ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Для обеспечения представительства интересов граждан в деятельности парламента необходимо концептуально продуманное закрепление правового статуса его депутатов.

В федеральный закон, регламентирующий статус парламентариев Федерального Собрания Российской Федерации, со времени его принятия до 2017 г. было внесено более пятидесяти поправок. Это свидетельствует о продолжающемся процессе изменения правового статуса депутатов высшего представительного органа, в том числе путем уточнения и детализации его элементов. В то же время практика деятельности современного российского парламента наглядно выявляет законодательные пробелы в важнейших вопросах депутатского статуса, например, в таких, как ответственность депутатов, депутатская неприкосновенность, депутатская этика.

Актуальность изучаемых проблем обусловлена и постоянным усложнением задач, стоящих перед парламентариями, что подтверждает необходимость совершенствования их статуса, которое можно достигнуть только на основе расширения научных исследований. Становится очевидной тенденция все более активного использования апробированного в российских условиях исторического опыта нормативного закрепления правового статуса депутатов. В

дореволюционный период истории российского государства статус депутатов был подвержен значительным изменениям. Исследование его динамики на протяжении нескольких столетий в существенно отличающихся социально­политических условиях дает возможность для выявления применимых в настоящее время правовых норм, отражающих требования к депутатской

деятельности.

Степень разработанности темы. Начало целенаправленного изучения статуса депутатов высшего представительного органа власти в России относится к XIX в. По объекту исследования, который является применительно к настоящей диссертационной работе оптимальным критерием классификации, научные труды необходимо разделить на несколько групп.

К первой группе относятся работы, посвященные статусу выборных представителей Земских соборов. Необходимо отметить, что преемственность исследований сохранилась с XIX в. до настоящего времени. Подобный интерес определяется важностью Земских соборов как одного из немногих институтов представительной выборной демократии в нашей стране. С. М. Соловьёв указывал на отличия вечевых форм народной демократии от Земских соборов^[1], В. О. Ключевский анализировал состав представительства^[2], Б. Н. Чичерин сравнивал Земские соборы с современными им формами народного представительства европейских стран^[3]. Указанные авторы затрагивали отдельные аспекты правового статуса выборного корпуса Земских соборов. В начале XX в. возрос интерес представителей юридической науки к вопросам правового статуса выборных делегатов соборов, который сохранился до настоящего времени. Исследования по данной тематике осуществляли Л. С. Адарчева, А. С. Козача, А. В. Красницкая, Н. Н. Мазуренко^[4].

Следующую группу работ составляют труды, раскрывающие правовой статус депутатов Уложенной комиссии. В данной категории представлены исследования, непосредственно посвященные правовому статусу депутатов, а также раскрывающие его взаимосвязь с сословным статусом^[5]. Ряд авторов, например, М. В. Варлен, И. В. Минникес, Н. А.

Обособленную группу работ составляют исследования правового статуса членов Государственного совета как высшего законосовещательного органа в 1810-1906 гг. и верхней палаты российского парламента в 1906-1917 гг., среди авторов которых А. П. Бородин, П. Н. Даневский, А. Ю. Деев, В. А. Дёмин, А. Коррос, У. Мосс, В. Г. Щеглов, Е. А. Юртаева^[8]. Необходимо отметить, если

работы дореволюционного периода лишь затрагивали отдельные аспекты правового статуса членов Госсовета, то в современных юридических исследованиях правовой статус членов верхней палаты парламента времен империи рассматривается системно.

Наиболее большой по объему и представительной по содержанию является группа работ, посвященных правовому статусу депутатов Государственной Думы имперского периода. В данной группе целесообразно выделить исследования условий приобретения статуса, главным образом, избирательных цензов. Этой теме посвятили свои труды С. Б. Глушаченко, С. В. Дарчиева, В. А. Дёмин, У. С. Искандаров, В. Г. Кошкидько, Н. А. Синяева^[9]. Изучению гарантий осуществления депутатской деятельности посвящена работа дореволюционного автора В. М. Грибовского^[10]. Фундаментальное исследование Наказа

Государственной Думы, регламентирующего в том числе ряд аспектов статуса депутатов, осуществлено А. Ф. Саврасовым^[11]. Целенаправленный анализ правового статуса депутатов Государственной Думы 1906-1917 гг. нашел отражение в работах А. Т. Карасева, И. А. Кравец, Г. Г. Небратенко^[12].

В результате исследования степени научной разработанности темы необходимо сделать вывод о наличии большого массива научных работ, значительном количестве накопленного эмпирического материала.

Объект исследования составляют общественные отношения, связанные с формированием выборных органов власти в российском государстве и статусом народных представителей.

Предметом исследования являются правовые основы становления и развития статуса депутатов высших представительных органов государственной власти в дореволюционный период, а также механизм их реализации.

Хронологические рамки исследования охватывают многовековой период истории российского государства со второй половины XVI в. до 1917 г. Определение хронологических границ обусловлено необходимостью проследить полный процесс становления и развития института статуса депутатов высших представительных органов в дореволюционный период. Нижняя хронологическая граница связана с появлением Земских соборов как представительного

учреждения Московского государства и изданием первых актов, устанавливающих права и обязанности их делегатов. Верхняя граница совпадает с роспуском Государственной Думы в октябре 1917 г. и фактическим прекращением деятельности депутатов российского парламента.

Цель диссертационного исследования заключается в раскрытии особенностей правового регулирования статуса депутатов выборных органов государственной власти и его эволюции в дореволюционный период.

Для достижения сформулированной цели были поставлены и решались следующие основные задачи:

- охарактеризовать особенности правовых основ формирования выборного корпуса Земских соборов;

- выявить систему элементов правового статуса выборных представителей Земских соборов;

- проанализировать правовые основы формирования Уложенной комиссии и условия приобретения правового статуса ее депутатов;

- изучить содержание правового статуса депутатов Уложенной комиссии;

- исследовать специфику Государственного совета как высшего законосовещательного органа в 1810-1906 гг. и правового статуса его членов;

- рассмотреть закономерности изменения порядка формирования высшего представительного органа власти в начале ХХ в.;

- проанализировать динамику правового статуса депутатов

Государственной Думы в 1906-1917 гг.

Методология исследования. При подготовке диссертационной работы использованы общенаучные принципы историзма и объективности, а также комплекс общенаучных, частнонаучных и специальных методов исследования.

Принцип историзма предполагает рассмотрение объекта на основе максимально доступной совокупности фактов в контексте конкретной исторической обстановки с ее социально-экономическими и политическими особенностями. Принцип объективности в работе определен использованием широкого круга разнообразных по характеру источников: нормативных

документов; проектов документов, не вступивших в силу, но характеризующих мотивы их разработчиков; воспоминаний современников, участвовавших в разработке документов, определивших статус депутатов.

Применение диалектико-материалистического метода предполагает осуществление всестороннего анализа правового статуса депутатов высшего представительного органа через взаимосвязь субъектов права, единство качественных и количественных характеристик и исторического подхода.

Системный метод позволил представить правовой статус депутатов в качестве системы и проследить взаимосвязи между его элементами, а также между условиями приобретения данного статуса и его особенностями.

Основным специальным методом исследования стал качественный анализ нормативных документов, проектов законодательных актов и других источников. Применение статистического метода осуществлялось для подсчета и сравнения количественных характеристик, имеющих существенное значение фактов.

Теоретическую основу диссертации составили работы дореволюционных, советских и современных авторов, в которых нашла отражение исследуемая проблематика. В частности, были использованы труды таких правоведов, как И. Д. Беляев, С. Н. Болдырев, Н. П. Загоскин, Н. М. Коркунов, В. Н. Латкин, А. В. Малько, Р. С. Маркунин, Л. П. Рассказов, В. И. Сергеевич.

В качестве нормативной основы исследования использовались тексты нормативно-правовых актов, материалы официального делопроизводства соответствующих исторических этапов. Основной законодательный материал для анализа правового регулирования статуса депутатов содержится в «Полном собрании законов Российской империи», «Российском законодательстве Х-ХХ веков», «Книгах высочайших постановлений Государственного совета».

Эмпирической основой диссертационного исследования стали материалы, хранящиеся в фондах Российского государственно архива древних актов (РГАДА), Российского государственного исторического архива (РГИА).

В ходе исследования проанализированы опубликованные в разных изданиях архивные материалы. Среди них особую ценность представляют мемуары и дневники председателя Совета Министров С. Ю. Витте, депутата III и IV Госдумы П. Н. Милюкова, начальника канцелярии Государственной Думы Я. В. Глинки, видного государственного деятеля С. Е. Крыжановского, позволяющие расширить представления о депутатской деятельности.

Научная новизна исследования определяется тем, что в исследовании впервые выявлены историко-правовые этапы становления и развития правового статуса депутатов высших представительных органов власти в дореволюционной России и осуществлена попытка комплексного анализа его динамики на протяжении нескольких столетий.

Автор на основе исследования сущностных элементов правового статуса депутата представительного органа государственной власти предложил собственное определение данного понятия.

В работе раскрыты особенности правового статуса депутатов, установлены тенденции его развития и преемственность на различных исторических этапах. Дана сравнительная характеристика элементов правового статуса депутатов Госдумы и членов Госсовета российского парламента в 1906-1917 гг. с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, определена возможность использования исторического опыта для совершенствования правового регулирования статуса депутатов современного парламента.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Исходя из особенностей становления и развития правового статуса депутатов высших представительных органов государственной власти, в истории данного института в дореволюционной России можно выделить три этапа: первый - появление первых нормативных актов, устанавливающих права и обязанности

выборных представителей Земских соборов (1550-1698 гг.); второй -

юридическое оформление процедуры избрания в Уложенную комиссию 1767 г. и начало правовой регламентации статуса депутатов представительного органа государственной власти; третий - законодательное закрепление статуса депутатов новых высших представительных органов государственной власти - Государственной Думы и Государственного совета (1906-1917 гг.).

2. На основе базовой конструкции правового статуса автор предлагает

следующее определение: правовой статус депутата представительного органа государственной власти - это правовой институт, представляющий собой совокупность норм, регулирующих основания приобретения и прекращения статуса депутата, его права, обязанности и ответственность, гарантии и ограничения при осуществлении депутатской деятельности. К гарантиям депутатской деятельности относятся: 1) гарантии, содействующие

непосредственному исполнению обязанностей депутата; 2) гарантии, предоставляющие депутатам социально-экономические блага; 3) гарантии, обеспечивающие правовую защиту депутатам от неправомерных действий в связи с исполнением ими своих обязанностей.

3. Земской собор являлся высшим представительным органом Московского государства, формируемым по разрядно-территориальному принципу. Процедура выборов на собор регламентировалась указами царя, «призывными» грамотами и правовыми нормами, регулирующими выборы в местные органы власти, которые дополнялись правовыми обычаями. Формирование выборного корпуса Земских соборов представляло собой процесс, включающий принятие высшей властью государства решения о созыве собора и оформление его указом; составление призывных грамот и рассылку их местным властям; территориальную организацию выборов; назначение даты выборов и оповещение о выборах населения; непосредственное проведение выборов, оформление их результатов и регистрацию делегатов в московском приказе. Практика выборов на Земские соборы выработала принципы, выражающие предназначение представительных органов.

4. Выборные представители Земских соборов должны были соответствовать территориальному, возрастному, социальному, имущественному и морально­нравственному критериям, которые были нормативно закреплены в призывных грамотах, либо базировались на обычаях. Конкретные права и обязанности делегатов, гарантии их деятельности законодательно не устанавливались, а определялись через основные формы их деятельности. Полномочия выборных представителей осуществлялись посредством законодательной инициативы в форме подачи челобитных и отдельных мнений, участия в заседаниях соборов, принятия и подписания соборных решений. Делегаты получали от избирателей полномочия по принятию решений на соборе, отчеты о выполнении которых позволяли избирателям контролировать деятельность своих представителей. Такие общественно значимые поручения сохранились до настоящего времени как институт наказов избирателей.

5. Правовые основы формирования Уложенной комиссии определялись предложенными Екатериной II новыми для Российской империи формами отношений монарха с подданными, для которых было характерно декларируемое признание интересов различных социальных групп. Выборы депутатов Уложенной комиссии регламентировались Манифестом от 14 декабря 1766 г. и «Наказом комиссии о составлении проекта нового Уложения». Система требований к депутатам сохранила некоторую преемственность с требованиями к выборным представителям Земских соборов. Конкретизация требований к депутатам Уложенной Комиссии заключается в переходе от социального ценза к сословному, указании точного минимального возраста депутатов, конкретности критериев определения имущественного ценза.

6. Сущность правового статуса депутатов Уложенной комиссии определяли ее представительская и законотворческая функции. Депутаты получили право активно участвовать в законодательном процессе на всех его стадиях, включая участие в заседаниях Большого Собрания, в работе частных комиссий, принятии законопроектов, право на законодательную инициативу, подписание законопроектов, в разработке которых принимали участие. Законодательно

закреплено стимулирование личного участия депутатов в разработке законопроектов. Важнейшей особенностью правового статуса депутатов стал впервые введенный институт неприкосновенности личности и имущества. Новыми механизмами обеспечения выполнения депутатских полномочий являлись специальные стимулирующие привилегии и этические нормы.

7. Формирование Государственного совета в 1906-1917 гг. осуществлялось по смешанной схеме - половину его членов назначал император, половину избирали сословно-профессиональные группы. Изменения принципов формирования Госсовета выразились в значительном развитии принципа публичности и появлении такого нового принципа, как создание в лице Государственного совета политико-правового противовеса Госдуме.

Порядок формирования Государственной Думы в ходе реформ начала XX в. претерпел существенные изменения. В результате изменялся социальный состав депутатов, определенные группы населения лишались или получали избирательные права. В то же время динамика избирательного законодательства не оказала влияния на основные принципы формирования высшего представительного органа государственной власти. Процесс выборов депутатов Государственной Думы в 1906-1917 гг. характеризовался более детализированными по сравнению с предыдущими историческими этапами стадиями, совокупность которых послужила основой для современного процесса выборов депутатов Государственной Думы.

8. Важнейшими особенностями статуса депутатов Государственной Думы в 1906-1917 гг. был коллегиальный характер представительской функции и ограниченные контрольные полномочия. В отличие от депутатов Уложенной комиссии депутаты Госдумы имели свободный мандат. Наибольшая динамика была характерна для таких аспектов статуса депутата, как права, социальные гарантии деятельности, дисциплинарная ответственность. Новыми характеристиками статуса депутата стали такие гарантии, как депутатский иммунитет; уголовная ответственность за воспрепятствование депутату в исполнении обязанностей; материальное обеспечение депутатской деятельности.

Статус членов двух палат российского парламента в 1906-1917 гг. различался по моменту приобретения полномочий, обязанностям и ответственности.

Теоретическая значимость исследования. Материалы диссертационной работы расширяют представления о концепции правового статуса депутата высшего представительного органа государства и могут способствовать решению научных проблем, связанных с развитием статуса парламентария. В результате обобщения историко-правового опыта и использования материалов, впервые вводимых в научный оборот, сформулированы теоретические положения, которые могут стать основой дальнейших исследований правовой природы и содержания элементов статуса депутата, а также особенностей осуществления представительной власти. Выводы диссертации направлены на развитие теории и истории государства и права, науки конституционного права.

Практическая значимость исследования. Приведенные в диссертации положения и рекомендации могут использоваться в законотворческой деятельности Федерального Собрания Российской Федерации при выработке правовых норм, касающихся правового статуса парламентариев. Выводы диссертации могут быть полезными для совершенствования законодательства и практической деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

Результаты исследования могут применяться в научно-исследовательской работе при анализе динамики правового статуса депутатов представительных органов власти и перспектив его развития, а также в учебном процессе вузов при разработке лекционных курсов, учебных пособий и проведении семинарских занятий по теории и истории государства и права, конституционному праву, парламентскому праву.

Достоверность результатов исследования обусловлена широкой эмпирической базой, использованием значительного объема теоретического материала, применением современных методов исследования, соответствующих цели и задачам, аргументированностью и теоретической обоснованностью научных положений и выводов. Достоверность подтверждается также апробацией

результатов исследования.

Апробация результатов работы. Основные положения диссертации апробированы на заседаниях кафедр теории и истории государства и права юридического факультета ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубина» и ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет».

Теоретические положения диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Кубанского государственного аграрного университета (акт внедрения от 29 августа 2016 года) и Краснодарского университета МВД России (акт внедрения от 12 мая 2016 года), используются при проведении занятий по дисциплинам «История государства и права», «История учений о праве и государстве», «Конституционное право», «Парламентское право».

Отдельные аспекты исследования докладывались в выступлениях автора на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях. Основные результаты работы получили отражение в семнадцати научных публикациях автора, восемь из которых - в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.

Структура работы определяется целью и задачами диссертационного исследования и включает введение, три главы, объединяющие семь параграфов, заключение и список литературы.

1