ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изучение правового регулирования статуса депутатов высших представительных органов государственной власти в период со второй XVI до начала XX вв. позволило автору выявить некоторые закономерности формирования и динамику правового статуса депутатов в конкретные исторические периоды развития российского государства.
Понятие правового статуса депутата многозначно. Под правовым статусом депутата высшего представительного органа государственной власти необходимо понимать правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регулирующих основания приобретения и прекращения статуса депутата, его права, обязанности и ответственность, гарантии и ограничения при осуществлении депутатской деятельности. Правовой статус депутатов имеет особое значение, поскольку его структура и особенности позволяют оценить зависимость депутатов от воли избирателей и ответственность депутатов за свою деятельность. В конечном итоге правовой статус депутатов характеризует уровень парламентской демократии.
Становление высших представительных органов власти в российском государстве связано с деятельностью Земских сборов (1550-1698 гг.) как высших представительных учреждений Московского государства. Выборное представительство соборов должно было представлять всю землю, все государство, все чины и разряды. В их состав входили царь, члены Боярской Думы, высшего духовенства и выборные представители от социальнопрофессиональных групп различных территорий. Разрядно-территориальный принцип формирования состава Земских соборов является уникальным для своего периода государственно-правовым явлением и единственно возможной в условиях России альтернативой принципам формирования западноевропейских парламентов.
Положение Земских соборов как представительных учреждений не было закреплено законодательно. Фактически же они имели большое значение для государственного строительства, поскольку способствовали завершению процесса объединения русских земель.
Земские соборы были наделены достаточно широкими полномочиями: избрание царя в случае прекращения династии; решение важнейших вопросов внешней политики; регулирование внутреннего законодательства; введение полицейских мер; фискальная политика; судебные функции. Одной из важнейших функций соборов являлось информирование верховной власти о реальном положении дел в государстве, что необходимо рассматривать в качестве начальной формы представительной функции.Выборы делегатов соборов способствовали формированию принципов, отражающих роль представительных органов власти. К этим принципам, сохранившим актуальность до настоящего времени, относятся: идея выборов лучших представителей народа; выработка общего соборного мнения; взаимная ответственность избирателей и их представителей.
Правовой статус выборных представителей Земских соборов устанавливался «призывными» грамотами об избрании делегатов, содержащих условия избирательных цензов. Совокупность цензовых требований составляли территориальный, возрастной, социальный, имущественный, моральнонравственный критерии. Цензовые требования были как нормативно закрепленными, так и основанными на обычаях.
Делегаты обладали полномочиями в решении вопросов, для обсуждения которых созывался собор. От их сложности зависели сроки соборных заседаний. Каждый выборный делегат представлял волю и интересы определенной социальной группы территории государства, имея конкретные полномочия от избирателей, передаваемые им в форме наказа. Выборные делегаты Земских соборов играли активную роль в правотворческом процессе, участвуя в заседаниях соборов, совещаниях чинов, работе кодификационной комиссии, разрабатывающей Соборное Уложение, имели право на законодательную
инициативу в форме подачи челобитных и отдельных мнений. Обязанности делегатов не были четко определены, и ответственность за их неисполнение не устанавливалась. Гарантии обеспечения полномочий делегатами соборов включали зачет срока осуществления полномочий в общий срок службы.
Содержание делегатов соборов частично покрывалось государственным жалованием и рядом льгот и привилегий.Правовые основы выборов депутатов Уложенной комиссии основывались на предложенных Екатериной II новых для Российской империи формах отношений монарха с подданными. Для этих форм было характерно декларативное признание интересов различных социальных групп. В основу законодательства, которое предлагалось разработать Уложенной комиссии, должны быть положены, учитываемые монархом истинные нужды и желания народа. Отсутствие целенаправленной практики выявления таких нужд определило необходимость создания специального механизма, в качестве которого выступила Уложенная комиссия как представительное собрание, включающее выборных от всех сословий.
При создании правовой основы формирования состава Уложенной комиссии высшая государственная власть использовала конструкцию из двух нормативных актов. Манифест Екатериной II «Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложения, и о выборе в оную Депутатов» регламентировал процедуру выборов. Цели деятельности Уложенной комиссии определял документ программного характера - «Наказ комиссии о составлении проекта нового Уложения».
Представительство в Уложенной комиссии получили центральные государственные учреждения и выборные от различных сословий. Статус депутата Уложенной Комиссии и делегата Земского собора характеризуются определенной преемственностью. В то же время детализация для выборов Уложенной комиссии требований, унаследованных от выборов делегатов Земских соборов, определила переход от социального ценза к сословному, указание точного минимального возраста депутатов, установление конкретных критериев
определения имущественного ценза, юридическим оформлением новых условий - семейного положения и оседлости. Полномочия депутата удостоверялись наказами его избирателей. Депутат допускался к присяге, с момента принятия которой начинались его полномочия, по факту представления наказов избирателей.
Основное содержание статуса депутата Уложенной комиссии определяла законодательная функция Комиссии, важность которой определила желательность личного участия депутатов в разработке законопроектов, активно поощряемой законодательством особыми привилегиями.
Новым элементом правового статуса депутатов Уложенной комиссии стал институт неприкосновенности, предусматривающий ограниченный иммунитет - неприкосновенность личности и имущества депутата, а также освобождение его от смертной казни и телесных наказаний. Гарантиями депутатского иммунитета выступали привлечение к ответственности только с одобрения императрицы, и более строгая ответственность за преступления в отношении депутатов.
Впервые для депутатов Комиссии были введены специальные стимулирующие привилегии, включающие дополнительное жалование и специальные знаки. Депутаты-дворяне получали дополнительную привилегию использовать данные знаки как элемент своих гербов.
Показательным примером эволюции законосовещательного органа с ограниченными представительскими функциями является Государственный совет периода Российской империи, ставший верхней палатой высшего законодательного органа власти. В 1810-1917 гг. Государственный совет неоднократно реорганизовывался, что приводило к изменениям его полномочий и порядка деятельности, а в 1906 г. - его главной функции, принципов и порядка формирования.
В 1810-1906 гг. Государственный совет являлся законосовещательным органом при императоре. В ограниченном формате Госсовет выполнял функции судебной инстанции, координационную и контрольную по отношению к исполнительной власти, а также представительства интересов высшей имперской
бюрократии. Полномочия Государственного совета в этот период включали принятие рекомендательных решений для императора по широкому кругу вопросов, относившихся к его ведению.
Формирование Госсовета в 1810-1906 гг. осуществлялось на основе традиционной для законосовещательных органов при монархах схемы единоличного назначения членов императором. Замещение должности члена Государственного совета было пожизненным, процедура принятия решения о включении в его состав законодательно не закреплялась. Данный порядок был изменен в ходе реформ 1905-1906 гг. Сословно-профессиональные группы, получившие право избирать членов Госсовета, были выбраны на основе таких принципов, как необходимость обеспечить политический противовес Государственной Думе и высокая компетентность верхней палаты российского парламента в вопросах государственного управления.
В ходе вызванной массовыми волнениями реформы государственного управления в России в 1905-1906 гг. система полномочий Госсовета была радикально изменена. В 1906-1917 гг. Государственный совет осуществлял полномочия законодательного органа, имевшего равные права с Государственной Думой.
Государственная Дума как высший представительный орган государственной власти, состоящий из избираемых депутатов, учреждена Манифестом, Учреждением Государственной Думы и Положением о выборах в Государственную Думу, подписанными Николаем II 6 августа 1905 г. Законодательные полномочия Думы имели ограниченный характер.
Процедуры формирования Государственной Думы претерпели в ходе реформ начала XX в. многократные изменении. Верховная власть изменяла процедуры выборов с целью изменения социального состава и, следовательно, политических ориентаций большинства депутатов Государственной Думы. Изменения процедур предусматривали лишение или предоставление избирательных прав определенным социальным группам, изменение квоты представительства от этих групп. Однако эволюция избирательного
законодательства в начале XX в. не затронула основные принципы формирования представительного органа государственной власти, сформированные в период Московского государства и Российской империи: многоступенчатость выборов, сословное представительство, неравный характера, цензовость.
Моментом приобретения депутатских полномочий являлось первое заседание нижней палаты российского парламента. Депутаты Государственной Думы, начиная с ее первого созыва в 1906 г., были наделены достаточно широкими для того периода правами. Систему этих прав составляли: право участия в заседаниях палаты и работе комиссий; право законодательной инициативы; индемнитет, понимаемый как полная свобода мнений и высказываний по вопросам ведения палаты; получения по запросу информации от министров или приравненных к ним должностных лиц. Такие же права были предоставлены выборным членам верхней палаты российского парламента - Государственного совета.
Правовой статус депутатов нового высшего представительного органа - Госдумы существенно повлиял на динамику статуса членов существовавшего уже около столетия Госсовета.Важнейшая для членов высшего представительного органа представительская функция в соответствии с нормами законодательства и практикой деятельности принадлежала не каждому депутату индивидуально, а Государственной Думе в целом. В отличие от депутатов Уложенной комиссии, депутаты Госдумы имели свободный мандат, то есть не были обязаны отчетами перед избирателями.
Систему гарантий депутатов Госдумы имперского периода составляли следующие нормы: депутатский иммунитет, предусматривавший привлечение к ответственности депутата только на основании судебного решения и невозможность личного задержания за долги; уголовную ответственность за воспрепятствование депутату в исполнении обязанностей, если оно было совершено путем злоупотребления властью, угроз или насилия; материальное обеспечение, включающее денежное содержание и компенсацию стоимости
проезда. Как и для депутатов Уложенной комиссии, для депутатов Госдумы были предусмотрены стимулирующие выплаты за работу в комиссиях.
К обязанностям депутатов Государственной Думы относились обязанности, предусматривающие дисциплинарные или финансовые санкции (присутствовать на заседаниях Думы, комиссии; участвовать в поименных голосованиях; сообщать председателю Думы об отпуске) и обязанности, несоблюдение которых предполагало лишение статуса депутата (подписать «Торжественное обещание» на первом заседании Думы, не пропускать заседания Госдумы, сохранять соответствие избирательному цензу).
Динамика правового статуса депутатов Госдумы в 1905-1917 гг. была незначительной. Ее формировали не изменения законов, а корректировка регламентирующего документа, принимаемого самой Госдумой - Наказа Государственной Думы. Изменения затронули такие аспекты статуса депутата, как права, социальные гарантии, дисциплинарная ответственность.
Сравнение правового статуса депутатов Государственной Думы 19061917 гг. и депутатов Государственной Думы Российской Федерации выявляет значительное развитие за прошедший период норм, определяющих представительную и контрольную функции законодательного органа: право на объединение во фракции, социальные гарантии деятельности. В то же время для депутатов современной Государственной Думы по сравнению с депутатами Думы имперского периода уменьшилось количество и значимость дисциплинарных санкций, которые предусматривают ответственность за невыполнение обязанностей депутата, допущено индивидуальное принятие решений о применении дисциплинарных санкций в отношении депутатов председательствующим на заседании.