственному управлению. Легитимация системы государственного управления является приоритетной задачей, которую необходимо решать уже на ранней стадии осуществления

реформ. Навязывание кардинально новых схем управления, к которым обществу следует адаптироваться, способно вызывать осознанное и неосознанное отторжение. Легитимация является довольно сложным процессом, который нелегко логически «просчитать», в силу правового архетипа, способного отторгать новые ценности. Мировая практика показывает, что системы государственного управления в течение длительных периодов, невзирая на смену внешних атрибутов власти, сохраняют, а порой усиливают, антиценности прежней системы, к примеру, коррумпированность, бюрократизм и т.д. Связано это с тем, что «государственно организованное общество - сложная система, которая во многом саморегулируется специфической культурой, глубоко укорененной в массовом менталитете, и каждая из таких систем своеобразна и уникальна^[520].

Однако, полагаем, использование новых способов легитимации на протяжении постсоветского периода (например, укрепление правовых основ государственного управления, внедрение элементов сервисного государства и информатизации процесса взаимодействия власти и общества) привели к тому, что современная система государственного управления в Российской Федерации и в Республике Казахстан является в целом достаточно легитимной для обеспечения эффективного функционирования.

Второй этап - этап осуществления курса на построение сильного в институциональном плане государства, укрепление вертикали государственного управления (2000-е годы).

К началу 2000-х годов, отмечается в юридической литературе, в России сложилась ситуация, грозившая размыванию основ федерального управления регионами и, соответственно, всеобщей потерей управления, что актуализировало задачу укрепления вертикали власти в едином федеративном государстве, обладающем целостностью правового, экономического и социального пространства^[521]. Начало процессу укрепления властной вертикали положили решения Конституционного Суда РФ, которые объявили неконституционными практику некоторых субъектов Федерации по установлению в своих конституциях норм о суверенитете. В частности, в Конституции Республики Алтай содержались нормы о суверенитете республики (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая ст.16). В ряде субъектов РФ было установлено, что республике как суверенному государству придается статус субъекта международного права, а именно: действовали положения Конституции Республики Адыгея, согласно которым республика, входя в мировое сообщество, была вправе выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими государствами (ст.11), представительствовать в международных организациях (пункт «д» ст.53), устанавливать принципы

и основы внутренней и внешней политики (пункт «х» ч. 1 ст.70).

Конституционный Суд России в своем постановлении от 7 июня 2000 года провозгласил, что «суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации». Был отменен принцип, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Федерации по должности входит также в состав Совета Федерации Федерального Собрания РФ^[522].

Была осуществлена отмена прямых выборов высших должностных лиц субъектов Федерации, что увеличило влияние центра на региональную политику. Как один из шагов на пути усиления федеральной власти можно рассматривать также введение института уполномоченного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе^[523], тем самым были усилены контрольные полномочия общегосударственной власти по отношению к власти в субъектах Федерации.

В Казахстане также был провозглашен стратегический ориентир на построение сильного государства, что, в свою очередь, вызвало необходимость конституционной реформы. Закон Республики Казахстан от 7 октября 1998 года № 284 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»^[524] внес изменения в статью 41 Конституции Республики Казахстан, увеличив срок полномочий Президента Республики Казахстан с пяти до семи лет. Однако, в отличие от России, Казахстан впоследствии отказался от увеличения срока полномочий Президента, вновь установив пятилетний срок в соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 года № 254 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики

Казахстан»^[525]. Реализация названных и иных мер по укреплению властной вертикали и повышению управляемости общественными процессами в России и Казахстане способствовало укреплению государственных институтов.

Третий этап - этап дальнейшего развития сильной государственности. Укрепление государственной вертикали и стабилизация внутриполитической обстановки создали предпосылки для деятельности, направленной на создание устойчивой экономической и социальной инфраструктуры, интенсификацию интеграционных процессов в целях усиления конкурентоспособности евразийских государств (с конца 2000-х годов).

На данном этапе задача построения сильного государства в России вызвала необходимость внесения поправок в Конституцию. Именно с этой точки зрения мы оцениваем увеличение сроков полномочий Президента РФ до шести лет и Государственной Думы Федерального Собрания РФ до пяти лет, потребовавшее принятия соответствующего закона^[526].

Закон РК от 2 февраля 2011 года № 403-IV «О внесении дополнения в Конституцию Республики Казахстан» дополнил статью 41 пунктом 3-1 следующего содержания: «Внеочередные президентские выборы назначаются решением Президента Республики и 3 проводятся в порядке и сроки, установленные конституционным законом»^[527].

Необходимость сильного государства указана в Стратегии «Казахстан-2050»: «Сильное государство особенно важно для обеспечения условий ускоренного экономического роста» ^[528]. Актуализировалась проблема усиления потенциала государств за счет экономической интеграции. Отметим, что процессам интеграции был дан старт еще в рамках предшествовавших этапов, с подписанного в 2000 году Договора «Об учреждении Евразийского экономического сообщества»^[529]. Однако на третьем этапе интеграционным процессам был дан новый импульс, и был осуществлен ряд важнейших шагов по их правовому оформлению. Необходимость ответа на вызовы нового этапа истории государств побудила Россию, Казахстан и Белоруссию к созданию органов наднационального управления.

Можно ли заключить, что управление делами государства в России и Казахстана в целом на протяжении постсоветского периода развивается по западной трактории государственно-правового развития? Полагаем, сфера государственно-управленческих отношений эволюционирует по собственному, полной неоднозначности и

противоречивости, пути, на всех этапах демонстрируя значимость закрепленных в правовом сознании евразийских народов ценностей, норм и установок. В российском и казахстанском законодательствах получили формальное закрепление фундаментальные либерально­демократические идеи и принципы (разделение властей, верховенство права, высшая ценность прав и свобод личности, независимость судебной власти и т.д.), но при этом в реалиях происходит фактически отказ от прямого следования зарубежным политико- правовым образцам. Так, Россия и Казахстан ориентируются на сильную президентскую власть, стоящую вне и над ветвями власти, наделение главы государства полномочиями, достаточными для активного проведения внешней и внутренней политики и построения эффективного государства. В этом воплотилась традиция особой роли первого лица в государстве, которая свойственна политико-правовой культуре евразийских народов.

Таким образом, основной тенденцией государственного строительства в России и Казахстана в постсоветский период стал переход к новому типу государственности, функционирующему на иных концептуальных основаниях, правовое оформление которых и нашло отражение в соответствующих конституционных положениях. Как показывает советский и постсоветский опыт, формально перенесенная из-за рубежа идеология (в том числе, и коммунистическая, и либеральная) довольно существенным образом трансформируется и вплетается в евразийское политико-правовое мировоззрение таким образом, что, зачастую, оказывается в своем эмпирическом для данного государства варианте довольно далекой от изначальной абстрактной концепции.

В целом, завершая рассмотрение исторических этапов развития России и Казахстана, обозначим некоторые общие проблемные аспекты, которые сохраняют свою актуальность в современных процессах государственного строительства:

- особое влияние фактора качества властной элиты на темпы и направления развития государственных и социальных процессов;

- этатистский тип правового сознания как важная детерминанта патерналистской модели взаимодействия власти и общества;

- традиционное преобладание публичных интересов над частными, принципа практической целесообразности над правовыми принципами;

- исторически низкая степень влияния институтов гражданского общества на государство и важность развития гражданской культуры;

- нерешенность проблемы оптимального соотношения централизации и децентрализации государственной власти;

- фактический приоритет исполнительной ветви власти перед другими ветвями;

-необходимость построения сильного государства, не подавляющего сферу

самостоятельности индивида и общества, и при этом институционально эффективного;

- актуальность определения пределов вмешательства государственного управления в жизнь общества, баланса государственного управления и общественного самоуправления.