Введение
Актуальность диссертационного исследования. Изучение истории государственной службы всегда представляет значительный интерес для юридической науки. Обращение к ее прошлому позволяет лучше понять значение и место этого феномена в системе государственного управления, выявить сущностные характеристики различных направлений управленческой деятельности, а в совокупности позволяет лучше представить особенности организации государственного механизма России на различных этапах ее исторического развития.
В процессе изучения истории государственной службы исследователями вводится в научный оборот новый фактический материал, создающий основу для теоретических обобщений, представляющих значительную ценность при проведении современных административных реформ, как комплексных, так и осуществляемых в отдельных сферах управления.
Изучение государственной службы в исторической ретроспективе может вестись во многих аспектах - на микро- и макроуровнях, институциональном и организационно-правовом, в соотнесении центрального, регионального и местного управления, в различных конкретно-исторических и политических условиях. Каждый из этих подходов обогащает юридическую науку.
Достаточно перспективным подходом к изучению истории государственной службы является ведомственный. В соотнесении с общими тенденциями развития государственной службы на определенном историческом этапе он позволяет увидеть, как соотносится общее и частное, закономерное и конкретно-ведомственное в развитии органов со специальной компетенцией. История каждой из государственных служб - пограничной, таможенной, налоговой, органов внутренних дел, прокуратуры - является неотъемлемой составляющей науки истории отечественного
государства и права.
Таможенная служба в ее институциональном значении является необходимой составляющей механизма современного государства, на нее возложена реализация целого ряда управленческих функций в сфере организации и контроля внешнеэкономической деятельности.
В современной России ее эффективная деятельность особенно важна в силу того, что при общем спаде производства в стране, значительная часть финансовых средств федерального бюджета поступает от таможенных платежей.Таможенная служба в ее организационно-правовом значении, иначе определяемая как государственная служба в таможенных органах, является одним из видов государственной службы. Под ней понимается профессиональная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской и правоохранительной службы по обеспечению исполнения фискальных и правоохранительных полномочий в области таможенного дела, в том числе специальных функций по борьбе с таможенными преступлениями и правонарушениями. Служба в таможенных органах и организациях является одним из видов федеральной государственной службы, находится в ведении Российской Федерации и финансируется за счет средств федерального бюджета.
Такое понимание таможенной службы явилось результатом ее длительного организационного становления и развития, которое проходило в различных конкретно-исторических и политических условиях, при разных моделях организации исполнительной власти. В ходе такого развития накоплен значительный исторический багаж, который будет полезен в современной административной реформе. Актуальность изучения истории таможенной службы обусловлена несколькими факторами: 1) возрастанием ее институциональной роли в государственном механизме РФ вследствие утверждения рыночного типа экономики; 2) усложнением функциональных задач, возложенных на нее в современной системе государственного управления; 3) необходимостью оптимизации в ходе административной реформы ее внутренней организации и организационно-правовых основ осуществления.
Вследствие этого, научные исследования, посвященные истории организационного оформления таможенной системы российского государства обладают значительной научной актуальностью. Изучение истории организационного становления и развития таможенной службы позволяет выявить сущностные характеристики этого направления государственно-властной деятельности, точнее определить место таможенной службы в системе государственного механизма в различных исторических управленческих моделях, а также ее функциональную роль в правовом регулировании современной России.
Степень научной разработки темы исследования. Начало научному изучению истории российской таможенной службы было положено дореволюционными исследователями - первые работы были опубликованы еще в середине XIX в. В дальнейшем оно было продолжено советскими, а затем и современными российскими учеными. За сто пятьдесят лет исследовательской работы в изучении этого государственного феномена были достигнуты значительные успехи: написано множество научных статей, обобщающих трудов, защищены диссертации. Вместе с тем, необходимо отметить, что исторические аспекты организационного становления таможенной службы России, а также определения ее места в структуре государственного механизма в большинстве исследований рассматриваются опосредованно, при решении иных исследовательских задач.
Начало научному изучению проблем централизации исполнительной власти, предпринятой в Московском государстве, а также вопросов организационного становления приказной системы управления было положено в дореволюционный период Е.Д. Сташевским, С.Ф. Платоновым[1], в советский период продолжены С.Б. Веселовским[2] [3], а в современной России з активно разрабатываются Д.В. Лисейцевым . Характеризуя приказы центрального территориального управления (в частности, чети), они в своих работах касались и проблем централизации таможенной системы. Это важный момент, так как в Московском централизованном государстве отсутствовал единый центральный орган ведомственного управления в таможенном деле, таможни замыкались на ряд центральных приказов ведомственного территориального управления. Это объясняет, почему таможенные книги - отчетные документы таможен - сохранились в различных архивных фондах. В советский период проблемы становления централизованного государственного механизма разрабатывались в работах А.А. Зимина и В.В.Чернова[4], а в последние годы над ними работает К.В. Петров[5]. Проблемы дальнейшей централизации и бюрократизации государственной власти, а также становление коллежской системы управления в Российской империи XVTTT в. Писарьковой[6]. В работах Н.В. Козловой[7] [8] сделана попытка определить значение процессов бюрократизации центрального управления для развития таможенной системы. В более широком аспекте эта проблема предполагает определение места и значения таможенной системы в системе государственного механизма российского государства. Именно в таком виде о она изучалась К.М. Боковым , правда уже применительно к министерской модели управления. Проблемы становления финансового управления изучались Д. Толстым и И. Блейхом[9]. В их работах отражена и роль таможенной службы как одного из направлений государственного финансового управления. Приоритетным направлением деятельности таможенной системы при этом они считали фискальную функцию, связанную с наполнением государственной казны. При изучении конструкции местной власти Московского государства в работах А.Д. Градовского, А.А. Голомбиевского, Н.Н. Ардашева, Б.Н. Чичерина, В. Грибовского[10] была предпринята попытка определить значение местных таможенных учреждений в системе уездной власти Московского государства. В этих работах рассмотрены проблемы соотношения компетенции центральных приказов, земских изб и воевод в сфере таможенного дела. Важный вклад в изучение таможенного дела внесли исследователи К.М. Ладыженский и И.М. Кулишер[11]. Их работы положили начало научному изучению таможенного дела как особого экономического феномена, что стало отличительным подходом к изучению этого феномена советской исторической наукой. Раскрывая различные аспекты таможенного дела, они касались и вопросов его практической организации. Ими было заложено теоретическое основания понятия «таможенная политика». Для нашего исследования эта проблема представляет значительный интерес в силу того, что практическое осуществление политики в этой сфере возлагается на таможенную службу государства. Начало изучению нормативной базы деятельности таможен было положено также в дореволюционный период[12] [13], а в советский и постсоветский периоды значительный вклад в изучение этого вопроса внесли К.В. Базилевич, А.И. Андреев, А.Т. Николаева, С.М. Каштанов, М.Б. Булгаков, В.М. Малиновская . В последние годы для изучения указанных проблем многое сделал С.Н. Кистерев[14]. Анализируя нормативные документы таможен в Северо-Западной Руси, он попытался определить значение актов таможенного законодательства во внутренней организации и регламентации деятельности таможенных учреждений. Л.Л. Абакумовым предпринята попытка исследовать значение актов таможенного законодательства как формы закрепления основных мероприятий таможенной реформы царя Алексея Михайловича[15]. Важный вклад в изучение истории таможенного законодательства внесен Л.А. Тимошиной, в частности, ею высказаны интересные идеи относительно авторства уставной таможенной грамоты 1654 года[16] [17] [18]. Т.С. Минаева, изучая развитие таможенного законодательства России в XVIII в., обратила внимание на значительное шведское влияние и по форме, и по содержанию . Важной научной задачей в процессе изучения истории таможенной службы является определение места таможенных учреждений в системе центрального и местного управления, а также характеристика их взаимодействия с центральным органами власти и местными администрациями. Начало научному изучению этих проблем было положено в работах дореволюционных государствоведов Б.Н. Чичерина, С.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, А.А. Голомбиевского, Н.Н. Ардашева, В.М. Грибовского , значительный вклад в его разработку в советский период внесли А.А. Зимин, А.К. Леонтьев, Н.П. Носов, Н.Ф. Демидова[19]. Среди современных авторов, занимающихся разработкой этих проблем, необходимо особо отметить В.Н. Карпец, В.Н. Захарова, Г.П. Енина, Л.А. Тимошину[20] [21] [22]. Профессионализации государственного управления в Московском государстве, формированию таких категорий государственных служащих как дьяки и подьячие посвящены исследования С.Б. Веселовского, А.В. Чернова, Н.Ф. Демидовой, Д.В. Важным аспектом в организации таможенной службы являлся вопрос кадрового укомплектования таможенных учреждений. Применительно к Московскому государству впервые его затронули в своих работах дореволюционные исследователи. Работа И.Д. Беляева, посвященная реформе местных самоуправлений, проведенной в правление Ивана Грозного, рассматривает становление верных таможен как составляющую единого процесса реформирования местного самоуправления в Московском государстве . В работе Н.И. Костомарова, посвященной развитию торговли в Московском государстве, рассмотрена практика привлечения крупного купечества на таможенную службу в верные таможенные учреждения в порядке государственной повинности[23] [24]. В советской науке этой проблеме уделил внимание С.Б. Веселовский[25], а в наше время одним из разработчиков является И.В. Минникес[26] [27] [28], в чьих работах особое внимание уделяется значению и процедуре выборов в местные службы. Значительный интерес представляют исследования, посвященные рекрутированию кадров и изучению социального состава служителей таможен на различных исторических этапах. В частности, этим проблемам посвящены исследования А.И. Копанева, В.Н. Глазьева, А.Л. Хорошкевича, М.Б. Булгакова . Наиболее подробно этот вопрос изучен Т.В. Жибровой на 28 примере выборов в таможенные изба Юга России . Среди работ современных исследователей необходимо отметить 29 исследования Б.Н. Флори, Н.В. Козловой, М.М. Шумилова , в которых отражена особая роль купечества в укомплектовании «верных» таможен. Помимо верной службы, изучается и откупное содержание таможен. В частности, проблемам откупов посвящены работы С.Б. Веселовского, В.Н. Глазьева[29] [30] [31]. В истории таможенной службы, как и любой отрасли государственного управления, важную роль играли реформы. В изучаемый период четыре раза проходили комплексные изменения в организации таможенной системы, основах прохождения службы, таможенных процедурах. Вопросы таможенного реформирования середины XVI в., проводившегося в правление Ивана Грозного, нашли наиболее полное отражение в работах А.А. Зимина . В ходе этих преобразований, проходивших в контексте реформы местного земского управления[32], утверждалась «верная» служба в таможнях, оформилось таможенное учреждение первого типа - таможенная изба. Таможенная реформа середины XVII в., проходившая в правление царя Алексея Михайловича, имела целью юридически оформить единое экономическое пространство в пределах всей России. В ходе нее унифицировались ставки таможенного обложения (введена единая «рублевая пошлина»), а также вырабатывались единые подходы к организации процедур таможенного оформления. Эти мероприятия изучались А.Г. Васильевым . В правление Петра I в первой половине 1720-х гг. прошла еще одна таможенная реформа, которая утверждала новую модель таможенной службы - службу на штатной основе, а также новый тип таможенного учреждения - таможенную контору как бюрократически организованное учреждение, ориентированное на регулирование внешней торговли. Эта реформа проходила под сильным шведским влиянием, как и вся реформа государственного управления Петра I. Указанные проблемы изучались в работах Б.Б. Дубенцова и Т.С. Минаевой [33] [34] [35]. Следующий этап реформирования проходил в середине XVIII века в правление Елизаветы Петровны, это так называемая таможенная реформа П.И. Шувалова. Эти преобразования были предметом изучения М.Я. Волкова, Е.П. Корякиной . Частичная децентрализация таможенного управления в ходе губернской реформы Екатерины II и ее влияние на состояние таможенной системы изучались Т.С. Минаевой[36]. Из всего вышеизложенного видно значение указанных реформ для становления и развития таможенной службы России, а также для других изменений в таможенной системе. Отдельного внимания заслуживают работы, посвященные изучению истории становления и развития таможенной инфраструктуры. Эти вопросы были предметом исследований Н.А. Погодиной, Е.А. Солонченко, Э.М. Филиппова . При изучении таможенной службы важную роль играет организация ведомственного делопроизводства различных исторических периодов. В советский период было начато систематическое изучение таможенных книг, рассматриваемых как информационный источник по социальноэкономической истории России. С этих позиций выполнены ставшие классическими исследования К.В. Базилевича, А.Ц. Мерзона, Б.Б. Кафенгауза . За прошедшие годы достигнуты значительные успехи в 39 изучении таможенных книг . Среди современных ученых особенно важен [37] [38] [39] вклад А.И. Раздорского, как в сфере практической подготовки таможенных книг к опубликованию, так и в разработке методологических подходов к их изучению[40]. Но даже в свете всего вышеизложенного, необходимо отметить, что возможности этого источника для изучения таможенной службы России использованы все еще недостаточно. История отечественного государства и права может получить из них уникальную информацию о центральной территориальной подчиненности отдельных таможен в условиях отсутствия единого органа центрального ведомственного управления в XVII в., порядке ведения и предоставления отчетной таможенной документации, персональном составе служителей и их социальной принадлежности, внутренней организации таможенных учреждений. Все это позволит более детально представить себе процесс становления российской таможенной службы как особого направления государственного финансового управления XVII-XVIII вв. Важным направлением в изучении истории таможенной службы является исследование становления таможенного делопроизводства, которое характеризует практическую деятельность таможен. Этой проблеме посвящены работы Н.В.Демидовой, А.А. Кизеветтера, С.Н. Кистерева, Р.И. Козинцевой, А.В. Крайковского, Е.Н. Кушевой[41] [42]. Собственно вопросам организации таможенной службы посвящены работы советских ученых С.Б. Веселовского, А.А. Кизеветтера, Л.Н. Маркова . Их исследования продолжили современные ученые Я.В. Бутов, В.Н. Захаров[43]. Отмечая важный вклад данных исследований, положивших начало изучению таможенной службы как особого государственного феномена, заметим, что его роль в истории российского государства отражена в этих работах достаточно поверхностно, без глубокого анализа организационных основ и нормативной базы деятельности таможен разных исторических периодов. В начале 1990-х годов началось оформление таможенной системы суверенной России. Это дало новый толчок процессу изучения истории таможенного дела в российском государстве на различных этапах его существования. Среди современных авторов значительный вклад в изучение указанного направления внесли Н.М. Блинов, Ю.Г. Кисловский, М.М. Шумилов[44], создавшие обобщающие труды по отдельным направлениям истории таможенного дела. Среди работ последних лет необходимо особо отметить труды Т.С. Минаевой[45], которая провела комплексное компаративное исследование процессов организационного развития таможенных систем Российской империи и Швеции в первой половине XVTTT в., что позволило увидеть значительное влияние шведской управленческой модели на управление российского государства в условиях становления абсолютизма. С начала первого десятилетия XXT в. активно разрабатывается история отдельных таможенных учреждений, а также таможенного дела в различных регионах российского государства XVT-XVTTT веков[46]. Изучение регионального аспекта таможенного дела позволяет определить общее, закономерное, и конкретно-исторические особенности в становлении и развитии таможенной инфраструктуры отдельных территорий российского государства. Такой подход представляется чрезвычайно актуальным в силу значительной географической протяженности российского государства, а также специфики торговых отношений с сопредельными государствами. Важным событием в исследовании истории таможенного дела является оформление научных центров изучения этой комплексной проблемы. Развитие устойчивых научных коммуникаций способствует возрастанию системности в научном познании. В рамках России это выразилось в периодическом проведении международных конференций «Торговля, купечество и таможенное дело в России». Первая из них состоялась в г. Санкт-Петербурге в 2002 г. с хронологическими рамками XVI-XVnI вв., вторая - в г. Курске в 2009 г. с хронологическими рамками XVI-XIX вв., третья - в г. Коломна в 2013 г. с хронологическими рамками XVI-XIX вв. В работе этих конференций принимали участие ученые, представлявшие различные научно-исследовательские учреждения и высшие учебные заведения России, Украины, Польши, Белоруссии, Израиля. Опубликованные материалы конференций играют важную роль в дальнейшем изучении истории таможенного дела России. Необходимо отметить ту значительную роль в изучении истории таможенного дела, которую играют исследователи стран ближнего зарубежья, чьи таможенные системы в интересующий нас период были либо составляющей таможенной системы российского государства, либо испытывали ее значительное влияние. Здесь необходимо остановиться на достижениях научного центра по изучению истории таможенного дела, который действует на базе Университета таможенного дела и финансов Украины (г. Днипро), который уже более десяти лет проводит ежегодную международную научную конференцию «История торговли, налогов и пошлин». В ее работе принимают участие исследователи из Украины, России, Польши, Белоруси. Этот центр издает собственный одноименный научный журнал, включенный в перечень ВАК Украины. В процессе подготовки настоящей диссертации были использованы публикации этого научного центра, посвященные изучению вопросов развития таможенной системы Украины в составе Российской империи, совершенствования ее таможенной инфраструктуры[47]. Таким образом, из представленного обзора следует, что изучение таможенного дела в России имеет сложившуюся историческую традицию, оно ведется историками различного профиля - экономического, политического, общегражданского, что позволяет обеспечить всесторонность и системность познания. Вместе с тем, историки государства и права на настоящий момент еще недостаточно включились в этот процесс, в связи с чем вопросы организационного оформления, становления и развития таможенной службы российского государства до настоящего времени не нашли систематического отражения в научной литературе. Хотя отдельные аспекты указанной проблемы изучались в исследованиях со смежной тематикой, в полном объеме данная проблема на настоящий момент не изучена. Автор преследует цель восполнить этот пробел в научном изучении российского государства и права. Объект исследования - таможенная служба России как особый государственно-правовой феномен, призванный осуществлять государственное управление в сфере торговли путем организации систематического таможенно-пошлинного обложения. Предмет исследования - институциональное оформление таможенной системы и становление организационно-правовых основ прохождения таможенной службы в условиях приказной и коллежской систем центрального управления (XVI-XVIII вв.). Цель исследования - проведение комплексной реконструкции процесса организационного становления и развития таможенной системы России, а также комплексного анализа нормативных и организационных оснований прохождения таможенной службы в условиях приказной и коллежской систем управления (XVI-XVIII вв.). Украина, Дніпропетровськ. 2010. № 2. С. 24-38; Головко Юі. Олесандрівська прикордонна митниця (1776-1784) // !сторія торгівлі, податків та мита. Украина, Дніпропетровськ. 2010. № 1. С. 133-139; Кулаковський П.М. Прикордонна торгівля між Річчю Посполитою і Московською Державою (1618-1648 рр.) // Сторія торгівлі, податків та мита. Украина, Дніпропетровськ. 2010. № 2. С. 91-107; его же. Формування мережи ярмарків на Лівобережній Україні в другій половині XVI - першій половині XVII ст. // Сторія торгівлі, податків та мита. Украина, Дніпропетровськ. 2011. № 1 (3). С. 68-78. Задачи исследования: - определить место и роль таможенного дела в системе государственного управления; - раскрыть смысловые значения термина «таможенная служба» в таможенном деле государства; - охарактеризовать процесс становления таможенного дела в странах Западной Европы; - определить общее и особенное в ранней истории таможенного дела на Руси; - охарактеризовать состояние нормативной базы таможенного дела на Руси (X-XV вв.): - определить место и роль таможенных органов в системе органов центрального и местного управления в Московском государстве; - провести реконструкцию наиболее раннего типа регулярного таможенного учреждения - таможенной избы, - раскрыть подходы к укомплектованию штатов и организации прохождения службы в таможнях Московского государства, охарактеризовать права, обязанности и ответственность должностных лиц; - провести анализ состояния нормативной базы деятельности таможен в Московском государстве; - изучить процесс становления процедур таможенного оформления и ведомственного делопроизводства; - проанализировать изменения в системе ведомственного подчинения таможенной службы в контексте реформ системы государственного управления XVIII в.; - охарактеризовать таможенную контору как новый тип таможенного учреждения, оформившийся в Российской империи; - изучить подходы к укомплектованию штатов и организации прохождения службы в таможнях Российской империи, охарактеризовать права, обязанности и ответственность должностных лиц, механизм оплаты труда; - провести анализ состояния нормативной базы деятельности таможен в Российской империи в XVIII в.; - охарактеризовать процесс формирования и совершенствования таможенной инфраструктуры во второй половине XVIII в. Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки для настоящего исследования определены как период с XVI по конец XVIII в., что в традиционной периодизации истории российского государства соответствует двум этапам - Московскому государству и первому этапу истории Российской империи. Такое объединение признано целесообразным в силу того, что процессы организационного оформления и становления таможенной службы на этих двух этапах логически взаимосвязаны. За это время было опробовано несколько организационных моделей таможенного учреждения и различных подходов к несению службы, что привело к утверждению в конце XVIII в. таможенной системы как централизованной бюрократической организации, комплектующейся на штатной основе. Объединение этих двух периодов в истории российской государственности в одном исследовании является личной позицией автора по изучению указанной проблемы. Оно в значительной мере опирается на методологические подходы, сформулированные в ходе Международной научной конференции «Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI-XVIII вв.», проходившей 17-20 сентября 2001 г. в г. Санкт-Петербурге на базе Института российской истории РАН. Во вступительной статье к материалам конференции отмечается, что существует традиционный разрыв между исследователями, изучающими торговлю, купечество, таможенное дело России в XVI-XVII и XVIII веках, «хотя эти периоды в жизни страны органично взаимосвязаны» . Указанная конференция как раз и имела своей [48] первоочередной целью формирование комплексного подхода к изучению торговли и таможенного дела в рамках обоих исторических этапов, что должно было позволить проследить становление и развитие целого ряда взаимосвязанных тенденций в различных сферах экономической, политической и государственной жизни. Такой подход позволяет изучить процесс организационного становления российской таможенной системы, проходивший на фоне двух систем центрального управления - приказной и коллежской. К началу XIX в. организационное оформление таможенной системы завершилось, и дальнейшая ее история в условиях министерской системы можно оценивать уже как совершенствование. Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование велось с принципиальных позиций объективности, историзма, комплексности и системности. В процессе исследования применялись общенаучные и специальные методы познания. Среди общих методов необходимо особо отметить формально-логический, позволяющий систематизировать информацию и выстраивать научную концепцию. Помимо этого, в работе использовались такие общие научные методы как анализ и синтез, индукция и дедукция. Универсальный логический прием - подведение менее общего понятия под более общее - позволил выявить родовые и видовые признаки изучаемых явлений (в частности, в соотношении понятий государственная и таможенная служба, государственное и финансовое управление и др.). Следующую группу методов исследования составили специальные. С учетом специфики выполняемого исследования, носящего историкоправовой характер, среди них необходимо, прежде всего, отметить исторические. В процессе работы использовались такие исторические методы как проблемно-хронологический, историко-компаративный, исторической реконструкции, исторической экстраполяции. Важнейшим юридическим методом, использованным при проведении настоящего исследования, был метод юридического толкования, так как нормативные правовые акты составили наиболее многочисленную группу источников, положенных в основу работы. В рамках этого метода применялись телеогогический, историко-политический, систематический, грамматический, логический и собственно юридический способы толкования. Важную роль при подготовке настоящего исследования сыграл также статистический метод. Использование в историко-правовом познании цифровых показателей, сохранившихся в различных исторических источниках, позволяет четче представить тенденцию развития изучаемых процессов, что придает формальную определенность и обоснованность выводам. В частности, это имело место при сравнительном изучении штатных расписаний, где применение статистического метода позволило дать оценку процесса развития таможенной системы российского государства. Теоретическую основу исследования составили концептуальные положения историко-правовой науки, разработанные в трудах отечественных исследователей. На позицию диссертанта оказали значительное влияние работы А.А. Зимина и Д.В. Лисейцева (при изучении вопросов становления приказной системы управления)[49], А.А. Зимина и А.Д. Градовского (при исследовании особенностей административно-территориального управления Московского государства)[50], С.Б. Веселовского (при изучении организационных начал государственной службы в Московском государстве)[51], А.Ц. Мерзона (при источниковой критике таможенных книг) , Н.В. Козловой (при исследовании вопросов привлечения на таможенную службу представителей купечества в XVTTT в.) , В.Н. Захарова (при изучении организации таможенной службы в XVTTT в.)[52] [53] [54], а также обобщающие работы Ю.Г. Кисловского по истории таможенного дела [55]. Эмпирическая основа исследования представлена несколькими видами источников. Важнейшее место среди них занимают нормативные правовые акты изучаемой эпохи, куда вошли акты высших органов государственной власти; акты центральных органов государственного управления, компетентных в сфере регулирования внутренней и внешней торговли, а также в сфере регламентации таможенного дела; акты местных органов управления в сфере таможенного дела (в периоды частичной его децентрализации); локальные нормативные акты таможенных учреждений. В процессе исследования по возможности использовались тексты нормативных актов, вошедшие в официальные издания[56] [57], в случае невозможности этого привлекались тексты, опубликованные в других научных изданиях . В Московском государстве круг этих источников составили жалованные и уставные таможенные грамоты, именные указы, боярские приговоры, памяти; в Российской империи XVTTT в. - именные указы, указы Правительствующего Сената, таможенный устав, регламенты. Тексты местных и локальных нормативных актов сохранились в архивах (фондах центральных государственных учреждений, текущем делопроизводстве таможен) - это указы воеводских и провинциальных канцелярий, должностные инструкции служителей таможен. Всего выявлено и использовалось около шестисот таких источников. Вторую группу источников составили материалы делопроизводства высших и центральных государственных органов и учреждений, курировавших таможенное дело, сохранившиеся в фондах Российского государственного архива древних актов (РГАДА): фонд 19 (разряд XIX) Финансы. Отдел фондов верховного управления; фонд 248. Сенат и его учреждения; фонд 397. Комиссия о коммерции и пошлинах; фонд 829. Таможни и кружечные дворы (XVII-XVIII вв.). В указанных фондах сохранились годовые отчетные документы таможен, материалы по подготовке таможенных реформ, предложения по развитию таможенной инфраструктуры, проекты должностных инструкций и штатных расписаний. Третью группу источников составили материалы расследований служебных злоупотреблений должностных лиц таможен, наиболее полно сохранившиеся как включение в фонд 248 (опись 5 «Следственные комиссии Сената»). Материалы отдельных расследований сохранились и в других фондах - «Исследование о незаконной торговле неклеймеными товарами» в Московских торговых рядах, производившейся с ведома Московской внутренней таможни в 1749-1753 гг.» (РГАДА. Ф. 19. Оп. 1. Д. 274); «Об отрешении экера Антона Демблера от экерской должности, 1746 г.» (РГИА. Ф. 138. Оп. 3. Д. 1). Их изучение позволяет составить представление о методах и способах обеспечения служебной дисциплины в таможенной системе, проблемах квалификации и разграничения должностного попустительства и явных служебных злоупотреблений. Важная информация о развитии таможенной службы в XVIII в. получена при изучении материалов внутреннего делопроизводства Санкт- Петербургской портовой таможни, крупнейшей в таможенной системе Российской империи, сохранившихся в фонде 138 Российского государственного исторического архива (РГИА). Усиливающаяся бюрократизация государственного управления привела к увеличению объемов документооборота, расширению объемов правового регулирования в таможенной сфере. В этом фонде нашла закрепление переписка с Коммерц- коллегией, штатные расписания, указы о назначениях на должности и переводах, бланки отчетности. Особую группу источников составили таможенные книги - отчетные документы таможен, по истечении хозяйственного года предоставлявшиеся в курирующие центральные органы управления в XVn-XVIII вв. Большинство из них хранится в фондах РГАДА, отдельные - в областных архивах. Значительная часть их уже опубликована. При подготовке диссертации привлекались таможенные книги XVIII в. из фонда 829 РГАДА, а также ряд опубликованных изданий[58]. Планомерное изучение содержащейся в этих источниках историкоправовой информации позволило составить целостное представление о процессе институционального оформления таможенной системы и становлении таможенной службы российского государства в XVI-XVIII вв. Научная новизна исследования. Новизна данной научной работы определяется тем, что она является самостоятельным комплексным исследованием историко-правовых аспектов институционального оформления и организационного становления таможенной службы российского государства. В настоящей диссертации этот процесс представлен как важная и неотъемлемая составляющая процесса оформления централизованного государственного механизма, во взаимосвязи с сопутствующими государственно-правовыми явлениями и процессами. Впервые предпринята комплексная реконструкция роли и места таможенной системы в двух организационных управленческих моделях - приказной и коллежской, изучены вопросы взаимодействия таможен с органами центрального ведомственного, центрального территориального и местного управления. Проанализированы организационные и нормативноправовые основания прохождения таможенной службы, права, обязанности, ответственность должностных лиц. Настоящая работа в значительной мере восполняет пробелы, существующие в определении роли и места таможенной службы в системе централизованного государственного механизма на ранних этапах ее развития. В процессе подготовки работы: - уточнено значение свыше шестидесяти теоретических понятий и введено в научный оборот свыше сорока историко-правовых терминов в сфере организации таможенного дела России XVI-XVIn вв.; - реконструирована нормативная база таможенного дела за период с середины XV до конца XVIII в., включающая около 600 нормативных правовых актов; - введены в научный оборот штатные расписания 1725, 1754, 1776, 1799-1800 гг. Положения, выносимые на защиту 1. В настоящем исследовании развитие таможенной службы раскрыто с теоретических позиций эволюции функций государства. Изначально именно необходимость реализовывать фискальную функцию привело к появлению таможенного дела. Дальнейшее развитие функциональных задач - необходимость осуществления различных видов таможенного контроля, противодействия нарушениям правил таможенного оформления, защиты национальных производителей от конкуренции иностранных товаров - привело к организационному становлению таможенной службы российского государства в институциональном значении. 2. Термин «таможенная служба» является многозначным, что обусловлено лексическим многообразием смыслов, вкладываемых в базовое понятие «служба». В настоящем исследовании проведен анализ этих смыслов, исходя из чего, таможенная служба изучена в следующих значениях: институциональном (как государственно-властная структура в системе государственного механизма); организационно-правовом (как определенным образом организованное прохождение государственной службы отдельным индивидом), функциональном (как совокупность определенных процедур, связанных с реализацией возложенных на систему задач). Так как в современной юридической науке эти проблемы в различных аспектах изучаются теорией государства и права, административным и таможенным правом, то такое исследование может оцениваться как междисциплинарное, чьи выводы представляют интерес для всех этих наук. 3. Необходимость реализации фискальной функции, связанной с наполнением государственной казны, уже в Киевской Руси привела к появлению таможенного дела как формы организации косвенного налогообложения сделок внутренней купли-продажи. Вместе с тем, оформление феодальных иммунитетов и средневекового права привилегий в период политической раздробленности Руси создало условия для существования не только государственных, но частновладельческих таможен и таможенных сборов. 4. Институциональное оформление таможенной службы как службы государственной является неотъемлемой составляющей процесса становления и развития централизованного российского государства. Именно в тех исторических условиях впервые оформился государственный механизм в современном понимании, как иерархически организованная система властных структур, среди которых появляются и государственно-властные структуры, компетентные в сфере организации таможенного дела. 5. Создание централизованного государства привело к увеличению его потребности в финансах, что имело следствием возрастание роли фискальных органов в системе государственного механизма. Именно в Московском государстве таможенное дело окончательно приобрело публично-правовой характер, что нашло выражение в борьбе с феодальными иммунитетами, имевшей место в XVI-XVII вв. Закономерно встал вопрос о регулярных таможнях, порядке их укомплектования, правах, обязанностях, ответственности служителей, государственном контроле деятельности и порядке предоставления отчетных документов. 6. Становление и развитие таможенной системы проходило в контексте реформ центрального и местного государственного управления. Последовательное существование двух моделей центрального государственного управления - приказной и коллежской - привели к оформлению двух институциональных моделей таможенного учреждения - таможенной избы и таможенной конторы, и двух организационных моделей таможенной службы - верной и штатной. 7. Важным фактором развития таможенной службы выступали реформы, которые могли проходить в общем русле государственного реформирования (как реформы царей Ивана Васильевича Грозного и Петра I), быть направлены собственно на таможенную систему (как реформы императрицы Елизаветы Петровны), либо иметь целью создание единого таможенного пространства (как реформа царя Алексея Михайловича). Каждое из этих крупномасштабных преобразований имело результатом дальнейшее совершенствование таможенной системы государства. 8. Таможенная изба - первый тип регулярного таможенного учреждения. Ее организационное становление происходило в условиях утверждения приказной системы центрального управления и проведения земской реформы местного управления в 50-е гг. XVI в. В течение последующих двухсот лет первый таможенная изба занимала важное место в системе органов местного управления на уровне уезда. Спецификой функциональной роли таможенных изб было неполное размежевание налоговой и таможенной систем. Фактически таможенная изба являлась органом, осуществляющим на уровне уезда все виды косвенного налогообложения - таможенного обложения сделок внутренней купли- продажи, а также взыскание целого ряда иных сборов - кружечного (питейного) с государевых кабаков, банного, проезжих и мостовых пошлин, и даже сбора со свадеб («венечных» и «новоженных» денег). 9. После создания регулярных государственных таможен встал вопрос об их кадровом укомплектовании. Первым способом такого укомплектования явилась передача таможен на откуп частным лицам при условии уплаты ими определенной годовой суммы, что имело свои достоинства и недостатки. С одной стороны, он позволял получать государству чистый доход без затраты средств на содержание персонала таможен, с другой, предполагал отсутствие контроля деятельности, что изначально создавало условия для злоупотреблений. Поэтому откупное содержание таможен, появившись во второй половине XV в., просуществовало до начала 1760-х гг., исполняя то ведущую роль, то вспомогательную. 10. Появление «верной службы» в таможенном деле явилось следствием общей тенденции бюрократизации государственного управления, ярко проявившейся в процессе оформления централизованного государства. Отсутствие средств на содержание чиновников низшего звена привело к тому, что первая модель регулярной службы в таможенном деле являлась повинностью податного населения - купечества, посадских людей, реже - казачества и черносошных крестьян. Она носила срочный и безвозмездный характер. Несмотря на это, верная служба уже обладала важнейшими характеристиками государственной службы - компетенцией служителей, средствами обеспечения служебной дисциплины, нормативной базой деятельности. Это свидетельствует о том, что таможенная служба возникла как служба государственная, для реализации определенных функций в сфере управления. 11. Важным инструментом проведения государственной таможенной политики становится право. В Московском государстве появляется несколько видов таможенных грамот - уставные, жалованные, откупные, тарханные, имевших предметно и территориально ориентированный характер. После проведения таможенной реформы царя Алексея Михайловича важнейшие нормативные правовые акты в сфере таможенного дела приобрели всероссийский характер. 12. Переход к коллежской системе центрального управления, проходивший в 1719 г., привел к изменению концепции таможенной службы. В институциональном отношении это выразилось в возникновении в 1724 г. таможенного учреждения нового типа - таможенной конторы, за образец которой была взята шведская лицентная контора. Таможенные учреждения нового типа были бюрократически оформленными организациями, с постоянным штатом служителей, получающим фиксированное жалованье. Реформа таможенной службы 1720-х гг. носила половинчатый характер - на новые организационные принципы были переведены не все таможни, а лишь ориентированные на регулирование внешнеэкономической деятельности - портовые и пограничные. В первой половине XVIII в. они сосуществовали с внутренними таможнями, являвшимися правопреемниками таможенных изб в организации косвенного налогообложения и продолжавшими практиковать верную службу. 13. Важным свидетельством дальнейшей бюрократизации государственного управления явилось появление штатных расписаний, принимавшихся для каждой таможни. Примечательно, что с 1720-х гг. начался процесс аттестации отдельных должностей в таможенной системе по Табели о рангах, число которых в течение века постепенно возрастало. Это свидетельствовало, что таможенная служба к началу XIX в. утвердилась как одно из направлений государственной статской службы Российской империи. 14. В XVIII веке в таможенном деле появились нормативные правовые акты учредительного и регламентирующего характера. Создание, переформирование и упразднение таможен и таможенных застав, их внутренняя организация, порядок функционирования определялись теперь не явочным порядком, а законодательно, что свидетельствовало о качественно более высоком уровне организации государственного управления в этой сфере. 15. В ходе таможенной реформы 1753-1755 гг. произошла полная и окончательная переориентация таможенного дела на регулирование внешнеэкономической деятельности, что выразилось в упразднении внутренних таможен и уничтожении практики обложения сделок внутренней купли-продажи таможенными пошлинами. Это привело к окончательному организационному размежеванию таможенной и налоговой систем российского государства. 16. В середине XVI века началось и к концу XVQI века в основном завершилось организационное становление таможенной системы как необходимого элемента механизма российского государства: оформилась система ведомственного подчинения таможен, наработана обширная нормативная правовая база деятельности, создана сложная таможенная инфраструктура, включающая в себя пограничные и портовые таможни, таможенные заставы, таможенные присмотры, таможенную пограничную стражу, таможенные карантины и цензуры. Теоретическая значимость исследования состоит в обосновании авторской концепции становления таможенной службы российского государства как важной составляющей процесса оформления и эволюции централизованного государственного механизма. Предпринятая комплексная реконструкция места и роли таможенной службы в указанный исторический период стала возможна, благодаря использованию широкого круга источников, значительная часть которых впервые введена в научный оборот. В процессе подготовки работы была реконструирована нормативная база таможенного дела за период с середины XV до конца XVIII в., включающая около 600 нормативных правовых актов. Создание этого перечня будет способствовать дальнейшему научному изучению проблем истории таможенного дела России, развитию ведомственной историографии. Практическая значимость исследования. Выводы и результаты различных этапов исследования нашли практическое применение при подготовке следующих изданий: учебника «Основы таможенного дела» [в соавт.; М.: РИО РТА, 2012], учебного пособия «История российского таможенного законодательства» [авт.; Владивосток: РИО ВФ РТА, 2009], справочного пособия «История таможенного дела и таможенной политики» [в соавт.; Владивосток: РИО ВФ РТА, 2008]; справочного издания «Таможенное дело в актах законодательства: Хронологический указатель по Собранию Первому Полного собрания законов Российской империи (16491825)» [в соавт.; Владивосток: РИО ВФ РТА, 2016]. Теоретические выводы о роли и месте таможенной службы могут быть использованы в процессе преподавания следующих учебных дисциплин: «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «История отечества», «История таможенного дела и таможенной политики». Апробация результатов исследования. Положения работы были обсуждены на заседании кафедры истории государства и права ФБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)». Основные результаты представленного исследования отражены в 74 научных публикациях общим объемом свыше 75,5 п.л., в том числе в 19 статьях, опубликованных в ведущих научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства и науки РФ для апробации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук, а также в 2 монографиях, в 23 сообщениях и тезисах сообщений, опубликованных в материалах международных конференций. Личный вклад диссертанта подтверждается широкой апробацией результатов различных этапов исследования на 32 научных конференциях различного уровня, в том числе свыше 20 - международных. Особо необходимо отметить следующие: Ломоносовские чтения (Москва, Московский государственный университет, 2008 г.); V-XI Кутафинские чтения (Москва, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина 2013-2017 гг.); V-X Международные научные конференции «История торговли, налогов и пошлин» («Істория торгівлі, податків та мита») (Украина, Днипро, Университет таможенного дела и финансов Украины, 2011-2016 гг.); III-IV Международные научные конференции «Торговля, купечество и таможенное дело в России в XVI-XIX вв.» (Коломна, 2013; Нижний Новгород, 2017), II международная научно-практическая конференция «История торговли в Беларуси: мастерство предпринимательства на потребительском рынке» («Гистория гандлю у Беларусі: майстэрства прадпрьімальніцтва на с пажьівецкім рынку») (Беларусь, Минск, Центр изучения истории торговли института розничных технологий, 2015). Помимо этого, диссертант в период с 2011 г. по настоящее время приняла заочное участие в восьми международных конференциях, проводившихся в Польше, Болгарии, Чехии, Канаде. Структура и объем диссертации определенны целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, 3 глав, 15 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, включающего 1038 наименований, списка сокращений, 4 приложений. Объем диссертационного исследования составляет 501 страница.