1.1. Таможенная служба как составляющая таможенного дела государства
Изучение таможенной службы России целесообразно начать с характеристики более широкого научного феномена, которым является таможенное дело. Это позволит реализовать принципы системности и комплексности научного познания, охарактеризовать роль и значение таможенной службы в системе более широких социальных, экономических, политических процессов и явлений.
В российской науке за последние годы прочно утвердилось понятие «таможенное дело» как комплексная научная категория, различные аспекты которой изучаются целым рядом экономических, юридических, социальногуманитарных наук. Это объясняется сложной внутренней организацией и комплексной природой данного научного феномена.
Как следует из современной литературы, «таможенное дело можно рассматривать как особую сферу государственного управления, связанную с регулированием торговых отношений на основе специальных методов и средств, применение которых и позволяет выделить его в особую сферу деятельности государства»[59].
Исходной задачей, возложенной на таможенное дело, было и остается государственное регулирование торговли. В различных исторических условиях могли изменяться цели, формы и методы регулирования, подходы к его организации, нормативная база, но сущностная основа оставалась и остается неизменной.
Выбор основных методов и средств регулирования торговли связан с развитием государства и с эволюцией самой торговли. Зародившаяся как обмен, торговля превратилась сначала в промысел, а затем стала самостоятельной отраслью народного хозяйства. В рамках этой отрасли постепенно выделилась внутренняя и внешняя торговля. Последняя имела для государства особое значение с точки зрения удовлетворения его фискальных и защиты экономических интересов.
На каждом этапе развития торговли формировались своя совокупность методов государственного регулирования данной сферы, усложнявшаяся и совершенствовавшаяся с течением времени.
В конечном итоге таможенное дело, как особая сфера государственного управления превратилось в сложную систему, имеющую в своей структуре правовую, экономическую, организационную (институциональную), и психологическую составляющие[60].Необходимо отметить, что на разных этапах истории государства каждая из этих постоянных и относительно самостоятельных составляющих таможенного дела имела разное содержание, которое во многом определялось экономическими приоритетами государства и этапом его исторического развития. А.Д. Ершов считает, что внешняя торговля прошла четыре этапа своего развития - от натурального пограничного товарообмена через рыночную и колониальную к современной транснациональной[61]. На каждом из них организация таможенного дела имела свои особенности. В его развитии у любого государства можно выделить закономерные, общеисторические черты, присущие тому этапу, на котором находится внешняя торговля, и конкретно-исторические, обусловленные особенностями развития данного государства. Но так как уже с момента возникновения «таможенное обложение было сопряжено с возможностью применения принуждения, можно утверждать, что это была по своей сути, управленческая деятельность, фискальная по целям осуществления и налоговая по форме своей реализации»[62].
Несмотря на все успехи, достигнутые в изучении таможенного дела, можно утверждать, что современная наука находится еще в ранней стадии освоения этого сложного социального феномена, его усложнение и развитие потребует дальнейших научных исследований.
Наиболее важными составляющими таможенного дела являются феномены, представленные в системе государственно-властных отношений - таможенная политика и таможенная служба.
Под таможенной политикой нами понимается совокупность государственных методов тарифного и нетарифного регулирования торговли. Любая управленческая деятельность имеет политический характер, вследствие чего на определенном этапе истории появилась таможенная политика как одно из направлений государственной политики.
Она формируется с учетом приоритетов экономического развития страны, вследствие чего в различные исторические периоды приобретает особые черты. При этом таможенная политика имеет двойственную природу, проявляющуюся в наличии внутренней и внешней составляющих. Как часть внутренней политики она ставит своей целью защиту национального рынка и национального производителя. Как часть внешней - обеспечение благоприятных условий для продвижения национальных товаров на рынки других государства, а также для получения импортных товаров в интересах национальной экономики. Из этого видно, что современная таможенная политика является не только регулятором внешней торговли, но и иных видов внешнеэкономической деятельности государства, призванным защитить и стабилизировать внутреннюю экономику.Другой важной составляющей таможенного дела является таможенная служба, под которой нами понимается его институциональная (организационная) составляющая. Без таможенной службы категория «таможенное дело» является абстракцией, так как именно люди и организационные структуры различного уровня выступают от имени таможенной системы и персонифицируют ее, осуществляют государственновластную деятельность и проводят государственную политику.
Переходя к изучению собственно таможенной службы, необходимо, прежде всего, определиться с понятийным аппаратом. Без этого нельзя обойтись в силу того, что базовый термин «служба» в русском языке является многозначным, в различных контекстах он может употребляться в разных значениях, которые нуждаются в научном обосновании и проработке. Начиная изучение этого научного феномена, необходимо обратиться к его базовым характеристикам.
Как следует из толкового словаря В.И. Даля, служить - годиться, пригождаться; состоять на государственной либо общественной службе, при должности; занимать место с известными обязанностями. И, исходя из этого, «служение» определялось как действие и состояние по глаголу «служить»[63] [64]. К этому близка позиция С.И. 64 к ней учреждениями . Из этого видно, что в различных контекстах служба может обозначать вид общественно-полезной деятельности людей; практическую работу служащего, его место работы; ведомственное подразделение; самостоятельное ведомство, организацию Это многообразие толкований присутствует и сегодня, в том числе, на официальном уровне. Рассмотрим это на примере таможенной службы. Термин «таможенная служба» в институциональном значении предполагает упорядоченную совокупность организационных структур в системе государственного механизма, созданную для практической реализации функций государства в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности. Именно в таком значении используется термин «Федеральная таможенная служба», обозначающий созданные в 2004 г. в рамках административной реформы в системе государственного механизма государственно-властные структуры[65]. Федеральная таможенная служба РФ включает в себя центральный аппарат, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты[66]. Другое значение термина «таможенная служба» является организационно-нормативным, производным от понимания, утвердившегося в административном праве в отношении государственной службы. Оно подразумевает нормативное регулирование совокупности общественных отношений, которые складываются в процессе организации и осуществления службы в таможенных органах Российской Федерации. Круг этих отношений для сотрудников таможенных органов урегулирован Федеральным законом от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а для государственных служащих таможенных органов - Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Эти нормативные акты с учетом редактирований продолжают действовать и сейчас. Они закрепляют две модели осуществления таможенной службы, определенные ими статусы значительно различаются по существу. Таким образом, второе понимание таможенной службы является организационно-нормативным, оно определяет ее как совокупность урегулированных правом отношений между таможенным органом (который в данном случае выступает как работодатель) и сотрудником или государственным гражданским служащим таможенного органа (являющимся в данном отношении работником) в процессе практического осуществления должностных обязанностей и профессиональных функций служащего. Наконец третье понимание таможенной службы является функционально-деятельностным, связанным с практическим осуществлением государственно-властной управленческой деятельности в процессе реализации процедур таможенного оформления сделок внешней торговли. Таким образом, с учетом того, что термин «служба» является многозначным не только с точки зрения филологических толкований, но и в сфере государственно-правовой, в настоящем исследовании в различных контекстах он будет использоваться в его институциональном, организационно-нормативном и функционально-деятельностном значении. Этот подход повлиял на план настоящего исследования, параграфы которого выделены с учетом исходного многообразия толкований. В настоящей диссертации рассмотрены вопросы институционального становления и развития таможенной системы и сопутствующей инфраструктуры, изучены подходы к укомплектованию должностей и условиям осуществления службы, охарактеризованы важнейшие процедуры таможенного оформления. Такой подход может считаться мультидисциплинарным, так как в исторической ретроспективе изучены вопросы, соответствующие предметам правового регулирования современного административного, таможенного и частично государственного права. Вместе с тем, это возможно в рамках одного исследования, так как соответствует особенностям предмета познания науки истории отечественного государства и права. Говоря о службе в институциональном значении, мы будем иметь в виду таможенную систему государства как упорядоченную совокупность организационных структур, призванных осуществлять государственное управление в сфере таможенно-пошлинного обложения на различных исторических этапах. На первом этапе изучения таможенной службы в институциональном значении необходимо определить ее место и роль в системе государственного механизма, что достигается через изучение характера ее взаимодействия с органами центрального и местного управления. На втором этапе выявляются элементы таможенной инфраструктуры и дается характеристика каждого из них с точки зрения места и функциональной роли в системе. Институционально таможенная служба оформляется и развивается вместе государственным механизмом, факторы, влияющие на его развитие, в той или иной мере отражаются и на ней. Таможенная служба в организационно-нормативном значении связана с ее прохождением на профессиональной основе, при этом таможенные служащие являются особой группой государственных служащих и в качестве таковых практически осуществляют реализацию определенных функций государства. В этой связи таможенного служащего правомерно рассматривать, не просто как работника, занятого на рабочем месте в строго определенные часы, а как человека государственного, представляющего и защищающего государственные интересы, выступающего от имени и по поручению государства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. По своему положению в системе трудовых отношений таможенные служащие существенно отличаются от положения тех работников, которые подпадают только под действие норм общего трудового права. На государственной службе допускаются существенные ограничения прав и свобод, практически отсутствует правовое равенство между работником и работодателем, государственные служащие находятся в отношениях субординации по отношению к власти. Особенность правового положения государственного служащего является то, что в момент осуществления своих профессиональных обязанностей он выступает от имени государства. Характеризуя таможенную службу в организационно-нормативном значении, необходимо, прежде всего, определить ее нормативную базу и закрепляемую ею модель службы. Базовыми характеристиками при этом являются возмездность/безвозмездность, срочность/бессрочность, нормативно закрепленная система должностей, сословные и квалификационные требования к их занятию, средства обеспечения служебной дисциплины, ответственность должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также служебные злоупотребления. Изучая таможенную службу в функционально-деятельностном понимании, прежде всего, необходимо выявить круг государственных функций, возлагаемых на нее на конкретном историческом этапе. Функциональная роль государства в различных государственно-правовых системах может значительно отличаться, что определяется изменением решаемых задач. Расширение их круга при отсутствии организационных структур, предназначенных для реализации новых функций, может привести к расширению полномочий имеющихся государственных структур. Применительно к таможенной службе это выразилось в возложении на нее на различных исторических этапах реализации дополнительных функций - охраны государственной границы, эпидемиологического контроля, борьбы с идеологической контрабандой. При этом таможенные органы реализовывали и традиционные функции - фискальную, связанную с наполнением государственной казны; правоохранительную, выражающуюся в противодействии правонарушениям в этой сфере. В XVIII в. на таможенную систему впервые была возложена новая для того времени функция таможенного контроля, формы и методы осуществления которого постепенно развивались. Изучение таможенной службы в функционально-деятельностном понимании предполагает реконструкцию на основе актов законодательства и должностных инструкций комплексной картины функционирования таможенной системы, важнейших процедур в сфере таможенного оформления и контроля, их документирования. Изучение таможенной службы в институциональном, организационнонормативном и функционально-деятельностном понимании с одной стороны обогатит ведомственную историю новыми фактами, а с другой обеспечит науку истории отечественного государства и права эмпирическим материалом для теоретических обобщений об особенностях развития системы государственного управления российского государства на различных исторических этапах. Таким образом, на основании всего вышеизложенного можно заключить, что таможенная служба: - является важной составляющей таможенного дела государства; - в ее составе можно выделить институциональную, организационнонормативную, функционально-деятельностную составляющие; - по своему характеру она может быть определена как особый вид управленческой деятельности, обусловленной общественным разделением труда и направленной на обеспечение государственного интереса в сфере регулирования внешнеэкономической деятельности; - по методам ее реализации является государственно-властной, то есть обладающей возможностью в необходимых случаях применить принуждение; - по целям ее осуществления может быть определена как фискальная, то есть призванная обеспечить наполнение государственной казны посредством использования механизмов пошлинного обложения, а в более позднее время - механизмов тарифного и нетарифного регулирования.