3.2. Таможенные учреждения XVIII века: общая характеристика

Вплоть до проведения таможенной реформы царя Алексея Михайловича Архангельская портовая таможня формировалась на общих организационных основаниях с другими таможнями: штат этой таможни укомплектовывался в результате ежегодных выборов посадским населением, служба таможенников была верной, носила срочный характер. Нормативную базу деятельности этой таможни, как и всех других, обеспечивали уставные таможенные грамоты, первая из которых была принята в 1588 г. В ней предписывалось «сбирати нашу таможенную пошлину в правду, по нашему

^ ^ 430

крестному целованью, по сей нашей таможенной грамоте» .

Эта грамота закрепляла единые правила исчисления пошлин - «а с немец с Англинских, и с Барабанстких, и с Шпанских, и с иных немец имати

- 431

проезжие пошлина велено по тому же как и с русских людей» и единые оформительские процедуры как для русских, так и иностранных купцов. В частности, предписывалось всем «иногородцам» «со всяким товаром являтися таможенникам и ставитися на гостином дворе; а не явясь таможенникам и опричь гостина двора тем торговым людям не ставитись

432

нигде» .

В течение конца XVI и всего XVII в. позиции Архангельска как единственного морского порта европейской торговли России были незыблемы, однако особый статус Архангельской портовой таможни среди других таможенных учреждений России был впервые четко определен лишь в Новоторговом уставе 1667 г.

К этим особенностям, в частности, относился особый порядок укомплектования штатов Архангельской портовой таможни. Таможенный голова и его «товарищи» (заместители) назначались из числа московских гостей, ларечный целовальник - из числа членов московской гостиной сотни, остальные целовальники присылались из целого ряда городов - из Москвы, ^{[423] [424] [425]}

Ярославля, Костромы, Устюга Великого, Каргополя, Соли Вычегодской, Вологды, Яренска и из Холмогор .

Так как при таком укомплектовании было сложно отследить моральные и деловые качества присланных целовальников, в дальнейшем эта норма была дополнена: «А из которых городов целовальники присланы будут худы и таможенное их дело не станет: и вместо тех людей имать у города Архангельского, которые будут для торгу на ярманке тех же городов людей добрых и знающих то ж число»^{[426] [427] [428], эта норма дословно повторялась и в}

435

последующих актах .

Второй особенностью Архангельской портовой таможни долгое время был сезонный характер ее работы, что было связано с зимним замерзанием портов Белого моря. Поэтому предписывалось новому голове и его товарищам выезжать из Москвы 1 апреля, чтобы прибыть к 1 мая в Архангельск и успеть принять дела к открытию ярмарки, которое наступало 15 мая. Торг продолжался до Семенова дня (1 сентября): «Чтоб всем торгам быть до Семена дня, а после Семена дни б никакого торга не было»^[429]. В обоснование указывалось, что иностранные корабли, которые приходят позже, на обратном пути нередко пропадают в море, а товары, приобретенные русскими купцами, на дорогах в реках замерзают и оттого портятся.

Однако в конце XVII в. такой подход был пересмотрен. Предписывалось «на ярманку со всякими товары приезжать ... до сентября месяца и после. А буде корабли у города зазимуют, и им велеть торговать с иноземцы и зимою»^[430]. Таким образом, портовая таможня с этого времени начала функционировать круглый год, хотя зимой и не в полную нагрузку.

Третьей особенностью Архангельской таможни был ее морской характер. Новоторговый устав впервые нормативно закрепил особые таможенные процедуры в отношении товаров, доставляемых морским путем.

Таким образом, хотя Архангельская портовая таможня в XVII в. укомплектовывалась традиционным образом, среди других таможенных учреждений России она уже в это время занимала особое место, что выразилось в формировании новых для России морских таможенных оформительских процедур.

В XVIII в. начался новый этап истории внешней торговли, что было связано с приобретением выходов в Балтийское море. В 1703 г. был основан г. Санкт-Петербург, получивший в 1713 г. статус новой российской столицы. Именно Санкт-Петербургский порт в новых исторических условиях стал ведущим морским портом, а Санкт-Петербургская портовая таможня заняла лидирующее положение среди таможенных учреждений России. Этот процесс происходил постепенно и явился результатом целенаправленной политики правительства по переориентации морской торговли на порты Балтики.

Порт Санкт-Петербург был основан в мае 1703 г., а уже в ноябре, в разгар военных действий, сюда прибыл первый торговый корабль из Голландии. За свою смелость капитан этого судна был награжден щедрым подарком от Петра I - 500 дукатами . Именно с этого момента ведет свой отсчет внешняя торговля Санкт-Петербурга.

Переориентация товарных потоков на порты Балтики была оправдана и климатически - эти порты не перемерзают, в отличие от Архангельска, и географически - они расположены значительно ближе к странам Западной Европы. Вместе с тем, были моменты, которые поначалу отпугивали иностранных купцов. Во-первых, это был фактор политический - Россия по- прежнему находилась в состоянии войны со Швецией, а торговым кораблям приходилось проходить мимо шведских берегов. Ежегодно с 1703 по 1706 г., ^[431] а также в 1708 г. шведы атаковали Петербург с моря и суши и вплоть до 1713 г. блокировали его с суши. Через шведскую блокаду прорывались лишь отдельные суда^{[432] [433]. Вторым фактором, сдерживавшим развитие балтийской торговли, был экономический - новые порты не имели причалов, складов, опыта разгрузки. Поэтому переориентация торговли с Архангельска на Санкт-Петербург все равно бы произошла, но в исторически гораздо более длительное время. А Петр I не желал ждать, почему и взялся за развитие Санкт-Петербургского порта с присущей ему энергией практически сразу после устранения непосредственной военной угрозы.}

Прежде всего, он подключил властный ресурс, обязав отечественных купцов привозить исключительно в Санкт-Петербург широкий перечень традиционных экспортных товаров , далее он продумал ряд мероприятий, призванных сделать для иностранных купцов заход в порты Балтики более выгодным за счет более низких торговых пошлин по сравнению с Архангельском^[434] и удобным за счет обустройства берега. Подробно этот вопрос изучен в работах Н.Н. Репина^[435].

Переориентация товарных потоков вызвала необходимость в изменениях штатной численности Архангельской и Санкт-Петербургской

портовой таможен, в чем можно убедиться из таблицы, составленной на основе архивных фондов.

Таблица 1

Сравнительный анализ изменения численности штатов Архангельской и Санкт-Петербургской портовых таможен

Таким образом, благодаря личному покровительству Петра I и проводимым им мероприятиям, уже к 1724 г. порт Санкт-Петербурга занял лидирующее положение среди морских портов России, а Санкт- Петербургская портовая таможня стала ведущим таможенным учреждением России.

Именно с Санкт-Петербургской портовой таможни в первой половине 1720-х годов было начато реформирование таможенной системы. Традиционно Петр I обратился к шведскому опыту - за образец таможен нового типа была взята Рижская лицентная контора (Рижская портовая таможня), на формирование нормативной базы оказал влияние Рижский лицентный устав. Подробно проблемы, связанные с заимствованиями, изучены в работах Т.С. Минаевой^[440].

Реформированная Санкт-Петербургская портовая таможня организационно была построена на новых принципах - впервые была сделана попытка отказаться от укомплектования штатов на основе государственной повинности и внедрить укомплектование на штатной основе. Как говорилось в Указе Петра I от 19 февраля 1724 г., «содержать таможенных служителей без жалованья опасно для таможенных сборов»^[441]. Кроме того, по мнению Н.В. Козловой, «кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей препятствовали созданию обученных кадров в такой области государственного хозяйства, которому правительство отводило все большую роль в денежных накоплениях»^[442]. Перевод укомплектования портовых таможен на штатную основу позволял решить обе проблемы - и проблему предотвращения злоупотребления таможенными сборами вследствие недостаточной материальной обеспеченности, и проблему профессионального обучения кадров.

В фондах Российского государственного архива древних актов сохранилось первое штатное расписание Санкт-Петербургской портовой таможни в редакции 8 июля 1725 г., его текст приводится в Приложении 3. Это расписание устанавливало штатную численность 154 человека с суммарным жалованьем 8716 руб. 56 копеек^{[443] [444]. Порядок его выплаты}

определялся указом Правительствующего Сената от 23 ноября 1724 г. «О

451

назначении суммы на выдачу жалованья портовой таможни служителям» . (Подробнее о механизме оплаты труда будет рассказано в п. 3.3.)

Санкт-Петербургская таможня имела в подчинении Кронштадтскую портовую таможню, которая также получила постоянный штат в количестве 20 человек. Кронштадтская таможня не осуществляла досмотр и оформление грузов, а должна была обеспечивать явку кораблей в Санкт-Петербург и препятствовать несанкционированной разгрузке до прибытия в порт. Фактически, она исполняла ту же роль, что и шанцы при Архангельской таможне по Новоторговому уставу 1667 г.

Во второй половине 1720-х гг. на штатную основу были переведены все портовые таможни того периода - Петербургская, Кронштадтская, Выборгаская, Нарвская, Архангельская и Кольская. Организационно они были подчинены обер-директору портовых таможен, а курировал их деятельность таможенный обер-инспектор (приставка «обер» переводится как старший - прим. авт.), формально приписанный к штату Петербургской портовой таможни, но организационно подчиненный Коммерц-коллегии . В архиве сохранился «Примерный проект по сочинению инструкции таможенного инспектора» из 55 пунктов, составленный в 1726 году^{[445] [446]. Пункт 1 указанной Инструкции определял, что «инспектор управление и назначение имеет над всеми таможнями и заставами», основная его работа была связана с разъездами - пункт 8 Инструкции, предписывал ему два-три раза в год объезжать подчиненные таможни с инспекторскими проверками. Следовательно, портовые таможни получили не только новую внутреннюю организацию, но и новый характер связи с курирующими государственными структурами.}

Таким образом, развитие морской торговли привело к началу организационной перестройки таможенной системы как бюрократической организации, с установленным штатом и объемом полномочий. Однако реформирование затронуло небольшую часть таможенных учреждений - лишь те, которые были ориентированы на регулирование внешней торговли, прежде всего морской.

Так как в начале XVIII в. усилились экономические связи по западной сухопутной границе Российского государства, важным направлением в организации таможенного дела стало налаживание регулярной приграничной сухопутной торговли. Логическим последствием этого должно было стать реформирование организации и деятельности таможен в пограничных городах.

На тот момент там существовали единые таможни, укомплектовывавшиеся на основе верной службы. Это было возможным вследствие того, что при таможенном обложении товаров долгое время не делалось принципиальных различий между сделками внутренней купли- продажи и экспортно-импортными торговыми операциями.

Так как верная служба в пограничных таможнях показала себя недостаточно эффективной, в 1721 г. Правительствующим Сенатом был принят указ об отдаче пограничной пошлины на откуп в российских и украинских городах по польской границе «охочим людям». Для того чтобы заинтересовывать таких людей брать откупа, в этом указе предусматривалась новая система борьбы с контрабандой - «все, что запрещено вывозить или кто что утаит, брать себе тем откупщикам»^[447] при условии уплаты ими таможенных пошлин. Более подробные инструкции предполагалось выдавать им из Коммерц-коллегии.

В это же время встал вопрос о планомерном государственном контроле деятельности пограничных таможен, для чего в 1721 г. российское государство была поделено на несколько таможенных округов. Каждый из этих округов должен был курироваться специально назначенным чиновником - инспектором над таможнями, чьи должностные обязанности сильно напоминали инструкцию ранее упомянутого обер-инспектора над портовыми таможнями.

Инспекторам пограничных таможен предписывалось периодически совершать инспекционные объезды подчиненных таможен, в ходе которых должны были пресекаться и расследоваться должностные злоупотребления и упущения управителей и служителей, контролироваться основные направления деятельности таможен. Другой целью учреждения этих должностей было совершенствование таможенной инфраструктуры - инспектор должен был оценить, в насколько удачном месте располагается таможня, каково состояние торговых путей. В результате исследования этого вопроса он должен был формулировать предложения по созданию, переносу или закрытию конкретных таможен, по определению главных торговых путей и устроению засек и надолбов на второстепенных. (Предполагалась порча этих дорог, делающая их непригодными для поездок на гужевых повозках, из которых состояли торговые обозы - прим. авт.).

Таможенные округа были территориально крупными образованиями - например, в западных губерниях создавался единый округ «на границах турецких и польских». В Инструкции, выданной 24 октября 1722 г. таможенному инспектору этого района предписывалось во время поездки «описать обстоятельно, где пристойно, сколько главных и других таможен вновь прибавить, и в каких местах, и какие там проезды, где б лучше возможно построить и о таможнях усмотреть»^[448].

В инструкции инспектора над таможнями Астраханской губернии предписывалось ему «управление и надзирание иметь» не только над пограничными таможнями в Астраханском уезде, но также «от Сибирской

границы и которые до Астрахани при Каспийском море, даже до границ Турецких и Крымских». Надлежало ему «осведомиться» в Астраханском и иных, подлежащих его правлению дистриктах «о всех таможнях, колико оные ныне обретаются, а вновь иных не учреждать»^{[449] [450] [451].}

Результаты инспекторских проверок передавались в Коммерц- коллегию, а с 1728 г. - также в Комиссию о коммерции, которая готовила предложения по совершенствованию системы таможенных учреждений.

В 1730 г. Комиссией о коммерции детально прорабатывался вопрос о развитии сухопутной европейской пограничной торговли с целью выявить основные проблемы в организации этой торговли. В заключении этой комиссии, представленном Правительствующему Сенату, были особо отмечены две проблемы: неопределенность таможенного статуса торговых путей, в связи с чем, многие обозы перемещались по второстепенным дорогам, минуя таможни; а также отсутствие по польской и великолуцкой границам «порядочных» таможен, мимо которых не могли бы проезжать купцы с товарами . На основе предложений Комиссии о коммерции, 9 июня 1730 г. Правительствующий Сенат принял указ по упорядочению пограничной торговли по западным границам .

Таким образом, в начале 1730-х годов прошел первый этап реформирования сухопутных таможен, затронувший в тот момент в наибольшей степени западную границу Российской империи. В ходе этой реформы таможни, располагавшиеся в пограничных городах, получили статус пограничных.

В отличие от внутренних таможен, собиравших только внутреннюю 5% рублевую пошлину, введенную еще в 1653 г., на внешние таможни налагалась дополнительная обязанность собирать так называемую портовую пошлину, заменившую ранее взыскивавшуюся пограничную пошлину.

Примечательно, что в 1730-1750-е гг. ее взыскивали не только портовые, но и сухопутные пограничные таможни. Эта пошлина получила свое название потому, что именно с портовых городов началась переориентация государственного регулирования на таможенное обложение экспортноимпортных операций. Официально портовая пошлина и правила ее исчисления были определены в Тарифе 1731 г^[452]. В частности, предписывалось взыскивать эту пошлину в валюте - «в ефимках».

В ходе первого этапа реформирования пограничных таможен было объявлено о придании статуса главных дорог пяти торговым путям, через которые должна была осуществляться сухопутная внешняя торговля по западной границе. На каждой из этих дорог учреждались главные пограничные таможни - по границе с Польшей этот статус получили Смоленская и Торопецкая (Великолукской провинции), а по Малороссийской границе - Брянская, Курская и Севская.

Все эти таможни включались в единый таможенный округ, во главе которого стояли директор и инспектор над таможнями. В компетенцию директора входило практическое руководство ими (в частности, сохранился текст указа директора пограничных таможен Федора Бессонова о покупке для нужд Брянской таможни больших весов на тридцать пудов^{[453] [454]). Инспектор пограничных таможен должен был осуществлять контрольно-надзорные функции. В частности, ему предписывалось два-три раза в год посещать подчиненные таможни и заставы, «иметь надзирательство над таможенными}

461

служителями» .

Помимо этого таможенный инспектор должен был организовывать контроль порядка перемещения грузов, обеспечивая их провоз исключительно по установленным дорогам. Те купцы, которые пытались избрать другой маршрут - большими или малыми дорогами, лесами, пустошами - лишались своего товара. Для пресечения провоза товаров малыми дорогами на них создавались технические неудобства - «засеки и надолбы», а в наиболее важных местах учреждались и таможенные заставы .Такая практика существовала и раньше.

Важным мероприятием реформы пограничных таможен стало упорядочение торговли в пограничных городах. В частности, по границе с Польшей предписывалось в течение всего года вести оптовую торговлю - «продавать в Смоленске и Торопце во весь год невозбранно кипами, ящиками, бочками, а весовые партиями»^{[455] [456]. При этом иностранные купцы должны были продавать русским торговцам товары оптом, а те, в свою очередь, перепродавали его в розницу местному населению. Так как это вызывало недовольство мелких торговцев и посадских людей, в каждом из пограничных городов учреждалась ежегодная ярмарка продолжительностью три недели, в течение этого времени наряду с оптовой торговлей иностранным купцам разрешалась и розничная по оптовым ценам.}

В ходе первого этапа реформирования пограничных таможен встал вопрос об их укомплектовании. Хотя с 1721 г. допускалась передача пограничной пошлины на откуп, эта практика до конца не вытеснила верную службу: в период с 1721 по 1730 г. в разных таможнях, расположенных в порубежных городах, откупное содержание и верная служба сосуществовали друг с другом.

В ходе реформы пограничных таможен был принципиально пересмотрен подход к их укомплектованию - впервые вводилась штатная служба, при этом за образец была взята модель службы в портовых таможнях. С целью отбора наиболее подходящих кандидатов вводилась практика оповещения населения о должностях путем издания печатных указов с указанием должностей и полагающегося оклада жалованья.

К кандидатам на занятие должностей в пограничных таможнях теперь предъявлялись достаточно высокие требования - наличие опыта работы в таможне либо другом государственном учреждении (хотя бы верной службы), грамотность, а также наличие поручительства в добронравии. (Добронравие предполагало отсутствие долгов, склонности к пьянству и буйству и т.п. - Прим. авт.). Так как поручитель, в случае совершения должностного нарушения своим подопечным, мог быть привлечен к субсидиарной ответственности, поручались жители посадов друг за друга крайне неохотно. Именно поэтому к установленному сроку 1 января 1731 г. не удалось подобрать достаточного количества служителей для пограничных таможен.

Вследствие этой проблемы Коммерц-коллегия непосредственно подключилась к вопросу их кадрового укомплектования. В первое время на должности «управителей» - инспекторов, цолнеров, контролеров, бухгалтеров - она своим волевым решением определяла из портовых таможен «известных достойных людей», «кои уже обыкли», а в подчинение им магистратам надлежало избрать в качестве «служителей» представителей посадского населения близлежащих городов (как при верной службе). Однако в отличие от внутренних таможен, служителям пограничных таможен, даже насильно рекрутированным к несению службы, полагалось жалованье - «и получать им из акциденции положенный оклад по указу» . В дальнейшем предполагалось завершить отбор кандидатов, добровольно поступающих на службу, и заменить лиц, против своей воли привлеченных к ее исполнению. «Коллегии стараться, дабы снабжены были достойными

465

людьми волею желающими, с поруками, как и в портовых таможнях» . ^{[457] [458]}

Н.В. Козлова в одной из своих работ, посвященных взаимоотношениям купечества и абсолютистского государства, отмечает, что часть купцов из различных городов, лишившись собственного дела, готова была начать службу в государственных учреждениях при условии ее оплаты, тем более, что работа эта им была хорошо знакома^[459]. Не случайно при укомплектовании штатов таможен выходцы из купечества пользовались известным преимуществом - они могли претендовать на должности управителей, требовавшие специальных знаний. Напротив, большинство посадских людей имели возможность занять только должности «служителей», и, прежде всего, досмотрщиков.

Кроме того, в пограничных городах предусматривалось сохранение «внутренних повытий» (отделов - прим. авт.) пограничных таможен, которые собирали внутренние пошлины со сделок внутренней купли- продажи.

Вопросу о штатном укомплектовании пограничных таможен был посвящен сенатский указ 17 июня 1734 г. Было решено изменить исходные требования к кандидатам - на должности управителей (цолнера и инспектора) предписывалось избирать «из приказных людей», при этом уже не требовалось поруки, но достаточно подробно изучались обстоятельства их службы - материальное состояние, верность, аттестации начальства^[460].

Достаточно сложной проблемой в период с 1731 по 1753 г. была организация внутреннего сбора в пограничных городах. Первоначально, после учреждения пограничных таможен, предполагалось, что внутренние таможни в этих городах должны были войти в состав пограничных, подчинившись по своим сборам в ведомственном отношении Коммерц- коллегии^[461], что было произведено без пересмотра организационных основ службы. Это привело к существованию в одном таможенном учреждении двух видов служителей, большинство из которых составляли штатные служители, занятые пошлинным обложением экспортно-импортных операций. Вместе с тем, у внутреннего сбора находились, как и раньше, верные таможенники - таможенные бурмистры, ларечные, целовальники, причем количество их было достаточно многочисленно. Н.В. Козлова приводит в своей работе обнаруженные ею в РГАДА данные о количестве этих служителей в 1736 г.: в Севской пограничной таможне в это время у внутреннего таможенного и кабацкого сбора, помимо бурмистра и двух ларечных, состояло около пятидесяти целовальников, в Курской таможне в это же время - бурмистр, ларечный, сторож и двадцать пять целовальников^[462]. Таким образом, организационное объединение двух ранее самостоятельных структур не было завершено, таможенный стол внутреннего сбора находился в пограничной таможне особняком. Причем им собирались для Коммерц-коллегии внутренние сборы, которые по остальной России сдавались в Камер-коллегию, что приводило к ведомственным трениям.

Поэтому Камер-коллегия продолжала добиваться организационного разделения таможен в пограничных городах с целью замкнуть на себя внутренние сборы, чего удалось достичь летом 1739 г. Тогда таможенные столы пограничных таможен, наряду с остальными внутренними таможнями, в организационном отношении были подчинены Камер-коллегии^[463]. Правда эксперимент оказался неудачным: организационный раскол штата таможен привел к двойному ведомственному подчинению, сложностям в предоставлении отчетной документации. Вследствие этого, уже через год, в

464

сентябре 1740 г. внутренние повытья пограничных и портовых таможен вновь были подчинены Коммерц-коллегии .

В конце 1740-х - начале 1750-х годов начался второй этап процесса организационного становления пограничной таможенной системы. Хотя в центре внимания по-прежнему находилось регулирование сухопутной торговли с Польшей и Малороссией, на этом этапе начались организационные изменения в таможнях и по другим границам Российской империи, хотя западное направление по-прежнему пользовалось приоритетным вниманием властей.

В ходе этого этапа реформы было подтвержден статус Смоленской, Торопецкой, Севской, Брянской и Курской таможен как главных - товар считался ввезенным законно лишь при наличии у купца выписи и паспорта одной из этих таможен. Выписи других таможен не имели юридической силы, предписывалось «тем выписям не только не верить, но и уничтожать

472

их повелено и давать запрещено» .

В то же время, указанные пять таможен не справлялись с оформлением всего товаропотока. Серьезной проблемой была возможность провозить товары из Польши и Турции по Малороссии малыми дорогами через земли донских казаков и слободских полков. В доношении, представленном Коммерц-коллегией Правительствующему сенату, указывалось, что «проезд свободный, не захватывая учрежденных от Курской таможни застав,

473

имеется» . ^{[464] [465] [466]}

Именно для пресечения несанкционированного провоза было принято решение «в прибавок имеющимся», учредить малые таможни и таможенные заставы в Вольном, в Путивле, в Рыльске, около Ромны и в самой Ромне, в Бахмуте, Торе, Валуйках, Цугуеве и около Харькова «в удобном месте». Эти таможенные учреждения создавались изначально «не для взятья пошлин, но для непропуску с товарами без надлежащих выписей»^{[467] [468]. Из этого разъяснения ясно виден статус таможенных застав как учреждений вспомогательных по отношению к таможням.}

Помимо пяти главных пограничных таможен на границах с Малороссией и Польшей в 1749-1750 гг. из внутренних в пограничные были преобразованы Белгородская, Воронежская, Хоперская и Павловская таможни. С этого момента они собирали не только внутреннюю пошлину, но и портовую ефимочную. Дополнительно к ним была создана малая таможня в Нижнем Ломове . Помимо этого, на границе с Турцией 6 октября 1749 г. учреждалась таможня в крепости святой Анны^{[469] [470]. Это было сделано, чтобы создать заслон провозу неявленных товаров из турецких земель через казачьи}

477

городки .

Другим участком границы, которую захватил второй этап реформы

пограничных таможен, стал Северо-Запад. В доношении Коммерц-коллегии,

представленном Правительствующему Сенату, отмечалось, что «ныне оная

коллегия усмотрела, что товары возят из Риги, Ревеля и Дерпта в Псков и в

другие Великорусские города большою Рижскою дорогою... и большой

Великолуцкой дорогой..., на которых для таможенных сборов и поимки с неявленными товарами таможен и застав не имеется, от чего приключается немалый казенный пошлинный ущерб» . Для исправления этой ситуации было решено преобразовать Псковскую внутреннюю таможню в пограничную «на таком основании, как прочие пограничные таможни учреждены», а также создать в помощь ей две таможенные заставы в Великих Луках и Опочеке «для непропуску неявленных товаров и удержания провозу».

В одном из сенатских указов, принятых в 1749 г., предписывалось во вновь учрежденных пограничных таможнях «для лучшего в сборе ефимочных по тарифу пошлин порядку и надзирания, дабы никакой проронки не было, определить Коммерц-коллегии достойных людей по указам и по своему рассмотрению с надлежащим жалованьем»^{[471] [472]. Таким образом, принцип штатного укомплектования пограничных таможен получил свое дальнейшее распространение в ходе второго этапа реформирования пограничных таможен. В результате этого штатные пограничные таможенные учреждения в середине XVIII в. получили более широкую географию распространения, стали более многочисленными, что позволяет говорить о начале формирования единой системы с общими организационными основами укомплектования.}

Выделение их в особый тип учреждений свидетельствовало об усилении внешнеторговых связей Российской империи, возрастании объема экспортно-импортных операций в сухопутной торговле.

Появление таможенных учреждений нового типа - таможенных контор - стало наглядным проявлением тенденция бюрократизации государственного управления. В отличие от таможенных изб, таможенные конторы имели более четко определенную компетенцию, внутреннюю структуру, укомплектовывались на штатной основе^[473].

Интересно проследить реформу внутренней организации штатных таможен на примере Петербургской портовой таможни, учрежденной в 1703 г. Первые годы своей деятельности она строилась на традиционных организационных основаниях безвозмездной верной службы. На этом этапе важнейшую роль в кадровом укомплектовании таможен исполнял Главный магистрат, который присылал купцов «по выборам» из Санкт-Петербурга и «ближних мест». Вплоть до начала 1724 г. они приводились к присяге и распределялись по таможням в качестве целовальников.

Пересмотр организационных основ службы был задуман в начале 1720х годов, начало его практическому осуществлению было положено указом Правительствующего Сената от 15 февраля 1724 года^[474]. К 1731 г. все таможни, ориентированные на регулирование внешней торговли, были переведены на штатную основу с фиксированным жалованьем для служителей.

Для каждой такой таможни принималось штатное расписание. Все лица, входившие в штат таможен нового типа, делились на две категории - таможенных управителей и таможенных служителей. К управителям относились лица, имевшие подчиненных, осуществлявшие функции, требовавшие специальных познаний; к служителям, соответственно, относились все те, кто находились в подчинении.

В первой половине XVTTT в. возглавляли таможню, укомплектовывавшуюся на штатной основе, цолнеры, которые могли быть трех категорий, в зависимости от статуса возглавляемого учреждения - оберцолнер, цолнер или унтерцолнер. Они обеспечивали практическое руководство функционированием таможенного учреждения и отвечали за сбор таможенных пошлин перед Коммерц-коллегией.

Управителями таможен считались стемпельмейстер, вагмейстер, пакгаузный (амбарный) инспектор и экер. Каждый из них имел определенные должностные полномочия, закрепленные в инструкциях, выдаваемых из Коммерц-коллегии. (В Приложении 4 приводятся извлечения из должностных инструкций управителей и служителей штатных таможен, обнаруженные в архивах).

Среди должностных лиц крупных таможен особняком стояла фигура контролера^{[475] [476], который посылался из Коммерц-коллегии с целью надзора за состоянием законности в таможни - он должен был изначально хорошо разбираться в законодательстве, знать порядок осуществления процедур, для того чтобы выявлять и пресекать злоупотребления, поправлять в соответствии с нормами уставов процедуры. Вступая в должность, контролер приносил присягу и действовал в дальнейшем в силу «присяжной своей должности». Из инструкции контролеру следовало: «должен ты яко прокурор или поверенный от коллегии следить за деятельностью таможенных управителей... и за всеми приказными служителями и досмотрщиками крепкое смотрение иметь, верно и ревностно поступать, дабы учрежденные казенные сборы надлежащим образом сбираны и дела в полном порядке содержаны» . Обо всех выявленных нарушениях он обязан был донести информацию до Коммерц-коллегии.}

В крупных таможнях могло быть два контролера, один из которых приписывался к пакгаузу или амбару.

Стемпельмейстер был должностным лицом, ответственным за приложение главной таможенной печати, он участвовал в производстве досмотра товаров. В его должностной инструкции предписывалось: «Все товары, предназначенные к вывозу и ввезенные, клеймить», при этом «накрепко смотреть», чтобы не повредить товар. Стемпельмейстер в случае причинения вреда товара должен был возместить стоимость испорченного .

Среди управителей наиболее многочисленной категорией были вагмейстеры - должностные лица, ответственные за взвешивание «весовых товаров». В крупных таможнях с большим оборотом товаров в штате традиционно было несколько вагмейстеров (например, в штатном расписании Санкт-Петербургской портовой таможни за 1754 г. их было восемь^{[477] [478], за 1776 г. - тринадцать[479] [480]), в небольших таможнях, напротив, допускалось совмещение должности вагмейстера, чаще всего - с должностью стемпельмейстера.}

Пакгаузный (в пограничных таможнях - амбарный) инспектор должен был обеспечивать хранение товаров до их очистки пошлиной, а также отвечать за их сохранность в это время. Таможенная пошлина должна была вноситься в течение определенного времени (для большинства товаров в течение одного месяца). В случае задержки уплаты пошлины за каждый день просрочки дополнительно взыскивались амбарные деньги (аналог пени). В случае если пошлина за товар не уплачивалась в течение полугода, он реализовывался с публичных торгов, из вырученной суммы погашалась задолженность за хранение, а остаток суммы возвращался собственнику товара . Возможность реализации «лежащих за сроками» товаров нормативно закреплена указом Правительствующего Сената от 28 июня 1753 г., данным Петербургской портовой таможне^[481].

Достаточно важное место среди управителей таможен занимал также экер - должностное лицо, ответственное за обложение пошлинами иностранных вин. Исполнение этой должности требовало серьезной экспертной подготовки, так как в Россию в XVIII в. ввозилось свыше тридцати сортов вин более чем из десяти стран. Именно поэтому, когда в 1746 г. экер Петербургской портовой таможни Антон Демблер был временно отстранен от исполнения своей должности, встала серьезная проблема с обеспечением его замены - служащие таможни в массовом порядке отказывались от этого назначения, чем в оформлении товара и оплате пошлин «чинились немалые остановки»^[482]. Именно поэтому в первой половине XVIII в. должность экера чаще всего осуществляли иностранцы^[483].

Так как таможенные конторы изначально были ориентированы на регулирование внешней торговли, важную роль в штате играли переводчики и толмачи. Их оплата значительно различалась в зависимости от того, с какого языка осуществлялся перевод. В штатном расписании Петербургской таможни за 1799 г. было две ставки переводчиков с европейских языков, каждый из которых получал жалованье 400 руб. в год. В штат таможен, расположенных по Ишимской и Иртышской линиям, включалась одна ставка толмача (переводчика с языков сибирских народов), который за свою работу получал жалованье 70 руб. в год^[484].

Уже в Московском централизованном государстве усиливается контроль деятельности таможен со стороны центральных и местных органов управления, увеличиваются объемы внутреннего делопроизводства и усложняются формы отчетности, что привело к появлению в составе таможен штатных делопроизводителей. Канцелярские служители таможен ранее всего были переведены на оплачиваемую службу. В таможенных конторах в течение всего XVIII в. их число постоянно возрастало. В новых штатах они получили статус канцеляристов (лица, которые самостоятельно готовили проекты документов), подканцеляристов и копиистов (лица, отвечавшие за изготовление копий документов). Эта работа считалась квалифицированной и оплачивалась достаточно высоко (ведущий канцелярист получал 200 руб. в год в то время, когда жалованье возглавлявшего таможню оберцолнера составляло 300 руб.). Их значительное число в штате таможен (14 человек из 154 штатных должностей уже в первом штатном расписании Петербургской портовой таможни) свидетельствовало о наличии сложной системы делопроизводства. В портовой таможне постоянно велось свыше десяти таможенных книг, перечень которых значительно отличался от существовавших в верных таможнях, дополнительно к этому появился новый вид документации - ярлыки - напечатанные в типографии бланки, нуждавшиеся в заполнении^[485]. Большинство из технических работников было приписано к конкретным управителям: при обер-цолнере и контролере было определено по собственному канцеляристу и копиисту, были копиисты при должностях вагмейстера, стемпельмейстера, экера. Во второй половине XVIII в., по мере увеличения объема документооборота, среди технических работников появляются должности регистратора (вел учет входящих и исходящих документов) и архивариуса (отвечал за хранение документов).

Достаточно важное место в штате таможен на штатной основе занимали бухгалтер и кассир, которые вели ведомости прихода и расхода средств. Так как эта работа требовала специальных знаний и была очень ответственной, должности бухгалтера и кассира относились к числу наиболее высоко оплачиваемых. Бухгалтерами обычно становились опытные канцеляристы.

Наиболее многочисленную группу служителей в штате таможни составляли досмотрщики - например, в штатном расписании Санкт- Петербургской портовой таможни 1754 г. их было уже 149 человек^{[486] [487]. Досмотрщики в крупных таможнях делились на несколько групп - амбарные, корабельные, «досмотрщики при таможне», «досмотрщики для разных надобностей», каждая из этих категорий работала под руководством соответствующих управителей. В более позднее время - во второй половине XVIII в. - возникла практика нанимать на должности досмотрщиков «инвалидов» - отставных солдат, уволенных от военной службы по состоянию здоровья или достижению предельного возраста, при этом для этой категории досмотрщиков обычно назначалось более низкое жалованье.}

В портовых таможнях дополнительно была введена должность гавенмейстера, призванного обеспечивать порядок в морском порте (гавани) в процессе разгрузки, погрузки и стоянки корабля. Ему вменялось в обязанность определять приходящим в порт кораблям с товаром места стоянки, контролировать погрузку и разгрузку судов, следить за чистотой в порту. Именно он должен был следить, чтобы в темное время суток с кораблей ничего не выгружали^[488]. В крупных портах в таможне было несколько гавенмейстеров, которые работали по сменам и курировали отдельные участки порта.

Таким образом, все вышеизложенное позволяет утверждать, что в первой четверти XVIII в. произошли важные качественные изменения в организации таможенной службы. Таможенные конторы - портовые и пограничные таможни - были сложно организованными бюрократическими структурами, имевшими законодательно закрепленную компетенцию, постоянный штат служителей со стабильным жалованьем. Существовал значительный разброс численности: в различных штатных таможенных структурах могло служить от 3-5 человек до нескольких десятков и сотен. Однако во всех них уже присутствовало разграничение должностных полномочий служителей, все они осуществляли свою службу в соответствии с должностными инструкциями и требованиями законодательства.

Вместе с тем, вплоть до середины XVIII в. наряду с таможнями нового типа - портовыми и пограничными - продолжали существовать и действовать внутренние таможни, укомплектовывавшиеся на тех же принципах, что и в предшествующий период - за счет государственной повинности лично свободного населения - посадских людей (в том числе, купечества) и черносошных крестьян. Выборные должностные люди «у таможенных сборов», прежде именовавшиеся таможенными головами и целовальниками, с начала XVIII в. стали именоваться таможенными бурмистрами^[489] и верными служителями, но это мало повлияло на характер их работы - она по-прежнему не оплачивалась.

Однако и эти таможенные учреждения в 1720-1730-е гг. подверглись частичному реформированию, придавшему им более бюрократический характер. Новыми тенденциями в деятельности внутренних таможен стало то, что в них, наряду с выборными должностными лицами, появились правительственные чиновники (в частности - контролеры), а также то, что в новых исторических условиях эти таможни оказались в ведении Камер- коллегии, ведавшей организацией косвенного налогообложения в государстве («окладными деньгами»).

Вместе с тем, существовали значительные различия в организации и деятельности внутренних таможен различных регионов, учитывая огромную территориальную протяженность Российской империи. Соотношение выборных должностных лиц и чиновничества, само наличие последнего, степень подчиненности Камер-коллегии и органам местного управления, передача на откуп, основание и закрытие внутренних таможен, а также их

количество в том или ином регионе или городе определялось численностью населения, общим уровнем развития внутренней торговли, а также другими местными особенностями.

В новых исторических условиях изменились подходы к расчету внутренних пошлин, что нашло свое юридическое закрепление в принятии Табели всем окладным и неокладным доходам, являвшейся росписью планируемых финансовых поступлений от различных сфер государственного финансового управления. Значительное место в ней занимали таможенные и кабацкие сборы⁴⁹⁷.

Основным документом отчетности внутренних таможен в XVIII в. по- прежнему были таможенные книги, однако они по многим показателям отличались от аналогичных документов XVII в. Прежде всего, изменились сроки функционирования состава таможенных служителей и ведения таможенных книг - с 1 января 1700 г. новый календарный и хозяйственный год в России стал начинаться с 1 января. Поэтому таможенные книги XVTTT в., отложившиеся в архивах, датируются одним годом.

Одновременно в таможне велось несколько таможенных книг. В годовой комплект традиционно входили, во-первых, приходные книги по основным сборам - таможенным и новоположенным, мелочному, канцелярских пошлин; во-вторых, расходная книга, фиксировавшая передачу собранных сумм на нужды центрального и местного бюджета; в третьих, книги учета выдачи удостоверяющих документов - выписей. Кроме того, в каждой из таможен в зависимости от особенностей их географического положения и товарной номенклатуры могли вестись и иные книги - например приходные книги с явленных денег, весчих товаров, найма подвод, мостового сбора, привальных и отвальных денег (в речных таможнях), сбора конских пошлин, с клеймения хомутов. Кроме того, могли заводиться отдельные регистрационные книги учета по каждому виду удостоверяющих

документов - накладных росписей, оборотных выписей, ярлыков (бланков)^{[490] [491]}.

Например, сохранился полный комплект таможенных книг Бежецкой таможни за 1729 г. из шести книг. В него входили: книга о сборе таможенной пошлины (рублевой, введенной в 1653 г.), новоположенных пошлин (введенных в пореформенный период), книга сбора канцелярских пошлин (писчая деньга, вносилась за оформление), приходная книга мостового сбора, книга сбора конских пошлин, книга таможенных выписей на отпускаемые

499

товары .

Собранные суммы теперь не отправлялись в столицу, а передавались с расписками в местные финансовые учреждения - губернские и воеводские канцелярии. Сохранились, например, помесячные расписки Воронежской губернской канцелярии за 1716 г. о приеме таможенного и кружечного сбора, где обозначены суммы от 350 до 1 000 рублей в месяц^[492].

Можно заключить, что суммы годовых сборов в большинстве мест были достаточно невелики: таможенный сбор в уездном городе (Бежецкой таможне) и близлежащих селах за год в 1729 г. за мелочные товары составил 1 082 руб. 62 коп., новоположенная пошлина - 108 руб. 26 коп. (Итого: 1 190 руб. 88 коп.). В то же время расход на содержание таможни составил 7 руб. 50 коп. за год (распределение средств за декабрь месяц выглядело следующим образом: на бумагу - 20 коп., на чернила - 2 коп., на свечи - 10 коп., на дрова - 28 коп.)^[493].

В большинстве небольших населенных пунктов целовальники совмещали таможенную службу с кабацкой. Одновременно являясь сборщиками таможенных и кабацких сборов, они не только должны были брать пошлину «с привозимых вина, хлеба, товаров», но и «продавать посланное с кружечного двора вино по указанной мере и по указанной

цене» . Достаточно широко на местах в тот период практиковалось и организационное слияние внутренних таможен и кружечных дворов.

Доходы от казенной торговли спиртными напитками в большинстве мест были сопоставимы с доходами от таможенного внутреннего обложения. Например, сохранились квитанции Вятской ратуши о приеме таможенных и кабацких сборов с Котельничской таможни за 1739 г., из которой следует, что за месяц основных таможенных сборов сдавалось 250-270 рублей, таможенных мелочных и канцелярских сборов 20-30 рублей, в то же время «запродажного» с торговли спиртным - 110-160 рублей .

Служба целовальников внутренних таможен осложнялась многими моментами, в частности, непризнанием их авторитета некоторыми жителями. В одном из дел сохранилось доношение в Путивльскую канцелярию воеводского правления от выборного целовальника села Козацкого Путивльского уезда, поданное в феврале 1730 г., о том, что местный помещик Семен Камков препятствует его службе - ставит возы приезжих на свой двор и не допускает целовальника к осмотру, а затем «спущает» их со двора. Приезжие не объявляют свои товары, не уплачивают пошлины, «и потому в сборе Ея императорского величества таможенных пошлин чинится

504

утрата немалая» .

Важным фактором в организации таможенной службы в XVIII веке во внутренних таможнях стало восстановление с 1708 г. практики откупов^{[494] [495] [496] [497], отмененной в 1681 г., что объяснялось острой потребностью государства в деньгах в условиях войны.}

Передача на откуп в XVIII в. значительно отличалась от ранее существовавшей практики. Прежде всего, изменился подход к определению сроков. Если в Московский период срок откупа всегда составлял один год, в XVIII в. он мог иметь иную длительность, причем присутствовала тенденция к увеличению сроков. В частности, 18 июня 1731 г. был принят сенатский указ об отдаче на откуп таможенных сборов в московской Большой таможне на два года^[498], знаменитой Макарьевской ярмарки - на четыре года^{[499] [500] [501], Мытной таможни - на шесть лет .}

Верная служба и откупа и в XVIII в. не противостояли друг другу - как и в Московском государстве, одни и те же внутренние таможни могли поочередно переходить с одних организационных условий укомплектования на другие и обратно.

В XVIII в. усилился контроль деятельности внутренних таможен со стороны государства. Если в предшествующий период таможни отчитывались о результатах своей работы один раз в год, при предоставлении таможенных книг, то в XVIII в. была введена практика ежемесячной подачи рапортов в Сенат .

По итогам контроля Правительствующим Сенатом была разработана программа противодействия злоупотреблениям во внутренних таможнях. На местах рекомендовалось провести следующие мероприятия для предотвращения хищений таможенных сборов: 1) сборщикам каждый месяц подавать рапорт в магистрат; 2) ежегодно формировать комиссию из местного купечества «всех трех гильдий» для проверки отчетной документации; 3) ящики, в которых хранятся собранные деньги, а также те, с которыми ходят сборщики, выдавать запечатанными печатями магистрата^[502].

Важной особенностью деятельности внутренних таможен, действовавших в портовых и пограничных городах, было их организационное слияние с портовыми либо пограничными таможнями, произошедшее в 1731 году^{[503] [504]. С этого времени сбор внутренних пошлин при портовых и пограничных таможнях был также передан в ведение Коммерц- коллегии, последняя обеспечила для этих сборов по одному инспектору и цолнеру. Причитающееся им жалованье выплачивалось из акциденции, исчислявшейся по примеру портовых таможен, - с платежного рубля четыре копейки со всех пошлин ефимочных и внутренних . Наибольшее количество должностных лиц, состоящих у внутреннего сбора и переведенных на жалованье, было в Санкт-Петербургской портовой таможне - там в 1736 г. находились на жалованье 1 контролер, 32 досмотрщика и 15 канцеляристов, осуществлявших внутренние сборы[505].}

Однако это было исключением из общей практики - организация внутреннего сбора в Архангельске и пяти пограничных таможнях осталась прежней. Сборы там осуществляли по-прежнему «из купечества бурмистры и ларечные погодно с переменою» под смотрением инспекторов портовой или пограничных таможен, особых штатных управителей, определяемых от Коммерц-коллегии, в них не было ^[506].

По данным 1736 г., в Севской пограничной таможне у внутреннего таможенного и кабацкого сбора состояли бурмистр, 2 ларечных, 50 и более целовальников с ежегодной переменой и без жалованья; в Курской пограничной таможне у внутренних сборов состояли бурмистр, ларечный, 2 сторожа и 25 целовальников^[507].

Сохранилась промемория (деловое письмо) из Торопецкой ратуши в Торопецкую пограничную таможню от 31 декабря 1740 г. о выборе должностных лиц внутренней таможни. Из него следует, что в Торопецкую таможню по внутреннему и канцелярскому сборам на 1741 г. Торопецкой ратушей из числа купечества были избраны таможенный бурмистр, ларечный и семь целовальников, присяга которых была произведена в Торопецкой соборной церкви^{[508] [509].}

Когда в течение недолгого времени (с 30 июля 1739 г. по 24 сентября 1740 г.) сбор внутренних пошлин при портовых и пограничных таможнях находился в ведении Камер-коллегии, во всех таможнях, в том числе Петербургской, вместо цолнеров и контролеров вновь следовало быть бурмистрам и целовальникам.

Однако эта практика повторно не прижилась - уже в начале 1740 г. были изданы именные указы, предписывающие внутренние таможни в пограничных и портовых городах перевести под руководство пограничных: «того ради указу в Коммерц-коллегии определено внутреннего сбору книги и

517

надлежащие документы принять в пограничную таможню» .

Широкий отклик, который вызвал в среде городского населения призыв к службе в портовых таможнях, никогда не испытывавших недостатка в служителях, свидетельствует об имевшемся резерве, за счет которого могли бы рекрутироваться и служители внутренних таможен, а также осуществляться различные казенные службы. Упорное нежелание правительства изменить принципы комплектования низших звеньев государственного механизма объяснялось не столько объективными трудностями поиска необходимых служителей, сколько фискальным расчетом и нежеланием тратить средства на содержание служителей.

Вместе с тем, таможенная служба на безвозмездной основе, как и любые другие казенные повинности, осуществлявшиеся без какого бы то ни было вознаграждения, сопровождалась немалыми материальными издержками для самих служителей, а потому не могла не вызывать подозрений в утайке ими части пошлин. Кроме того, купеческого сословие в России всегда было достаточно малочисленным, вследствие чего к отправлению должностей в небольших таможнях привлекались лично свободные жители посадов, а нередко и черносошные крестьяне .

Именно поэтому В.Н. Захаров полагает, что верная служба в таможнях являлась не привилегией, а тяжелой повинностью посадского населения по отношению к феодальному государству^{[510] [511].}

Таким образом, первая половина XVTTT в. явилась важным этапом в развитии российской таможенной службы, так как на фоне сохранения традиционных подходов к таможенному обложению как обложению внутреннему, активно развивается роль таможенных учреждений во внешней торговле. Переориентация ряда таможен на регулирование

внешнеэкономической деятельности привела к комплексному

реформированию организационных основ прохождения таможенной службы.

Хотя в 1730-е годы наметилось определенное сближение правового положения внутренних и внешних таможен путем введения штатных должностей для лиц, осуществлявших внутренние сборы в пограничных и портовых таможнях, полного организационного слияния так и не произошло. Внутренний сбор в портовых и пограничных таможнях осуществлялся отдельно от внешнего - предписывалось «для внутренних пошлин особливому столу и особливым книгам и счетам быть» .

В большинстве же городов внутренние таможни сохраняли свою организационную самостоятельность вплоть до их упразднения 1 апреля 1754 г.

Внутренние таможенные сборы на фоне активного развития внешней торговли постепенно утрачивали свое фискальное значение. Вследствие этого отвлечение значительного числа людей от обычных занятий для несения верной службы в этих таможнях становилось экономически нерентабельным. К середине XVIII в. объективно сложились условия для проведения новой комплексной реформы таможенного дела.

Таким образом, переход к абсолютизму имел важное значение для дальнейшего развития таможенной службы российского государства. Усиление бюрократических начал в управлении, внедрение общегосударственной регламентации многих управленческих процедур, дальнейшее совершенствование государственного механизма - все это не могло не отразиться на таможенной службе.

Внедрение шведской коллежской системы центрального управления привело к появлению шведской же модели регулярного таможенного учреждения с постоянным штатом служителей - таможенных контор, по образцу которых были организованы пограничные и портовые таможни, ориентированные на внешнеэкономическую деятельность.

В таможенных учреждениях нового типа появились штатные расписания, должностные инструкции, внедрялись новые, усложненные формы отчетности. Все это свидетельствовало о дальнейшей бюрократизации государственного управления в таможенной сфере. ^[512]

Вместе с тем, реформа организационных оснований таможенной службы 1720-1730-х гг. осталась незавершенной, так как наряду с таможнями нового типа продолжали сохраняться внутренние таможни, организованные на принципах таможенной избы приказной системы управления. Сохранение внутренних таможенных границ препятствовало нормальному развитию внутренней торговли, а верная служба по-прежнему ежегодно отвлекала значительное число подданных от их основных занятий. Поэтому проведение в середине XVIII в. новой таможенной реформы было исторически закономерным.