Становление правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов в 1991 - 2004 гг.

Провозглашение суверенитета Российской Федерации, распад СССР, пере­ход от плановой экономики к рыночной, коренные изменения в правовой системе не могли не оказать влияния на правовую политику в исследуемой области.

Правовое регулирование развивалось по пути количественного накопления законов и иных нормативно-правовых актов. При этом следует отметить, что аб­солютное большинство льгот, имевшихся у инвалидов, перешло из советского за­конодательства в российское^[173]. В то же время инвалиды наряду с другими соци­ально незащищенными гражданами имели некоторые преимущества в отдельных сферах деятельности. Например, в условиях экономического кризиса, сопровож­давшегося активным высвобождением работников, усилением темпов роста чис­ленности безработных граждан, обострением проблемы трудоустройства инвали­дов, в последнее десятилетие ХХ в. был издан комплекс нормативно-правовых ак­тов, направленных на содействие занятости посредством субсидирования зара­ботной платы инвалидов, квотирования рабочих мест и т.д.^[174] Для правовой поли­

тики рассматриваемого периода было характерно отставание правового регулиро­вания от фактически сформировавшихся общественных отношений, а также от проблем, требующих незамедлительного решения. Ярким подтверждением этому является ряд указов Президента РФ, устанавливавших компенсационные выплаты различным категориям инвалидов в связи с удорожанием жизни. В качестве при­мера можно привести Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе "Разработка и производство технических средств реабилитации для обеспечения инвалидов""^[175], которая была введена в действие в связи с неблаго­приятной ситуацией, сложившейся в этой отрасли: низкий уровень разработки, освоения, производства реабилитационной техники, ее низкое качество, узкая но­менклатура выпускаемых технических изделий, неотлаженная система сервисно­го обслуживания и ремонта технических средств реабилитации.

Характерной чертой российской правовой политики рассматриваемого пе­риода являлось решение крупномасштабных задач, требующих проведения по­этапных мероприятий, посредством реализации федеральных целевых программ. Данные программы в исследуемой сфере утверждались в основном на три года (в отличие от советских пятилетних планов), что было связано с высоким уровнем инфляции, дефицитом бюджетных средств и не позволяло планировать мероприя­тия и их финансовое обеспечение на более длительную перспективу.

Наряду с негативными явлениями, присущими российской правовой поли­тике, осуществлявшейся в отношении инвалидов, в 1990-е гг. ХХ в. наметился ряд позитивных процессов.

Во-первых, изменились концептуальные подходы к решению проблем, свя­занных с инвалидами и инвалидностью. Выявление реабилитационного потенци­ала, создание условий доступной среды послужили лейтмотивом законов и подза-

конных актов, изданных в рассматриваемый период. Данные изменения стали важной вехой и определили дальнейшие пути развития и совершенствования ме­ханизма правового регулирования не только в

1990-е гг., но и на современном этапе.

Одним из документов, способствующих развитию законодательства о до­ступности для инвалидов среды, стал Указ Президента РФ "О мерах по формиро­ванию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности"^[176], в котором уста­навливалась необходимость разработки стандартных требований и производства средств транспорта, связи, информации и иной промышленной продукции, ис­пользуемой инвалидами. Как известно, в советский период эта проблема практи­чески не рассматривалась законодателем. Благодаря данному указу, а также По­становлению Совета министров - Правительства РФ с одноименным названием^[177]нормативная и научно-техническая база для реализации в проектировании и стро­ительстве объектов с обеспечением условий доступности для инвалидов была сформирована. Позднее в соответствии с данными нормативно-правовыми актами была разработана и введена в действие Федеральная целевая программа "Форми­рование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности", ставшая составной частью комплексной программы "Социальная поддержка инвалидов"^[178].

В 1990-е гг. произошли существенные изменения в концептуальном подхо­де к проблемам инвалидов и инвалидности. Была разработана Федеральная целе­вая программа "Медико-социальная экспертиза и реабилитация инвалидов", кото­рая являлась составной частью уже упоминавшейся Федеральной комплексной программы "Социальная поддержка инвалидов". В ходе реализации этой про­

граммы были введены в действие Постановление Правительства РФ "О государ­ственной службе медико-социальной экспертизы"^[179], Постановление Правитель­ства РФ "О порядке признания граждан инвалидами"^[180], классификации и времен­ные критерии, используемые при осуществлении медико-социальной эксперти- зы^[181], приказ Министерства здравоохранения РФ^[182], регламентирующий деятель­ность медико-социальных экспертных комиссий. Данные нормативно-правовые акты должны были по замыслу законодателя способствовать усилению социаль­ной защиты и интеграции инвалидов в общество.

Во-вторых, экономические, политические процессы, а также неудовлетво­рительное состояние законодательства потребовали совершенствования правово­го регулирования взаимоотношений инвалидов и государства. Это выразилось в систематизации нормативно-правового материала, накопленного еще в советское время и принятого уже в период существования новой России. Были приняты фе­деральные законы "О ветеранах", "Социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов", "О государственной социальной помощи". Однако самым главным для инвалидов стал Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Принятие данного зако­на свидетельствовало о признании серьезности проблем, с которыми сталкивают­ся инвалиды, и о необходимости их решения именно на законодательном уровне. Указанный закон не только определил основы правового статуса инвалидов (пра­во на доступ к информации, к объектам инфраструктуры, обеспечение жилой площадью, льготы при оплате жилого помещения и коммунальных услуг, льготы при проезде на междугороднем транспорте, транспорте общественного пользова­

ния, льготы при получении образования, права при трудоустройстве и т.д.), но и заложил правовые основы для развития реабилитационной индустрии и формиро­вания системы государственных учреждений медико-социальной экспертизы.

Однако у данного закона имелись серьезные недостатки. Как абсолютное большинство принимаемых в России законов, этот закон не имел прямого дей­ствия. Для его реализации потребовалось принятие значительного числа подза­конных актов, на что требовалось время. Кроме того, отдельные положения рас­сматриваемого закона оказались настолько прогрессивными для анализируемого периода, что в силу недостаточных научных исследований, незначительного опы­та, дефицита бюджетных средств просто не могли быть реализованы. Соответ­ственно, наблюдался разрыв между законодательными положениями и практикой их реализации, между теорией и действительностью в области обеспечения прав инвалидов.

Следует обратить внимание на те приоритетные направления, центральной фигурой которых являлись различные категории инвалидов.

Первое приоритетное направление возникло в советский период и связано с решением проблем детей-инвалидов. В соответствии с Указом Президента РФ "О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы"^[183] проблема выживания, защи­ты и развития детей была признана приоритетной для российской правовой поли­тики как на федеральном, так и на региональном уровне. Правовые основы поли­тики в отношении детей-инвалидов установил Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

Еще до принятия данного закона наметился ряд острых проблем, требовав­ших незамедлительного решения: отсутствие государственной системы учета де­тей-инвалидов, неудовлетворительная оснащенность медицинских учреждений

современной реабилитационной и диагностической аппаратурой, неразвитость се­ти учреждений восстановительного лечения, несовершенная система обучения детей-инвалидов, отсутствие консультационной службы, в которой родители мог­ли бы получить рекомендации по уходу, воспитанию, обучению ребенка- инвалида.

Особенностью этого направления российской правовой политики являлась ее реализация посредством принятия среднесрочных (сроком на 2-3 года) феде­ральных целевых программ^[185].

Несмотря на неоднократное продление Федеральной целевой программы "Дети-инвалиды" и придание ей статуса президентской, ситуация с социальной защитой и реализацией прав рассматриваемой категории граждан в 1990-е гг. оставалась крайне неудовлетворительной. Во многих субъектах Российской Фе­дерации нарушалось право детей-инвалидов на обеспечение жизненно важными лекарственными средствами. Практически повсеместно аптечные учреждения от­казывались отпускать детям-инвалидам бесплатные лекарства по рецептам вра­чей, тем самым грубо нарушая нормы Постановления Правительства РФ от 30 июля 1994 г.^[186] в части предоставления льготного обеспечения лекарственными средствами (причем не только детей-инвалидов). Врачи выписывали лекарства, которые не всегда подходили конкретному ребенку-инвалиду, поскольку в муни-

ципальных аптеках отсутствовали определенные группы лекарств, включенных в обязательный перечень, утвержденный приказом Министерства здравоохранения и медицинской промышленности от 17 марта 1995 г. № 63.

В нарушение ст. 41 Конституции РФ, гарантирующей бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебных учреждени­ях, во многих регионах РФ наблюдалось игнорирование законодательства об охране здоровья граждан в части оказания детям-инвалидам полноценной меди­цинской помощи.

Невыполнение программных мероприятий, в частности, было сопряжено с несовершенством механизма реализации программ. Проведенная Счетной пала­той РФ в январе-марте 1997 г. проверка полноты поступления, эффективного и целевого использования средств федерального бюджета, направленных на реали­зацию Федеральной целевой программы "Дети инвалиды" в 1996 г., выявила зна­чительные нарушения и недостатки в использовании этих средств. 20,4% от об­щей суммы средств федерального бюджета, перечисленных Министерству здра­воохранения РФ в 1996 г. на реализацию программы "Дети-инвалиды", было от­несено к нецелевому и неэффективному использованию. Нарушения и недостат­ки, выявленные в ходе проверки, стали результатом отсутствия единого порядка заключения контрактов и договоров, а также отсутствия должного контроля за их исполнением^[187].

Если в целом говорить о результативности реализуемого направления рос­сийской правовой политики в 1991 - 2004 гг., то можно отметить следующее:

1) Федеральный закон "Об образовании лиц с ограниченными возможно­стями здоровья (специальном образовании)" так и не был принят высшим законо­дательным органом России;

2) не были разработаны нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность реабилитационных центров для детей-инвалидов;

3) отсутствовала нормативно-правовая база, регламентирующая порядок единой системы учета детей-инвалидов в РФ.

Сложившаяся ситуация нарушала отдельные гарантированные Конституци­ей РФ права детей-инвалидов и делала затруднительным процесс формирования, развития и реализации правовой политики РФ в отношении данной категории населения.

Появление второго приоритетного направления правовой политики в иссле­дуемой области связано с техногенной катастрофой, произошедшей на Черно­быльской АЭС в 1986 г. Перед инвалидами этой категории государство имеет особые обязательства, что обусловило развитие целого комплекса законодатель­ных и нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус этих лиц. Анализ экологических, социальных, медицинских последствий радиационных аварий привел к выводу о необходимости повышенного внимания к данной кате­гории инвалидов, их реабилитации и социальной защиты. Принятие Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ка­тастрофы на Чернобыльской АЭС"^[188] в 1991 г. явилось актом признания остроты и актуальности проблем лиц, инвалидность которых наступила вследствие радиа­ционных воздействий. Несмотря на то, что закон был принят в период существо­вания СССР, развитие данного направления пришлось на постсоветское время. По этой причине автор посчитал возможным рассмотрение этого направления право­вой политики в данном параграфе.

Данный закон установил льготы в различных сферах жизнедеятельности: оказание медицинской помощи (обеспечение лекарствами, бесплатное изготовле­ние и ремонт зубных протезов, обеспечение санаторно-курортными путевками и

т.д.); обеспечение жилой площадью; предоставление скидки в размере 50% по оплате жилой площади и коммунальных услуг; некоторые преимущества в сфере трудовых отношений; внеочередное вступление в ЖСК; льготы при выходе на пенсию; внеочередное поступление в вузы и ссузы; выплата денежных компенса­ций в возмещение причиненного здоровью ущерба. Эти и другие льготы распро­странялись не только на инвалидов-чернобыльцев, но и на лиц, получивших ин­валидность вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" в 1957 г., сброса радиоактивных отходов в р. Теча^[189], ядерных испытаний на Семипала­тинском полигоне^[190], а также из подразделений особого риска^[191].

Однако ввиду неполного финансирования федеральной целевой программы по обеспечению жильем "чернобыльцев" в 1995 - 1997 гг. она была выполнена лишь на 29,9%^[192].Кроме того, в связи с ростом количества семей участников лик­видации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и увеличением численности среди указанной категории граждан инвалидов общее количество семей, нуждав­шихся в улучшении жилищных условий, за этот период существенно возросло. Также следует отметить, что, несмотря на наличие льгот по бесплатному обеспе­чению жильем, граждане из подразделений особого риска, ставшие инвалидами, фактически не могли воспользоваться этим правом, так как отсутствовал меха­низм его реализации. Он (механизм реализации) появился лишь благодаря приня­тию программы "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий ради­

ационных аварий и катастроф", вошедшей в состав Федеральной целевой про­граммы "Жилище" на 2002 - 2010 гг.

Помимо непосредственного нарушения прав рассматриваемой категории инвалидов имелись факты принятия законов, нормы которых не соответствовали Конституции РФ. Так, были признаны не соответствующими Конституции РФ (ст. 42 и ч. 2 ст. 55)^[193] положения ч. 1 и ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Фе­дерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"" в части ограничения макси­мальным размером (10 000 руб.) сумм, исчисленных из заработка ранее назначен­ного возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам, а в случае их смерти нетрудо­способным членам семьи, находившимся на их иждивении, и т.д.

Во исполнение указанного постановления Правительство РФ в трехмесяч­ный срок должно было внести в Государственную думу РФ проект федерального закона, направленного на устранение данных противоречий законодательства России о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на Чернобыльской АЭС. Однако, как следует из постановления Государственной думы РФ от 2 апреля 2003 г.^[194], вынесенного спустя 10 месяцев

после принятия постановления Конституционного суда РФ, Правительство РФ так и не внесло в Государственную думу РФ необходимый законопроект.

Еще одной категорией лиц, перед которыми государство имеет повышенные обязательства, являются инвалиды военной службы. В анализируемый историче­ский период Россия не избежала военных конфликтов, которые имели место в Прибалтике, Закавказье, в Республике Таджикистан. Особо следует отметить во­оруженный конфликт в Чеченской Республике, который способствовал росту ко­личества террористических актов и масштабов их проявления и, как следствие, увеличению численности инвалидов среди военнослужащих, выполнявших зада­чи по поддержанию конституционного строя, обеспечению правопорядка и обще­ственной безопасности (причем не только на территории Чеченской Республики, но и на территории Северо-Кавказского региона). Большого количества норма­тивно-правовых актов, устанавливающих льготы, компенсации для инвалидов- военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба, в рассматриваемый период не наблюдается. Это объясняется несколькими причинами.

Во-первых, в 1995 г. был принят Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", определивший правовой статус этой катего­рии населения и установивший льготы в различных сферах жизнедеятельности.

Во-вторых, в законах, ведомственных актах содержались нормы о распро­странении на военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнитель­ной власти, в которых предусмотрена военная служба, ставших инвалидами вследствие участия в контртеррористических операциях на территориях Северо­Кавказского региона, льгот и компенсаций, установленных для инвалидов Вели­кой Отечественной войны. Так, согласно закону РФ от 21 января 1993 г. на военнослужащих, ставших инвалидами вследствие ранения, контузии, заболевания, полученных в результате выполнения задач в условиях вооруженного конфликта немеждународного характера в Чеченской Республике и на непосредственно прилегающих к ней территориях Северного Кавказа, отне­сенных к зоне вооруженного конфликта, распространялись права и социальные

гарантии, установленные законодательством Российской Федерации для инвали­дов Великой Отечественной войны^[195]. Аналогичная норма содержалась в п. 8 при­каза Федеральной пограничной службы РФ от 29 апреля 1998 г. № 207^[196].

Дополнительные социальные гарантии для данной категории инвалидов устанавливались отдельными нормативно-правовыми актами и законами. Напри­мер, в соответствии с Указом Президента РФ от 12 июня 1996 г. № 863 федераль­ные органы исполнительной власти были обязаны обеспечивать детей военно­служащих и сотрудников органов внутренних дел, ставших инвалидами в связи с выполнением задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике, бесплатными путевками в детские оздоровительные учреждения^[197]. Подобные нормы содержались в уже упоминавшемся законе от 21 января 1993 г., приказе ФПС от 29 апреля 1998 г., а также в постановлениях Правительства РФ^[198].

Некоторые документы устанавливали денежные выплаты единовременного характера. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального закона "О борьбе с терро­

ризмом"^[199] лицу, принимавшему участие в контртеррористических операциях, по­лучившему увечье, повлекшее наступление инвалидности, полагалось единовре­менное пособие в размере 500 минимальных размеров оплаты труда (в соответ­ствии с более поздними изменениями - 50 000 руб.).

Формирующаяся в условиях новых социально-экономических реалий пра­вовая политика в отношении инвалидов не учитывала специфику инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы. Несмотря на повышенные обяза­тельства государства по отношению к этому контингенту инвалидов, отсутство­вал законодательно закрепленный приоритет по реализации законных гарантий в отношении данной категории инвалидов в общей системе социальной защиты ин­валидов. Причем такая ситуация наблюдалась при прогнозируемом росте числен­ности этого контингента инвалидов в связи с наличием военных конфликтов, про­ведением контртеррористических операций и увеличением числа террористиче­ских актов, усложнением военной техники. Следует отметить существование раз­личий в правах и льготах офицерского и рядового состава. В целях решения этих проблем и была разработана и принята Федеральная целевая программа "Соци­альная защита инвалидов военной службы на период 1997 -

2000 годов"^[200], действие которой было продлено до 2001 г. Реализация данной программы способствовала созданию условий для формирования и функциониро­вания системы социальной защиты инвалидов военной службы.

В качестве еще одного приоритетного направления правовой политики Рос­сии в отношении инвалидов можно выделить правовое регулирование взаимоот­ношений государства, общественных объединений инвалидов и созданных ими предприятий, учреждений, организаций в изменившихся социально­экономических реалиях. В условиях снижения объема производства, увеличения числа убыточных предприятий, роста кредитной и дебиторской задолженности, активного высвобождения работников и, как следствие, увеличения темпа роста

безработных граждан, возрастания напряженности на официально контролируе­мом рынке труда было необходимо установить социально-экономические гаран­тии деятельности вышеуказанных предприятий, учреждений, объединений для обеспечения инвалидам равных возможностей в реализации прав, провозглашен­ных Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Феде­рации". Как показал анализ ситуации в сфере занятости в Российской Федерации в рассматриваемый исторический период, способность складывающегося рынка труда к саморегулированию оставалась слабой. По этой причине проведение льготной правовой политики являлось необходимостью в условиях сокращения численности этих предприятий обществ инвалидов и обострения проблемы тру­доустройства самих инвалидов^[201].

Следует отметить, что, несмотря на экономический кризис, для предприя­тий, учреждений, организаций инвалидов были установлены льготы по налогу на прибыль. В соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 "О налоге на прибыль предприятий и организаций" до 1 июля 1992 г. у предприятий, находящихся в собственности общественных организаций инвалидов и пользующихся общеустановленными льготами наряду с другими предприятиями всех организационно-правовых форм, освобождалась от налогообложения и часть прибыли, направляемая ими этим общественным орга­низациям на осуществление их уставной деятельности.

С 1 июля 1992 г. с учетом изменений, внесенных Законом Российской Фе­дерации от 16 июля 1992 г. № 3317-1 "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России", стала освобождаться от налогообложения та часть прибыли, которая расходовалась ими самостоятельно по направлениям уставной деятельности общественной организации инвалидов, в собственности которой они находились, на финансирование мероприятий по социальной и экономической защите инвалидов независимо от того, являлись они работниками данных пред­приятий или нет, на развитие собственной производственной базы (в том числе на

переоснащение и реконструкцию производственных мощностей) и на строитель­ство и реконструкцию принадлежащих им объектов социальной инфраструктуры.

Данная льгота применялась при фактических затратах и расходах, произве­денных за счет прибыли. Законом не было предусмотрено полное освобождение предприятий общественных организаций инвалидов от уплаты налога. Предприя­тия являлись плательщиками в бюджет налога с суммы превышения расходов на оплату труда по сравнению с их нормируемой величиной с 1 января 1993 г. в об­щеустановленном порядке.

Необходимо подчеркнуть, что льготы по налогу на прибыль не были един­ственной мерой, принятой государством в целях поддержки данных хозяйствую­щих субъектов. В условиях функционирования рыночной экономики была созда­на система социального страхования, направленная на обеспечение социальных гарантий по защите граждан от социальных и профессиональных рисков. Она включала в себя пенсионное обеспечение, обязательное медицинское страхова­ние, выплату пособий в случае безработицы. Средства на эти виды страхования формировались за счет страховых взносов, которые предприятия, учреждения, ор­ганизации и иные хозяйствующие субъекты независимо от форм собственности были обязаны уплатить в соответствующие фонды (Пенсионный, социального страхования, занятости населения, обязательного медицинского страхования). Порядок, размеры, условия уплаты и условия освобождения от уплаты страховых взносов в указанные фонды устанавливались законами, федеральными законами. Для предприятий, учреждений, организаций, находившихся в собственности об­щественных организаций инвалидов, был установлен льготный режим.

Такие аспекты, как страховой тариф взносов в Пенсионный фонд России, круг плательщиков, а также порядок льготирования, были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4232-1^[202] и от 30 марта 1993 г. № 4695-1^[203], а на II полугодие 1993 г. - Поста­

новлением Верховного Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1^{203 [204].}

Страховой тариф взносов в Фонд социального страхования Российской Фе­дерации, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1^[205] и от 30 марта 1993 г. № 4696-1^[206], а на II полугодие 1993 г. - Постановлением Верхового Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1.

Страховой тариф взносов в Государственный фонд занятости, круг пла­тельщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. № 4230-1 и от 30 марта 1993 г. № 4696-1, а на II полугодие 1993 г. - Постановлением Верховно­го Совета Российской Федерации от 9 июля 1993 г. № 5357-1.

Вышеуказанными законами Российской Федерации и постановлением Вер­ховного Совета Российской Федерации общественные организации инвалидов и находившиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения и учреждения, созданные для осуществления их уставных целей, освобождались от уплаты указанных страховых взносов.

Страховой тариф взносов в фонды обязательного медицинского страхова­ния, круг плательщиков, а также порядок льготирования были установлены на I и II квартал 1993 г. законами Российской Федерации от

25 декабря 1992 г. № 4230-1 и от 30 марта 1993 г. № 4696-1. Что касается II полугодия 1993 г., то страховой тариф взносов в указанные фонды был уста­новлен Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4966-1^[207].

В соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 г. с учетом дополнения, внесенного Законом Российской Федерации от 2 апреля 1993 г. № 4741-1^[208], предусмотрено, что от уплаты страховых взносов на обязательное медицинское страхование освобождаются общественные организации инвалидов, находящиеся в собственности этих организаций предприятия, объединения, учреждения, созданные для осуществления их уставных целей.

Принятые в последующие годы федеральные законы от 5 февраля 1997 г. № 26-ФЗ^[209], от 8 января 1998 г. № 9-ФЗ^[210], от 4 января 1999 г. № 1-ФЗ^[211], от 20 ноября 1999 г. № 197-ФЗ^[212] о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на соответствующий год освобождали от их уплаты обще­российские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и

их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун, попечи­тель) составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организа­ции, а также организации (если численность инвалидов среди их работников со­ставляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда не менее 25%), уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных органи­заций, и организации, единственным собственником имущества которых являют­ся указанные общественные организации.

Снижение налоговой нагрузки, нагрузки по уплате страховых взносов должно было способствовать смягчению воздействия на указанные организации экономического кризиса, уменьшению численности убыточных предприятий, со­хранению рабочих мест для инвалидов, а значит, их профессиональной реабили­тации. Однако льготный правовой режим сохранялся недолго.

Созданная в России система социального страхования оказалась не в пол­ной мере эффективной. В процессе ее функционирования обозначились пробле- мы^[213], которые можно было решить только путем серьезного реформирования этой системы. В контексте данного исследования важным являлось положение о том, что большая часть страховых взносов переносилась на работодателя. Это по­ложение нашло отражение в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ^[214].

В соответствии с Федеральным законом № 167-ФЗ и вступившим в силу с 1 января 2002 г. Федеральным законом от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ^[215] были внесены изменения в гл. 24 "Единый социальный налог". Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование были выведены из состава единого соци­ального налога.

Часть этого налога, зачислявшаяся ранее в Пенсионный фонд Российской Федерации, теперь направлялась в федеральный бюджет и предназначалась для выплаты базовой части трудовой пенсии.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 167-ФЗ финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществлялось за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансиро­вание выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии - за счет средств бюджета Пенсионного фонда России.

Статья 239 Налогового кодекса предоставляла льготы по единому социаль­ному налогу отдельным категориям налогоплательщиков, но не страхователям, обязанным в силу ст. 14 Закона № 167-ФЗ своевременно и в полном объеме упла­чивать страховые взносы в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.

Специальной нормы, устанавливающей льготу по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование общественным организациям инвали­дов, Закон № 167-ФЗ не содержал. Следовательно, ст. 239 Налогового кодекса, устанавливающая льготы по единому социальному налогу, не распространялась на правоотношения по уплате страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Аналогичная ситуация наблюдалась в сфере налогообложения указанных предприятий. С 2002 г. налоговые льготы для них были отменены. Из анализа до­кументов следует, что данное решение властей было запланировано. Этот вывод можно сделать, изучив бюджетное послание Президента РФ Федеральному со­бранию от 31 мая 2000 г.^[216], согласно которому одной из первоочередных задач бюджетной политики на 2001 г. выступала отмена льгот.

Как показал уже проведенный анализ законодательства, данная задача была выполнена. Принятие соответствующих федеральных законов имело серьезные последствия для деятельности общероссийских общественных организаций инва­лидов и созданных ими предприятий.

Ликвидация налоговых льгот, введение страховых взносов, пенсионное страхование способствовали ухудшению положения предприятий общероссий­ских общественных организаций инвалидов. Физическое, моральное старение фондов, низкая эффективность труда инвалидов привели к сокращению рабочих мест инвалидов, уменьшению прибыли от деятельности предприятий, а в отдель­ных случаях - ликвидации самих предприятий^[217].

В первое десятилетие установление льготы по налогу на прибыль, освобож­дение от уплаты страховых взносов позволяли организациям инвалидов прово­дить мероприятия (пусть и в минимальном объеме) по медицинской, социальной, профессиональной реабилитации инвалидов. Отмена указанных преференций су­щественно затруднила деятельность организаций инвалидов по реабилитации и не способствовала интеграции инвалидов в общество.

В рассматриваемый период произошли существенные изменения в составе субъектов, формирующих и реализующих правовую политику в отношении инва­лидов. Эти изменения были связаны с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, определившей систему и структуру органов государ­ственной власти РФ. К ним относятся (в рассматриваемом аспекте) следующие субъекты.

1. Президент РФ, который издает указы и распоряжения, обращается к Фе­деральному собранию с ежегодными посланиями о положении дел в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики.

2. Федеральное собрание, состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной думы, являющееся высшим законодательным органом страны.

3. Правительство РФ, выступающее высшим органом исполнительной вла­сти. Правительство имеет определенную структуру. В рассматриваемый период за формирование и реализацию государственной политики в сфере социальной за­щиты инвалидов отвечали разные министерства. До 1997 г. данными вопросами

занималось Министерство социальной защиты населения^[218]. С 1997 г. - Мини­стерство труда и социального развития РФ^[219]. Вопросами профилактики инвалид­ности и медицинской реабилитации инвалидов с 1997 г. ведало Министерство здравоохранения РФ^[220]. В 2004 г. эти министерства были объединены в одно - Министерство здравоохранения и социального развития РФ.

4. Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший арбитражный суд РФ. Такая система органов (за исключением ВАС) существует и теперь.

5. Прокуратура РФ, осуществляющая надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Вопросы здравоохранения и социальной защиты служат предметом сов­местного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, поэтому органы госу­дарственной власти субъектов РФ также являются субъектами правовой политики в отношении инвалидов, только на региональном уровне.

Наряду с органами, решения которых носили обязательный характер, суще­ствовали органы, решения которых имели рекомендательное значение. Эти субъ­екты были образованы при органах государственной власти РФ и обладали стату­сом совещательных, или консультативных. Среди них можно отметить Координа­ционный комитет по делам инвалидов при Президенте РФ^[221], призванный оказы­

вать помощь Президенту РФ в формировании и реализации государственной по­литики по вопросам профилактики инвалидности, реабилитации инвалидов, обес­печения им равных возможностей с другими гражданами в реализации прав и свобод, а также подготавливать предложения Президенту РФ по этим вопросам. Существенным минусом был совещательный статус этого органа, поэтому его решения не имели обязательный характер для решений Президента РФ. В 1994 г. Комитет был упразднен^[222].

Новый орган с аналогичным статусом был создан почти через 2 года - 13 июня 1996 г. и назывался Советом по делам инвалидов при Президенте РФ^[223]. Однако проблема осталась прежней. Данный орган просуществовал почти 5 лет и был упразднен в марте 2001 г.^[224]

На наш взгляд, это решение не было случайностью. Именно в 2001 г. были приняты федеральные законы, существенно ухудшившие положение обществен­ных организаций инвалидов и созданных ими предприятий. Кроме того, уже на тот момент у федеральных органов государственной власти РФ имелись далеко идущие планы по революционным преобразованиям в правовой политике в отно­шении инвалидов, а в такой ситуации подобный орган (пусть даже и совещатель­ный) мог причинять серьезные неудобства.

Таким образом, ситуация в российской правовой политике 1991 - 2004 гг. в отношении инвалидов складывалась следующим образом. В ука­занный период правовому обеспечению решения проблем инвалидов уделялось серьезное внимание. Вступивший в силу в 1995 г. Федеральный закон "О соци­альной защите инвалидов в Российской Федерации" был первым законодатель­

ным актом, в котором кодифицированы основные правовые нормы, определив­шие правовой статус инвалидов, предоставление им льгот, содержавшихся рань­ше в многочисленных нормативно-правовых актах. Тогда же были приняты феде­ральные законы "О ветеранах", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об основах социального обслуживания населения в Рос­сийской Федерации". Однако одновременно с процессом кодификации наблюдал­ся обратный процесс - разрастание нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере. Это было связано не только с изменением концептуального подхода к про­блемам инвалидности и инвалидов (преобразование врачебно-трудовой эксперти­зы в медико-социальную экспертизу, создание доступной для инвалидов среды), но и с тем, что для реализации, в частности, Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" требовалось принятие подзаконных нормативно-правовых актов. Это последнее обстоятельство существенно затруд­няло правоприменение.

Практика показала, что федеральное законодательство о социальной защите инвалидов, в том числе касающееся реализации льгот, обеспечения инвалидов жизненно важными лекарственными препаратами и техническими средствами ре­абилитации, во многих субъектах РФ практически не исполнялось.

Напряженная ситуация складывалась в сфере обеспечения инвалидов Вели­кой Отечественной войны жильем. Это было обусловлено как объективными (низкие темпы строительства жилья, недостаточное финансирование), так и субъ­ективными (неправомерные действия должностных лиц) причинами. Аналогичная ситуация наблюдалась также в сфере обеспечения данной категории инвалидов транспортом, средствами передвижения и их замены^[225]. Неблагополучная обста­новка складывалась и в отношении предоставления доступа к телефонной сети. Об этом свидетельствовал следующий факт: на 1 августа 1999 г. из общего числа неудовлетворенных заявлений 3,55% составля­

ли заявления инвалидов и участников Великой Отечественной войны^[226]. Это не в последнюю очередь объяснялось тем, что во многих субъектах РФ предприятия связи отказывались предоставлять услуги связи на льготных условиях и бесплат­но устанавливать телефон ввиду отсутствия финансирования этих льгот государ­ством.

По этой причине для многих инвалидов стали недоступными санаторно­курортное лечение и качественная медицинская помощь.

Общая сумма финансовых средств, необходимых для реализации Федераль­ного закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", с учетом всех источников финансирования (по состоянию на июнь 2000 г.) составляла 10,5 млрд руб. в год. Реально финансирование осуществлялось не более чем на 25- 30%^[227].

Неэффективная реализация указанного федерального закона была обуслов­лена и чисто юридическими причинами. Данный закон имел существенный недо­статок: в нем отсутствовала норма, предусматривающая разграничение источни­ков финансирования льгот инвалидам.

Эта проблема существовала не только в рассматриваемой сфере. Не случай­но уже в упоминавшемся бюджетном послании Президента РФ от 31 мая 2000 г. и Распоряжении Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р^[228] четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами

всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами явля­лось приоритетной задачей бюджетной политики на 2000 - 2001 гг.

Еще одной проблемой являлось то, что средства из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, поступавшие в виде финансовой помощи в субъекты РФ, не носили целевой характер, в силу чего могли быть использованы главами субъектов РФ на решение любых задач. Такая ситуация делала невоз­можным осуществление контроля за тем, как использовались трансферты, направленные на финансирование расходов, связанных с реализацией Федераль­ного закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Феде­рального закона "О ветеранах".

Решение последней проблемы имело положительные результаты для инва­лидов. Несмотря на сложную экономическую ситуацию в 1991 - 2004 гг., основным средством реализации правовой политики по отноше­нию к инвалидам оставались льготы. Анализ документов конца 1990-х и начала 2000-х гг. показал, что действующая система льгот в ближайшем будущем будет кардинально реформирована. Все в том же бюджетном послании 2000 г. в каче­стве стратегического направления выступала необходимость пересмотра объема и структуры, уточнения и сокращения социальных обязательств государства, так как они являются неподъемными для федерального бюджета. А в уже упоминав­шемся Распоряжении Правительства РФ № 1072-р прямо указывалось на замену части льгот денежной компенсацией. Поэтому принятие в 2004 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122 "О внесении изменений в законодательные ак­ты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законода­тельных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" и "Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации""^[229] стало

результатом стратегических мероприятий, запланированных в самом начале 2000­х гг. Положительной стороной данного закона являлось четкое разграничение ис­точников финансирования льгот инвалидам - эти льготы финансировались из фе­дерального бюджета (инвалиды были отнесены к так называемым федеральным льготникам). Однако этим же законом часть льгот была отменена, а другая часть переведена в денежную форму. При этом ежемесячная денежная выплата, заме­нившая льготы, предоставлялась инвалидам без учета районного коэффициента, установленного Правительством РФ в зависимости от района (местности) прожи­вания. Сложившаяся ситуация не просто ухудшила материальный статус, но и по­ставила в неравное положение инвалидов, проживающих в деревне и в городе, в Новосибирске и Москве, в Поволжье и на Дальнем Востоке. Данный закон вновь стимулировал развитие правовой политики, которая имела иные цели, средства, проблемы. На данном этапе (1991 - 2004 гг.) для нее были характерны такие чер­ты, как фундаментальность изменений, неэффективность регулятивных механиз­мов, отставание правового регулирования от фактически сложившихся отноше­ний, разрыв между теорией и практикой прав инвалидов, принятие нормативно­правовых актов, нормы которых не всегда соответствовали Конституции РФ^[230].

3