4.1. Становление правовых и организационных основ обеспечения безопасности дорожного движения в условиях новой российской государственности

В условиях масштабных социально-экономических преобразований, которые происходили в нашей стране в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ века, эффективность существовавшего на данном историческом этапе государственно-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения резко снизилась, что подтверждается, в том числе, ростом основных показателей аварийности и статистических данных о правонарушениях, совершаемых участниками дорожного движения¹.

Обращаясь к причинам таких негативных явлений, следуют отметить следующее. Несмотря на комплексную организационную и государственно­правовую работу государства по повышению эффективности обеспечения безопасности дорожного движения, основы которой были заложены еще в конце 60-х годов ХХ века, их положительный потенциал был отчасти утрачен ввиду недостаточной последовательности в реализации ранее рассмотренных шагов. Другой причиной снижения работоспособности данных механизмов являлось то, что меры, достаточно эффективные в условиях социалистического общества, не могли быть таковыми в условиях перехода к рыночной экономике.

В конце 80-х - начале 90-х годов в стране наметились принципиально новые тенденции к изменению отечественного автомобильного парка. На фоне наметившегося спада в отечественной автомобильной

промышленности, в страну массово стали поступать автомобили иностранного производства, которые отличались высокой мощностью, были более совершенны с точки зрения конструктивной безопасности, однако не всегда отвечали предъявляемым к ним техническим требованиям, поскольку зачастую ввозились и эксплуатировались в весьма изношенном состоянии.

По состоянию на начало 90-х годов прирост автомобильного парка составлял более 1 млн. единиц автотранспорта в год и происходил в основном за счет увеличения численности индивидуальных владельцев автомобилей. Одновременно с этим наметилась тенденция к старению автомобильного парка отечественного производства всех категорий транспортных средств.

На фоне формирования рыночных отношений также наметилась тенденция к увеличению числа мелких автохозяйств, где число единиц транспорта не превышало 10, а их материально-техническая база была крайне слаба.

В 1990 году средний размер парка автопредприятия составлял 60 автомобилей, а к середине 90-х годов данный показатель упал до 5-7 единиц. При этом с целью получения максимальной прибыли руководство таких автохозяйств пренебрегало мерами по обеспечению конструктивной безопасности и исправности транспортных средств, повышения квалификации водителей и контроля за ними. В то же время в крупных автохозяйствах, также руководствуясь исключительно экономической целесообразностью, произошло сокращение подразделений, ответственных

за обеспечение безопасности дорожного движения, что весьма негативно сказалось на организации работы по профилактике дорожно-транспортных происшествий среди водителей-профессионалов¹.

Несмотря на то, что в предыдущие десятилетия предпринимались попытки по преодолению диспропорции между развитием улично-дорожной сети и ростом численности автомобильного парка, такая диспропорция преодолена в полной мере не была, а ранее намеченные проекты в данной сфере не были завершены. Более того, по состоянию на конец 80-х - начало 90-х годов, в сложных социально-экономических условиях было фактически свернуто дорожное строительство и оснащение автомобильных дорог элементами автодорожной инфраструктуры, средствами автоматического управления движением, а сам дорожный фонд приходил в упадок как по причине увеличения нагрузки на него, так и вследствие масштабного сокращения финансирования дорожно-эксплуатационных подразделений.

В начале 90-х годов получила свое развитие сформировавшаяся в середине предыдущего десятилетия негативная тенденция роста числа случаев умышленного нарушения участниками дорожного движения предписаний правовых норм, пренебрежения законными требованиями сотрудников милиции об остановке транспортных средств, уклонения от прохождения технических осмотров автомобильного транспорта, управления транспортными средствами в нетрезвом состоянии. Участились случаи совершения преступлений с использованием автомобильного транспорта, а также легализации ранее похищенных транспортных средств.

Более 70% всех административных правонарушений, регистрируемых органами внутренних дел, приходилось на правонарушения в сфере безопасности дорожного движения. Сравнительный анализ статистических данных показывает, что в период с 1992 по 1994 год количество выявленных правонарушений в сфере безопасности дорожного движения практически удвоилось (с более 20 млн. в 1992 году до 40 млн. в 1994 году). При этом

количество транспортных средств за этот же промежуток времени выросло в пределах 12% - с 26934,2 тыс. до 29986,9 тыс., что свидетельствует о резком падении дисциплины всех участников дорожного движения, и в первую очередь - водителей¹.

К рассматриваемому периоду относятся первые случаи повсеместного открытого проявления неуважения к сотрудникам ГАИ (что неоднократно фиксируется различными социологическими исследованиями), а также первые проявления правового нигилизма, в том числе и со стороны самих сотрудников ГАИ, действия которых зачастую носили выраженный коррупционный характер^[240][241]. Эти два явления в совокупности породили крайне негативные последствия: во-первых, участились случаи откровенного пренебрежения к выполнению норм, изложенных в Правилах дорожного движения, а во-вторых - уверенность подавляющей части населения России в потенциальной безнаказанности своих противоправных поступков в связи с утвердившимся мнением о поголовной коррумпированности сотрудников ГАИ.

Другим негативным фактором, имевшим место в 90-е годы ХХ века, стал существенный отток профессиональных кадров из подразделений ГАИ, что во многом объяснялось несоответствием условий службы и нагрузки, возлагаемой на личный состав, размерам денежного довольствия и уровню социальной защищенности.

Данные явления порождали напряженность не только в отношениях между участниками дорожного движения и сотрудниками ГАИ, но и между самими участниками дорожного движения. В исследуемый период резко обострилось социальное неравенство между наиболее и наименее обеспеченными слоями населения, что, безусловно, нашло свое отражение и в обстановке на дорогах и стало одним из основных конфликтогенных

факторов во взаимоотношениях между участниками движения.

В условиях финансово-экономической нестабильности начала 90-х годов была существенно сокращена работа по пропаганде безопасности дорожного движения. С 1992 года произошло резкое сокращение объемов выпускаемой продукции, направленной на информационно-разъяснительную работу в сфере безопасности дорожного движения. Если в 1992 году было выпушено более 1700 единиц кино- и видеопродукции, ориентированной на эти цели, и более 281 тыс. единиц печатной продукции по этой же тематике, то в 1993 году объем выпуска видеопродукции сократился более чем в 5 раз, а печатной - более чем в 13 раз¹.

Таким образом, к началу 90-х годов наметилась тенденция к обострению как ранее имевшихся в СССР существенных недостатков в области обеспечения безопасности дорожного движения, которые оказывали значительное влияние на состояние этой безопасности, так и ряда новых негативных явлений, которые стали следствием трансформации ключевых социально-экономических основ жизни в нашей стране.

В обобщенном виде следует указать на следующие факторы, оказывавшие негативное влияние на состояние безопасности дорожного движения и повлекшие рост основных показателей аварийности:

- снижение эффективности существовавших организационно-правовых механизмов, функционирующих в сфере безопасности дорожного движения, на фоне масштабных политических и социально-экономических преобразований в стране;

- новый виток роста численности автомобильного парка индивидуальных владельцев транспортных средств;

- снижение надежности и конструктивной безопасности транспортных средств вследствие их старения;

- новый этап роста диспропорции между приростом автомобильного парка и развитием улично-дорожной сети и дорожной инфраструктуры

- снижение эффективности и сокращение объемов профилактики дорожно-транспортных происшествий на автотранспортных предприятиях и пропаганды безопасности дорожного движения среди населения;

- снижение уровня доверия населения к ГАИ и правоохранительным органам в целом в связи с участившимися случаями коррупционных проявлений со стороны сотрудников ГАИ;

- повсеместное снижение уровня правовой культуры участников дорожного движения и рост случаев проявления правового нигилизма;

- снижение эффективности административно-правовых механизмов привлечения к ответственности лиц, виновных в совершении правонарушений в сфере безопасности дорожного движения;

- фактическое отсутствие финансового потенциала государства для реализации масштабных комплексных мероприятий, направленных на борьбу с вышеуказанными негативными тенденциями.

Совокупность данных факторов, а также фактическая невозможность функционирования ранее существовавших государственных организационно-правовых механизмов обеспечения безопасности дорожного движения, определили необходимость решения следующих задач по стабилизации ситуации в рассматриваемой сфере:

- разработка принципиально новой правовой базы функционирования всего государственно-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения в условиях новых политических социально­экономических реалий;

- разработка и внедрение организационно-правовых механизмов координации всех министерств и ведомств по обеспечению безопасности дорожного движения в Российской Федерации;

- модернизация норм административного и уголовного законодательства с целью сокращения числа правонарушений в сфере

- реализация мероприятий по развертыванию дорожного строительства и функционирования дорожной инфраструктуры в условиях рыночной экономики и ограниченного финансирования;

- выработка и внедрение эффективных механизмов контроля за надлежащим техническим состоянием транспортных средств как индивидуальных владельцев, так и широкого спектра юридических лиц;

- поиск эффективных форм, методов и моральных стимулов пропаганды безопасности дорожного движения в условиях перехода к рыночной экономике;

- оптимизация и совершенствование правового статуса и структуры подразделений ГАИ, повышение эффективности функционирования ее подразделений, достижение высоких показателей доверия к сотрудникам ГАИ со стороны населения.

В 1992 году МВД СССР прекратило свое существование, в составе МВД России было создано Главное управление Госавтоинспекции, перед которым, в рамках положения, утвержденного Правительством Российской Федерации^[242], были поставлены новые задачи.

Главной задачей ГАИ МВД России определялось обеспечение соблюдения министерствами, ведомствами, организациями, учреждениями, предприятиями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами, а также гражданами правил, нормативов и стандартов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения с целью сохранения жизни и здоровья граждан.

пресечение правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и строиться в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности.

Данное видоизменение функций и задач ГАИ МВД России соответствовали духу реализуемых в России демократических преобразований и принципам построения правового государства. На уровне Российской Федерации и ее субъектов был образован принципиально новый институт главных государственных автомобильных инспекторов, на которых возлагался весь комплекс полномочий и ответственности за состояние безопасности дорожного движения. Таким образом, начальник ГУ ГАИ МВД России являлся главным государственным автомобильным инспектором Российской Федерации, а начальники ГАИ субъектов Российской Федерации - главными государственными автомобильными инспекторами соответствующих субъектов.

В новом Положении о ГАИ МВД России был реализован принцип вертикального подчинения аппаратов и руководителей ГАИ. В рамках данного Положения также была пересмотрена штатная численность подразделений ГАИ, что было весьма своевременным шагом в условиях роста автомобильного парка и происходивших изменений, учитывая, что штаты ГАИ не пересматривались к моменту принятия этого Положения уже более 10 лет.

Учитывая ведущую роль ГАИ МВД России во всем государственном механизме обеспечения безопасности дорожного движения, она в рассматриваемый период принимала активное участие в нормотворческой деятельности по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

В 1992 году претерпело существенное изменение административное и уголовно-процессуальное законодательство. Законом Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4217-1 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» был пересмотрен (в

сторону ужесточения) целый ряд положений о привлечении к ответственности лиц, виновных в правонарушениях и преступлениях в сфере безопасности дорожного движения¹. Изменения коснулись таких деяний, как нарушения правил регистрации и эксплуатации транспортных средств, вопросов эксплуатации неисправных автомобилей, нарушения правил использования устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, нарушения скоростного режима, управления транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения, вводилась ответственность за систематическое нарушение правил дорожного движения.

Как и ранее, одним из основных условий эффективного обеспечения безопасности дорожного движения в масштабах всего государства являлась координация деятельности всех министерств и ведомств, задействованных в этой работе. В связи с этим было принято Постановление Правительства России от 24 мая 1994 года № 546 «О Правительственной комиссии Российской Федерации по обеспечению безопасности дорожного движения»^[243][244]. Положение об этой комиссии устанавливало, что она является координационным органом по рассмотрению вопросов и подготовке предложений, обеспечивающих безопасность дорожного движения и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и общественными организациями. К задачам этой комиссии были, в частности, отнесены координационные мероприятия и разработка специальных программ, направленных на снижение аварийности на автомобильном транспорте, а также подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения. На Комиссию были также возложены функции организации изучения причин аварийности на автомобильном транспорте, определения приоритетных

направлений работы в сфере безопасности дорожного движения, разработки федеральных и региональных программ в данной сфере и рассмотрения вопросов потребности в финансовых и материально-технических ресурсов, разработки нормативных актов в области безопасности дорожного движения, координации научных исследований в области безопасности дорожного движения, развития международных связей и изучения международного опыта, взаимодействия со средствами массовой информации. Позднее, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 года № 237 «О Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения»¹, частично были пересмотрены и уточнены задачи, функции и правовой статус Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения.

Одной из особенностей рассматриваемого периода стало поступление на территорию Российской Федерации и дальнейшее обращение на внутреннем рынке автомобильного транспорта, имеющего «криминальное прошлое». Учитывая высокую степень криминальных проявлений в сфере автомобильного транспорта, ГАИ МВД России инициировала разработку комплекса правовых актов, регламентирующих постановку на учет автомобилей и иных транспортных средств. Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 1993 года № 477 «О введении паспортов транспортных средств»^[245][246] было закреплено, что любое транспортное средство, подлежащее регистрации в подразделении ГАИ МВД России, должно иметь паспорт, содержащий сведения о всех действиях, совершенных с этим транспортным средством. Наличие этого документа определялось как обязательное условие для постановки транспортного средства на учет и допуска его к участию в дорожном движении.

В 1994 году Правительство Российской Федерации издало Постановление «О государственной регистрации автомототранспортных

средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации». Данный документ определял все объекты такой государственной регистрации, ее сроки и органы, уполномоченные производить данные регистрационные действия¹.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 1995 года № 647^[247][248] были утверждены Правила учета дорожно-транспортных происшествий. Правилами было установлено, что этот учет ведется для изучения причин и условий возникновения происшествий и принятия мер для устранения этих причин и условий. Документ определял исчерпывающий перечень случаев, когда-то или иное дорожно-транспортное происшествие учету не подлежало. Определялось, что работа по государственной статистической отчетности по дорожно-транспортным происшествиям возлагается на органы внутренних дел и что такие сведения являются открытыми для опубликования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 831 были введены в действие новые Правила сдачи

квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений^[249]. Эти правила устанавливали требования к экзаменатору, порядок прохождения экзаменов и их содержание, порядок выдачи водительских удостоверений, их замены как гражданам России, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства. Правила устанавливали возможность самостоятельной подготовки к сдаче экзаменов на право управления транспортными средствами категорий А и В; была обновлена методика проведения экзаменов.

В целях регламентации такого важного направления работы ГАИ МВД России, как административная практика, приказом МВД России от 23 марта 1993 года № 130^[250] была введена в действие Инструкция по организации в органах внутренних дел производства по делам об административных

нарушениях правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Данная Инструкция регламентировала деятельность органов внутренних дел по оформлению материалов о нарушении правил дорожного движения и иных норм в данной сфере, описывала порядок рассмотрения дел о таких правонарушениях, производство по ним, исполнение административных взысканий, а также контроль за производством по этим делам. Необходимо отметить, что в 1994 году сотрудниками ГАИ было наложено более 36 млн. административных взысканий за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения, а к 1997 году данный показатель достиг более 50 млн. случаев.

В условиях роста объема автомобильных перевозок, увеличения количества автотранспорта на дорогах страны в деятельности ГАИ МВД России одну из ключевых ролей играла работа дорожно-патрульной службы. Приказом МВД России от 10 января 1994 года «О мерах совершенствования дорожно-патрульной службы и повышения ее роли в укреплении порядка в сфере дорожного движения»¹ было утверждено новое Наставление по дорожно-патрульной службе ГАИ МВД России. Наставление определяло, что основными задачами дорожно-патрульной службы являются:

- надзор за дорожным движением, предупреждение, выявление и пресечение нарушений правил дорожного движения, привлечение в установленном порядке и в пределах своей компетенции к административной ответственности лиц, совершивших такие правонарушения;

- регулирование дорожного движения;

- осуществление неотложных действий на месте дорожно­транспортных происшествий, проведение дознания по делам о совершенных преступлениях в сфере дорожного движения;

- оказание доврачебной медицинской помощи гражданам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях, а также находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их здоровья

и жизни;

- участие в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, проведении мероприятий по розыску угнанных, похищенных автомототранспортных средств и автомототранспортных средств участников дорожного движения, скрывшихся с мест дорожно-транспортных происшествий;

- участие в проведении мероприятий по обеспечению беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения, сопровождение в установленном порядке таких транспортных средств, а также автомобильных колонн, в том числе на договорной основе;

- оказание в пределах своей компетенции помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;

- информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в сфере дорожного движения, причинах дорожно-транспортных происшествий и принимаемых мерах по их предупреждению;

- участие совместно с заинтересованными ведомствами, организациями, учреждениями, предприятиями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами, а также гражданами в реализации мероприятий, направленных на создание условий для безопасного движения транспорта и пешеходов;

- контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах и улицах, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;

- участие в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на автомобильном транспорте через территорию Российской Федерации;

- участие в осуществлении контроля за соблюдением водителями автотранспортных средств условий лицензирования перевозочной, транспортно-экспедиционной и иной деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

На уровне МВД России были приняты и иные ведомственные правовые акты по различным аспектам деятельности ГАИ МВД России. Таким образом, в 90-е годы ХХ века фактически была разработана принципиально новая правовая основа функционирования отдельных подразделений ГАИ МВД России, вытекающая из вышеуказанного Положения о данной службе, задач, изложенных в нем, а также правовых актов Правительства Российской Федерации, принимаемых по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Одним из центральных событий в правотворческой работе в сфере безопасности дорожного движения стало принятие Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Данный документ закрепил правовые основы государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения в нашей стране, определил главные направления деятельности в этой сфере, полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и общественных организаций в области безопасности дорожного движения. Закон определил основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

Закон детально регламентировал различные аспекты дорожного

движения, определял субъектов дорожного движения, на которых возлагается ответственность за те или иные аспекты обеспечения его безопасности, регламентировал медицинское обеспечение безопасности дорожного движения, устанавливал права и обязанности участников дорожного движения, условия получения права на управление транспортными средствами и прекращения этого права, определял соотношение норм международного права и национального законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

В 90-е годы ХХ века, по мере улучшения социально-экономической обстановки, при активном участии ГАИ МВД России началось формирование качественно новой системы пропаганды безопасности дорожного движения, в рамках которой возросла роль работы по повышению правовой грамотности населения, разъяснения им свих прав и обязанностей как участников дорожного движения.

Специализированным изданием, которое стало выходить в свет при поддержке ГАИ МВД России, стал ежемесячник «Stop-газета». Издание ставит своими задачами формирование культуры безопасного поведения и уважительного отношения друг к другу всех участников дорожного движения; ознакомление с новейшими достижениями в сфере безопасности дорожного движения; информирование читателей об изменениях законодательства, касающегося вопросов безопасности дорожного движения; разъяснение специалистов в этой сфере; широкое освещение всех международных и всероссийских мероприятий по безопасности дорожного движения; пропаганду безопасного поведения на дороге; обучение начинающих водителей психологической устойчивости, а также приемам оказания первой помощи. «Stop-газета» регулярно публикует аналитические материалы по ситуациям, связанным с безопасностью дорожного движения на дорогах России и мира; разъясняет различные аспекты деятельности Правительства Российской Федерации и Госавтоинспекции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения; содействует созданию и

поддержанию положительного имиджа сотрудника Госавтоинспекции; способствует защите прав и законных интересов сотрудников Госавтоинспекции и водителей; распространяет передовой опыт деятельности региональных подразделений Госавтоинспекции. Представляется, что масштабная работа по пропаганде безопасности дорожного движения в рассматриваемый период была весьма актуальна.

Необходимо отметить, что, несмотря на предпринимаемые организационно-правовые шаги, направленные на стабилизацию ситуации в сфере безопасности дорожного движения, динамика основных показателей аварийности в 90-е годы ХХ века носила разнонаправленный характер.

Наибольшее число правонарушений в сфере дорожного движения было выявлено в 1996 - 1997 годах более 50 млн. случаев, 88% из которых было совершено водителями транспортных средств. Начиная с 1993 года, наблюдался неуклонный рост количества правонарушений, которые совершаются пешеходами (с 3079,8 тыс. случаев в 1992 году до 8233,6 тыс. случаев в 2000 году). В последующие годы показатели аварийности имели тенденцию к устойчивому снижению. Немаловажным обстоятельством является то, что это снижение происходило на фоне постоянного роста численности автомотопарка страны - ежегодно на дорогах России становилось на 1,3 млн. единиц транспорта больше^[CCLI].

Параллельно с работой по правовому оформлению статуса Госавтоинспекции МВД России, во второй половине 90-х годов ХХ века была возобновлена ранее уже апробированная практика разработки и реализации комплексных программ по обеспечению безопасности дорожного движения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июня 1996 года № 653 была принята Федеральная целевая программа «Повышение

безопасности дорожного движения в России» на 1996-1998 годы^[CCLII]. Данный документ освещал текущее положение дел в сфере безопасности дорожного движения, определял цели и задачи программы, устанавливал круг федеральных министерств и ведомств, ответственных за исполнение мероприятий, предусмотренных программой, к которым были отнесены Минтранс России, МВД России, Минобразования России, Минздрав России.

Целью программы было обеспечение охраны жизни, здоровья граждан и их имущества, гарантий их законных прав на безопасные условия движения по дорогам путем привлечения различных секторов экономики, отраслей производства и населения страны к реализации мероприятий, предусмотренных этой программой, а ожидаемым результатом реализации программы - снижение уровня аварийности на дорогах России и сокращение числа погибших в ДТП на 10-20%.

Основные мероприятия Программы были направлены на:

- снижение уровня риска дорожно-транспортных происшествий в результате проведения работы по формированию общественного мнения о важности проблемы безопасности дорожного движения и сокращения числа нарушений Правил дорожного движения;

- снижение тяжести дорожно-транспортных происшествий путем регламентации скоростей движения и обеспечения контроля поведения водителей;

- снижение возможных негативных последствий и смертности в результате дорожно-транспортных происшествий путем уменьшения времени обнаружения дорожно-транспортных происшествий.

В развитие положений данной программы и в целях реализации изложенных в ней задач, Приказом МВД России от 30 марта 1998 года № 194 была утверждена Концепция развития и совершенствования деятельности Государственной автомобильной инспекции МВД России на период 1998 -

2005 годы, которая определяла основные направления работы ГАИ на ближайшие 7 лет. К таким направлениям в Концепции, в частности, были отнесены: нормативно-правовое обеспечение; совершенствование организационно-управленческой сферы, контрольно-надзорной

деятельности, работы по пропаганде безопасности дорожного движения; корректировка работы подразделений ГАИ с учетом последних научных разработок в сфере дорожного движения и исследований зарубежного опыта.

В рамках реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией, в целях дальнейшего совершенствования и повышения эффективности работы подразделений ГАИ МВД России 1 июня 1998 года был издан Приказ МВД России №329 «О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России»¹, который детально отразил явления, наблюдавшиеся в сфере дорожного движения в России в конце 90-х годов ХХ века. Отмечалось, что, несмотря на определенные положительные результаты работы и стабилизацию показателей аварийности, дальнейшее ужесточение и широкое применение норм административного воздействие не приводит к кардинальным положительным изменениям, деятельность сотрудников ДПС ГАИ МВД России не нацелена на обеспечение бесперебойного и безопасного дорожного движения, а взаимодействие с общественными объединениями не налажено. Признавалось, что уровень профессиональной подготовки сотрудников ГАИ МВД России находится на недостаточном уровне, а просчеты в воспитательной работе с личным составом стали причиной роста количества должностных правонарушений среди них.

Данным приказом также была инициирована работа по взаимодействию со средствами массовой информации, которая была направлена на разъяснения всем участникам дорожного движения их прав и обязанностей, а также порядка обжалования неправомерных действий сотрудников ГАИ МВД России, равно как и на организацию проведения мониторинга общественного мнения как участников дорожного движения,

так и сотрудников ГАИ МВД России, результаты которого подлежало использовать в работе по укреплению законности и дисциплины среди сотрудников ГАИ МВД России.

Руководством страны был проанализирован опыт деятельности ГАИ МВД России, показатели аварийности и их динамика, а также предпринимаемые в течение 90-х годов ХХ века меры, направленные на повышение уровня безопасности дорожного движения. Было принято решение о необходимости реформирования ГАИ МВД России с целью повышения эффективности ее работы. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»¹ предписывалось федеральным органам исполнительной власти принять меры к установлению единой системы правил, стандартов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения. ГАИ МВД России была переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения МВД России (ГИБДД МВД России, Госавтоинспекция), которая в соответствии с Положением о ГИБДД МВД России, утвержденным этим же указом, осуществляет специальные надзорные, контрольные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от их формы собственности и другими организациями, должностными лицами и гражданами России, иностранными лицами и лицами без гражданства законодательства России по вопросам безопасности дорожного движения, проводит мероприятия по снижению дорожно-транспортных происшествий и тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Положение о ГИБДД МВД России детально регламентировало права и обязанности данной службы, которыми она наделена для решения

возложенных на нее задач. Особо отмечалось, что гражданин, считающий, что действия или бездействия сотрудников ГИБДД привели к ущемлению его прав и свобод, вправе обжаловать их вышестоящему должностному лицу, прокурору или в суд. Было скорректировано содержание функций ГИБДД, что создало необходимые предпосылки и правовые условия для выполнения возложенных на службу задач.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 года¹ были утверждены Правила государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения органами внутренних дел. Данный документ подтвердил, что сведения о состоянии безопасности дорожного движения являются открытыми для опубликования.

Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, после недолгого периода стабилизации показателей, в конце 90-х годов ХХ века наметилась тенденция к увеличению числа дорожно-транспортных происшествий и людей, пострадавших в них. В 1998 году количество дорожно-транспортных происшествий выросло на 2,4%, количество погибших увеличилось почти на 5%, а пострадавших - на 3,3%. Обращало на себя внимание то, что значительная доля дорожно-транспортных происшествий происходила по вине лиц, управляющих транспортными средствами в состоянии алкогольного опьянения. Изучение материалов статистики исследуемого периода показывает, что около двух третей всех дорожно-транспортных происшествий совершалось водителями со стажем вождения до двух лет^[253][254].

К концу ХХ века доля транспортных средств со сроком эксплуатации более 10 лет продолжала увеличиваться и при этом наблюдалась прогрессирующая тенденция к его старению - более 30% автобусов подлежали списанию, по итогам технического осмотра неисправными признавались более 10% автомобилей, а более 20% - в нарушение всех

требований вовсе не предоставлялись к осмотру¹. Вместе с тем, сами участники дорожного движения зачастую не имели навыков вождения и достаточного водительского стажа, которые бы обеспечили надлежащий уровень безопасности дорожного движения на дорогах нашей страны.

Несмотря на то, что во второй половине 90-х годов ХХ века наметилась определенная положительная динамика развития в дорожном хозяйстве, что выражалось во введении в действие новых дорог федерального значения, развитии дорожной инфраструктуры (в 1998 году в 4 раза были превышены показатели 1997 года по вводу в эксплуатацию новых дорог, что превысило запланированные уровни на 37%), эти результаты не являлись достаточными, поскольку автомобильный парк составлял уже более 31 млн. единиц, а прирост легкового автопарка составлял около 1,5 млн. автомобилей ежегодно^[255][256].

К концу 90-х годов ХХ века стало очевидно, что существующая улично-дорожная сеть находится на пределе своей пропускной способности, что однозначно негативно отражается на состоянии безопасности дорожного движения. Наиболее ярко это проявилось в крупных городах России.

В начале 2000-х годов вопрос обеспечения безопасности дорожного движения продолжал стоять весьма остро. Число погибших в результате дорожно-транспортных происшествий в 2004 году составило 34,5 тыс. человек, что было на 27, 8% больше, чем в 1997 году. Анализ статистики показывает, что продолжал неуклонно расти как транспортный риск (показатель погибших в результате дорожно-транспортных происшествий на 10 тыс. единиц транспорта), так и социальный риск (количество погибших в результате дорожно-транспортных происшествий на 100 тыс. населения). В период с 1997 по 2004 год количество пешеходов, погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, увеличилось на треть.

Спецификой современного положения с аварийностью на

автомобильном транспорте является то, что в городах и населенных пунктах происходит 70% дорожно-транспортных происшествий, при этом 60% дорожно-транспортных происшествий совершается в столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации¹.

Причинами такого положения дел стали:

- постоянно возрастающая мобильность населения;

- уменьшение перевозок общественным транспортом и увеличение использования личного автотранспорта;

- нарастающая диспропорция между увеличением количества автомобилей и протяженностью улично-дорожной сети, не рассчитанной на современные транспортные потоки (особенно в крупных городах);

- постепенное увеличение количества дорожно-транспортных происшествий, результатом которых становятся травмы, характеризующиеся высокой степенью тяжести, что в совокупности с недостаточно эффективной работой по оказанию медицинской помощи пострадавшим, является одной из основных причин высокой смертности этих лиц.

В 2001 году был принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях^[257][258]. Раздел данного закона, посвященный административной ответственности за правонарушения в сфере безопасности дорожного движения, на стадии рассмотрения законопроекта был подвергнут сильной критике за ужесточение наказаний в сфере безопасности дорожного движения. Правоприменительная практика показала, что, как и ранее, только ужесточение административно-правовых санкций в сфере безопасности дорожного движения не обеспечивает достижение ожидаемого результата по снижению основных показателей аварийности на автомобильном транспорте.

Социально-экономическая острота проблемы безопасности дорожного движения, ее межотраслевой и межведомственный характер, а также очевидная необходимость привлечения для ее решения федеральных органов

государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации определили необходимость принятия Правительством Российской Федерации Федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах»^[259].

В данной программе отмечалось, что эффективное решение проблем в сфере дорожного движения требует выработки и реализации долгосрочной государственной стратегии, координации усилий государства и общества, концентрации ресурсов и формирования эффективных механизмов взаимодействия на всех уровнях власти, с общественными институтами, негосударственными структурами и с учетом интересов граждан. Указывалось, что достижение значимых результатов невозможно без применения программно-целевого метода, который должен обеспечить комплексность проводимых мероприятий и координацию действий всех субъектов данной работы.

Отличительной особенностью данной программы по сравнению с ранее принятым в 1996 году аналогичным документом является более глубокий критический анализ причинно-следственных связей между процессами, происходящими в современном автомобильно-дорожном комплексе России, и состоянием безопасности дорожного движения, а также тенденциями в данной сфере. При этом, если в предыдущей программе ведущая роль отводилась Министерству транспорта Российской Федерации, то данный документ закрепил в качестве государственного заказчика-координатора программы МВД России.

Целью данной программы устанавливалось сокращение числа лиц, погибших в дорожно-транспортных происшествиях в 1,5 раза по сравнению с показателями 2004 года. Для достижения данной цели программой предусматривалось решение следующих задач:

- предупреждение опасного поведения участников дорожного

движения;

- развитие системы подготовки водителей и их допуска к участию в дорожном движении;

- сокращение детского дорожно-транспортного травматизма;

- совершенствование организации движения транспорта и пешеходов в городах;

- сокращение времени прибытия специальных служб на место дорожно-транспортных происшествий, повышение эффективности их деятельности по оказанию помощи пострадавшим;

- повышение уровня безопасности транспортных средств;

- повышение эффективности функционирования системы государственного управления в области обеспечения безопасности дорожного движения на федеральном, региональном и местном уровнях управления;

- совершенствование правовых основ деятельности органов власти различных уровней в сфере безопасности дорожного движения.

Эффективность реализации данной программы можно оценивать исходя из изменений показателей аварийности, смертности и дорожно­транспортного травматизма в Российской Федерации на протяжении периода действия программы. Анализ статистических данных показывает, что до 2008 года основные показатели аварийности (количество дорожно-транспортных происшествий, количество погибших и раненых в результате дорожно­транспортных происшествий) не отличались стабильностью. Несмотря на устойчивую динамику по сокращению числа погибших в результате дорожно-транспортных происшествий, наблюдался рост количества самих дорожно-транспортных происшествий и количества пострадавших в них людей.

Однако с 2008 года наблюдается устойчивая тенденция к сокращению показателей как количества дорожно-транспортных происшествий, так и количества лиц погибших и пострадавших в них. По результатам реализации

мероприятий, предусмотренных данной программой, к 2012 году удалось добиться существенного сокращения числа погибших в результате дорожно­транспортных происшествий и иных показателей аварийности, что доказывает эффективность программно-целевого подхода к решению проблем в сфере безопасности дорожного движения на современном этапе (наглядно описанные тенденции отражены в графическом виде в Приложении № 8-9).

Другим обстоятельством, доказывающим эффективность этого подхода является то, что в 2009 году в России удалось впервые с 1996 года обеспечивать сокращение количества дорожно-транспортных происшествий с пострадавшими и достичь уровня 15-летнего минимума числа погибших в дорожно-транспортных происшествиях за год. В этот период число погибших в дорожно-транспортных происшествиях не только сократилось, но и по темпам своего снижения опередило ожидаемую динамику значений данного показателя. Россия вошла в число стран - лидеров по темпам сокращения смертности на дорогах, существенно опередив по этому показателю практически все европейские и азиатские страны, Соединенные Штаты Америки и Австралию.

Изложенное дает основания сделать следующие выводы.

1. В конце 80-х - начале 90-х годов ХХ века в области обеспечения безопасности дорожного движения не только усугубились негативные тенденции, которые были следствием ранее наблюдавшихся явлений, характерных для данной сферы, но и наметились новые негативные тенденции, являющиеся прямым следствием перехода страны к рыночной экономике.

2. Разработанный в 90-е годы ХХ века и внедренный модернизированный государственно-правовой механизм обеспечения безопасности дорожного движения, безусловно, сохранил преемственность в работе ключевых государственных служб по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Однако правовая база в области

обеспечения безопасности дорожного движения претерпела существенные изменения. При этом центральным звеном правовой базы обеспечения безопасности дорожного движения Российской Федерации стал Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Принятие данного закона является новеллой отечественной правовой практики, когда впервые комплекс общественных отношений в области дорожного движения регулируется на столь высоком законодательном уровне.

3. Совокупность мероприятий, реализованных в 90-е годы ХХ века позволила, несмотря на многочисленные сложности, в основном обеспечить сдерживание роста аварийности, а в дальнейшем - добиться снижения ее показателей.

4. На рубеже 90-х - начала 2000-х годов осуществляется переход к решению задач в области обеспечения безопасности дорожного движения путем применения программно-целевого подхода в рамках реализации специальных межотраслевых целевых программ в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, принимаемых на федеральном уровне. Данный шаг доказал свою эффективность и рассматривается в качестве одной из наиболее перспективных организационно-правовых форм эффективного решения задач в сфере обеспечения безопасности дорожного движения на современном этапе. Однако очевидно, что в данной сфере имеется еще ряд существенных проблем, решение которых находится в том числе и в плоскости правового регулирования. Поэтому на современном этапе скоординированная организационно-правовая работа по повышению безопасности дорожного движения с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта должна быть продолжена.

4.2.