<<
>>

Таврическая область как субъект административнотерриториального устройства Российской империи в период правления Екатерины II

Эпохальным событием для истории административнотерриториального устройства Российской империи является принятие 7 ноября 1775 года «Учреждения для управления губерний». Данный документ заложил основы для деятельности местных государственных учреждений и сохранял свое действие в измененном виде до 1864 года.

Важность данного нормативно-правового акта подчеркивает и Кодан С.В.: «Новым важным этапом упорядочения управленческих отношений по оси "центр-регион" стала губернская реформа Екатерины II, оформленная в 1775 г. изданием "Учреждения для управления губерниями". Это был обширнейший документ, унифицировавший и кодифицировавший законоположения о местном управлении страной».[31]

В рамках данного параграфа мы ставим перед собой цель осветить те характеристики, которые выделяли рассматриваемую нами единицу административно-территориального деления среди других пятидесяти в Российской империи, существовавших на тот момент. Ответить на этот вопрос невозможно без рассмотрения самого понятия «область» в том понимании, каком он закладывался в период правления Екатерины II, ведь уже в самом начале правления Павла I была произведена новая реформа всего территориального устройства России. Аналогично, мы считаем необходимым рассмотреть вопрос о термине «наместничество», так как на его правах создавалась Таврическая область.

В связи с разными подходами к пониманию «наместничества», которое было основной единицей административно-территориального деления в Российской империи с 1775 (в зависимости от времени создания каждого из них) по 1796 год, полагаем необходимым описать каждое из них. Существует два основных подхода: один из них отождествляет губернию с наместничеством, второй считает его объединением нескольких губерний. Ключевым для их разграничения является восприятие положения наместника.

Представителем первого подхода является А.

Д. Г радовский, который в § 47 своей монографии «Начала русского государственного права» (1875 г.) указывает, что губерния является высшей местной единицей[32]. Он приходит к выводу, исходя из анализа Учреждений для управления губерний, что в системе управления «губерния» и «наместничество» были тождественными понятиями.

Представителями же второго подхода выступают составители Большого юридического словаря под редакцией А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских, где даётся определение наместничества как «административно-территориальной единицы в Российской империи 17751796 годах (две-три губернии), которой управлял наместник, а также систем управления национальными окраинами России в 1815-1874 годах, которая существовала в Царстве Польском, в 1844-1883 и 1905-1917 годах - на Кавказе»[33].

Интересной является позиция А. В. Лохвицкого, который указывает на то, что со временем губерния стала общеупотребительным наименованием, при этом наместничество он понимает как соединение нескольких губерний. В то же время им отмечается, что: «главные начальники губерний в 1781 году назывались прежним именем генерал-губернаторов. Вообще соединение

нескольких губерний в управление одного наместника имело характер личный»[34]. На принципиальность нового деления обращает внимание и И.Д. Беляев, указывая на то, что прежние провинции были окончательно отменены, как несоответствующие Учреждению для управления губерний[35].

По нашему мнению, следует говорить об изменении значения наместничества в период с 1775 по 1781 год, что с учетом того, что во время имплементации Учреждения для управления губерний возник целый ряд проблем. Это позволяет соединить оба подхода. Указанный процесс прослеживается в эволюции законодательного урегулирования рассматриваемого вопроса: вначале, исходя из текста Учреждений, наместничество должно было совпадать с губернией и быть русским синонимом к названию (как наместник к генерал-губернатору), однако, в виду нехватки доверенных людей, Екатерине Великой пришлось остановиться на том, что было, и просто отдать по нескольку уже созданных наместничеств в руки одного наместника.

Это было оформлено указом Екатерины II от 13 июня 1781 года ПСЗ №15171[36].

Что же касается понятия «область», то в главе 1 Учреждений для управления губерний указывается, что «буде нужда того требует, то наместничество или губернию разделить на области или провинции»[37]. Из данного положения можно сделать однозначный вывод, что в соответствии с данным актом, область была более низким звеном административнотерриториального устройства, чем губерния и наместничество, будучи равнозначной провинции.

Таврическая область явно не соответствует такому положению, поскольку была создана на правах наместничества, что явственно видно из структуры действовавших государственных учреждений и титула Григория

Потемкина как генерал-губернатора Таврического, что равнозначно наместнику. Так же в соответствии с Указом императрицы Екатерины II от 2 февраля 1784 года «Об учреждении Таврической области» закреплялся временный характер статуса данной административно-территориальной единицы: «...учреждая Областью, под именем Таврической, покуда умножение населения и разных нужных заведений подадут удобность устроить ея Губерниею...»[38].

Это позволяет выявить особую черту в статусе Таврической области в виде ее временности, а также утверждать о многообразии использования термина «область». Интересный пример второй области, которая имела временный характер в обозреваемый период, приводит В. А. Григорьев - Колыванскую область, которая существовала с 1779 по 1783 год, после чего была преобразована в губернию[39]. Сопоставляя фактический статус ее и Таврической области, он приходит к выводу, что на практике «область» сохранила отчасти значение административной единицы равной губернии. К таким же выводам приходит А. Д. Градовский, указывая области и градоначальства как равные губернии.[40] В справочной литературе дается схожее определение термина «область», поэтому ограничимся определением из Словаря-справочника И. И. Санжаревского: «В Российской империи административная единица (20 областей), соответствовавшая губернии, расположенная на приграничных территориях и на землях казачьих войск.

Обычно входила в генерал-губернаторства»[41].

Однако следует учитывать, что два вышеприведённых мнения касаются не только последней четверти XVIII века, но и всего XIX века, а в последнем статус области менялся, потому они неизбежно противоречат положениям Учреждений для управления губерний. Так, после анализа карты Российской империи 1786 года[42] с делением на наместничества, мы приходим к выводу, что область была составной частью наместничеств, как и указано в Учреждениях для управления губерний. Особенностью областей как административно-территориальных единиц было то, что все области, кроме Таврической, находились в составе наместничеств, начиная от Пермского и восточнее, т. е. от Сибири и дальше до дальневосточного побережья. Из этого можно сделать заключение, что область создавалась для удобства управления в больших наместничествах с невысокой плотностью населения или же на вновь присоединенных территориях.

Стоит отметить, что Таврическая область в архивных документах иногда упоминается как губерния, а ее правитель - как губернатор, хоть и в порядке исключения. В деле № 191 описи 1 Ф. 799 Государственного архива Республики Крым по делу о переселении армян Новомосковска, в документах фигурирует Таврическая губерния, а в деле № 31 описи 1 ф. 801 о рапорте Таврического губернатора Жигулина об испытаниях учеников в народных училищах, проведённых 4 июля, правитель упоминается как губернатор.

Подводя итоги в отношении места областей в административном устройстве, мы приходим к выводу, о том, что в период правления Екатерины II область действительно была ниже по статусу, чем губерния, но существовали два исключения, которые создавались на временной основе - Колыванская и Таврическая области. Затем, в XIX веке области уже приобрела статус, равный губернии.

В отношении рассматриваемой нами области стоит указать на один малоизвестный факт, касающийся ее положения. В конце ее существования, после издания Павлом I Указа Сенату о новом разделении государства на губернии - об упразднении Таврической области и присоединении ее территории к Новороссийской губернии 12 декабря 1796 года, Таврическая область до полной ликвидации входила в Екатеринославское наместничество, с центром в городе Ак-Мечеть (переименованный Павлом I Симферополь). Хотя последние журналы и протоколы заседаний областного оправления датируются июнем 1797 года[43].

В отношении же самого термина «область» полагаем необходимым обратиться к профильной работе О. П. Дамбаевой «Область в системе государственного устройства и управления Российской империи (XVIII - начало XX вв.)». При всех ее достоинствах и детальном изучении статуса областей, автор исследовала статус областей преимущественно в XIX веке, видимо потому и обошла стороной Таврическую область. Одним из ценных теоретических выводов работы является авторское определение термина «область»: «область в государственном устройстве Российской империи представляла собой самостоятельное административно-территориальное образование, формируемое в соответствии с региональной политикой государства и создаваемое на присоединенных или приграничных территориях с целью постепенной интеграции последних в общеимперскую систему государственного устройства и местного управления с сохранением местных особенностей управленческо-регулятивного характера, отражающих специфику геополитического положения, этнического состава населения, а также традиций социального управления и нормативного регулирования общественных отношений»[44].

Под данное определение подпадает и Таврическая область. Следует отметить особенность лишь в том, что статус Таврической области был изначально временным. Это подтверждается положениями Указа императрицы Екатерины II от 2 февраля 1784 года «Об учреждении Таврической области». В нем указано: «Вследствие сего полуостров Крым с землею, лежащею между Перекопа и границ Екатеринославскаго

Наместничества, и остров Тамань учреждая Областью, под именем Таврической, покуда умножение населения и разных нужных заведений подадут удобность устроить ея Губерниею».[45] [46]

Особенности в сфере аппарата управления в 1913 году были раскрыты в статье Е. А. Загоровского «Организация управления Новороссией при Потемкине в 1774 - 1791 годах» 46, в частности, были выделены

специфические особенности в круге должностей Таврической области: 1) наличие правителя области, компетенция которого совпадала с таковой у правителя наместничества; 2) наличие областного правления, компетенция которого совпадала с наместническим; 3) в областное правление на постоянной основе входил вице-губернатор; 4) отсутствие областного казначейства.

Следует указать, что данный источник не дает исчерпывающий перечень всех тех особенностей государственного учреждения и их перечня, которые были на самом деле. К примеру, существовали особые учреждения управления кочевыми народами, а также в силу пограничности функционировали карантины. К рассмотрению данного вопроса в деталях мы обратимся в последующих частях нашей работы, посвященных анализу организации и деятельности отдельных государственных учреждений.

Е. А. Загоровский не был единственным исследователем, обращавшемся к особому статусу Таврической области. Так, В. А. Григорьев в своем труде приходит к выводу, что: 1) Таврическая область генерал- губернаторского правления не получила; 2) правитель области является равным правителю губернии; 3) областное правление равнозначно губернскому; 4) в казенной палате присутствуют два дополнительных советника таможенных и соляных дел; 5) область ничем не отличалась от губернии, кроме названия; 6) возникшая трудность в открытии присутственных мест (они были открыты только спустя 3 года) объясняется

~ 47

сложностью открытия учреждении на вновь присоединенных территориях[47]. Мы не можем согласиться с первым выводом данного ученого, так как у области были свои наместники. Вероятно, автор использовал источники, описывавшие штат области в период с 1791 по 1793 год, когда наместник отсутствовал. Стоит отметить шестой вывод, так как автор точно отметил причину затруднений. Можем добавить, что такой длительный процесс выделился в весьма интересный период, когда действовали некоторые старые органы Крымского ханства, а из российских лишь казенная палата и областное правление.

Если сопоставить указанные особенности со специфическими чертами аппарата управления области, выделенными О. П. Дамбаевой: «На областном уровне: наличие областного правителя, который мог быть областным начальником, военным или гражданским губернатором и атаманом казачьих войск; создание областного правления (за исключением Амурской области), которое осуществляло частное управление»[48], то можно прийти к выводу, что Таврическая область в данном плане не имела специфических отличий от остальных областей, которые существовали в последующем. На наш взгляд, наличие советников в казенной палате можно считать особенностью области для периода Екатерины II, но выделять это в качестве особенности нецелесообразно, так как она проистекает из-за разницы действовавшего законодательства в различные периоды истории Российской империи.

Рассмотрев указанные особенности, мы приходим к выводу, что Крым как вновь присоединённая территория, требовавшая особого внимания и управления, получил статус области из административных потребностей, но при этом наравне с Колыванской областью он имел особое положение, поскольку не входил в состав другого наместничества и создавался на временной основе.

Территории Крыма требовалось особое внимание и управление в связи с постоянной угрозой вторжения Турции, которая не оставляла своих притязаний. Отсюда и повсеместное назначение военных на главные административные должности. К примеру, Каховский был генерал-аншефом, хотя в какой-то мере это было вызвано и тем, что попросту не хватало кадров, да и военное и административное начало сочеталось повсюду. Однако в губерниях Европейской части России военной властью обладал лишь наместник, а во вновь присоединённых территориях была крепка военная администрация, как, собственно, в Таврической области и было, вплоть до того, что городничие состояли на военной службе.

Целью общеимперского законодательства (Наставление губернаторам (1764 г.), Учреждения для управления губерний (1775 г.), Устав благочиния (1782 г.) и др.) было унифицировать управленческие процессы по всей территории страны. В то же время на практике было много отклонений от его норм, когда на уровне империи по отдельным административнотерриториальным единицам создавались особые положения. В случае же Таврической области создавалось все по общеимперскому образцу, и вопросы решались по мере возникновения путем издания указов императрицей. В отношении Таврической области особых положений не принималось, а присутственные места были созданы по аналогии с губернскими. В какой-то мере можно предположить, что это был эксперимент: немедленное создание учреждений управления по

общеимперскому образцу на вновь присоединённой территории. Данный эксперимент по итогам можно назвать успешным, несмотря на относительно длительный период устроения присутственных мест.

Исследовав соотношения терминов «область», «наместничество»,

можно прийти к выводу о том, что данные понятия не имели строгого

законодательного закрепления, и обозначали подчас совершенно разные

административно-территориальные образования. При этом наместничество

отличалось лишь наличием фигуры наместника, да и то одного на 2-3

39

наместничества. Это лишний раз подчеркивает неурегулированность и отсутствие стройной системы административно-территориального деления Российской империи. Ярким примером является организация управления на присоединенных территориях, где обитали кочевые народы. Там параллельно существовали и имперская администрация, и местные органы управления, не предусмотренные каким-либо общеимперским законодательством, действовавшие до присоединения территорий к Российской империи (к примеру, в ордах). По сути своей, на присоединенных территориях на протяжение определенного времени существовали как учреждения управления Российской империи, так и традиционные, сформированные с учетом местных обычаев, под влиянием знати и местного духовенства, органы местного самоуправления.

1.3.

<< | >>
Источник: Кошман Владимир Алексеевич. СОЗДАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ТАВРИЧЕСКОЙ ОБЛАСТИ (1784-1796). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Таврическая область как субъект административнотерриториального устройства Российской империи в период правления Екатерины II:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -