§ 2. Союзные правовые акты, расшатывавшие организацию государственного единства СССР
Рассмотрим основные правовые акты общесоюзного уровня, которые оказали свое действенное влияние на распад единства союзного государства.
«Предисловием» к непосредственному уничтожению СССР как единого государства стало рассмотренное выше разрушение правовыми средствами высших органов государственной власти и управления СССР как своего рода защитных элементов союзного государства.
Кроме того, как уже отмечалось выше, одной из главных причин крушения СССР стало разрушение КПСС.
Исторически сложилось так, что управление государством осуществлялось общественной организацией - Коммунистической партией Советского Союза. Она была движущей силой при создании СССР и впоследствии стала главной скрепой для сохранения его единства. Поэтому КПСС представляла собой и фундамент, и несущие конструкции союзного государства. Членство в партии руководителей союзных республик являлось своего рода гарантией, что республики не воспользуются правом свободного выхода из СССР.
К 80-м годам XX в. сложился такой порядок, при котором управление союзными республиками осуществлялось соответствующими ЦК союзных республик. Первые секретари республиканских комитетов КПСС входили в Центральный комитет партии, который возглавлял Генеральный секретарь ЦК КПСС. Поэтому посредством ЦК генсек осуществлял руководство всеми союзными республиками, а значит и Союзом ССР в целом. Следовательно, разрушение КПСС привело к разрушению главного канала управления страной и, в конечном счете, поставило под угрозу единство Советского Союза.
Передача управления государством от общественной организации государственным органам, и в первую очередь Президенту СССР, в условиях возрастающего сепаратизма, еще более дестабилизировала единство союзных республик. Провозглашенные перестройкой “свобода” и “гласность” стали умело использоваться руководителями республиканских партийных комитетов союзных республик с целью удовлетворения своих политических амбиций.
Страну пропитывали сепаратистские настроения . Введение на союзном уровне института президентства стало блестящей возможностью для руководителей республиканских комитетов партии легализовать свою власть. Поэтому, как цепная реакция, стали создаваться посты президентов союзных республик. И хотя на союзном уровне существовал возглавляемый Президентом СССР Совет Федерации, в состав которого входили “высшие государственные должностные лица союзных республик”, управление страной посредством ЦК и посредством Совета Федерации кардинально различалось: первому секретарю республиканского комитета КПСС власть принадлежала лишь фактически, а президенту союзной республики - юридически со всеми вытекающими отсюда правовыми возможностями. Первый секретарь напрямую подчинялся генеральному секретарю как руководителю ЦК, а президент союзной республики президенту СССР уже не подчинялся, поскольку первого секретаря избирал Пленум ЦК, а президента избирало население республики, и никакой “должностной лестницы” уже не существовало. И, наконец, в ЦК не было первого секретаря КП РСФСР (поскольку до 1990 г. в РСФСР не существовало самого республиканского комитета КПСС), а в Совет Федерации по должности входил Президент РСФСР...Поэтому попытка навести в стране порядок, централизовать государство путем введения поста Президента СССР привела к обратному результату - “разрыхлению” государственного единства СССР.
Другой важнейшей акцией общесоюзного масштаба стало инициирование заключения нового союзного договора. О союзном договоре [333] “вспомнили” в конце 80-х г.г., когда стал назревать кризис государственного единства СССР, “заинтересованными кругами” страны все настойчивее ставился вопрос о реформировании советской федерации.
Одним из главных правовых актов, с которым связывают разрушение организации государственного единства СССР, является Постановление Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 г. “О денонсации Договора об образовании СССР”.
И тут сразу возникает проблема: а можно ли прекратить существование государства путем прекращения действия договора его образовавшего вообще и «прекратить» Советский Союз путем «денонсации» Договора об образовании СССР, в частности? Для того, чтобы определить, насколько корректной является сама постановка вопроса, необходимо выявить правовую природу Договора об образовании СССР 1922 г.
Оценивая правовую природу данного договора, можно сделать вывод, что он являлся не международно-правовым, а учредительным актом, имеющим внутригосударственную природу. Вместе с тем, договор не являлся, в собственном смысле, договором о создании государства, а был лишь частью будущей Конституции, и, наконец, Договор об образовании СССР 1922 г. изначально задумывался как часть этой разрабатываемой Конституции, а следовательно, «денонсировать» или иным способом прекратить его действие в декабре 1991 г. было просто невозможно .
Однако, как уже упоминалось, в ноябре 1988 г. вопрос о пересмотре союзного договора 1922 г. и заключении в результате нового договора был поставлен. Так начиналась длительная политическая эпопея словесных попыток «реформирования» союзной федерации, возможность которого почему-то связывалась исключительно с выработкой и подписанием нового союзного договора . Еще одна странность проявляется в том, что первый проект нового договора появился лишь в ноябре 1990 г., когда во многих [334] [335] союзных республиках уже появились единоличные главы государств, которые по понятным причинам отстаивали как можно больше суверенных прав для своих республик. Еще больше вопросов возникает по поводу сроков выработки и согласования текста нового союзного договора: для таких кардинальных изменений на высшем государственном уровне страны, как введение поста Президента СССР и изменение ст. 6 Конституции СССР понадобился всего месяц, а вопрос о заключении нового союзного договора (а в контексте конкретной политической и исторической ситуации - по сути, вопрос о сохранении государства) почему-то растянулся на 3,5 года и снят был с повестки дня только фактом крушения государства. Да и в случае подписания договора дело бы в лучшую для союзного государства сторону не изменилось, поскольку «подготавливавшийся Президентом СССР совместно с президентами и иными руководителями союзных республик так называемый новый союзный договор должен был на деле, фактически привести к ликвидации федеративного государства Союза ССР. Вместо него, согласно указанному договору, предполагалось образовать международное объединение суверенных государств - бывших союзных республик в виде конфедерации»[336] [337]. Данная точка зрения лишний раз подтверждается сложившейся к 1991 г. практикой отношений между «центром» и «союзными республиками» - к примеру, 20 марта 1991 г. в «Правде» публикуется «Соглашение Союза ССР и республик по вопросам реформы розничных цен и социальной защиты населения», подписанное Президентом СССР и руководителями 12 союзных республик. Из соглашения вытекает, что договоренность была достигнута более не между республиками, а между республиками и Союзом3,41. Как уже указывалось ранее, существенное влияние на распад организации государственного единства СССР оказали законодательные акты союзных республик. В прибалтийских республиках ярким вдохновителем зародившегося там «махрового» национализма и сепаратизма стал некогда заключенный так называемый «пакт Молотова-Риббентропа» с якобы прилагаемым к нему «секретным протоколом». На официальном уровне в этих республиках стали издаваться правовые акты, осуждающие данные соглашения и заявляющие о незаконности власти СССР на своей территории . В частности, как уже указывалось ранее, в одном из актов Эстонской ССР заявлялось: «внешнеполитические и военные акции, предпринятые сталинским руководством Советского Союза против Эстонской Республики в 1940 году, квалифицируются как агрессия, военная оккупация и аннексия Эстонской Республики...включение Эстонии в 1940 году в состав Советского Союза не было правомерным. . Верховный Совет Эстонской Советской Социалистической Республики п о с т а н о в л я е т: Признать решение Государственной Думы Эстонии от 22 июля 1940 года - —Декларацию о вступлении Эстонии в Союз Советских Социалистических Республик” - юридически недействительным, поскольку оно не основывалось на свободном волеизъявлении эстонского народа»[338] [339]. Что же способствовало принятию таких решений вышеуказанными союзными республиками? Как ни странно - активная антисоюзная политика самого союзного «центра». Известный факт, что в конце 80-х г.г., в период крушения “социалистического лагеря”, разгара межнациональных конфликтов в СССР и дестабилизации общественных отношений некоторые представители руководства СССР, среди которых немаловажное место занимал академик А.Н.Яковлев, стали с удивительным рвением вспоминать событие, произошедшее более полувека назад - подписание договора о ненападении между Г ерманией и Советским Союзом (так называемого “пакта Молотова- Риббентропа”). Причем заинтересованные круги привлекал не столько сам договор, сколько “секретный дополнительный протокол” к нему. 24 декабря 1989 г. вопрос нашел отражение на государственном уровне. В этот день Съезд народных депутатов СССР принял постановление “О политической и правовой оценке советско-германского договора о ненападении от 1939 года”[340]. В постановлении Съезд указал, что “содержание этого договора не расходилось с нормами международного права и договорной практикой государств, принятыми для подобного рода урегулирований. Однако как при заключении договора, так и в процессе его ратификации скрывался тот факт, что одновременно с договором был подписан “секретный дополнительный протокол”, которым размежевывались “сферы интересов” договаривавшихся сторон от Балтийского до Черного моря, от Финляндии до Бессарабии. Подлинники протокола не обнаружены ни в советских, ни в зарубежных архивах. Однако графологическая[341], фототехническая и лексическая экспертизы копий, карт и других документов, соответствие последующих событий содержанию протокола подтверждают факт его подписания и существования”. Удивительно, но, несмотря на отсутствие секретного дополнительного протокола в архивах, и это признавал сам Съезд, все-таки им безапелляционно сделан вывод, что протокол все равно был, поскольку это косвенно подтверждают документы и дальнейший ход событий. В таком случае остается радоваться, что Съезд не сделал вывод о наличии между СССР и Германией подписанного секретного протокола по поводу проведения в будущем войны с последующим разгромом третьего рейха. В скором времени в продаже начинают появляться сборники документов, касающиеся отношений СССР и Германии в предвоенный период[342] [343], и в этих сборниках появляется и “секретный дополнительный 'І АП протокол” , причем не только к договору о ненападении. Интриги по поводу секретного дополнительного протокола и определения “сфер влияния” в Европе привели, в конечном счете, к подрыву легитимности союзной власти в СССР, поскольку были поставлены под сомнение составляющие элементы легитимности - законность (протокол не соответствует нормам международного права) и поддержка населением (протокол подписан втайне от народа СССР). Именно новая трактовка известных исторических фактов, данная на высшем государственном уровне СССР, подхлестнула некоторые союзные республики - Латвию, Литву, Эстонию и Молдавию - пересмотреть вопрос добровольности своего вхождения в состав СССР. В результате, помимо упоминавшегося выше акта Верховного Совета Эстонской ССР, 7 февраля 1990 г. Верховный Совет теперь уже Литовской ССР принимает постановление “О советско-германских договорах от 1939 года и ликвидации их последствий для Литвы” , в котором указывает, что “Закон СССР “О принятии Литовской Советской Социалистической Республики в Союз Советских Социалистических Республик” от 3 августа 1940 года, основанный на Декларации Народного сейма Литвы от 21 июля 1940 года, является незаконным и юридически Литву не связывающим. Предложить Союзу Советских Социалистических Республик приступить к двусторонним переговорам о восстановлении независимости Литовского государства.” В свою очередь, в Молдавии 23 июня 1990 г. было принято постановление “О заключении Комиссии Верховного Совета ССР Молдова по политико-юридической оценке Советско-Г ерманского договора о ненападении и Дополнительного секретного протокола от 23 августа 1939 года, а также их последствий для Бессарабии и Северной Буковины”. В конечном счете, прибалтийские республики и Молдавия упорно стремились выйти из состава Советского Союза (а Латвия, Литва и Эстония в итоге это осуществили) под предлогом восстановления государственности, “растоптанной” сталинским “сговором”. Аналогичный импульс был дан теме так называемых «сталинских репрессий», которая начала активно муссироваться в конце 80-х г.г. XX в. Как будто получая от нее несказанное удовольствие, некоторые представители высшего руководства СССР фанатично включились в восстановление «исторической справедливости»[344] [345]. Однако была ли в этом такая насущная потребность по прошествии почти полувека после данных событий? Очевидно, что нет, поскольку «историческая справедливость» уже была восстановлена во второй половине 50-х - начале 60-х г.г., а кампания по «десталинизации», начатая в период перестройки, следовательно, в действительности, могла иметь только одну цель - сугубо политическую, выражающуюся в сознательном подрыве легитимности единого государства, в подмене понятия «дружбы народов» понятием «авторитарный режим», понятия «плановая экономика» понятием «командно-административная система». Из государства самим руководством СССР создавался образ «тюрьмы», «империи зла», история которой знает только тоталитаризм, застой, репрессии, голодомор, преступные сговоры, авантюризм и железный занавес и которая, в целом, может существовать только за счет насилия и обмана. Поэтому единственным и логичным выходом, который активно внушался, представлялось признание, как все цивилизованные страны, естественных прав человека и разрушение тоталитарной системы (т.е. государства), которые дадут истинное освобождение человека, свободу и демократию. Итог данной кампании для ее организаторов оказался довольно успешным. Теперь остановимся на рассмотрении нормативных правовых актов союзного уровня, которые напрямую затрагивали вопрос изменения организации государственного единства СССР. Пожалуй, первым таким актом явился Закон СССР “Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и ЛГА Эстонской ССР” . В принципе, данный закон был принят после издания аналогичных законов в прибалтийских республиках. Однако непонятно, почему Союз ССР стал потворствовать сепаратистам Прибалтики вместо защиты имеющихся федеративных связей и территориальной целостности государства. [346] Рассматриваемый закон предусмотрел беспрецедентную норму: “законодательные акты СССР, регулирующие хозяйственные отношения, действуют на территориях указанных республик постольку, поскольку они не препятствуют их переходу на экономическую самостоятельность”. То есть в федеративном государстве центральная власть добровольно передает решение, в сущности, всех экономических вопросов части республик. При этом устанавливается, хотя и в определённых пределах, приоритет республиканского правового регулирования над союзным и в то же время создается заманчивый прецедент для остальных республик, входящих в состав СССР. Еще одним нормативным правовым актом, подрывающим государственное единство Советского Союза, стал Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1409-I “О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР”[347]. Данный закон предусматривал достаточно сложную (но обоснованно сложную) процедуру выхода союзной республики из состава СССР. Используя данную процедуру, осуществить выход республики из СССР практически невозможно, поскольку “республиканское” желание независимости на пути к своему воплощению должно было пройти два препятствия - республиканский референдум (на котором за реализацию права на выход из СССР избиратели должны проголосовать квалифицированным большинством голосов не менее двух третей от общего числа граждан СССР, постоянно проживающих на территории союзной республики и имеющих право голоса) и переходный период (не более пяти лет, причем в последний год периода мог быть проведен повторный референдум с целью подтверждения желания республики выйти из СССР). И в случае неполучения квалифицированного большинства голосов в поддержку независимости республики, процедура выхода республики из состава СССР прекращалась, а новый референдум мог быть проведен не ранее, чем через 10 лет после проведения последнего референдума. Вместе с тем, следует учитывать, что принятием закона, регулирующего порядок выхода союзной республики из СССР, союзный “центр” впервые на законодательном уровне признавал возможность реального выхода республик из состава СССР, поскольку отсутствие детального регламентирования данного процесса в предшествующий период, думается, объясняется не законодательным пробелом, а отсутствием прямой необходимости в данном законе, а также “неверием” в возможность отделения какой-либо республики от Советского Союза. Принятие же данного закона подрывало монолитность и спаянность Советского Союза. Причем подрывало в любой редакции закона, в какой бы он ни вышел: упрощенной процедурой выхода непременно бы воспользовались заинтересованные сепаратистки настроенные круги союзных республик; любую другую процедуру, так или иначе содержащую “усложняющие” элементы, просто бы “обошли”, как это и было сделано впоследствии . Союзным нормативным актом, затрагивающим вопрос организации государственного единства СССР (теперь уже напрямую), стал и Закон СССР от 26 апреля 1990 г. “О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации”[348] [349]. На первый взгляд, кажется, что данный закон ничего нового в регулирование отношений между Союзом ССР и союзными республиками не привносит, а является своеобразным “буфером” союзного государства, защищающим его от нападок сепаратистски настроенных кругов союзных республик. Из закона, так же как и из Конституции СССР, следует, что СССР - это единое государство (причем в отличие от Конституции СССР, в которой говорится, что СССР - это “союзное государство”, в рассматриваемом законе указывается, что СССР - это “федеративное государство”); союзная республика имеет право свободного выхода из СССР, а также право вступления в дипломатические отношения с иностранными государствами, участия в деятельности международных организаций; устанавливается разграничение полномочий между Союзом ССР и союзными республиками путем определения исключительного ведения СССР, совместного ведения Союза и союзных республик и ведения только союзных республик; устанавливается приоритет (по юридической силе) союзных нормативно - правовых актов в установленной сфере ведения над республиканскими. Однако все же закон имеет существенные расхождения с Конституцией СССР, связанные с правовым статусом союзных и автономных республик. В рассматриваемом законе автономные республики наравне с союзными определяются как государства, причем являющиеся “субъектами федерации - Союза ССР”. Закон существенно сужает и предметы ведения Союза ССР в лице его высших государственных органов. В законе содержится “закрытый” перечень предметов ведения СССР, хотя в союзной Конституции, как известно, содержалась формулировка - “решение других вопросов общесоюзного значения”, что было новеллой Конституции СССР 1977 г. по сравнению с предшествующими общесоюзными Основными Законами. Таким образом, Закон СССР от 26 апреля 1990 г. “О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации” на официальном уровне “расшатывал” организацию государственного единства СССР. Несколько ранее был принят аналогичный закон, разграничивающий регулирование в экономической сфере между Союзом и союзными и автономными республиками, с явным перевесом в сторону последних[350]. В конце 1990 г. не без содействия Президента СССР поднимается вопрос о необходимости проведения референдума с целью определения дальнейшей судьбы Союза ССР. Следует отметить, что при всей неоднозначности формулировки вопроса, которая была включена в бюллетень для голосования и которую можно было трактовать по-разному, сам факт инициирования высшим эшелоном власти СССР проведения референдума о сохранении государства справедливо было бы рассматривать как государственную измену. Трудно себе представить, чтобы, к примеру, ректор Университета вынес на рассмотрение Ученого Совета вопрос о сохранении Университета. Тем более абсурдным выглядит определение на референдуме судьбы государства. К тому же, гарантии того, что избиратели выскажутся именно за “сохранение обновленной федерации”, не было. На это же справедливо указывал И. Я. Фроянов: «Задуманное предприятие как по сути своей, так и по обстоятельствам являлось двусмысленной и даже опасной затеей. Существование Советского Союза становилось предметом обсуждения, что само по себе означало признание проблематичности данного вопроса» . Далее, как и проф. И. Я. Фроянову, представляется справедливым привести оценку референдума В. А. Крючкова: «Сама постановка вопроса о Союзе носила провокационный характер, в нем не было никакой нужды, для широких масс этот вопрос не существовал, они не выступали против Союза, более того, у людей вызывало удивление, а то и возмущение, когда кто-либо высказывал сомнение в необходимости сохранения Союза. Союзное государство устраивало подавляющее большинство граждан, и его существование воспринималось как естественное состояние. Разрушители Союза готовили его развал со всех сторон, им было важно обозначить хотя бы сам вопрос»[351] [352]. И далее бывший председатель КГБ добавил: «Особой агитации с призывом дать положительный ответ на поставленный вопрос не было... Обращала на себя внимание удивительная пассивность властей, и в частности, Президента Горбачева. Тогда у меня закралась мысль, а в последующем она еще более утвердилась, что Горбачев или не верил в положительные результаты референдума, или, более того, опасался их» . Однако как бы там ни было, но 16 января 1991 г. Верховный Совет СССР принимает постановление о проведении референдума по вопросу о ЛГО сохранении СССР . На референдум был вынесен вопрос следующего содержания: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?» «Да» или «Нет». Как видно, вопрос достаточно двусмысленный: непонятно, что хотят напрямую спросить у избирателей - то ли, согласны ли они на сохранение государства, то ли согласны ли на «гарантии прав и свобод человека любой национальности». Если последнее, то неясно, для чего вообще проводить референдум, если, во- первых, ответ - положительный - и так очевиден, во-вторых, права и свободы гарантируются законом безо всякого референдума. Кроме того, странно, зачем указывается форма государственного единства «федерация» - очевидно, что другой формы быть и не может: унитарное государство отметалось в принципе, так как СССР и без того называли «чрезмерно унитарным», конфедерация означала бы легальный юридический развал единого государства и превращение его в конгломерат независимых государств, хотя и некоторым образом связанных друг с другом. То есть, в конечном счете, вопрос сводился к одному - быть или не быть государству. Именно так воспринимался данный референдум в союзных республиках и именно таким образом нашел свое отражение в периодической печати . И печален тот факт, что первый в истории нашей страны референдум был посвящен не вопросу укрепления и развития государства, а вопросу существования вообще этого государства. [353] [354] [355] Как известно, референдум прошел только в 9 союзных республиках, 6 республик референдум о сохранении Союза ССР бойкотировали - это республики Прибалтики, Армения, Г рузия и Молдавия. Однако в результате голосования более 76 % избирателей, принявших участие в голосовании, высказались за сохранение СССР, причем в республиках Средней Азии, Казахстане и Азербайджане число сторонников единого государства оказалось свыше 90%, принявших участие в голосовании. А среди жителей РСФСР, Белорусской ССР и Украинской ССР за сохранение СССР высказалось более 70 % пришедших на избирательные участки. То есть юридические, политические и моральные основания для сохранения и укрепления единого государства были колоссальны. Однако в отличие от республиканских референдумов, на которых избиратели высказались за дальнейшее развитие республик вне СССР (Эстония, Грузия (март 1991 г.) и Украина (декабрь 1991 г.)), которые представлялись как «священная воля» народа, результаты общесоюзного референдума решили как бы не заметить. Следующим этапом союзного правового регулирования демонтажа государственного единства СССР стало нормотворчество созданного в сентябре 1991 г. Государственного Совета СССР. Вновь созданный орган первым делом издал три постановления, которыми признавалась независимость прибалтийских республик: Постановление Государственного Совета СССР от 6 сентября 1991 г. № ГС-1 “О признании независимости Литовской Республики”[356], Постановление Государственного Совета СССР от 6 сентября 1991 г. № ГС-2 “О признании независимости Латвийской Республики”[357], Постановление Государственного Совета СССР от 6 сентября 1991 г. № ГС-3 “О признании независимости Эстонской Республики”[358]. Данные постановления “прямой наводкой” начинали разрушение СССР[359], а Государственный Совет выступил в роли “ликвидационной комиссии” Советского Союза. Таким образом, анализ нормативных актов общесоюзного уровня свидетельствует о том, что при всем негативном влиянии, которое оказали на государственное единство СССР законодательные акты союзных республик, все же активным двигателем разрушения СССР, его инициатором стал сам “союзный” центр. И данный фактор стал решающим в процессе, который в итоге привел к тому, что в декабре 1991 г. Союз Советских Социалистических Республик прекратил свое существование.