§ 2. Упразднение советского Правительства.

Помимо высшей законодательной власти подвергся «реформированию» и высший орган государственного управления СССР - Совет Министров СССР.

А. Создание альтернативной исполнительной власти

Как уже упоминалось, 14 марта 1990 г.

О целях создания Совета Федерации на Внеочередном Третьем Съезде народных депутатов СССР заявлялось следующее: «Целям укрепления взаимодействия союзных республик призвано служить образование при Президенте СССР такого важного органа, как Совет Федерации. Каждая союзная республика будет представлена в этом Совете ее высшим государственным руководителем, высшим должностным лицом республики. Предполагается, что Совет сосредоточит свои усилия на рассмотрении проблем развития нашей федерации и осуществления национальной политики Советского государства, на обеспечении участия республик в решении вопросов общесоюзного значения...» .

В свою очередь, главной задачей учреждаемого Президентского Совета виделась «выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечение безопасности страны ... Именно здесь, в Президентском Совете, видимо, будут обсуждаться узловые вопросы практического осуществления экономической программы, одобренной Съездом народных депутатов СССР, приниматься меры к тому, чтобы эта программа не пробуксовывала, чтобы решительно преодолевался дефицит ^{[220] [221] ответственности кадров на всех уровнях. Именно Президентский Совет станет главным организатором проведения в жизнь определяемого высшими представительными органами власти внешнеполитического курса, всей работы по обеспечению надежной защиты социалистических завоеваний»[222].}

Новая редакция Конституции СССР в ст. 127⁴ предусмотрела следующую компетенцию Совета Федерации СССР: “Совет Федерации: рассматривает вопросы соблюдения Союзного договора; разрабатывает меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства; представляет Совету Национальностей Верховного Совета СССР рекомендации по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях; координирует деятельность союзных республик и обеспечивает их участие в решении вопросов общесоюзного значения, отнесённых к компетенции Президента СССР”.

В свою очередь, Ст. 127⁵ определила задачу Президентского Совета как “выработку мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР; обеспечению безопасности страны”.

Таким образом, как видно из замысла законодателя и норм союзной Конституции Совет Федерации СССР создавался как орган регулирования отношений между союзными республиками и Союзом, с одной стороны, а также для регулирования отношений между самими республиками - с другой стороны. Тем самым, Совет Федерации начинал подменять Совет Национальностей Верховного Совета СССР.

Президентский Совет СССР создавался как орган исполнительной власти, куда по должности входил председатель Совета Министров СССР; причем одной из главных целей данного органа являлось проведение в жизнь программы перехода от плановой экономики к рыночной. Таким образом, своим появлением Президентский Совет СССР начал дублировать функции Совета Министров СССР. С учетом того, что и Совет Федерации, и Президентский Совет возглавлял Президент СССР, можно говорить о том, что основной груз ответственности за состояние федеративных и экономических отношений в СССР теперь ложился на главу государства.

Уже на первом заседании Президентского Совета, состоявшемся 27 марта 1990 г. в Кремле, Президент СССР М.С.Горбачев в своем выступлении вел речь о проблемах, решать которые, в принципе, в силу своей компетенции должно Правительство СССР: «о решительных шагах в экономических преобразованиях», «о внешнеэкономических связях», «о поддержке земельной реформы», «о проблемах экспорта и импорта», «о проблемах законности» и

227

т.д.

Исполнительным органом, по существу, являлся и Совет Федерации.

Так, 30 и 31 августа 1990 г. под председательством М.С.Горбачева прошло совместное заседание Совета Федерации и Президентского Совета СССР. В частности, на заседании 30.08.1990 г. обсуждался «широкий круг проблем, экономическая политика, положение в Союзе, оптимальные пути стабилизации и вхождения общества в рынок» .

В свою очередь, 3 января 1991 г. на заседании Совета Федерации «участники заседания ... одобрили Соглашение на 1991 год по стабилизации социально-экономического положения в стране. Они признали необходимым завершить в кратчайшие сроки работу по заключению хозяйственных договоров между предприятиями независимо от их размещения, содействовать сохранению сложившихся хозяйственных связей, а также свободному движению продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления между предприятиями и регионами»^{[223] [224] [225].}

Как видно из норм Конституции СССР, полномочия Совета Федерации СССР и Президентского Совета СССР весьма абстрактны и характерны для органов исполнительной власти. Таковыми они были и на практике.

По воспоминаниям бывшего Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова, “в стране - не без активной инициативы самого Г орбачёва и с чуть менее активной депутатской поддержкой - создалась ... ситуация, когда возникли и, главное, активно действовали две исполнительные власти одновременно: президентская и Совета Министров. И там и здесь творили постановления, решения, указы, зачастую вызывавшие у меня и моих заместителей недоумение... Подобная двойственность в управлении страной никого устроить не могла, надо было и впрямь кардинально менять структуры

ЛОЛ

исполнительной власти, но...” .

Одновременно с формированием президентского «центра» исполнительной власти предпринимаются меры по переподчинению Совета Министров СССР Президенту СССР.

Во-первых, если ранее Совет Министров СССР формировался Верховным Советом СССР на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей (ст.

-э

редакции от 14.03.1990 г. установила (ст. 127 ), что кандидатуру Председателя Совета Министров СССР представляет Верховному Совету СССР Президент СССР, а затем он представляет эту кандидатуру Съезду народных депутатов СССР на утверждение;

Во-вторых, изменился порядок формирования Совета Министров СССР. До рассматриваемой реформы персональный состав Совета Министров СССР формировал его Председатель по поручению Верховного Совета СССР и с последующим утверждением Верховным Советом СССР . Теперь же Президент СССР «по согласованию с Председателем Совета Министров СССР освобождает от должности и назначает членов Правительства СССР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР» (п. 7 ст. 127³ Конституции СССР); ^{[226] [227]}

з

В-третьих, по п. 9 ст. 127 Конституции СССР Президент СССР имел право «приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР»;

В-четвертых, Президент СССР имел право «ставить перед Верховным Советом СССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР» (п. 7 ст. 123 Конституции СССР), а также вопрос о недоверии Правительству СССР, что влекло его отставку (ч. 4 ст. 130 Конституции СССР).

Таким образом, видно, что в СССР сформировались два «центра» исполнительной власти - «президентский» и «правительственный», - причем были они абсолютно неравноправны. Для постепенной ликвидации Совета Министров СССР была применена тактика, уже использованная в борьбе с Верховным Советом СССР - сначала был создан противовес (для Верховного Совета - Съезд народных депутатов СССР), а затем начинался планомерный процесс лишения власти высшего государственного органа. Это и привело к тому, что к концу 1990 г. Правительство СССР как самостоятельный орган будет ликвидировано.

Б. Упразднение Совета Министров СССР

После создания серьёзного противовеса “правительственной” исполнительной власти заинтересованными кругами берётся курс на ликвидацию самостоятельности Правительства СССР путём прямого подчинения его Президенту СССР.

С этой целью в конце 1990 г., выступая перед Верховным Советом СССР, глава государства настаивает на предоставлении ему дополнительных полномочий.

Вот, как об этом вспоминает В.А.Крючков: “Был момент, когда Горбачёв, казалось, проявил решительность и был вознаграждён бурными аплодисментами Верховного Совета СССР, - это, когда в ноябре 1990 года он попросил полномочия, немедленно получил их, но так ими и не воспользовался... ”^[228]

Поддержка Верховного Совета проявилась посредством принятия Закона СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления”^[229].

Как же официально обосновывалась необходимость очередного витка конституционной реформы? Выступая перед депутатами IV Съезда народных депутатов СССР, А. И. Лукьянов отмечал: «Верховный Совет СССР поддержал предложение о формировании вместо Совета Министров нового органа, подчиненного непосредственно Президенту, - Кабинета Министров СССР.

Речь идет о создании под руководством Президента высшего исполнительно-распорядительного органа, призванного способствовать укреплению управления страной, проведению экономических и социальных реформ, в том числе, разумеется, решению практических задач, связанных с переходом к рыночной экономике. И, естественно, эти преобразования не могут не повлечь за собой значительных структурных и кадровых изменений, упразднения устаревших и появления новых органов управления, отвечающих требованиям жизни»^[230].

Исходя из официально заявленного обоснования реформы приходится делать вывод, что к «устаревшим» органам управления, упразднение которых задумывалось, отнесли сам Совет Министров СССР.

Примечательно, что данная реформа не родилась спонтанно в декабре 1990 г. Уже в проекте союзного договора, опубликованном 24 ноября 1990 г., роль Правительства отводилась находящемуся в подчинении Президента Кабинету Министров СССР^[231].

В соответствии с положениями конституционной поправки вместо Совета Министров СССР учреждался Кабинет Министров СССР, поэтому и глава 16 Конституции СССР получила название “Кабинет Министров СССР”.

В чём же проявлялась подчиненность Кабинета Министров СССР Президенту СССР?

- в праве Президента отменять постановления и распоряжения Кабинета Министров СССР (ст. 4 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в принятии Президентом мер для осуществления Кабинетом Министров своих полномочий (ст. 9 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в осуществлении деятельности, в том числе, на основе актов Президента СССР (ст. 10 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в осуществлении своей деятельности в пределах срока полномочий Президента СССР и в обязанности сложить свои полномочия

перед вновь избранным Президентом СССР (ст. 8 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в ответственности перед Президентом СССР (ст.1 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в подаче заявления об отставке именно Президенту СССР (ст. 13 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в формировании Президентом Кабинета Министров СССР (ст. 5 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в праве Президента СССР поставить в Верховном Совете СССР вопрос о доверии Кабинету Министров СССР (ст. 14 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в праве Президента председательствовать на заседании Кабинета Министров СССР (ст. 25 Закона «О Кабинете Министров СССР»);

- в определении условий оплаты труда и материально-бытового обеспечения членов Кабинета Министров СССР и последующем утверждении Верховным Советом СССР (ст. 29 Закона «О Кабинете Министров СССР»).

Таким образом, существованию формально самостоятельной «правительственной» исполнительной власти был положен конец. В этой связи представляется справедливой точка зрения бывшего Председателя Совета Министров СССР Н. И. Рыжкова: “...Правительство, возглавляемое Павловым, уже не было самостоятельным: оно в качестве исполнительного органа входило в структуру президентской власти и подчинялось непосредственно Горбачёву. Тогда как Совмин СССР во главе с Рыжковым являлся высшим органом исполнительной власти в государстве...”^[232].

Увеличился и круг органов, ограничивающих компетенцию Кабинета Министров СССР. Если ранее он состоял из Верховного Совета СССР и его Президиума, то, теперь часть 3 ст. 1 закона о Кабинете Министров СССР предусмотрела возможность “Кабинета Министров решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению Союза ССР, поскольку

они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и Совета Федерации”.

Значительно увеличился круг оснований прекращения полномочий Кабинета Министров СССР, что свидетельствовало о повышении ответственности Правительства СССР, несмотря на понижение его правового статуса. Если ранее устанавливалось, что Совет Министров “слагает свои полномочия перед вновь избранным Верховным Советом СССР на его первой сессии”, то новый Закон предусмотрел сложение полномочий перед вновь избранным Президентом СССР. Также Кабинет Министров прекращал свои полномочия ввиду добровольной отставки; отставки, следующей за объявлением недоверия; отставки в случае отклонения Верховным Советом СССР программы Кабинета Министров СССР; отставки в связи с отставкой Премьер-министра. Причём “праву Кабинета Министров СССР на отставку” и вопросу о доверии Кабинету Министров посвящены отдельные статьи - 13 и 14, соответственно.

Обращает на себя внимание и то, что помимо снижения правового статуса Правительства СССР меняется его название. Данное обстоятельство свидетельствует об отходе от советской традиции наименования высших органов государственной власти СССР. Известно, что в начале 1960-х гг. при работе над новой союзной Конституцией рассматривался вопрос о переименовании «Совета Министров» в «Правительственный Совет», причем оставление в названии именно слова «совет» рассматривалось подкомиссией как принципиальное, как «отражающее коллективный характер его

237

деятельности» .

Кроме того, наименование “Кабинет Министров” подсказывает, что модель этого органа, скорее всего, заимствована у США, где Кабинет Министров - “орган советников” Президента, полностью ему подчиняющийся. Не случайно ст. 128 предусматривает подчинение Кабинета Министров Президенту СССР. ^[233]

Союзная Конституция не называет Кабинет Министров СССР “высшим органом”. Представляется, что это не является очередным упущением законодателя, так как, во-первых, Правительство было подчинено Президенту; во-вторых, среди органов, ограничивающих компетенцию Кабинета Министров, был Совет Федерации, который, по существу, являлся органом исполнительной власти.

По мнению заведующего юридическим отделом Кабинета Министров СССР рассматриваемый орган являлся «одной из структур исполнительной власти государства, элемент президентского правления, в которую входят

Л-50

Президент СССР, Совет Федерации и Совет Безопасности» . Этой же позиции придерживался и премьер-министр страны В. С. Павлов .

Примечательно, что с ослаблением союзного правительства происходит дальнейшее укрепление президентской исполнительной власти.

Ст. 127.3 Конституции СССР, предусматривавшая ранее, что Президент СССР «обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР», получила новое содержание и теперь устанавливала, что Президент СССР «возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР» (подчеркнуто мной - Д.Л.)

Одновременно с ликвидацией Совета Министров СССР упраздняется Президентский Совет СССР, а его функции, в сущности, передаются теперь юридически «укрепленному» Совету Федерации и созданному ещё одному органу исполнительной власти - Совету Безопасности СССР. Теперь к полномочиям Совета Федерации добавилось полномочие «координации деятельности высших органов государственного управления Союза и республик» «на основе определенных Съездом народных депутатов СССР направлений внутренней и внешней политики Союза ССР». ^{[234] [235]}

Кроме того, новая редакция ст. 114 Конституции СССР лишила советское правительство права законодательной инициативы, в свою очередь, предоставив такое право Совету Федерации.

На вновь созданный орган - Совет Безопасности СССР - возлагалась задача (п. 9.1 ст. 127.3) «выработки рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе.» Члены Совета безопасности назначались Президентом СССР с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР.

Как видно, исполнительная власть из рук Советов была практически полностью передана единоличному главе государства.

Таким образом, в результате реформы декабря 1990 г. в СССР (советском государстве) был создан интересный по своей юридической природе орган - Правительство СССР, - не являющееся ни высшим, ни самостоятельным органом и подчиняющееся непосредственно Президенту СССР.

Внешне проведенная «реформа» была похожа на попытку скопировать американскую модель, где Президент является главой исполнительной власти. Однако, в отличие от системы власти в США, в СССР хотя и позаимствовали власть Президента в отношении правительства, то есть последнее лишили самостоятельности как властного органа, однако самостоятельность в вопросе ответственности правительства в СССР не только осталась, но и усилилась. И выражением этой ответственности стала должность Премьер-министра, которой в США не существует.

В этой связи о подчинении правительства СССР Президенту в виду существования так называемой «президентской исполнительной власти» можно говорить в смысле именно «президентской власти», но не «президентской ответственности». И именно поэтому сомнительна сама конструкция единой исполнительной власти в СССР - самостоятельная ответственность Кабинета Министров СССР свидетельствовала как раз о сосуществовании 2 полюсов исполнительной власти, что в итоге разрушало систему высшего государственного управления СССР.

***

Подведём итог основным нововведениям, внесённым Законом СССР “Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления” и Законом о Кабинете Министров СССР.

Во-первых, советское Правительство было переименовано из Совета Министров СССР в Кабинет Министров СССР, что не соответствовало советской конституционной традиции;

Во-вторых, Правительство СССР становится подчинённым Президенту СССР и перестает быть высшим исполнительной органом государственной власти СССР. Подчинение Правительства Президенту - это одно из ярких проявлений перехода от советской республики к президентской;

В-третьих, несмотря на потерю самостоятельности Правительством СССР, его ответственность повысилась - расширился круг оснований прекращения полномочий Кабинета Министров СССР.

Таким образом, в ноябре 1990 г. был нанесен решительный удар по Советскому правительству, которое как самостоятельный орган было ликвидировано. В этой связи представляются справедливыми слова В.А.Крючкова: “в результате трюка с полномочиями не стало Совета Министров с достаточно внушительными правами и возможностями. Взамен был создан Кабинет Министров СССР, совершенно бесправный орган, в то время как страна особенно нуждалась в сильной исполнительной власти”^[236].

В. Окончательная ликвидация Правительства СССР.

После падения ГКЧП в августе 1991 г. разрушение высших органов государственной власти и управления СССР началось особенно стремительно.

Уже 24 августа 1991 г. принимается Указ Президента СССР «О Кабинете Министров СССР» в котором говорилось, что «в связи с тем, что Кабинет Министров СССР не выполнил своего конституционного долга и не принял необходимых мер для срыва государственного заговора, а отдельные члены Кабинета прямо в нем участвовали, в соответствии со ст. 14 Закона СССР «О Кабинете Министров СССР» ставлю перед Верховным Советом СССР вопрос о доверии Кабинету Министров СССР». Кроме того, указ устанавливал создание во главе с И.С. Силаевым Комитета «для организации совместно с республиками оперативного управления народным хозяйством страны». Руководство Комитета должно было в двухдневный срок определить персональный состав Комитета и «назначить ответственных за руководство конкретными участками работы». В итоге Верховный Совет СССР недоверие Кабинету Министров СССР объявил, а решение о создании Комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР

242

утвердил .

Во исполнение данного указа 28 августа 1991 г. Комитет по управлению народным хозяйством СССР издал постановление № 1, в котором назвал персональный состав лиц, входящих в Комитет и установил распределение сфер управления между руководителем Комитета и его

243

заместителями .

Постановление «по согласованию с правительствами союзных республик» вводит в состав Комитета представителей правительств и отдельных организаций Грузии, Азербайджана, Казахской ССР, РСФСР, ^{[237] [238] [239]}

Узбекской ССР, Таджикской ССР, Белорусской ССР, Туркменской ССР, Украинской ССР, Армении, Молдовы, Кыргызстана. От прибалтийских республик в состав комитета вошли в качестве наблюдателей представители соответствующих министерств экономики. Анализ положений данного постановления и персонального состава вновь созданного комитета позволяет сделать вывод о сугубо конфедеративном характере его организации. Не меняет положения дела и то, что, по словам И. С. Силаева, комитет работал единодушно и энергично^{[240] [241].}

В свою очередь, новую структуру государственной власти установил ранее упоминавшийся Закон СССР от 05.09.1991 г. “Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период” . Данный закон полностью разрушил прежнюю структуру органов государственной власти СССР.

Был упразднен Кабинет Министров СССР. Ст. 5 названного закона устанавливала:

«Для координации управления народным хозяйством, согласованного проведения экономических реформ и социальной политики союзные республики образуют на паритетных началах Межреспубликанский экономический комитет. Председатель Комитета назначается Президентом СССР с согласия Государственного Совета СССР. Руководство общесоюзными органами, ведающими вопросами обороны, безопасности, правопорядком и международными делами, осуществляется Президентом СССР и Государственным Советом СССР.

Межреспубликанский экономический комитет и руководители общесоюзных органов подотчётны в своей деятельности Президенту СССР, Государственному Совету СССР, Верховному Совету СССР».

Идея создания Межреспубликанского экономического комитета - не нова. Ее высказывали ещё при обсуждении вопроса об учреждении Кабинета Министров СССР^{[242] [243] [244]. Теперь же данный комитет был создан.}

Печально констатировать, но преемнику органа, который когда-то именовался Правительством СССР, посвятили всего одну статью в данном законе. Из статьи видно, что Межреспубликанский экономический комитет - орган конфедерации, лишённый всякой самостоятельности. О задаче, которую ставили перед ним законодатели при его создании, можно лишь догадываться.

Указ Президента СССР «О статусе комитета по оперативному управлению народным хозяйством СССР» установил, что «Комитет по оперативному управлению народным хозяйством СССР впредь до сформирования Межреспубликанского экономического комитета исполняет функции текущего управления экономической и социальной жизнью страны, возлагавшиеся ранее на Кабинет Министров СССР». Как будет разделена компетенция данного органа с Межреспубликанским экономическим комитетом после его создания, определено не было.

Завершающим, теперь уже формальным, аккордом в процессе разрушения правительства СССР стала официальная ликвидация большинства общесоюзных министерств и ведомств . Упразднялось 25 общесоюзных министерств, (в том числе министерство здравоохранения, министерство сельского хозяйства и продовольствия, министерство торговли, министерство юстиции) и 41 общесоюзное ведомство. При этом отмечалось, что «... указанные органы государственного управления СССР прекращают выполнять свои управленческие функции с 1 декабря 1991 года. Работу по их упразднению завершить в срок не более двух месяцев»^[245]. Наиболее важные министерства и ведомства, в том числе, министерства обороны, внутренних дел, путей сообщения, культуры и некоторые другие (всего 10) «сохранялись в качестве межгосударственных органов управления».

Таким образом, к декабрю 1991г. Правительство СССР как высший орган государственного управления федеративного государства уже окончательно прекратило своё существование.

Подводя итог анализу разрушения высших органов советской власти и управления СССР, приходится с сожалением констатировать, что руководство Советского Союза всячески способствовало данному процессу: в результате учреждения Съезда народных депутатов СССР и введения поста Президента СССР Верховный Совет СССР и его Президиум потеряли статус высших органов государственной власти СССР. А с принятием Закона СССР от 05.09.1991 г. «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» Президиум Верховного Совета СССР был упразднен, а сам Верховный Совет СССР приобрел такой статус, который был равносилен полной ликвидации данного органа.

В свою очередь, работа Правительства СССР сначала была дестабилизирована с помощью создания органов, дублирующих его деятельность (Совета Федерации СССР, Президентского Совета СССР, а впоследствии - Совета Безопасности СССР). Затем высший орган управления СССР потерял самостоятельность, перейдя в полное подчинение Президента СССР, а в сентябре 1991 г. и вовсе был полностью ликвидирован. По справедливому замечанию проф. Д. Л. Златопольского «... процесс разрушения Союза ССР не был остановлен Президентом СССР. Более того, он вместе с президентами союзных республик не противостоял, а, напротив, способствовал распаду общесоюзных государственных структур: Съезда народных депутатов СССР, заявившего в сентябре 1991 г. об окончании своих полномочий; Верховного Совета СССР, из которого ряд республик отозвал своих депутатов, тем самым в значительной мере затруднив его деятельность; был ликвидирован также Кабинет Министров СССР, без которого нормальная жизнедеятельность федерации стала невозможной» .

В итоге к декабрю 1991 г. высшие органы государственной власти и управления СССР как властные институты были ликвидированы, а путь к «беловежским соглашениям» оказался открыт. ^[246]