Становление правовой политики Советского государства в отношении инвалидов в 1940 - 1970-е гг. ХХ в.

Великая Отечественная война внесла существенные изменения в правовую политику Советского государства, осуществляемую в отношении инвалидов. В годы Великой Отечественной войны инвалиды I и II групп инвалидности были освобождены от военного налога^[89].

Правовая политика 1940-х гг. по отношению к инвалидам, связанным с сельским хозяйством, имела прежние тенденции. Об этом свидетельствуют неко­торые нормативно-правовые акты. Согласно Постановлению Совета министров СССР от 9 августа 1948 г.^[93] пенсионерам-инвалидам III группы, проживающим в сельской местности и связанным с сельским хозяйством, пенсия выплачивается в размере 50% от существовавших в то время норм их пенсионного обеспечения, тогда как иным работающим инвалидам-пенсионерам III группы в случае, если их заработок и пенсия в сумме превышали заработок до перехода на инвалидность, пенсия снижалась лишь на сумму, превышающую этот заработок. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 31 января 1944 г.^[94] размер пенсий указанных лиц зависел не только от степени и причины инвалидности, но и от наличия или от­сутствия связи лица с сельским хозяйством.

Происходят изменения в деятельности врачебно-трудовых экспертных ко­миссий^[95], сменилось не одно положение о врачебно-трудовых экспертных комис­сиях^[96], полномочия которых значительно расширились. Правом направления на врачебно-трудовую экспертизу пользовались только врачебно-консультационные комиссии лечебных учреждений, а при их отсутствии лечащий врач совместно с главным врачом лечебного учреждения, то есть круг субъектов резко сузился. Изменился и порядок обжалования решений (причем в пользу освидетельствуе­мого). Последний, в случае несогласия с заключением врачебно-трудовой экс­пертной комиссии, направлялся на врачебно-трудовую экспертную комиссию

другого состава либо вышестоящую. В Положении от 1948 г. определялись слу­чаи, когда инвалидность устанавливалась бессрочно.

Значительные изменения содержания деятельности врачебно-трудовых экс­пертных комиссий были обусловлены, по мнению автора, тем, что в анализируе­мый период врачебно-трудовые экспертные комиссии "столкнулись с новым спе­цифическим контингентом инвалидов - бывшими фронтовиками, в основном с людьми молодого и среднего возраста, у которых имели место поражения, глав­ным образом опорно-двигательного аппарата - чаще всего верхних и нижних ко­нечностей. Если до войны инвалиды с дефектами конечностей составляли 8% от всех инвалидов, то в конце войны эта доля возросла до 42%. Эти инвалиды отли­чались от довоенного контингента тем, что любая работа, доступная при имею­щимся анатомическом дефекте, не являлась им противопоказанной по состоянию здоровья, что создавало очень широкие возможности для трудоустройства"^[97]. Из вышеизложенного следует, что преобразование условий деятельности врачебно- трудовых экспертных комиссий являлось приоритетным направлением советской правовой политики 1940-х гг. в отношении инвалидов.

В 1940-е гг. государство столкнулось с новой категорией инвалидов - инва­лидами Великой Отечественной войны^[98].

ные нормы содержались в Постановлении СНК СССР от 6 мая 1942 г.^[99], в кото­ром предлагалось обязать руководителей предприятий, учреждений, организаций предоставлять инвалидам Отечественной войны работу, обеспечивая их всеми не­обходимыми производственными и бытовыми условиями. Инвалидам Отече­ственной войны было предоставлено право ухода с предприятия или учреждения в случае переезда к месту постоянного жительства членов их семей. Такое же право было предоставлено членам семей инвалидов Отечественной войны, жела­ющих переехать к месту постоянного жительства этих инвалидов^[100].

Несмотря на тяжелое экономическое положение в послевоенные годы, гос­ударство проводило мероприятия по оказанию помощи инвалидам Отечественной войны. В соответствии с Постановлением СНК СССР от 21 сентября 1945 г. "О мероприятиях по оказанию помощи демобилизованным, семьям погибших вои­нов, инвалидам Отечественной войны и семьям военнослужащих" хозяйства ин­валидов Отечественной войны I и II групп освобождались от всех числящихся за ними недоимок по сельскохозяйственному налогу, по обязательным поставкам сельскохозяйственной продукции государству, по обязательному окладному стра­хованию и штрафам. Обл(край)исполкомы были обязаны отводить бесплатно ле­сосеки на заготовку строительного леса инвалидам Отечественной войны. При этом последние (инвалиды) пользовались преимущественным правом на получе­ние лесосечного фонда на наиболее близких расстояниях^[101]. Инвалиды Граждан­ской и Великой Отечественной войны имели преимущественное право на получе­ние участков для сенокошения и пастьбы скота^[102].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что военные и послевоенные годы не в полной мере способствовали развитию советской право­вой политики в отношении инвалидов.

Совершенствование законодательства, направленное на улучшение соци­ального положения инвалидов войны и военной службы, продолжало оставаться одним из приоритетных направлений советской правовой политики в отношении инвалидов в 1950-е гг.^[103] Наиболее важным документом, изданным в эти годы, стала Инструкция о порядке отбора и направления военнослужащих, членов из семей, пенсионеров и вольнонаемного состава в санатории и дома отдыха Воен­ного министерства СССР от 10 марта 1952 г.^[104] Согласно данной инструкции пен­сионеры Военного министерства СССР - инвалиды I и II групп - имели право на лечение и отдых, соответственно, в санаториях и домах отдыха данного мини­стерства. При этом санаторные билеты (путевки) предоставлялись им с оплатой их полной стоимости финансовым управлением Военного министерства в центра­лизованном порядке.

Не менее важным нормативно-правовым актом, направленным на улучше­ние материального положения военнослужащих сверхсрочной службы и офице­

ров, стало постановление Совета министров СССР от 2 января 1957 г.^[105] Согласно этому документу, если пенсии офицерам и военнослужащим сверхсрочной служ­бы, исчисляемые в соответствии с Постановлением Совнаркома СССР от 5 июля 1941 г. № 1474 из окладов содержания, ниже пенсий, исчисляемых по Закону о государственных пенсиях для военнослужащих сержантского и старшинского со­става срочной службы и их семей из заработка, равного указанным окладам со­держания, то пенсии офицерам, военнослужащим сверхсрочной службы назнача­ются в порядке и размерах в соответствии с Законом о государственных пенсиях.

Одним из приоритетных направлений правовой политики 1950-х гг. в отно­шении инвалидов вновь стало пенсионное обеспечение^[106]. Систематизация ранее действующего законодательства и анализ практики его применения способство­вали принятию Закона "О государственных пенсиях"^[107]. Закон содержал самосто­ятельный раздел, посвященный пенсиям по инвалидности. Размер этих пенсий за­висел от нескольких параметров.

Во-первых, значение имела группа инвалидности, которая была продикто­вана степенью утраты трудоспособности. Всего выделялось три группы инвалид­ности, самой "тяжелой" из которых была I группа.

Во-вторых, на размер пенсии влияла причина инвалидности (трудовое уве­чье или профессиональное заболевание либо общее заболевание).

В-третьих, значение имели условия, в которых трудились рабочие и служа­щие. Наиболее высокие пенсии по инвалидности устанавливались рабочим и слу­жащим, занятым на подземных работах, на работах с вредными условиями и го­рячих цехах.

В-четвертых, принимался во внимание стаж работы рабочих и служащих, ставших в период деятельности инвалидами I или II групп вследствие общего за­болевания, поскольку в этом случае пенсия назначалась в размере, пропорцио­нальном имеющемуся стажу.

Закон "О государственных пенсиях" несколько улучшил положение инва­лидов.

Во-первых, был понижен трудовой стаж, необходимый для назначения пен­сии по инвалидности вследствие общего заболевания.

Во-вторых, ранее действовало правило, согласно которому если инвалиды I и II групп имели заработок выше 100 руб.

Закон "О государственных пенсиях" содержал отдельную главу, посвящен­ную пенсиям военнослужащих. Размер пенсии по инвалидности указанных лиц также зависел от нескольких факторов.

Во-первых, значение имела причина инвалидности. Пенсии у лиц, полу­чивших инвалидность вследствие ранения, контузии, увечья, полученных при за­щите СССР или при выполнении иных обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте, были выше, чем у лиц, получивших инвалидность вследствие увечья от несчастного случая, не свя­занного с вышеперечисленными факторами.

Во-вторых, учитывалось, трудился ли военнослужащий до призыва на воен­ную службу. Размер пенсии по инвалидности военнослужащих рядового, сер­жантского и старшинского состава срочной службы, занятых в качестве рабочих и служащих до призыва на военную службу, был выше, чем у указанных лиц, не ра­ботавших до призыва.

В-третьих, условия труда, в которых работал военнослужащий срочной службы до призыва на военную службу. Здесь действовали такие же правила при назначении размера пенсии, как и у "обычных" инвалидов.

Необходимо отметить, что размер пенсий некоторых категорий инвалидов зависел от того, проживал ли гражданин в сельской местности и был ли связан с сельским хозяйством. В этих случаях согласно Положению о порядке назначения и выплаты государственных пенсий^[108] размер пенсий был ниже^[109].

Таким образом, ситуация в правовой политике в отношении инвалидов в сфере пенсионного обеспечения складывалась следующим образом. С одной сто­роны, уровень материального обеспечения инвалидов (как и у других категорий пенсионеров) стал выше. С другой стороны, нормы закона не стимулировали ин­валидов II и III групп к труду (ст. 27).

Практически одновременно с изменениями пенсионного законодательства принимаются нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность врачебно­трудовых экспертных комиссий. Был составлен перечень заболеваний, при нали­

чии которых инвалидность устанавливалась бессрочно^[110]. Также была разработана инструкция, определяющая условия, при которых лицу устанавливалась I, II или III группа инвалидности^[111].

Группа инвалидности устанавливалась не только исходя из степени потери трудоспособности, но и с учетом функциональных нарушений организма.

Позитивным для инвалидов изменением законодательства стало увеличение срока переосвидетельствования: для инвалидов I группы - через два года, для инвалидов II и III групп - через один год. Упростилась процедура повторного освидетельствования в случае несогласия освидетельствуемого с ре­шением врачебно-трудовой экспертной комиссии. По новому положению освиде- тельствуемый подавал письменное заявление о несогласии с решением врачебно- трудовой экспертной комиссии в районный или городской отдел социального обеспечения. Заведующий отделом пересылал это заявление и все медицинские материалы с предыдущими освидетельствованиями в вышестоящую врачебно­трудовую экспертную комиссию, которая проводила повторное освидетельство­вание.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в целом правовая по­литика в отношении инвалидов в анализируемой области осуществлялась в инте­ресах данной категории населения и была направлена на упорядочение врачебно­трудовой экспертизы.

Перечень установленных в этот период льгот, которыми были наделены ин­валиды, не являлся внушительным. В дополнение к тем льготам, которые суще­ствовали до 1950-х гг., были установлены следующие.

1. Освобождение от уплаты сельскохозяйственного налога хозяйств, в со­став которых входили инвалиды Великой Отечественной войны либо другие ин­валиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, кон-

тузии или увечья, полученных при защите СССР или при исполнении иных обя­занностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыва­нием на фронте; хозяйства инвалидов из числа бывших партизан; хозяйства дру­гих инвалидов, приравненных по пенсионному обеспечению к указанным катего­риям военнослужащих; хозяйства инвалидов труда I и II групп при отсутствии трудоспособных полностью, при наличии трудоспособных на 50%^[112].

2. Запрещение административного выселения инвалидов Отечественной войны I и II групп^[113].

3. Предоставление инвалидам-слепым права бесплатного проезда внут­ригородским транспортом при предъявлении членского билета Общества слепых во всех городах СССР^[114].

Необходимо отметить, что правовая политика в отношении инвалидов в 1960-е гг. характеризуется принятием немалого количества документов, устанав­ливающих льготы для этой категории граждан. На фоне союзного правотворче­ства можно отметить следующие документы (по голам):

Письмо Министерства здравоохранения СССР^[115], устанавливающее для ин­валидов-слепых, работающих массажистами в лечебно-профилактических учре­ждениях и кабинетах, отпуск продолжительностью

36 рабочих дней;

Инструкция о порядке устройства и эксплуатации радиотрансляционных точек, а также о взимании установочной и абонементной платы за них^[116], осво­

бождающая инвалидов по зрению I и II групп от абонементной платы за радио­слушание;

Правила пользования городскими телефонными сетями^[117], согласно кото­рым инвалидам I группы, инвалидам Великой Отечественной войны II группы^[118]телефоны устанавливаются вне очереди;

Постановление Совета министров СССР от 8 февраля 1968 г.^[119], предостав­ляющее инвалидам-слепым право бесплатного проезда на железнодорожном транспорте, транспорте пригородного сообщения и водном транспорте внутрен­него и пригородного сообщения (включая переправы), а также в автобусах приго­родных и внутренних линий;

Положение о персональном распределении молодых специалистов, оканчи­вающих высшие и средние специальные учебные заведения^[120], предоставляющее молодым специалистам, имеющим инвалидность I или II групп, возможность направляться на работу с учетом состояния их здоровья по месту постоянного жи­тельства семьи или в одно из мест, предложенных Комиссией. Молодым специа­листам предоставлялась работа по их просьбе по месту постоянного места жи­тельства родителей, имеющих инвалидность I или II группы, при отсутствии дру­гих трудоспособных членов.

Подобная ситуация наблюдалась и на территории РСФСР. Инвалиды, про­живавшие на территории этой союзной республики, пользовались следующими льготами и привилегиями, установленными в анализируемый период:

- инвалиды войны, инвалиды труда I и II групп не могли быть выселены без предоставления жилой площади в случае прекращения трудовых отношений в связи с увольнением по собственному желанию, за нарушение трудовой дисци­плины или за совершение преступления^[121];

- за линейными работниками железнодорожного транспорта, автомобиль­ных дорог, речного флота, связи и магистральных трубопроводов, а также за ра­ботниками лесного хозяйства и лесной промышленности, заповедников, заказни­ков и охотничьих хозяйств, оставившими работу в связи с выходом на пенсию по инвалидности, сохранялось право пользования пахотным, а при наличии в личной собственности скота и сенокосным участками в установленных для них разме-

122

рах^[122];

- за постоянными рабочими, специалистами, служащими колхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий и иными лицами, указан­ными в пп. "б" и "в" п. 3 Постановления Совета министров РСФСР от 13 ноября 1964 г.^[123], оставившими работу вследствие инвалидности, сохранялись приусадебные участки, которыми они пользовались в соответствии с данным по­становлением;

- инвалиды, имеющие специальные средства для передвижения (автомобили с ручным управлением, мотоколяски, велоколяски) освобождались от арендной платы за нежилые посещения, используемые ими под гаражи, а также от участия в общих расходах по управлению, эксплуатации и текущему ремонту дома^[124];

- для некоторых категорий инвалидов были установлены сезонные тариф­ные льготы на проезд в автобусах междугороднего сообщения в размере 50% от

стоимости проезда в период с 1 октября по 15 мая ежегодно^[125]. Данные льготы были предоставлены также лицам, сопровождающим в поездках инвалида I груп­пы.

Особо следует остановиться на положении инвалидов Великой Отечествен­ной войны и инвалидов из числа военнослужащих, ставших инвалидами вслед­ствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР или при ис­полнении других обязанностей военной службы, либо вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте. Для этих категорий инвалидов были расши­рены льготы в сфере обеспечения жильем, трудового устройства, оказания лечеб­но-профилактической помощи^[126]. Обеспечение улучшенными транспортными средствами (выдача автомобиля "Запорожец" с ручным управлением)^[127] охваты­вало только инвалидов Отечественной войны и военнослужащих. Таким образом, государство по-прежнему проявляло особую заботу об инвалидах Отечественной войны и военной службы.

В 1960-е гг. к приоритетному направлению правовой политики в отношении инвалидов можно отнести пенсионное обеспечение. В рассматриваемый период в отношении колхозников были установлены такие же правовые нормы, которые ранее действовали только в отношении рабочих и служащих. Выравнивание зако­нодательства стало возможным благодаря принятию Закона СССР от 15 июля 1964 г.^[128] Важным событием, подтверждающим тезис о пенсионном обеспечении инвалидов как приоритете правовой политики 1960-х гг. в отношении данной со­циальной группы, стало принятие Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 сентября 1967 г. "О дальнейшем улучшении пенсионного обеспечения". В со­

ответствии с данным указом в законодательство были внесены изменения, направленные на повышение размеров пенсий инвалидам из числа военнослужа­щих рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при защите СССР или при исполнении других обязанностей военной службы, либо вслед­ствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте; снижение вышеуказан­ным лицам возраста, дающего право на пенсию по старости; повышение членам колхозов минимальных размеров пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; введение пенсионного обеспечения членам колхозов, имеющим III группу инвалидности^[129]. Не менее значительным событием (наряду с принятием Закона "О пенсиях и пособиях для членов колхо­зов") стало принятие Постановления "О ежемесячных пособиях инвалидам с дет­ства"^[130]. Благодаря юридическому закреплению на уровне союзного акта фактиче­ски существовавшей категории инвалидов у последних появилось право на мате­риальное обеспечение в виде пособий.

Таким образом, главной целью правовой политики Советского государства, осуществляемой в 60-е гг. прошлого столетия в отношении инвалидов, стало по­вышение уровня материального состояния данной социальной группы. В качестве приоритетного направления выступило выравнивание пенсионного обеспечения колхозников, рабочих и служащих, а также инвалидов Отечественной войны и во­енной службы. Основными средствами реализации правовой политики в отноше­нии инвалидов в анализируемый период стали льготы, установленные как на уровне союзного законодательства, так и на уровне законодательства союзных республик (в частности, РСФСР).

В 1970-е гг. тенденции развития правовой политики, осуществляемой в от­ношении инвалидов Советским государством, существенно не изменились. В стране проводились мероприятия по повышению уровня благосостояния инвали­

дов посредством пенсионного обеспечения и установления льгот для данной кате­гории населения. Однако, несмотря на позитивные тенденции правовой жизни со­ветского общества, существовали определенные проблемы, связанные с более широким привлечением инвалидов к общественно-полезному труду. "Медленно развивалась сеть предприятий цехов и участков, предназначенных для использо­вания труда пенсионеров по старости и инвалидов, не выполняются планы строи­тельства новых предприятий и расширения действующих предприятий. Нередко средства, выделяемые на расширение указанных предприятий, цехов и участков, используются на другие цели. Отдельные предприятия, цехи и участки, исполь­зующие труд пенсионеров по старости, инвалидов и лиц, занятых в домашнем хо­зяйстве, размещены в помещениях, не отвечающих требованиям производствен­ной санитарии и техники безопасности, испытывают серьезные трудности в мате­риально-техническом снабжении, плохо обеспечиваются транспортными сред­ствами. Все еще слабо привлекаются ... инвалиды ... для работы в сфере бытово­го обслуживания населения и в торговле, а также для работы на дому и с непол­ным рабочим днем (рабочей неделей)"^[131]. В связи с вышеизложенным Совет ми­нистров СССР постановил принять меры, направленные на расширение использо­вания труда инвалидов (и иных лиц, указанных в постановлении) в народном хо­зяйстве. На улучшение общего и профессионального образования, трудового устройства, медицинского, культурно-бытового и других видов обслуживания взрослых и детей с дефектами умственного и физического развития было направ­лено принятие Постановления Совета министров СССР от 17 января 1975 г.^[132] На улучшение организации профессионального обучения, организации трудового устройства, развитие сети предприятий, цехов и участков, предназначенных для использования труда лиц с пониженной трудоспособностью, было направлено

Постановление Совета министров СССР от 10 декабря 1976 г.^[133] Таким образом, образование и трудовое устройство инвалидов в 1970-х гг. являлись приоритет­ными направлениями правовой политики СССР в отношении инвалидов. С по­следним приоритетом было тесно связано установление льгот в сфере налогооб­ложения для общественных организаций инвалидов и для предприятий, исполь­зующих труд данных лиц.

В частности, мастерские домов инвалидов, интернатов, профессиональных школ-интернатов и профессионально-технических училищ для инвалидов, учеб­но-производственные предприятия обществ слепых и учебно-производственные предприятия для слепых, находившиеся в ведении Министерства социального обеспечения союзных республик, освобождались от налога с оборота по реализа­ции продукции собственного производства^[134]. Общественные организации инва­лидов, их учреждения, учебно-производственные предприятия и объединения освобождались от обложения подоходным налогом^[135].

Традиционно к юбилею победы в Великой Отечественной войне были при­няты нормативно-правовые акты, направленные на расширение льгот и повыше­ние материального благосостояния инвалидов и участников Великой Отечествен­ной войны, а также военнослужащих и лиц начальствующего и рядового состава органов МВД СССР, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии или уве­чья, полученных при защите СССР или при исполнении иных служебных обязан­

ностей, либо вследствие заболевания, полученного на фронте. Согласно Поста­новлению Совета министров СССР от 18 апреля 1975 г.^[136]:

- жилая площадь, занимаемая указанными лицами, оплачивается в размере 50% квартальной платы, исчисленной по ставкам, установленным для рабочих и служащих;

- пользование отоплением, водопроводом, газом и электроэнергией оплачи­вается инвалидами Отечественной войны I и II групп и проживающими совместно с ними членами их семей в размере 50% установленной платы;

- бесплатный отпуск лекарств по рецептам врачей для инвалидов Отече­ственной войны;

- право бесплатного проезда на всех видах городского транспорта (за ис­ключением такси), а также на автомобильном транспорте общественного пользо­вания (за исключением такси) в сельской местности в пределах административно­го района по месту жительства для инвалидов Отечественной войны независимо от группы инвалидности.

Указанные льготы существенно улучшили уровень материального благосо­стояния данной категории инвалидов и подтвердили ее приоритетность для госу­дарства по сравнению с другими категориями инвалидов.

Важным событием правовой политики СССР, осуществляемой в отношении инвалидов, стало принятие 23 мая 1979 г. Советом министров СССР Постановле­ния^[137]. Существовавший подход к определению инвалидности через понятие тру­доспособности фактически и юридически исключил из числа инвалидов детей, не достигших 16 лет. Соответственно, на данных лиц не распространялись льготы, установленные для других категорий инвалидов. Указанное постановление не только устанавливало повышение размера пособий инвалидам с детства I и II групп, достигшим 16 лет, но и выплату ежемесячного пособия на детей- инвалидов в возрасте до 16 лет. Таким образом, данным постановлением была

окончательно юридически закреплена новая категория "ребенок-инвалид"и уста­новлена материальная поддержка родителей (опекунов, попечителей), имеющих детей-инвалидов, в виде пособия.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в 1970-е гг. тенденции советской правовой политики не изменились. Приоритетны­ми направлениями анализируемого десятилетия стали трудовое устройство инва­лидов и улучшение материально-бытового обслуживания инвалидов Отечествен­ной войны.

2.3