§ 1.1. Теоретические основы историко-правового исследования системы работы с кадрами полиции Российской империи
Кадровое делопроизводство в России впервые было введено в период сословно-представительной монархии (середина XVI в. - середина XVII в.). В частности, в Разрядном приказе отмечались все назначения в службу и перемещения по должностям личного состава боярской и дворянской конницы.
В связи с тем, что за воинскую службу полагалась компенсация, в Поместном приказе была информация об обеспечении дворян поместьями за службу на воинском поприще согласно установленным на тот период нормам. В Казачьем приказе содержалась информация о казачьем войске. При дворе царя были руководители приказа Большого дворца (управлявшего дворцовыми землями), Конюшенного (управлявшего царской конюшней), Ловчего и Сокольничего (управлявшего охотничьими делами), Постельничего (управлявшего царской спальней). Перечисленные должности могли занимать лишь наиболее родовитые феодалы по принципу местничества, так как они считались особо почетными и важными.Обязанность нести службу возлагалась на «служилых людей по отечеству», в категорию которых входили князья, бояре, дворяне, дети боярские и «служилых людей по прибору», т. е. стрельцов, городовых казаков, пушкарей и пр.
В последующем, в 1682 г., в России принцип назначения на государственные должности в зависимости от родовитости был отменен.
Процесс становления и развития системы работы с кадрами полиции Российской империи невозможно исследовать без формулирования основных понятий, характеризующих важнейшие признаки, качества, стороны кадровой деятельности. Разумеется, понятия относительны, условны. Часть понятий заимствована из других наук (философии, политологии, социологии, педагогики, психологии), хотя иногда в них вкладывается несколько иное содержание. Поэтому нередко необходим новый ретроспективный подход к известным понятиям, их раскрытию (например, к характеристике содержания кадровых процессов, к раскрытию принципов подбора и расстановки полицейских кадров, их подготовки и использования, к выбору критериев оценки кадров и т.
д.). Возникает вопрос об уточнении понятийного аппарата и корректности в использовании некоторых современных терминов применительно к анализу исторических процессов, происходивших в России.При использовании категорий, понятий, терминов необходимо определить их соотношение, иерархичность, системность. При выявлении закономерностей и тенденций развития системы работы с кадрами полиции России, по мнению автора, целесообразно дополнительное раскрытие значений таких понятий, как «система», «кадры», «работа с кадрами» и др. в современном их понимании и в ретроспективе, применительно к рассмотрению кадровых вопросов полиции в исследуемый период.
Значительное влияние на конструкцию понятия оказывает та методологическая позиция, которой придерживается автор исследования. Для уяснения сути того или иного словосочетания следует начать с его составляющих.
На первый взгляд словосочетание «развитие системы работы с кадрами» достаточно простое для понимания. Но при более детальной проработке вопросов, круг которых оно затрагивает, возникает проблема неоднозначного толкования некоторых его составляющих.
В настоящем диссертационном исследовании отдается предпочтение понятиям «развитие», а не «создание», «работа с кадрами», а не «кадровая работа» и «система работы с кадрами», а не «кадровая система». Причин тому несколько. Руководствуясь этимологическим подходом, попытаемся вывести определение «системы работы с кадрами полиции».
Термин «кадры» в переводе с французского языка (cadres - личный состав) означает основной (штатный) состав работников организаций. Во французский язык он вошел из латинского (guadratus - четырехугольник, квадрат, рамка).
Созданный в середине XIX в. «Военный энциклопедический лексикон» дает первое в российской исторической литературе определение рассматриваемому термину: «Кадры (cadres, т. е. рамки). Кадрами называются офицеры, унтер- офицеры и фланговые ряды, необходимые для составления основы полка, батальона или другого войска... Кто желает иметь хорошие войска, тот, прежде всего, должен озаботиться о состоянии хороших кадров, дать им свойственное с потребностью устройство, усовершенствовать их в знании обязанностей службы и вкоренить в них строжайшую дисциплину.
Влияние кадров на дух и тактическое состояние войск чрезвычайно велико; они составляют, так сказать, нервную систему военного тела, душа которого есть начальник. С неблагонадежными, нетвердыми в своем деле кадрами никакое войско, при самом пламенном желании, не может произвести ничего важного. Поэтому то народныя ополчения никогда еще не соответствовали ожиданию, когда они не были поддерживаемы регулярными войсками, или не управлялись приуготовленными заблаговременно кадрами». [21] Толковый словарь В. И. Даля предлагает аналогичное по смыслу, но более краткое определение[22] [23].В современных работах кадры представлены, как правило, в качестве социально-экономической категории, определяющей их как основной постоянный (штатный) состав работников, обладающий способностью выполнять задачи
3
организации государственного учреждения .
Согласно п. 6.7 Проекту Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации в органах внутренних дел Российской Федерации (на период до 2020 г.) кадры МВД России - постоянный состав сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников, состоящих на службе либо в трудовых отношениях с органами, организациями и подразделениями системы МВД России[24].
Кроме того, для определения понятия «кадры» применительно к полиции в исследуемый период, необходимо рассмотрение такой категории как «чиновник». Согласно Большому российскому энциклопедическому словарю, чиновником в России до 1917 г. назывался государственный служащий, имевший определенный классный чин по Табели о рангах. В широком смысле чиновниками называли и низших государственных служащих, не имевших чинов (канцеляристы, копиисты и др.)[25]. Исходным понятием, лежащим в основе понятия «чиновник», является «чин» - служебный разряд у военных и гражданских служащих. Деление гражданских служащих в России было трех видов: классные чиновники, канцелярские служители и низшие служители.
Служба в полиции составляла часть государственной гражданской службы. Все должности были разделены на соответствующие классы. Занятие новой должности в полиции означало присвоение и нового соответствующего классного чина. Полицейский служащий являлся лицом, занимавшим должность и осуществлявшим от имени императора предписанные в законе или ином нормативном акте действия. Законом регулировались все основные стороны государственно-служебных правоотношений: жалование, пенсия, ограничения по службе, поощрения за отличие в службе, взыскания и т. п. Правовая база государственной гражданской службы являлась основой правовой регламентации работы с кадрами полицейских учреждений.Таким образом, чиновником применительно к полиции в рассматриваемый период являлся государственный служащий, исполнявший обязанности по должности в полиции за денежное вознаграждение.
Исходя из всего вышеизложенного, под «кадрами полиции Российской империи» следует рассматривать постоянный (штатный) либо временный руководящий (начальствующий, командный) и подчиненный личный состав полицейских органов, а также иных чиновников, выполнявших служебные обязанности в полиции и получавших за это вознаграждение.
Общеизвестно, что работа означает какую-либо деятельность[26]. Совмещение двух понятий позволяет сказать, что работа с кадрами представляет собой деятельность по управлению личным составом и служащими полиции. Рассмотрение работы с кадрами как управленческой деятельности предполагает, что она включает в себя разнообразные действия, методы и приемы, применение которых в конечном счете направлено на оптимальное использование ресурсов (в данном случае кадров). При этом все действия, методы и приемы осуществляются во взаимосвязи. В результате формируется целостный комплекс взаимосвязанных элементов с определенной иерархичностью построения, т. е. элементы располагаются на основе подчинения элементов низшего уровня элементам высшего уровня.
В. Н. Садовский на основе анализа и обобщения определений системы, приведенных в работах классиков общей теории систем (Л.
фон Берталанфи, У. Р. Эшби, Ст. Бира, А. И. Уемова и др.), дал философское определение системы как упорядоченного определенным образом множества элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство \Подобные определения встречаются и в других источниках[27] [28]. В этой связи применительно к работе с кадрами справедливо использование более емкого термина - «система работы с кадрами», так как она является составной частью общей системы управления органами полиции, от успешного построения и эффективности которой зависит выполнение последними своих основных функций. Реформирование органов полиции на различных этапах ее развития ставило руководителей полиции перед необходимостью поиска новых форм и методов работы с кадрами полиции в целях эффективного решения новых проблем. Отсутствие в подчиненном кадровом составе соответствующих людей делало невозможным реализацию нововведений в управлении, поэтому меры по совершенствованию управления в обязательном порядке дополнялись, закреплялись и развивались в формах и методах соответствующей кадровой политики. Кадровая политика - это по сути своей основное (генеральное) направление работы с кадрами, заключающееся в совокупности принципиально важных ее основ, рассчитанное на достаточно длительный срок, содержащее в себе конкретные цели работы с кадрами на определенном отрезке времени и в перспективе. Помимо определения новых задач кадровая политика определяет актуальность текущих и необходимость устранения факторов, препятствующих развитию. Далее необходимо конкретизировать блоки и элементы системы работы с кадрами применительно к полиции исследуемого периода. Первым блоком является формирование штатной структуры кадровой системы полицейских органов, которая определяется структурой управления и выражается в системе должностей и штатном расписании. Следующим блоком выступает комплектование кадров полиции. В состав этого блока входят такие элементы работы с кадрами, как: - подбор, т. - расстановка, т. е. распределение служащих полиции в соответствии с их способностями согласно штатному расписанию; - выдвижение, т. е. назначение служащего полиции на новую, более высокую должность; - ротация, т. е. назначение со сменой места службы, но сохранением названия должности, либо изменяется и должность, но ее уровень остается прежним. Ротация - это перемещение по горизонтали в отличие от выдвижения, где оно происходит по вертикали; - резерв, т. е. создание промежуточного звена между комплектующими органами полицейских подразделений и кандидатами на полицейские должности. - уход (увольнение), т. е. прекращение исполнения служебных обязанностей в полиции по различным основаниям. В третий блок элементов входят обучение и воспитание полицейских в процессе их службы, а также стимулирование их служебной активности («служебного рвения»). Отдельным элементом системы работы с кадрами является оценка кадров. Она проходит через всю систему работы с кадрами полиции, выступая неотъемлемым компонентом штатно-организационного блока, блока комплектования, а также блока обучения, воспитания и стимулирования полицейских. Существование системы предполагает, что она имеет общее назначение и общую направленность комплекса управленческих воздействий. С этой точки зрения целью системы работы с кадрами полиции является эффективное использование кадровых ресурсов полиции в реализации целей и задач всей системы полицейских органов в государстве. В соответствии с данной целью система работы с кадрами полиции предполагает реализацию следующих задач: - формирование штатной структуры полицейских органов как организационной основы системы работы с ее кадрами; - комплектование органов полиции соответствующими кадрами; - создание системы мер, стимулирующих служащих полиции к добросовестному исполнению своих обязанностей; - выявление и развитие потенциала каждого служащего, подразделения, органа полиции; - направление профессиональных и личностных способностей служащих полиции на разрешение проблем в сфере их деятельности. В целом реализация этих задач обеспечивала решение сложной проблемы - формирования и совершенствования (развития) кадрового потенциала органов полиции. Реализация каждой из них невозможна в отрыве друг от друга. Это и позволяет говорить о наличии системы. Исходя из значения слова «развитие»[29], можно утверждать, что вышеназванная система не создается, а именно развивается, поскольку развитие в данном случае является способом организации этой системы. Далее возникает вопрос о том, насколько правомерно говорить о понятии «система работы с кадрами полиции» применительно к истории российского государства до Новейшего времени. При этом следует учитывать некоторую условность этого понятия. Ведь относительно того времени нельзя говорить о работе с кадрами полиции, как о научно обоснованном, официально признанном направлении внутренней его деятельности в соответствии с более поздними представлениями[30]. Однако несмотря на то, что понятие «система работы с кадрами» в то время не употреблялось, именно тогда закладывался фундамент работы с кадрами в полиции Российской империи. Наглядными проявлениями такой работы можно представить: формирование кадрового корпуса полиции, деятельность государственной власти по созданию и развитию системы полицейского образования, первые опыты по созданию в полиции кадровой службы, совершенствование системы комплектования. В законах, регламентах, указах, созданных в период существования Империи, были сформулированы основные положения системы работы с кадрами полиции: цели, задачи, способы и пути реализации в практической деятельности. Недостаточная теоретическая разработка рассматриваемой проблемы, сложность введения современного понятийного аппарата работы с кадрами в изучение кадровых процессов в Российской империи обусловили необходимость дать авторское определение системы работы с кадрами в полиции в исторических условиях XVIII в. - начала XX в. Под системой работы с кадрами полиции Российской империи следует понимать совокупность взаимосвязанных между собой элементов работы с кадрами по определению штатной структуры, комплектованию, обучению и оценке кадров полиции, направленных на формирование, совершенствование и плодотворное использование полицейских кадров в интересах укрепления общественного порядка и безопасности. Помимо понятийного аппарата, в ходе исследования автором обосновывается и вводится периодизация отдельных направлений в развитии системы работы с кадрами в полиции, выявляются наиболее характерные и определяющие признаки элементов этой системы, доминировавшие на различных этапах ее развития.