ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В соответствии с ч. 1 ст. 7 Конститу­ции РФ Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека^[1].

По оценкам "Всемирного доклада об инвалидности", подготовленного Все­мирной организацией здравоохранения и Группой Всемирного банка, более мил­лиарда человек, или около 15% населения мира (согласно оценке глобальной чис­ленности населения 2010 г.), живут с какой-либо формой инвалидности. Это бо­лее высокий показатель, чем предыдущая оценка, выполненная Всемирной орга­низацией здравоохранения в 1970-х гг. и составлявшая 10%. Согласно "Докладу о глобальном бремени болезней", около 975 млн чел. в возрасте 15 лет и старше (19,4%) живут с инвалидностью^[2].

Не лучшим образом дело обстоит и в России. Если в 1992 г. в России было 3,98 млн инвалидов, то сегодня динамика их численности выглядит следующим образом. На 1 января 2011 г. в нашем государстве насчитывалось 13,209 млн ин­валидов, на 1 января 2012 г. - 13,189 млн инвалидов, на 1 января 2013 г. -

13,082 млн инвалидов, на 1 января 2014 г. - 12,946 млн инвалидов, на 1 января 2015 г. - 12,924 млн инвалидов^[3], а на 1 января 2016 г. - 12,538 млн инвалидов^[4].

Исследование правовой политики в отношении инвалидов на различных ис­торических этапах позволит не только осознать ее место в государстве, но и опре­делить пути для ее развития в сфере обеспечения и защиты прав и свобод инвали­дов в современной России с учетом требований международных документов в от­ношении инвалидов, подписанных и ратифицированных нашей страной.

В целях создания достаточного и необходимого представления о развитии правовой политики в отношении инвалидов в России, о ее влиянии на формиро­вание прав и свобод лиц с ограниченными возможностями здоровья в рассматри­ваемый период необходимо исследовать и сформулировать понятие правовой по­литики в отношении инвалидов, ее принципы, цели, средства и приоритеты, про­вести тщательный анализ всего комплекса правовых норм в данной сфере. Это принципиально важно и правомерно, потому что правовая политика в отношении инвалидов является показателем эффективности социальной политики Россий­ской Федерации.

Кроме того, актуальность настоящего исследования определяется не только научной, но и практической значимостью: необходимостью обеспечить права ин­валидов во всех сферах жизнедеятельности с учетом особенностей положения данной группы лиц.

Таким образом, существующая практическая потребность темы исследова­ния обусловливает ее значимость и актуальность для современной науки.

Степень научной разработанности темы исследования. Анализ моногра­фий, диссертационных исследований, статей в научных журналах свидетельствует о том, что различные аспекты правовой политики исследовались многими учены­

ми. Понятие и сущность правовой политики рассматривались в кандидатских диссертациях А.П. Коробовой, В.А. Хвалеева, в докторской диссертации Н.В. Ис- акова^[5]

Наряду с работами, раскрывающими разные стороны правовой политики (цели, средства, субъекты, направления, приоритеты, формы реализации), имеют­ся исследования, посвященные правовой политике в различных сферах деятель­ности.

Помимо монографий и диссертационных исследований различные аспекты правовой политики являются центром внимания немалого количества научных статей. Вопросам о понятии, природе, сущности правовой политики свои статьи посвятили К.В. Шундиков, Ю.А. Титенко, Б.Г. Юмадилов^[7]. В своих работах этот

вопрос затрагивали А.В. Малько, О.Л. Солдаткина, Н.И. Матузов, А.И. Демидов, С.В. Корсакова^[8]. Понятие "структура правовой политики", методологические ас­пекты данной категории в своих статьях рассматривали, соответственно, В.Ю. Панченко, А.А. Петров^[9].

Осуществление экономических и политических реформ последнего десяти­летия ХХ в. и начала XXI в. не могло не сказаться на изменении социального по­ложения отдельных категорий населения. Особенно проведение данных реформ ощутили слои населения, которые нуждаются в защите, помощи со стороны госу­дарства: дети, пожилые граждане, пенсионеры, инвалиды.

В последние годы появилось немало работ, в которых рассматривались раз­личные аспекты, затрагивающие права и интересы инвалидов. Так, влиянию со­циальных факторов посвятили свои труды Т.Д. Добровольская, А.В. Осадчих, С.П. Пешков, Н.Б. Шабалина, Е.И. Холостова, Е.Р. Ярская-Смирнова.

Экономические, социальные, правовые аспекты инвалидов исследовали В.З. Базоев, В.В. Быстрых, Н.В. Веденеева, Н.А. Демидов, А.А. Дыскин, Н.А. Иорданская, М.А. Кузнецов, С.А. Леонов, С.Г. Мезин, А.М. Нагорная, Ю.Н. Пападука, Р.А. Паша Оглы, М.А. Позднякова, А.Г.

Однако, несмотря на обилие научных разработок в области инвалидности, до сих пор нет комплексного исследования, касающегося именно правовой поли­тики России в отношении инвалидов: ее понятия, принципов, целей и средств ре­ализации, основных приоритетов в современных условиях.

Объектом диссертационного исследования является комплекс обще­ственных отношений в сфере деятельности государства по формированию, разви­тию и совершенствованию механизма правового регулирования проблем, связан­ных с инвалидами и инвалидностью в России с 1917 г., заканчивая современным периодом.

Предметом диссертационного исследования являются нормативно­правовые акты, направленные на формирование и реализацию правовой политики Российского государства в отношении инвалидов.

Хронологические рамки исследования охватывают период с октября 1917 г. по декабрь 2016 г. Автор посчитал возможным рассмотреть в диссертации ука­занный временной период, несмотря на то, что он (период) включает деятельность двух государств. В исторический промежуток с октября 1917 г. по декабрь 2004 г. была сформирована и просуществовала система льгот, которые являлись средством правовой политики в отношении инвалидов как в СССР, так и в постсоветской России. Период с 1 января 2005 г. характеризуется кардинальным реформированием средств реализации правовой политики в рас­сматриваемой сфере: часть льгот была отменена, часть заменена денежными ком­пенсациями.

Цель диссертационного исследования состоит в теоретическом осмысле­нии и проведении комплексного, хронологически последовательного анализа ма­териалов, связанных с формированием и развитием правовой политики в отноше­нии инвалидов в России, и в выработке предложений по ее совершенствованию в современных условиях.

Задачи диссертационного исследования:

- определить понятие и признаки правовой политики в отношении инвали­дов;

- проанализировать правовую политику Российского государства, проводи­мую в отношении инвалидов с 1917 г. по современный период;

- раскрыть принципы, цели и средства правовой политики в отношении ин­валидов в Российской Федерации;

- обосновать необходимость развития правовой политики в отношении ин­валидов;

- обозначить приоритеты правовой политики на современном этапе разви­тия российского общества в отношении инвалидов и дать краткую характеристи­ку каждого из них.

Методологическую основу исследования составило сочетание нескольких методов, применение которых обусловлено комплексным и сложным характером объекта, находившегося в центре внимания автора.

Диалектико-материалистический подход позволил создать целостную кар­тину правовой политики, осуществлявшейся в отношении инвалидов на различ­ных этапах исторического развития нашего государства, во взаимосвязи с эконо­мическими, социальными, политическими, идеологическими факторами.

Применение логического метода позволило более глубоко и всесторонне исследовать внутренние процессы, происходившие в правовой политике в отно­шении инвалидов в рассматриваемый период, выявить тенденции ее развития.

Историко-правовой метод показывает особенности и динамику развития правовой политики в отношении инвалидов на различных этапах исторического развития нашего государства (становление власти Советов, этап социалистиче­ской модернизации, период Великой Отечественной войны, послевоенное время, период развитого социализма, период перестройки, время перехода страны от государственно-плановой системы к рыночным отношениям в экономике).

Использование метода периодизации позволило выявить качественные из­менения, которые происходили в правовой политике в каждый рассматриваемый период, и определить особенности целей и средств этой политики. При этом сле­дует отметить, что критерии периодизации относительны и условны.

Сравнительно-правовой метод показал сходства и различия в правовой по­литике в исследуемой сфере на различных этапах развития государства (напри­мер, накопление нормативно-правовой базы, ее систематизация, задачи, стоявшие перед ВТЭК и МСЭК).

Наряду с историко-правовыми методами диссертант использовал социоло­гический метод, в частности метод анкетирования, который позволил выявить от­ношение граждан, принадлежащих к разным категориям населения (по полу, воз­расту, социальному статусу, наличию или отсутствию инвалидности и т.д.) к про­блемам инвалидов, политике государства в этой сфере.

Применение указанных методов позволило диссертанту исследовать рас­сматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Теоретическую основу диссертации, в первую очередь, составили труды правоведов, занимающихся разработкой вопросов, связанных с проблематикой исследования. Были использованы работы таких ученых, как А.В. Малько, Н.В. Исаков, А.П. Коробова, Н.И. Матузов, И.С. Морозова, О.Ю. Рыбаков, К.В. Шундиков.

Поскольку исследование носит комплексный историко-теоретический ха­рактер, в нем автор обращался к трудам специалистов в областях истории, так или иначе затрагивающих права и интересы инвалидов. В частности, были использо­ваны работы таких ученых, как В.С. Андреев, В.А. Ачаркан, О.В. Капустина, В.С. Сазонов, Я.М. Фогель, О.И. Чистяков.

Нормативно-правовую основу исследования составили законодательство советского периода и постсоветской России, акты международного права.

Эмпирическую основу исследования образовали аналитические отчеты общероссийских общественных организаций инвалидов, органов медико­социальной экспертизы, иные материалы, характеризующие деятельность право­защитных организаций инвалидов, государственные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, материалы средств массовой ин­формации, статистические исследования, проведенные автором.

Научная новизна исследования состоит в том, что, во-первых, в нем впер­вые в отечественной науке на диссертационном уровне предпринята попытка комплексного изучения проблем правовой политики в отношении инвалидов: ее понятия, принципов, целей, средств и приоритетов в исследуемый исторический период.

Во-вторых, на основе анализа широкого круга нормативно-правовых актов рассмотрены формирование, развитие, функционирование правовой политики в отношении инвалидов в СССР и постсоветской России.

В-третьих, предложен авторский вариант периодизации правовой политики в отношении инвалидов.

В-четвертых, автор провел опрос в форме анкетирования, в ходе которого было обработано 300 опросных листов. Анализ результатов проведенного иссле­дования позволил определить отношение граждан, как имеющих, так и не имею­щих инвалидность, к правовой политике России в рассматриваемой сфере.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Правовая политика Российской Федерации, осуществляемая по отноше­нию к инвалидам, - научно обоснованная последовательная системная деятель­ность по разработке стратегии и тактики совершенствования законодательства по вопросам обеспечения жизнедеятельности инвалидов, механизма его реализации, осуществляемая федеральными органами государственной власти, органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации при участии общественных объединений инвалидов, направленная на достижение таких целей, как обеспече­ние инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации кон­ституционных прав и свобод, социальная защита, поддержка общественных объ­единений инвалидов.

2. Отличительной особенностью правовой политики Российской Федера­ции, осуществляемой в отношении инвалидов, является активное участие обще­ственных объединений инвалидов в принятии и реализации государственно­властных решений.

Историко-правовое развитие правовой политики в отношении инвалидов свидетельствует о том, что Российское государство всегда вело активную дея­тельность по формированию нормативно-правовой базы, затрагивающей права и интересы инвалидов. Сложность рассмотрения российской правовой политики в исследуемой сфере заключается в том, что она, во-первых, имеет многоуровневый характер, во-вторых, правовая политика в отношении инвалидов формируется многими субъектами, в-третьих, как результат - большой объем нормативно­правовой базы, так или иначе затрагивающей права и интересы инвалидов.

3. Осуществленное в соответствии с выделенными этапами развития иссле­дование правовой политики в отношении инвалидов выявило историко­политический контекст ее формирования, а также недостатки, тенденции и направления развития в современном государстве.

Первый этап характеризовался фундаментальностью государственно­правовых преобразований, стимулированием со стороны государства развития новых социальных связей и при этом отставанием правового регулирования от фактически сложившихся общественных отношений. На 1920-е гг. приходится период формирования основ советской правовой политики в отношении инвали­дов: определяются приоритетные направления (формирование и совершенствова­ние правовой базы, регламентирующей процедуру освидетельствования и опреде­ление группы инвалидности, пенсионное обеспечение, образование, трудовое устройство инвалидов); выбираются наиболее эффективные средства реализации данной политики (льготы, преференции); определяются субъекты формирования и реализации этой политики.

В 1930-е гг. новыми, приоритетными направлениями советской правовой политики были развитие кооперации и общественных объединений инвалидов, трудовое устройство данной категории населения, реформирование врачебно­трудовой экспертизы. Значительное внимание уделялось инвалидам войны и во­енной службы и приравненным к ним лицам, а также пенсионному обеспечению, в том числе по инвалидности.

4. Второй этап 1940 - 1970 гг. ХХ в. отмечен появлением новой категории инвалидов Великой Отечественной войны, что обусловило развитие двух приори­тетных направлений правовой политики в отношении исследуемой категории населения. Первое направление - преобразование деятельности врачебно­трудовых комиссий. Второе направление - развитие и совершенствование зако­нодательства, затрагивающего права и интересы инвалидов Великой Отечествен­ной войны и членов их семей.

Определяющим направлением советской правовой политики 1950-х гг. в отношении инвалидов выступали социальная защита инвалидов Оте­чественной войны и иных категорий инвалидов военной службы и совершенство­вание законодательства в сфере пенсионного обеспечения, систематизация ранее принятых нормативно-правовых актов, анализ практики их применения и приня­тия новых актов в соответствии с изменяющимися условиями.

Основными средствами реализации правовой политики в отношении инва­лидов оставались льготы, перечень которых в 1950-е гг. был увеличен незначи­тельно. Решения государственных органов носили противоречивый характер: нормы, направленные на материальное обеспечение инвалидов, не стимулировали их к труду, а в отдельных случаях лишали возможности трудоустроиться.

5. Проведенный анализ политики Советского государства в последнее деся­тилетие его существования позволил выделить определенные тенденции развития правовой политики в отношении инвалидов. Осуществленная систематизация за­конодательства коснулась различных сфер жизнедеятельности и льгот определен­ных категорий инвалидов, однако по-прежнему наблюдалось отсутствие ком­плексного законодательства, регулирующего вопросы правового статуса инвали­дов с детства, детей-инвалидов, а также лиц, воспитывающих их. Нуждалась в со­вершенствовании правовая политика в отношении инвалидов-военнослужащих и в области деятельности врачебно-трудовых экспертных комиссий. Вопрос о со­здании доступной для инвалидов среды, интеграции их в общество был поставлен лишь к концу существования советского периода.

Наряду с негативными явлениями, присущими российской правовой поли­тике, осуществлявшейся в отношении инвалидов, в 1990-е гг. ХХ в. наметился ряд позитивных процессов. Во-первых, изменились концептуальные подходы к реше­нию проблем, связанных с инвалидами и инвалидностью. Выявление реабилита­ционного потенциала, создание условий доступной среды послужили лейтмоти­вом законов и подзаконных актов, изданных в рассматриваемый период. Данные изменения стали важной вехой и определили дальнейшие пути развития и совер­шенствования механизма правового регулирования политики в отношении инва­лидов не только в 1990-е гг., но и на современном этапе.

6. Несмотря на сложную экономическую ситуацию в 1991 - 2004 гг., основ­ным средством реализации правовой политики по отношению к инвалидам оста­вались льготы. Приоритетными направлениями в рассматриваемый период стали: решение проблем детей-инвалидов; правовое регулирование статуса инвалидов вследствие радиационных воздействий; определение правового статуса военно­служащих, ставших инвалидами в результате участия в контртеррористических операциях; правовое регулирование деятельности общероссийских общественных объединений инвалидов. На данном этапе (1991 - 2004 гг.) для рассматриваемой политики были характерны такие черты, как фундаментальность изменений, не­эффективность регулятивных механизмов, отставание правового регулирования от фактически сложившихся отношений, разрыв между теорией и практикой прав инвалидов, принятие нормативно-правовых актов, нормы которых не всегда соот­ветствовали Конституции Российской Федерации.

Анализ нормативно-правовых актов конца 1990-х и начала 2000-х гг. пока­зал, что действующая система льгот будет кардинально реформирована. Принятие в 2004 г. Федерального закона № 122 стало результатом стратегических меропри­ятий, основы которых были заложены в начале 2000-х гг. Положительной сторо­ной данного закона являлось четкое разграничение источников финансирования льгот инвалидам - эти льготы финансировались из федерального бюджета (инва­лиды были отнесены к так называемым федеральным льготникам). Однако этим же законом часть льгот была отменена, а другая часть переведена в денежную

форму. Сложившаяся ситуация не просто ухудшила материальный статус, но и поставила в неравное положение инвалидов, проживающих в деревне и в городе, в Новосибирске и Москве, в Поволжье и на Дальнем Востоке. Данный закон вновь стимулировал развитие правовой политики, которая имела иные цели, сред­ства, проблемы.

7. Осуществленное изучение содержания российского законодательства и практики его применения позволило сформулировать цели правовой политики по отношению к инвалидам. Это социальная защита, обеспечение инвалидам равных возможностей с другими гражданами для реализации прав и свобод, поддержка общероссийских общественных объединений инвалидов.

На основе анализа средств правовой политики Российской Федерации в от­ношении инвалидов следует констатировать, что изменения законодательства, ре­гламентирующего жизнедеятельность данной категории граждан, произошли не в пользу инвалидов.

8. Проведенное исследование показало, что в настоящее время основными приоритетами правовой политики в отношении инвалидов выступают: обеспече­ние данной категории лиц права на охрану здоровья и медицинскую помощь, об­разование; совершенствование механизма предоставления средств реабилитации и реабилитационных услуг; совершенствование деятельности государственной системы медико-социальной экспертизы; трудоустройство; совершенствование системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов. В рамках диссерта­ционного исследования автор рассматривает наиболее важные с его точки зрения приоритеты, к числу которых он отнес первые три.

9. Положительные изменения современной правовой политики Российской Федерации по отношению к инвалидам не решают всех проблем, с которыми им приходится сталкиваться при реализации права на труд, лекарственное обеспече­ние, санаторно-курортное лечение, доступную среду, образование. Невыполнение или ненадлежащее исполнение государством своих обязательств перед инвалида­ми нарушает права, установленные законодательством для этой категории граж­дан.

В целях устранения нарушения или ущемления прав инвалидов необходимо и далее совершенствовать правовую политику Российского государства в данной сфере путем внесения изменений в федеральные законы, акты Правительства РФ, ведомственные документы профильных министерств. В частности, предлагаем на законодательном уровне установить право инвалидов на компенсацию за сана­торно-курортную путевку, приобретенную им самостоятельно в размере цены, за которую путевки приобретаются Фондом социального страхования (далее — ФСС), за самостоятельно приобретенные лекарственные препараты, изделия ме­дицинского назначения, продукты лечебного питания для детей-инвалидов, если они входят в соответствующий Перечень. Также необходимо разработать проце­дуру такой компенсации.

Детальный анализ законодательства в области образования обнаружил, что установленные законодательством гарантии и льготы для инвалидов в данной об­ласти не в полной мере регулируют вопросы обучения и воспитания таких детей и их последующую интеграцию в общество. В связи с вышеизложенным считаем необходимым следующее.

1. В ст. 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" закрепить право детей-инвалидов на инклюзивное образование на уровне до­школьного, общего и профессионального образования, а также право выбора детьми-инвалидами и (или) родителями, их воспитывающими, формы образова­ния (дистанционной, специальной (коррекционной), инклюзивной).

2. Внести в ст. 23 Федерального закона "Об образовании в Российской Фе­дерации" соответствующие изменения, вернув определение коррекционных школ как особого типа.

3. Повысить роль специального образования и придать специальным (кор­рекционным) учреждениям статус ресурсных центров для развития инклюзии, за­крепив соответствующую норму в ст. 23 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Именно в этих центрах учителя инклюзивных школ смо­гут научиться методам работы с детьми-инвалидами, изучить опыт коррекцион­

ных школ, освоить основы психологии таких детей, специальные методики, спе­циальные азбуки.

10. Необходимость развития правовой политики Российской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, будет существовать всегда. Историко­правовое исследование наглядно показало, что правовая политика, какую бы сфе­ру она ни регулировала, подвержена влиянию со стороны политики, экономики, духовно-нравственных устоев общества. Изменения политического, экономиче­ского курса страны, достижение ранее поставленных целей влекут изменения в правовой политике государства, которые связаны с определением новых целей, приоритетов, средств реализации, принципов и даже субъектов. В связи с тем, что субъектом, в отношении которого осуществляется исследуемая политика, являет­ся одна из самых незащищенных категорий населения, то можно сделать следую­щий вывод: процесс развития правовой политики в Российской Федерации, осу­ществляемой в отношении инвалидов, должен иметь перманентный характер и являться одним из приоритетных направлений политики Российского государства на каждом этапе его исторического развития.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно содержит анализ законодательства Советского и Российского госу­дарства по формированию и развитию правовой политики в отношении инвали­дов. В работе систематизируются и расширяются знания о понятии, принципах, целях и средствах правовой политики в отношении инвалидов, а также о ее прио­ритетах на современном этапе.

Практическое значение работы состоит в том, что сформулированные в ней выводы могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной де­ятельности органов государственной власти, способствовать усилению взаимо­действия государственных институтов и общественных организаций инвалидов с целью улучшения обеспечения прав и свобод инвалидов.

В работе имеются обобщения, которые могут быть использованы в научно­исследовательской деятельности при анализе современного состояния правовой политики Российского государства, осуществляемой в отношении инвалидов, и

перспектив ее развития; как научная основа для дальнейшей разработки и реше­ния проблем, связанных с правовым регулированием отношений, складывающих­ся в сфере формирования и реализации правовой политики в отношении инвали­дов в России; при разработке спецкурсов по проблемам правовой политики.

Достоверность результатов исследования подтверждается применением соответствующего целям и задачам исследования современного научно­методологического аппарата, значительным объемом исходного теоретического и нормативного материала. Положения, выносимые на защиту, и выводы, сформу­лированные автором по результатам историко-теоретического исследования, научно обоснованы и аргументированы. Достоверность подтверждается также апробацией результатов исследования.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные по­ложения и выводы диссертации обсуждены на заседании кафедры теории и фило­софии права Института права Самарского государственного экономического уни­верситета; отражены в докладах на региональных и международных научно­практических конференци, посвященной году молодежи в Российской Федерации (г. Благовещенск, 2009 г.); на региональной научно-практической конференции, посвященной 65 годовщине Победы в Великой Отечественной войне (г. Благовещенск, 2010 г.); на международной научно-практической конференции "Современное российское право: проблемы, пути совершенствования" (г. Пенза, 2011 г.); на региональной научно-практической конференции с межрегиональным и международным участием, посвященной 50-летию полета в космос Ю.А. Гагарина (г. Благовещенск, 2011 г.); на международной заочной научно­практической конференции "Актуальные проблемы юриспруденции" (г. Новосибирск, 2012 г.); на региональной научно-практической конференции с межрегиональным и международным участием (г. Благовещенск, 2012 г.); на научно-практической конференции "Правовая система России: история, совре­менность, тенденции развития" (г. Благовещенск, 2014 г.).

Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения, списка лите­ратуры и приложения.

1