Высшие государственные учреждения

Из высших государственных учреждений сохранялись Государст­венный совет, Собственная его императорского величества канце­лярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канце­лярий.

Государственный совет сохранял значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была его роль в подготовке и прове­дении буржуазных реформ 60—70-х годов. В условиях «кризиса верхов» правительство нуждалось в коллективном мнении пред­

ставителей высшей бюрократии. Вместе со специально созданны­ми комитетами и комиссиями активное участие в разработке всех законопроектов принимала Государственная канцелярия. Законо­проекты поступали на обсуждение в департаменты, а зате,м в об­щее собрание Государственного совета.

Департамент военных дел числился только в законах, факти­чески его место заменил Военный Совет. Иногда для рассмотре­ния законопроектов определенной категории в составе Государст­венного совета создавались специальные органы (например, Осо­бое присутствие о воинской повинности в 1874—1881 гг.).

Для устранения разрыва между обсуждением законопроектов, их редактированием и составлением сборников законов в Государ­ственном совете была сосредоточена кодификация законов: в 1882—1894 гг. в Кодификационном отделе, а с 1894 г. в отделе­нии свода законов Государственной канцелярии^[53]. В 1884 г. при Государственном совете было создано «Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на опре­деления департаментов Сената». Таким образом, даже высшее судилище России находилось под надзором высшей бюрократии.

Созданный в 1900 г. Департамент промышленности, наук, тор­говли был тесно связан с «заботами» самодержавного государства о «нуждах» русской буржуазии; он способствовал быстрому рас­смотрению и проведению через общее собрание Государственного совета законопроектов о капиталистической деятельности банков, акционерных обществ, компаний и пр.

В годы политической реакции 80-х годов значение Государст­венного совета несколько падает за счет усиления роли Комитета министров. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных высших чиновников — в Комитете министров. В верхах бюрократии не раз выдвигались проекты расширения состава Государственного совета за счет выборных членов — от дворян, земств, городов (наиболее значительны про­екты М. Т. Лорис-Меликова и кн. П. Д. Святополк-Мирского). Все эти проекты не были реализованы.

Государственный совет оставался важным звеном в системе государственного аппарата России. Роль этого учреждения подчер­кивалась тем, что во главе его стояли великие князья Константин Николаевич (1865—1881) и Михаил Николаевич (1881—1905).

Характер самостоятельного высшего учреждения имела и Комиссия прошений. В 1895 г. она была преобразована в «Канцелярию по принятию прошений на высочайшее имя прино­симых». Через это учреждение представители господствующего класса осуществляли право «законодательной инициативы». В Ко­миссию прошений, а затем в Канцелярию шел поток жалоб и про­шений, которые подвергались тщательной классовой фильтрации.

В связи с расширением значения «Канцелярии» Особое присутст­вие для предварительного рассмотрения «всеподданнейших» жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

К Государственному совету по составу, делопроизводству и ха­рактеру деятельности были близки так называемые высшие комитеты. 19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянско­му делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, осу­ществлявший наблюдение за проведением крестьянской реформы и обсуждение связанных с ней законопроектов и административ­ных мероприятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волне­ниями). Этот комитет действовал в тесной связи с Государствен­ным советом; его председателем был великий князь Константин Николаевич, а делопроизводство велось в Государственной кан­целярии.

В России и после 1861 г. продолжали действовать некоторые дореформенные комитеты: только в 1864 г. был ликвидирован Второй Сибирский комитет; вплоть до упразднения наме­стничества на Кавказе (1882) действовал Кавказский коми­тет.

Существование других высших комитетов было связано с некоторыми важнейшими вопросами внутренней политики. В 1862—1865 гг. действовал Западный комитет — чрезвычай­ный орган для проведения мероприятий по ликвидации последст­вий польского восстания. В 1864 г. был создан и существовал до 1881 г. Комитет по делам царства Польского, рассма­тривавший проекты изменений в управлении царства Польского и проведении в нем крестьянской реформы.

Надзор за Дальневосточным наместничеством осуществлял Особый комитет Дальнего Востока (1903—1905).

С железнодорожной политикой правительства было связано су­ществование Комитета железных дорог (1859—1874) и Комитета Сибирской железной дороги (1892— 1905).

Вся деятельность Комитета министров была направлена на укрепление и охранение господствующих позиций дворянства в экономике и самодержавном государстве, на поощрение капита­листической промышленности и торговли. На утверждение Коми­тета министров поступало множество уставов акционерных об­ществ, компаний, банков, положений о биржах, представления и предписания министра путей сообщения, разрешающих построй­ку железных дорог.

В пореформенное время Комитет министров выступает как орган проведения карательной политики. По закону 1872 г. ми­нистр внутренних дел подавал на имя Комитета министров пред­ставления о запрещении книг или повременных изданий, «распро­странение коих признано им, министром, особенно вредным», а Комитет министров принимал постановление об их уничтожении. За 1872—1904 гг. по постановлениям Комитета министров было

уничтожено до 200 различных изданий (в том числе произведения К. Маркса, сборник «Материалы, к характеристике нашего хозяй­ственного развития» со статьей В. И. Ленина, произведения

B. В. Берви-Флеровского, Д. И. Писарева, Л.

На пост председателя Комитета министров назначались опыт­ные чиновники, занимавшие ранее министерские и прочие высокие посты: граф П. Н. Игнатьев (1872—1879), граф П. А. Валуев (1879—1881), С. Ю. Витте (1903—1906) и др.

К началу XX в. Комитет министров сохранял характер высше­го административного учреждения, в которое, по выражению

C. Ю. Витте, «вносилась масса административного хлама — все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить сис­тематическое и упорное сопротивление со стороны Государствен­ного совета»¹.

Приближение революционной ситуации в России и начало разработки буржуазных реформ в конце 50-х годов потребовало сплочения бюрократических сил страны. Загруженный массой ад­министративных дел, Комитет министров не мог осуществлять координацию деятельности отдельных ведомств и министерств. Неофициально с осени 1857 г., а официально с 12 ноября 1861 г. действовал новый правительственный орган — Совет Минист­ров, который состоял из министров, главноуправляющих, предсе­дателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к царю лиц. Председателем Совета Министров был импе­ратор, ему принадлежало право выносить на рассмотрение Сове­та все вопросы. В отличие от Комитета министров, в ведении кото­рого остались текущие административные дела, Совет Министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного зна­чения.

---------- '-----

¹ Вйтте С. ІО.Воспоминания. М., 1960, т. 2, с. 259.

ром и получали силу закона (так называемых «высочайших пове­лений»), а другие передавались в специальные совещания и коми­теты для дальнейшей разработки. Делопроизводство Совета Мини­стров велось управляющим делами Комитета министров. Расцвет деятельности Совета Министров падает на 1857—1862 гг., т. е. на время революционной ситуации, борьбы разночинной интеллиген­ции, крестьянских волнений, разработки и начала осуществления крестьянской реформы, подготовки буржуазных реформ (из 144 заседаний с 303 докладами — 90 заседаний с 238 докладами).

По мере проведения буржуазных реформ и укрепления само­державно-бюрократического аппарата России роль Совета Ми­нистров начинает падать. В 70-х годах его заседания собирались очень редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

Собственнная его императорского величества канцелярия продолжала играть в 60—70-х годах значитель­ную роль в государственном аппарате России. Буржуазные ре­формы почти не коснулись этого учреждения; оно сохранило доре­форменную обособленность, функции и устройство (четыре отде­ления).

Довольно активной была деятельность Второго отделения кан­целярии. С 1862 г. оно стало важнейшим звеном законодательст­ва: здесь предварительно рассматривался всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржу­азных реформ: не только редактировало законопроекты и состав­ляло на них отзывы, но иногда составляло проекты предполагае­мых реформ (например, устав уголовного судопроизводства).

Второе отделение проводило текущую работу по изданию томов второго «Полного собрания законов» и переизданию от­дельных томов «Свода законов». В 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

Приспособленное к борьбе с небольшими организациями рево­люционеров и крестьянскими «бунтами» Третье отделение в усло­виях массового революционного движения 60—70-х годов с тру­дом справлялось со своими обязанностями. В его аппарате прошли реорганизации — распределение дел между его экспедициями из­менилось. В первой экспедиции велись дела, связанные с оскорб­лением царя и членов его семьи, а также следствия по государст­венным преступлениям; вторая — заведовала штатом Третьего отделения, собирала сведения о религиозных сектах, изобретениях, усовершенствованиях, культурно-просветительных, экономических и страховых обществах, о фальшивомонетчиках, принимала раз­личные прошения о пособиях, т. е. заведовала разнородным кру­гом дел, не носящих политического характера. Сильно изменились функции третьей экспедиции — из органа наблюдения за прожи­вающими в России иностранцами экспедиция превратилась в важ­ную составную часть Третьего отделения. Она руководила всеми карательными мерами по борьбе с массовым движением крестьян, наблюдением за общественным и революционным движением, за

деятельностью революционных организаций, за общественным мнением, давала распоряжения о высылке под надзор полиции, ссылке на поселения, о заключении в крепость. Здесь составлялись обозрения общественно-политической жизни страны. Существо­вавшая до 1872 г. четвертая экспедиция сохраняла разнородные дела (сбор сведений о пожарах, грабежах, убийствах и прочих происшествиях в государстве), а также сведения о «видах на продовольствие жителей», о ходе торговли, руководила борьбой с контрабандой, собирала материалы о злоупотреблениях местных властей, о «беспорядках в городах» (рабочее движение). Дела пятой экспедиции (драматическая цензура) в 1865 г. поступили в Главное управление по делам печати Министерства внутренних дел. Несмотря на это, в Третьем отделении была создана Газет­ная часть, которая не только наблюдала за прессой, но и вела антиреволюционную пропаганду. Увеличение числа политических процессов в судах повысило интерес Третьего отделения к знанию законов: с 1871 г. при его главном начальнике существовала юрис­консультская часть (впоследствии преобразована в Судебный от­дел Министерства внутренних дел). Исполнительным органом Третьего отделения оставался аппарат Корпуса жандармов.

В 60—70-х годах на посту начальника Третьего отделения и шефа жандармов находились доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков (1856—1866), П. А. Шувалов (1866—1874), А. Л. Потапов (1874—1876), Н. В. Мезенцов (1876—1878), А. Р. Дрентельн (1878—1880), П. А. Черевин (4 марта — 6 авгу­ста 1880 г.).

Аппарат Третьего отделения жестоко обрушился на отстаивав­ших интересы народных масс революционных демократов. 21 мая 1862 г. в Петербурге была учреждена «Следственная комиссия по­делай о распространении революционных воззваний» во главе с князем А. Н. Голицыным, председателем многих комиссий по- политическим делам. Комиссия явилась вспомогательным органом Третьего отделения. Ее материалы послужили основой для ряда политических процессов в V и VI департаментах Сената в 60-х го­дах XIX в. В 70-х годах Третье отделение стало центром, руково­дящим производством дознаний по деятельности народников, и подготовке материалов по массовым политическим процессам. Уже с 70-х годов внимание отделения привлекает рабочее движе­ние, а также борьба с проникавшим в Россию марксизмом.

Летом 1878 г. под председательством министра государствен­ных имуществ П. А. Валуева было создано «Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи»; в состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Мезенцов и министры: внутренних дел — Л. С. Маков, юстиции — Д. Н. Набоков и военный— Д. А. Милютин.

Особое совещание разработало обширную программу действий всего правительственного аппарата по усилению полиции, надзору за печатью, университетами, школами, а также разработке реак­ционных мероприятий по этим вопросам.

После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. последовал указ 12 февраля о создании «Верховной распорядительной комис­сии по охране государственного порядка и общественного спокой­ствия» во главе с генералом М. Т. Лорис-Меликовым. В ведение этой комиссии поступали все политические следствия по столице и Петербургскому военному округу, а также верховный надзор за политическими следствиями по всей стране. Ей также «времен­но» подчинялись Третье отделение и Отдельный корпус жандар­мов. Все местные власти были обязаны оказывать комиссии в де­лах политических следствий «содействие».

Главными задачами Верховной распорядительной комиссии были: объединение всех карательных органов для борьбы с рево­люционным движением, экстренный разбор всех политических дел, разгрузка столичных тюрем, ускорение судебного рассмотрения всех дел и административная расправа с частью арестованных п т. д. Подавляющее большинство этих дел рассматривал Лорис- Меликов. В докладе Александру II 26 июля 1880 г. он отмечал выполнение комиссией своих основных задач и рекомендовал на будущее все дела по «охране государства и общественного спо­койствия» сосредоточить в Министерстве внутренних дел. Эта мысль получила законченное завершение в докладной записке Ло­рис-Меликова о преобразовании полиции, по которой Верховная распорядительная комиссия и Третье отделение были закрыты, а дела последнего были сосредоточены в Департаменте государст­венной полиции Министерства внутренних дел. На министра вну­тренних дел возлагалось и заведование Отдельным корпусом жан­дармов на правах шефа корпуса. Последовавшее вскоре объеди­нение политической и общей полиции было подготовлено связью и параллелизмом их деятельности еще с 60-х годов XIX в. в борь­бе с революционным движением. Первым министром, наследовав­шим права главного начальника Третьего отделения, был М. Т. Лорис-Меликов.

В 60—70-х годах Четвертое отделение сохраняло старые по­рядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно преобразуется в само­стоятельное высшее учреждение Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии.

После закрытия Второго и Третьего отделений оставшееся в составе канцелярии царя Первое отделение стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией (с 22 февраля 1882 г.) с сохранением за ней значения канцелярии царя по различным вопросам. Особенно возросло значение этой канцелярии по вопросам заведования личным составом чиновни­ков. Для заведования делами определения на службу, чинопроиз­водства, наград или увольнения чиновников до V класса при Кан­целярии в 1894 г. был учрежден Комитет о службе чинов граж­данского ведомства и о наградах, а также Инспекторский отдел.

Более четкое разделение дел по ведомствам, некоторая децентрализация распорядительной и исполнительной деятель­ности, усиление системы местных учреждений и как следствие

укрепление всего государственного аппарата в период буржуазных реформ — все это повлекло за собой ослабление бюрократического централизма и сокращение значения Собственной е. и. в. канцеля­рии как чрезвычайного высшего правительственного учреждения.

/В пореформенной России Правительствующий Сенат сохранял свое старое значение высшего органа суда и надзора. Все изменения, которые произошли в его функциях, организаци­онном устройстве и деятельности были тесно связаны с судебной буржуазной реформой 1864 г. Еще 29 сентября 1862 г. Александ­ром II были утверждены «Основные начала преобразования суд­ной части в России», подготовленные специальной комиссией при Государственной канцелярии.

Другая комиссия подготовила проекты судебных уставов, кото­рые, пройдя ряд бюрократических инстанций, были утверждены царем 20 ноября 1864 г. Эти уставы вводили в России буржуаз­ные принципы судоустройства и судопроизводства.

Высшими апелляционными инстанциями стали судебные пала­ты и уездные съезды мировых судей. Поэтому необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената отпала. По мере распространения судебных уставов на отдельные губер­нии России закрывались те департаменты, которые являлись выс­шей апелляционной инстанцией для местных судов этих губерний. К концу века из апелляционных департаментов Сената сохрани­лись только четвертый и пятый, которые 2 июня 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный депар­тамент.

Большое значение в пореформенном Сенате приобрели откры­тые в 1866 гг. кассационные департаменты (Уголовный и Граж­данский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган. На должность сенаторов этих департаментов назначались опытные чиновники из прокура­туры.

За первым департаментом и после судебной реформы оставал­ся широкий круг дел. Исходящие из первого и других департамен­тов Сената знаменитые «толкования» законов давали возможность правительству изменить любой закон, если замечалось его «вред­ное» для господствующих классов действие, дать судам такое направление, которое отвечало бы классовым интересам дворян и буржуазии. Первый департамент Сената занимался также вос­становлением нарушенных прав учреждений, лиц, сословий, высту­пая не только защитником прав господствующих классов, но и охранителем тех искусственных сословных перегородок, которые ломали развитие капитализма в России.

Первый департамент осуществлял надзор за местным управле­нием и судом. Буржуазные реформы повысили оперативность ру­ководства местными учреждениями, умерили произвол местной администрации и полиции.

Поэтому в пореформенный период было проведено только 20 сенаторских ревизий, из которых особое значение имели реви­зии 1880—1882 гг.; они проводились по новой инструкции, разра­ботанной в 1880 г. под руководством Лорис-Меликова. Эта инструк­ция предусматривала всестороннее обследование местных учреж­дений и рекомендовала сенаторам обращать внимание не только на деятельность местного аппарата, но и на «настроение умов», степень распространения революционных учений и «влияния их на общественную и народную жизнь».

С 1863 г. несколько раз в неделю Сенатом издавались «Собра­ния узаконений и распоряжений» правительства, которые рассы­лались первым департаментом в виде небольших брошюр по всем высшим центральным и местным учреждениям.

В 1884 г. на месте упраздненного второго апелляционного департамента Сената возник одноименный департамент с совер­шенно иными функциями. Этот департамент нередко именовали «крестьянским», так как он принимал и рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия и губернские при­сутствия по хозяйственному и по земельному устройству кресть­ян, по личным, имущественным и общинным вопросам крестьян. Департамент являлся плотиной для жалоб и прошений порефор­менных крестьян, надеющихся обращением в высший орган «пра­восудия» царской России найти удовлетворение или облегчение своих земельных нужд, добиться отмены несправедливых решений чиновничье-дворянских присутствий по крестьянским делам.

В 1885 г. для рассмотрения дел «об упущениях» и «противо- нравственных проступках» судей был учрежден в составе Сената Высший дисциплинарный суд. Созданием этого органа правитель­ство получило возможность в обход принципа «несменяемости судей» устранять неугодных судей.

В 60-х годах царизм приспособил к ведению политических про­цессов пятый (уголовный) департамент Сената. Именно здесь со­стоялся ряд политических процессов, в том числе и процесс великого русского революционного демократа Н. Г. Чернышевского (1863—1864).

Старый громоздкий аппарат Сената не был способен к осуще­ствлению быстрой и гибкой судебной расправы с политическими заключенными.

„/По судебным уставам 20 ноября 1864 г. Сенат в области судеб­ной деятельности превратился в кассационный орган, и все дела о государственных преступлениях должны были рассматриваться в судебных палатах, а также в Верховном уголовном суде.

В 1872 г. в составе Сената было учреждено «Особое присутст­вие для суждения дел о государственных преступлениях и проти­возаконных сообществах» — орган высшего суда по политическим делам. Кроме первоприсутствующих и пятерых сенаторов, в Осо­бое присутствие входили назначаемые царем по списку Мини­стерств внутренних дел и юстиции на один год так называемые сословные представители —по одному губернский и уездный пред­

водители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии.

, На Особое присутствие были распространены некоторые бур­жуазные принципы судопроизводства (состязательный процесс). Но в целом создание этого органа являлось серьезным нарушени­ем судебных уставов 1864 г. Большинство дел о государственных преступлениях рассматривалось при закрытых дверях или с при­глашением вполне благонамеренной публики. Отчеты о некоторых судебных процессах печатались в сокращенном виде. На решения Особого присутствия разрешались кассационные жалобы в общее собрание гражданского и уголовного кассационных департамен­тов Сената.

В Особом присутствии Сената рассматривались самые круп­ные народнические процессы 70-х годов: «долгушинцев», о демон­страции на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «про­цесс 50-ти», «процесс 193-х», «первомартовцев»; в мае 1877 г. рас­сматривался процесс первой рабочей организации в России — «Южнороссийского союза рабочих».

Правительство было недовольно тем впечатлением, которое производили массовые процессы на общественное мнение страны. Уже с 1878 г. для ведения политических процессов правительство стало применять военно-окружные суды с закрытым и ускоренным процессом, с более суровыми (нередко смертными) приговорами. В связи с этим роль Особого присутствия Сената резко упала.

Буржуазные преобразования не коснулись Святейшего Синода, сохранившего существовавшие до 1861' г. функции и ап­парат. Синод лишь номинально числился высшим учреждением, фактически же по своему значению он приближался к министер­ству. Изменения в пореформенном Синоде были направлены на усиление идеологического влияния церкви на народные массы. В 1885 г. в составе Синода учреждается Совет по церковно-при­ходским школам — орган надзора за этими учебными заведениями и управления ими. Обер-прокурор Синода в 1880—1905 гг. К. П. Победоносцев выступал как один из вдохновителей полити­ческой реакции и контрреформ 80-х — начала 90-х годов.

3. Центральные государственные учреждения

В пореформенной России существовали все прежние министерст­ва. Общие принципы организации, структуры и деятельности пореформенных министерств определялись по-прежнему «Общим .учреждением министерств» 25 июня 1811 г. Усиление бюрократи­зации аппарата привело к тому, что канцелярия каждого мини­стерства превратилась в орган связи министерства с аппаратом министерства. Кроме департаментов во многих министерствах создавались главные управления, управления и отделы, которые подразделялись не на отделения и столы, а более оперативные делопроизводства. Начальники главных управлений и управлений имели больше самостоятельности, чем директора департаментов.

Возросло значение общеминистерских советов (особенно как органов надзора за учреждениями ведомства). Кроме этих советов в министерствах возник ряд других органов (советов и комитетов), на заседаниях которых вместе с чиновниками заседали предста­вители самых различных ведомств. • На эти заседания чаще, чем в дореформенное время, приглашались «сведущие» люди —пред­ставители промышленной, железнодорожной, банковской и торго­вой буржуазии, различные буржуазные специалисты (инженеры, ученые и пр..). Это «соучастие» буржуазии в работе центральных правительственных учреждений накладывало отпечаток на харак­тер их деятельности, создавало известное «сближение» между господствующими классами пореформенной России.

Для деятельности пореформенных ведомств после буржуазных реформ 60—70-х годов характерно некоторое ослабление бюро­кратического централизма с передачей местным учреждениям ис­полнительных и части распорядительных дел с сохранением за центральным аппаратом общего руководства и надзора. Такая децентрализация делала аппарат министерства более гибким и работоспособным в выполнении основных его задач.

После 1861 г. возросло значение Министерства внутрен­них дел. Административно-хозяйственные функции министерст­ва оттесняются административно-полицейскими задачами. Основ­ную роль в министерстве стали играть такие учреждения, как де­партаменты полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюремное, а также земский отдел. Последний был создан еще в период разработки крестьянской реформы при Центральном статистическом комитете и первоначально проводил сбор сведе­ний, необходимых для реформы. С 1861 г. Земский отдел стал самостоятельной и одной из главных структурных частей мини­стерства. Он осуществлял наблюдение за введением в действие положения 1861 г. и связанного с ним законодательства, ведал многими земскими хозяйственными делами, следил за управлени­ем всеми крестьянами и органами правительственно-дворянского надзора за ними на местах и некоторыми другими делами (пере­селенческое дело, комплектование армии).

На Министерство внутренних дел были возложены важнейшие задачи претворения крестьянской реформы в жизнь и управление многомиллионной массой крестьян. Возглавлявший министерство в период разработки крестьянской реформы представитель либе­ральной бюрократии С. С. Ланской (1855—1861) был заменен более умеренным П. А. Валуевым (1861—1868).

В апреле 1865 г. была проведена буржуазная цензурная рефор­ма. Изданием «Временных правил о печати» цензуре придавалась большая гибкость. Цензурным комитетам предоставлялись более широкие права расправы путем предостережений, приостановки (после двух предостережений), конфискации номеров, штрафов, судебного преследования издателей и редакторов.

Для общего руководства цензурой и надзора за типография­ми, книжной торговлей и библиотеками в составе министерства

было создано Главное управление по делам печати; при нем нахо­дился совет, на заседаниях которого делались доклады о наруше­ниях цензурных правил, о законопроектах и пр. Первые шаги дея­тельности Главного управления по делам печати ознаменовались запрещением органов революционной демократии 60-х годов — журналов «Современник» и «Русское слово» (1866). •

В последующие годы деятельность министерства в области руководства цензурой расширилась. Дополнивший «Временные правила» закон 1873 г. давал право министру приостанавливать выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государствен­ной важности, оглашение или обсуждение которых «по соображе­ниям высшего правительства найдено будет неудобным». До 1905 г. Главным управлением по делам печати было издано до 562 циркуляров, запрещавших освещать в печати те или иные вопросы внутренней и внешней политики L

В 1879 г. заведование местами заключения и пересылкой было выделено из департамента полиции исполнительной и передано в Главное тюремное управление.

6 августа 1880 г. в составе министерства был создан Депар­тамент государственной полиции, а 15 ноября того же года к нему был присоединен Департамент полиции исполнитель­ный Министерства внутренних дел. Только после присоединения к Департаменту государственной полиции Судебного отдела мини­стерства (надзор за политическими дознаниями) он стал имено­ваться Департаментом полиции (1883). После упразднения Верховной распорядительной комиссии Министерство внутренних дел в 1880—1881 гг. возглавлял М. Т. Лорис-Меликов. После его ухода пост министра внутренних дел занимал граф П. Н. Игнать­ев (май 1881 — май 1882 г.), деятельность которого была направ­лена на то, чтобы «прикрыть отступление правительства к прямой реакции...»^[54][55]. Со времени политической реакции 80-х годов за Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России. Министры внутренних дел граф Д. А. Толстой (1882—1889), И. Н. Дурново (1889—1895), И. Л. Горемыкин (1895—1899) и другие играли роль своеобраз­ных «первых министров» самодержавной монархии. В известной мере это объясняется тем, что в ведении этого министерства нахо­дился Департамент полиции. Основной функцией Департамента полиции было предупреждение и пресечение преступлений и охра­на общественной безопасности и порядка. В его ведении находи­лись охранные отделения, полицейские учреждения, как город­ские, так и уездные, градоначальники, речная и фабричная поли­ция, сыскные части отделения, адресные столы, пожарные коман­ды. Тесно были связаны с департаментом и органы штаба корпуса жандармов на местах — губернские жандармские управления

и жандармские полицейские управления железных дорог. Объек­тами деятельности департамента были не только политические организации, партии, общества, но и культурно-просветительные учреждения в стране. Надзор за русскими подданными за грани­цей (революционерами) осуществляла заграничная агентура департамента.

Департамент полиции и аппарат Отдельного корпуса жандар­мов, также вошедшего в состав министерства, сделались основ­ными органами этого ведомства. Роль Департамента полиции под­черкивалась тем, что руководство им с 1882 г. было возложено на товарища министра внутренних дел, который был одновременно п командиром Отдельного корпуса жандармов; шефом жандармов был сам министр. Состав аппарата Департамента полиции был довольно сложным. Департамент подразделялся первоначально на три делопроизводства. Первое (распорядительное) делопроизвод­ство занималось общеполицейскими .делами и личным составом полиции. Второе (законодательное) —заведовало разработкой различных полицейских законопроектов, инструкций и циркуля­ров. Третье —называлось секретным и ведало вопросами полити­ческого розыска; в его ведении находилась внутренняя и загранич­ная агентура Департамента полиции, охрана царя, наблюдение за революционной деятельностью в стране, предупреждение и пре­сечение ее. К концу XIX в. в ведении этого делопроизводства ос­тались лишь второстепенные (финансово-счетные) дела, так как все дела, касавшиеся политического розыска, были переданы в учрежденный в 1898 г. Особый отдел департамента.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Четвертое делопроизводство наблюдало за ходом политических дознаний, а пятое ведало вначале гласным, а впоследствии не­гласным надзором. Оба эти делопроизводства в своей деятельно­сти были тесно связаны с Особым совещанием — постоянным уч­реждением под председательством товарища министра внутрен­них дел, утверждавшее представления губернаторской админист­ративной ссылке частных лиц. Возникшее в 1894 г. шестое дело­производство заведовало различными вопросами, находящимися в сфере деятельности Департамента полиции: об изготовлении, хранении и перевозке взрывчатых веществ (ранее эти дела нахо­дились во втором делопроизводстве), о фабрично-заводском зако­нодательстве и т. п. На созданное в 1902 г. седьмое (наблюда­тельное) делопроизводство возлагались дела упраздненного четвертого делопроизводства, т. е. наблюдение за производством жандармскими управлениями дознаний по государственным пре­ступлениям.

Первые директора Департамента полиции В. К. Плеве (1881— 1884) и П. Н. Дурново (1884—1893) значительно обновили состав департамента за счет привлечения сотрудников суда и прокура­туры. Это позволило поставить дело политического сыска на бо­лее широкую ногу.

Возросло число источников информации: сведения в департа­мент поступали не только из жандармских управлений и немно­гочисленных еще тогда секретно-розыскных отделений, но и ст заграничной агентуры, находящейся в ряде стран Европы и Азии. До 1902 г. она возглавлялась П. И. Рачковским, сумевшим уста­новить в деле борьбы с русской революционной эмиграцией кон­такт с французской политической полицией.

Одной из первоочередных задач Департамента полиции в 80-х годах была борьба с народовольцами. К 90-м годам объек­ты деятельности Департамента полиции изменились. Внимание департамента стало привлекать более сознательное и организо­ванное рабочее движение. Кроме остатков народнических органи­заций появились кружки и организации, которые соединили свою деятельность с рабочим движением («Петербургский союз борь­бы за освобождение рабочего класса» и другие «Союзы»), а в 1903 г. оформились в РСДРП. В числе персональных дел, за­веденных в Департаменте полиции на виднейших деятелей рос­сийской социал-демократии, было дело В. И. Ульянова (Ленина).

В ведении Министерства внутренних дел находились и другие отрасли управления. В начале 80-х годов в министерстве оконча­тельно закрепилось заведование почтовыми и телеграфными уч­реждениями (Главное управление почт и телеграфов— 1884 г.^[56], в 1896 г. создано Переселенческое управление, а в 1900 г.— Уп­равление по делам воинской повинности).

С ростом аграрного движения в начале XX в. министерство взяло инициативу по сплочению и активизации дворян-помещи­ков. В 1902 г. в составе министерства была создана канцелярия по делам дворянства.

Созданное в 1904 г. Главное управление по делам местного хо­зяйства (вместе с советом), объединившее дела хозяйственного и частично медицинского департаментов, отстраняло земские и частично городские органы «самоуправления» от некоторых от­раслей хозяйственного управления (например, продовольственно­го дела) и усиливало надзор за ними.

Накануне первой революции министры внутренних дел Д. С. Сипягин (1900—1902) и В. К- Плеве (1903—1904) направ­ляли деятельность всего огромного аппарата министерства на репрессии против революционного движения. Эта политика пред­отвращения революции с помощью карательных мер потерпела полный крах.

Суд, формально отделенный от администрации судебными уставами 20 ноября 1864 г., фактически через Министерство юстиции (заведование личным составом суда и прокуратуры, надзор) подчинялся администрации. Это подчеркивалось и сохра­нением совмещения одним лицом должностей министра юстиции и генерал-прокурора.

После .1861 г. Министерство юстиции сохранило весь дорефор­менный аппарат, претерпев лишь частичные изменения. Оно при­нимало очень слабое участие в разработке судебной реформы, а возглавлявший его граф В. Н. Панин (1839—1862) был реши­тельным противником всех буржуазных реформ. Завершение раз­работки и введение судебной реформы произошли при преемнике Панина на посту министра Д. Н. Замятнине (1862—1867). К кон­цу века единственный департамент Министерства не мог справ­ляться с массой поступавших в него административных, судебных дел и дел по надзору за судом, поэтому его аппарат был разделен в 1892 г. на два департамента. В декабре 1895 г. Главное тюрем­ное управление вместе с многочисленной и сложной системой тюрем России было передано из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции, что объясняется возросшим значением прокуратуры в уголовном судопроизводстве.

Министерство в пореформенный период проводит реакционный курс, направленный на стеснение некоторых умеренно буржуаз­ных начал судебных уставов, на особенно тщательную организа­цию и проведение судебной расправы над политическими преступ­никами.

С 1881 г. специальная комиссия, в состав которой входили крупнейшие русские криминалисты, разрабатывала проект нового «Уголовного уложения», устанавливающего более гибкую систему наказаний. Текст «Уложения» был утвержден царем 22 марта 1903 г., но реакционные дворянские чиновники в Государственном совете настояли на сохранении основных норм старого «Уложе­ния» 1845 г. Из «Уложения» 1903 г. были признаны, действующи­ми лишь главы, касавшиеся политических преступлений,— «О бун­те против верховной власти», об усилении репрессии, за массовое выступление рабочих (стачки, демонстрации), за хранение неле­гальной литературы.

Крестьянская реформа 1861 г. и связанная с ней выкупная операция, рост государственного аппарата, промышленности и торговли увеличили значение Министерства финансов. При министрах финансов А. М. Княжевиче (1858—1862) и особен­но графе М. X. Рейтерне (І862—1878) проводится ряд буржуаз­ных финансовых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой систем и государственного контроля.

23 мая 1862 г. были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусма­тривавшие осуществление бюджетного единства. Государственные росписи стали публиковаться. В 1864—1868 гг. в России было введено единство кассы: все государственные доходы сосредоточи­вались в кассах Государственного казначейства и из них же про­изводились расходы.'

По «Положению о выкупе» 19 февраля 1861 г. общее руковод­ство и заведование выкупной операцией возлагалось на Петер­бургскую сохранную казну, деятельность которой находилась в ведении министра финансов и под надзором Совета государст­

венных кредитных установлений. С возрастанием числа выкупных дел в августе 1862 г. в составе министерства было создано Глав­ное выкупное учреждение.

За время буржуазных реформ 60—70-х годов значительным из­менениям подверглась основная группа учреждений министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распределению их по ведомствам.

В начале 60-х годов были упразднены обременительные для народных масс и недостаточно прибыльные для государства вин­ные откупа. Торговлю спиртными напитками сделали свободной. С 1 января 1863 г. производство спиртных напитков было обло­жено акцизным сбором. Являясь значительным источником дохо­да для государства, акциз на водку как косвенный налог ложил­ся тяжелым бременем на народные массы. Введение этого акциза вызвало разделение департамента разных податей и сборов на два департамента — неокладных и окладных сборов.

Департамент неокладных -сборов заведовал питейным, табач­ным, свеклосахарным, спичечным и керосиновым акцизами, а так­же различными пошлинами: гербовыми, судебными, канцеляр­скими, паспортными, страховыми и др. Все акцизы, особенно пи­тейный, являлись одним из основных источников доходов царской России в пореформенное время (в 70—80-е годы составляли более 35—40% всех доходов).

Департамент окладных сборов заведовал системой прямого об­ложения, руководил осуществлением натуральных повинностей, со­хранившихся в пореформенное время (постойной, дорожной и пр.).

Вступление России на путь капиталистического развития по­требовало усиления органов правительственного «попечительства» над промышленностью и торговлей. Распространение Положения 19 февраля на горнозаводских рабочих и переход казенной гор­ной промышленности на вольнонаемный труд заставили прави­тельство провести демилитаризацию горного ведомства; Департа­мент горных и соляных дел в связи с передачей всего соляного дела в Министерство внутренних дел был преобразован в горный департамент; в 1873 г. по чисто ведомственным соображениям он был передан в Министерство государственных имуществ.

В 1864 г. в аппарате Министерства финансов создается Депар­тамент торговли и мануфактур — учреждение по управлению ка­зенной промышленностью и «попечительству» над частной про­мышленностью и торговлей. В 1872 г. Мануфактурный и Коммер­ческий советы объединились в Совет торговли и мануфактур.

При министрах Н. X. Бунге (1881—1887), И. А. Вышнеград­ском (1887—1892) и С. ЮГ’Вйтте (1892—1903) в аппарате мини­стерства происходят значительные изменения, связанные с воз­растанием косвенных налогов. Департамент неокладных сборов в связи с введением в стране винной монополии (1894) был преоб­разован в Главное управление неокладных сборов и казенной про­дажи питей (1896), которое заведовало не только всеми акцизны­ми сборами, но и казенной продажей спиртных напитков. В со-

зданом одновременно Совете по делам казенной продажи питей обсуждались законопроекты по казенной продаже спиртных напитков, устанавливались размеры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, рассматривались ходатайства о построении винокуренных заводов.

Во второй половине XIX в. произошли изменения и в кредит­ной системе. В 1860 г. был создан Государственный банк для «оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы». Он наследовал денежные остатки вкладов дореформен­ных банков: Коммерческого, Заемного и приказов общественного призрения. Государственный банк принимал вклады на хранение, обращая их в проценты, давал кратковременные ссуды (до 9 ме­сяцев) под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и това­ров, осуществлял такие коммерческие обороты, как учет векселей и других срочных документов, покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, а также разменивал кредитные билеты. После финансовой реформы (1898) Государственный банк стал и эмиссионным учреждением.

В ведомстве Министерства финансов были созданы также Крестьянский поземельный и Дворянский земельный банки. В деятельности Крестьянского и Дворянского банков устанавли­валось известное единство действий, выраженное в объединении управления: во главе обоих банков стоял общий управляющий.

Созданием Крестьянского поземельного банка (1882) прави­тельство стремилось открыть кулачеству возможность «законного» приобретения земель путем покупки. Посредническая деятельность банка по продаже дворянских земель по выданной ссуде после издания устава 1895 г. значительно возросла. Вся деятельность Крестьянского банка была направлена на удовлетворение земель­ных интересов кулачества. В. И. Ленин писал, что «всякие банки вообще и крестьянский банк в особенности помогает добывать землю вовсе не всем крестьянам (как уверяют иногда люди, об­манывающие мужика или очень уже большие простячки), а толь­ко ничтожному числу крестьян, только богатеям»¹.

Экономический кризис части помещичьих хозяйств после кре­стьянской реформы 1861 г. сильно обеспокоил самодержавие, соци­альной базой которого являлось дворянство и поместное земле­владение. В 1885 г. был создан Дворянский земельный банк, кото­рый выдавал долгосрочные ссуды дворянам под залог их земель­ной собственности. В. И. Ленин расценивал создание этого банка как одну из подачек «благородным дворянам-помещикам...»^[57][58]. Условия залога в банк дворянского имущества были исключитель­но выгодны для дворян.

Возросло значение в Министерстве Особенной канцелярии по кредитной части. Кроме управления казенными банками и конт­роля за частными банками она проводила все операции по заклю­

чению займов, платежам по ним процентов. С конца 50-х годов здесь велась государственная долговая книга.

Рост классовой борьбы пролетариата пореформенной России заставил правительство издать первые фабричные законы. С изда­нием фабричных законов тесно связано создание фабричной инс­пекции. Официально фабричная инспекция создавалась для бес­пристрастного наблюдения за исполнением фабрикантами фабрич­ных законов, а фактически — для «успокоения» рабочих, насажде­ния среди наименее сознательной части рабочих иллюзий о прави­тельственной заботе о нуждах рабочих, для защиты интересов предпринимателей, а впоследствии и для информации охранки о настроении рабочих, об их организациях.

С момента основания фабричная инспекция попадает в веде­ние Департамента торговли и мануфактур, при котором создает­ся должность главного фабричного инспектора, существовавшая до 1899 г. и замененная коллегиальным учреждением — Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием.

При Департаменте торговли и мануфактур находился и со­зданный в 1896 г. Комитет по техническим делам — орган выдачи привилегий на изобретения и усовершенствования.

Наличие в аппарате Министерства финансов большой группы учреждений, тесно связанных с деятельностью буржуазии, созда­вало известную окраску деятельности этого министерства, которое В. II. Ленин называл «фабрикантским ведомством»^[59].

Особенно возрастает значение этих учреждений в эпоху импе­риализма. В 1900 г. вместо Департамента торговли и мануфактур в министерстве создаются следующие отделы: торговли, промыш­ленности, торгового мореплавания, учебный. Эта группа отделов возглавлялась третьим товарищем министра, ставшим председа­телем Совета торговли и мануфактур; его делопроизводство велось в отделах торговли и промышленности. Фабричная инспек­ция остается в ведении отдела промышленности. Опасаясь усиле­ния значения буржуазии в одном из важнейших министерств, пра­вительство пошло на раздробление этой группы. В 1903 г. из Ми­нистерства финансов искусственно выделяется самостоятельное ведомство — Главное управление торгового мореплавания и тор­говых портов во главе с великим князем Александром Михайло­вичем.

Вся организация и деятельность Министерства финансов была направлена на возрастание налогового гнета, особенно косвенных налогов, ложившихся тяжким бременем на широкие народные массы; на дальнейшее усиление правительственного попечитель­ства о нуждах буржуазии и помещиков; на укрепление финансо­вой и кредитной системы самодержавной России.

__ Буржуазные реформы Государственного контроля (1862—1868), проведенные под руководством государственного контролера В. А. Татаринова (1863—1871), установили новые бюджетные пра-^

вила и публикацию бюджета, создали единство касс, учредили местные органы финансового контроля (контрольные палаты), проверяющие финансовую отчетность не по сводным отчетам, а по первичным документам. Возросло значение Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета. Ежегодно к 1 ок­тября государственный контроль представлял в Государственный совет общий отчет об исполнении финансовой сметы за прошлый год. Проект росписи доходов и расходов на следующий год госу­дарственный контроль сверял с точки зрения законности.

Реформы Государственного контроля были непоследователь­ными. Некоторые ведомства России (Собственная его император­ского величества канцелярия, Министерство двора и Министерст­во иностранных дел, Синод, банки, Кредитная канцелярия, армия и т. д.) сохранили внутриведомственный контроль. Заинтересован­ная в бесконтрольных расходах государственных средств дворян­ско-чиновничья верхушка отвергла идею предварительного конт­роля под предлогом, что он породит лишнюю переписку и