§ 2.1. Реформы полиции во второй половине XIX в. и их влияние на развитие работы с кадрами
В 60-70-х гг. XIX в. в Российской империи были проведены крупнейшие реформы, которые коснулись практически всех наиболее важных сфер жизни общества и государства. Было отменено крепостное право и изменены поземельные отношения, введено местное самоуправление, создана новая судебная система, коренным образом реформирована армия.
В ряде буржуазных реформ второй по порядку проведения стала полицейская реформа.Реорганизация полицейских учреждений находилась в непосредственной связи с проведением аграрной реформы 1861 г., поскольку полиция рассматривалась правительством как приоритетное средство государственного управления в период крестьянской реформы. К тому же, правящая элита России не без оснований ожидала, что в результате аграрной реформы произойдет резкий рост крестьянского движения, поэтому и возникала насущная необходимость повышения роли полиции на местах, совершенствования ее системы и структуры[161].
18 февраля 1858 г. Император поручил создать из представителей Министерства юстиции, Министерства государственных имуществ и
Министерства внутренних дел комиссию для разработки предложений относительно будущего устройства уездного управления и уездной полиции. Предложения были разработаны и представлены в Главный комитет об устройстве сельского состояния. 25 марта 1859 г. Александр II утвердил «Главные начала для устройства уездного управления и полиции», которые заключались в объединении городской и земской полиции под властью уездного исправника, который, в отличие от земского исправника, назначался правительством.
27 марта 1859 г. для подготовки подробных проектов на основании утвержденных императором Главных начал при Министерстве внутренних дел была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством Н. А. Милютина - товарища министра внутренних дел. В материалах этой комиссии были подробно изложены недостатки местных полицейских органов, а именно: 1) неудовлетворительное состояние полиции, которое обусловливалось тем, что земские исправники, которые избирались дворянскими собраниями, не имели соответствующей профессиональной подготовки и, кроме того, охраняли интересы дворян в ущерб интересам других сословий; 2) возложение на полицию хозяйственно-распорядительных дел порождало ряд злоупотреблений со стороны полицейских чиновников; 3) неудовлетворительное состояние судебнополицейских дел; 4) весьма большой и неопределенный круг обязанностей полиции; 5) большие объемы переписки, обусловленные многочисленными формальностями делопроизводства; 6) формальная ответственность чинов полиции за незаконные действия; 7) неудовлетворительное содержание полицейских, что приводило к повсеместному взяточничеству в органах полиции (например, в 1860 г.
полицейские чины получали в год серебром: земский исправник - 422 рубля, дворянский заседатель - 280 рублей, становой пристав - 280 рублей, городничие или полицмейстеры - 280 рублей, полицейские приставы - 57 рублей, квартальные надзиратели - 36 рублей); 8) формальное разграничение территориальных границ ведения городской и уездной полиции[162].К этому можно добавить, что, как указывалось в предыдущей главе, в городах должности полицмейстеров и городничих замещались, как правило, офицерами, которые получили ранения и вышли в отставку; в городские полицейские команды набирались в основном непригодные к строевой службе солдаты, отставные унтер-офицеры[163] [164]. Из этого перечня недостатков устройства и деятельности полицейских органов можно сделать вывод, что комиссия Н. А. Милютина намеревалась реформировать полицию во всех отношениях: 1) изменить устройство и состав местной полиции; 2) четко определить круг ее обязанностей; 3) определить порядок и формы действий полицейских органов. Таким образом, полиция должна была получить новую организацию и новые правовые основы деятельности. В 1859-1860-х гг. разработать новые положения о полиции не удалось, поскольку их необходимо было привести в соответствие с принципами других реформ, которые пыталось осуществить правительство. Однако проекты земской, городской и судебной реформы еще не были подготовлены, поэтому правительство ограничилось некоторыми паллиативами. В декабре 1862 г. утверждаются «Временные правила об устройстве -э полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» , установившие объединение земских и городских полиций и создание уездного полицейского управления, возглавлявшегося уездным исправником. Одновременно были утверждены «нормальные» штаты полицейских управлений. Эти правила были названы «временными», поскольку комплексное реформирование полиции предполагалось осуществить после земской и судебной реформы. Однако случилось так, что нормы «Временных правил» фактически действовали более полувека: новой реформы низших органов полиции так и не произошло. Уезды были поделены на станы, в которых полицейские функции исполнялись становыми приставами. Полицейская служба в городах, находящихся в ведомстве уездного полицейского управления, осуществлялась городскими и участковыми приставами и полицейскими надзирателями. Уездное полицейское управление, являясь коллегиальным органом, состояло из уездного исправника, его помощника и членов уездного полицейского управления - заседателей, избираемых от сословий дворян, сельских обывателей и горожан. В совокупности они образовывали общее присутствие уездного полицейского управления, а уездный исправник был его председателем. При полицейском управлении создавалась канцелярия, возглавлял которую секретарь. Произошли изменения порядка замещения должностей начальников полиции уезда (уездных исправников) по выбору от дворян. Начальник губернии (губернатор или генерал-губернатор) лично назначал и увольнял от должности классных и исполнительных чиновников полиции. Значительным образом расширились дисциплинарные права губернаторов в отношении провинившихся чинов полиции. Уездный исправник являлся начальником уездной полиции. Становые приставы, сотские и десятские подчинялись уездному полицейскому управлению[165]. Главой полиции в станах являлся становой пристав, который назначался на должность губернатором по представлению уездного исправника. Количество станов в уездах колебалось от двух до четырех в зависимости от размера территории уезда, численности населения, криминогенной обстановки. Изменение их количества осуществлялось через Государственный совет по представлению Министерства внутренних дел и утверждалось императором[166]. Чины уездной полиции получали жалованье за счет государственной казны. Сотские и десятские, избираемые на эти должности населением, выполняли свои обязанности без вознаграждения. Временными правилами 1862 г. устанавливалось сохранение в губерниях и наиболее крупных городах независимой от уездной городской полиции. Главой городской полиции являлся полицмейстер, назначавшийся губернатором. г). Полицейская реформа 60-70-х гг. XIX в. проводилась на местах постепенно. Параллельно с введением в действие Временных правил 1862 г. пересматривались штаты полиции тех губерний, которые были изъяты из общего управления. В большинстве случаев структура полицейских органов изменялась в сторону их усложнения и увеличения штатов. Так, если в 1857 г. в ведомстве Министерства внутренних дел числилось 27 766 классных чиновников, то к 1 января 1864 г. их было уже около 30 000. Непосредственно в Министерстве внутренних дел в этот период числилось 396 штатных чинов и 328 человек, причисленных к министерству, занимавших должности по мировым учреждениям[167]. Согласно «Временному положению о полицейских управлениях в 46-ти губерниях» от 9 июля 1878 г. в полицейских учреждениях страны вводилось 5 000 должностей полицейских урядников. Они распределялись «сообразно пространства, населения и других местных условий, по губерниям - министром, по уездам - губернатором, по станам - уездным исправником». Урядники назначались на должность уездным исправником из лиц, «оказавшихся, по сделанному исправником испытанию, наиболее готовыми к полицейской службе»[168]. Введение института урядников, непосредственно приближенных к населению и обладавших значительным объемом полицейских функций, определенных Инструкцией полицейским урядникам от 19 июля 1878 г, обусловило достаточно высокие требования к их общему, профессиональному и моральному уровню. Одним из главных результатов полицейской реформы 60- 70- х гг. XIX в. в кадровой сфере являлось то, что, начиная с 1873 г., полиция стала комплектоваться на основе вольного найма. К претендентам на службу в полиции стали предъявляться повышенные требования. Комплектование полицейских органов по вольному найму открывало возможность гражданам свободного, осознанного поступления на полицейскую службу, а у руководства полицейских органов - возможность отбора лиц, наиболее удовлетворявших конкретным условиям вакантной должности. С освобождением военного ведомства от обязательного назначения воинских чинов в полицейские команды последние в силу Высочайшего повеления от 4 июля 1873 г. стали комплектоваться людьми по вольному найму, и все издержки по их содержанию обязательно относились на средства городов. Однако городские власти не всегда справлялись с задачей финансирования полицейских учреждений. Зачастую уездные исправники были вынуждены обращаться к губернским властям с жалобами на отсутствие должного внимания к вопросам выделения материальных средств органам полиции[169]. Вследствие этого, а также крайне низких сумм денежных средств, выделяемых городами на содержание полицейской команды, полицейское начальство было лишено возможности устранять некомплект в командах людьми, отвечающими условиям полицейской службы, из-за чего на должности городовых принимались люди различных профессий, без строго отбора по нравственным качествам, непривычных к строгому порядку и требуемой полицейской службой дисциплине. Для устранения вышеуказанных недостатков Министерство внутренних дел рекомендовало губернаторам комплектовать полицейские команды исключительно из отставных и отпускных воинских чинов, получивших положительные аттестации от своего начальства, и только лишь при недостатке данной категории кандидатов - из лиц, не служивших в военной службе. Кроме того, Министерством внутренних дел для привлечения полицейских служащих к возможно более продолжительной службе, 17 ноября 1876 г. В Саратове из 250 полицейских с 1 января по 1 октября 1887 г. сменилось 230 человек, а в Царицыне, где полный комплект городовых составлял в рассматриваемый период только 60 служащих, в течение одного года сменилось Л 300 человек . В южных городах России полный штат городовых возможно было содержать лишь в зимние месяцы, так как с наступлением полевых работ и открытием навигации, когда цена на рабочие руки существенно повышалась, большинство полицейских покидали службу в полиции и отправлялись на частные заработки, где труд ценился выше. Частая смена полицейских и необходимость замещения освободившихся должностей людьми, не прошедшими изучение их личности и без необходимого поручительства в их благонадежности, крайне негативно отражались на комплектовании полицейских команд и удержание в их составе кадра ядра из старослужащих чинов. По требованию Министерства внутренних дел от всех губернаторов были предоставлены сведения по каждому городу о числе городовых, прослуживших в полицейских командах 5, 10, 15 лет. Согласно им в 564 городских поселениях числилось по действующим на тот период штатам 15 394 городовых, причем в 189 городах с комплектом городовых в 1 717 человек не было ни одного городового, прослужившего 5 и более лет. В остальных 375 городах с комплектом городовых в 13 677 человек имелся лишь 1 821 городовой, прослуживший 5 лет. Городовые, прослужившие 10 лет, в числе 716 человек распределялись по 259 городским поселениям, в которых общее количество городовых составляло 10 548 человек. И наконец, городовых, прослуживших 15 лет, числилось всего 382 человека в 178 городах с комплектом в 8 341 человек1. Из всего вышеизложенного следует, что в примерно в 1/3 городских поселений городовые не достигали предельного 5-летнего срока выслуги, а в остальных 2/3 городов 5-летний срок службы имел один городовой из семи, 10 лет - один из пятнадцати, 15 лет - один из двадцати двух. Из общего же числа в 15 394 городовых 5 лет выслуживал лишь один из восьми, 10 лет - один из двадцати двух, 15 лет - один из сорока. Приведенные цифры свидетельствуют, что служба в полицейской команде была крайне непродолжительна. Для устранения такого положения Министерством внутренних дел был принят ряд мер, направленных на то, чтобы сделать службу в полиции более стабильной и материально обеспечивающей профессией. 14 апреля 1887 г. Император утвердил мнение Государственного совета о предоставлении права назначения Министром внутренних дел полицейским чинам окладов жалованья в установленных пределах. Благодаря этому полицейские служащие получили возможность пользоваться постоянным и точно определенным денежным содержанием, независимым, как было ранее в большинстве случаев, от усмотрения городских общественных управлений. Этим же Высочайшим повелением было установлено деление городовых на разряды, что давало возможность полицейскому руководству поощрять более достойных или отличившихся путем перевода в высший разряд и способствовало образованию в полицейской страже надлежащего кадрового ядра из опытных людей. С этой же целью 31 декабря 1887 г. было утверждено положение Комитета Министров, в силу которого нижние воинские чины, числящиеся в запасе, во время нахождения на службе в полицейской команде, освобождались от призыва как на действительную службу и временные учебные сборы, так и в государственное ополчение. Кроме того, были приняты меры, направленные на повышение заинтересованности полицейских продолжать службу в должности: - постепенное увеличение содержания городовых по выслуге определенного количества лет службы в полицейской команде; - установление городовым права на пенсию при выслуге в должности продолжительных сроков. Первое из этих преимуществ было установлено ст. 551 Устава о службе гражданской, изданного в 1876 г. для чинов, исполняющих в гражданском ведомстве «низшие служительские должности». С введением комплектования полицейских команд по вольному найму полицейские служащие, подведомственные Министерству внутренних дел, стали числиться в гражданском ведомстве как исполняющие в этом ведомстве «низшие служительские должности»1. Вторая мера имела не менее важное значение в организации полицейской службы. До ее введения в действие нижние полицейской чины в качестве вольнонаемных служащих не пользовались какими-либо правами на пенсию. Это естественным образом влияло на неустойчивость полицейской службы. Поступавшие на должность городовых, сколько бы времени не служили, ничего не приобретали, а потеряв здоровье, они лишались возможности личным трудом добывать себе пропитание. Кроме того, трудности полицейской службы очень быстро приводили к такой степени утомления, при которой становилось необходимо заменить одного полицейского служащего другим. При этом, очевидно, что увольнение добросовестного человека без всякого обеспечения только потому, что он, утратив на полицейской службе свои силы и способности, не может с прежней энергией исполнять повседневные обязанности службы, являлось бы абсолютной несправедливостью. Таким образом, установление прав на пенсию естественным образом повлияло на отношение к старослужащим полицейским чинам в плане оставления их на должностях. Можно отметить следующие преимущества службы нижних чинов в полицейской команде: 1. Г ородовым, исправно и беспорочно прослужившим без перехода из одной полицейские команды в другую 10 лет, если они пожелали остаться в той же команде, назначалось прибавочное жалование в размере 1/3 того оклада, какой определен был им при поступлении на службу, если оклад этот не превышал 150 рублей; если же он был более 150 рублей, то из последнего оклада; прослужившим же 15 и более лет прибавлялось еще одна такая же треть. Настоящее правило не распространялось на городовых Санкт-Петербургской и Московской полиции. 2. Городовым, прослужившим в полиции 20 лет, назначалось при увольнении в отставку единовременное пособие в размере 250 рублей, а прослужившим 30 лет - пенсия в размере 96 рублей в год или взамен ее единовременное пособие в размере 1 000 руб. 3. Выходящим в отставку по ранению или травмам, полученным при исполнении служебных обязанностей, назначалось единовременное пособие в размере 250 рублей за 15 лет службы, а пенсия в размере 96 рублей или единовременное пособие в 1 000 рублей - за 25 лет службы. 4. Воспользовавшиеся единожды единовременным пособием не имели права ни на повторное его получение, ни на пенсию. 5. В случае смерти городового получаемая или положенная ему в силу статей 2 и 3 настоящих правил пенсия переходила к его вдове в размере 36 рублей в год. Очевидная необходимость заботы о жизни и здоровье полицейских обусловливала предоставление им при определенных условиях бесплатного лечения (до четырех месяцев), в том числе курортного[173]. В рассматриваемый период отпуск сотрудников полиции являлся скорее поощрительной, а не обязательной мерой. Получение отпуска полностью зависело от усмотрения начальства, и оно зачастую всячески препятствовало его предоставлению. Чины полиции при исполнении обязанностей службы нередко вынуждены были использовать частный либо общественный транспорт. В связи с этим они имели право пользоваться извозчиками и обывательскими подводами, право бесплатного проезда в трамваях и по железной дороге[174]. Пенсионное обеспечение в тот период являлось источником средств существования отставных полицейских и их семей, не имевших никакого имущества. Пенсия не являлась обязательным для каждого вознаграждением за службу. Право на пенсию приобреталось выслугой лет. Еще при Петре I был установлен порядок пенсионного обеспечения, требовавший выслуги офицерами 40 лет, а рядовыми - 25 лет. Отдельные несущественные корректировки пенсионного законодательства происходили в царствования Екатерины II, Павла I и Александра I. Первый законодательный акт, закрепивший государственную систему пенсионного обеспечения, появился лишь в 1827 г. при Николае I - Устав о пенсиях и единовременных пособиях[175] [176]. Главным недостатком Устава было то, что им не предусматривались, за редким исключением, выплаты пенсий нижним полицейским чинам, получившим такое право только в 1865 г. и только за выслугу лет. Размер пенсии определялся в основном продолжительностью службы и разрядом по должности, занимаемой до отставки. Кроме того, в 1860-70-х гг. были приняты дополнительные меры по стимулированию чиновников полиции к более -э длительной и «безупречной» службе . В Санкт-Петербургской исполнительной полиции в 1866 г. лица в возрасте 45 лет и старше, продолжавшие служить в полиции, составляли немногим более 15 %[177]. Особой заботой правительства пользовались чины городской и уездной полиции (классные и нижние), оставившие службу вследствие полученных при «злодейских покушениях на них увечий, ранений и повреждений здоровья, сделавших их неспособными к службе». Им назначались пенсии в размере до полного оклада годового содержания, независимо от числа прослуженных лет, с учетом семейного и имущественного положения. Семьям чинов полиции, убитых или умерших от ран до назначения пенсий, назначались пособия в размере до одного оклада годового содержания, и сверх того выдавалось единовременное пособие в том же размере[178]. Со второй половины XIX в. правительство стало уделять особое внимание стимулированию чинов полиции к повышению своего общеобразовательного уровня и профессиональной подготовки. Для содействия в этом первоначально в Санкт-Петербурге в 1867 г., а в последующем и в других крупных городах, был создан резерв полиции в виде сверхштатных полицейских команд, где лица, зачисленные на службу в полицию, проходили первоначальную подготовку. В 1895 г. были расширены программа и продолжительность прохождения обучения низших полицейских чинов и введен выпускной экзамен. Лица, не сдавшие выпускного экзамена, либо проходили обучение повторно, либо отчислялись без права поступления на службу в полицию[179]. Тем самым создавался дополнительный фактор стимулирования повышения профессионализма полицейских и соответственно улучшалось качество самой службы. Таким образом, условия службы в полиции, система стимулирования и социальных преимуществ для большинства её сотрудников, хотя и претерпели существенные изменения в результате реформ второй половины XIX в., оставались тяжелыми и не соответствующими предъявляемым требованиям по исполнению служебных обязанностей. Отсутствовало законодательное закрепление объективно обусловленного специфическим характером выполняемых задач особого статуса полицейского. Уровень жалования основной массы полицейских не отвечал требованиям поддержания престижа службы в полиции, укреплению их служебной и бытовой дисциплины. Порядок предоставления отпусков, забота о здоровье, пенсионное законодательство Российской империи крайне медленно изменялось в сторону улучшения общего благосостояния сотрудников полиции. В то же время дисциплинарная ответственность полицейских отличалась достаточно «мягким» подходом к их наказанию за коррупционные проявления, бытовые, морально-этические и служебные проступки, что являлось своего рода компенсацией за низкий уровень их материального обеспечения. Многообразная, многоступенчатая и сложная наградная система самим фактом своего существования отражала в общем положительную оценку государством деятельности сотрудников полиции. Отчетливо просматривается тенденция постепенного перехода от приоритета мер принудительного воздействия к мерам поощрительного характера, направленным на стимулирование сознательного и добросовестного отношения полицейских к своему поведению на службе и в быту. Однако уровень образования и социальная защищенность служащих полиции, в особенности нижнего чиновного уровня, не позволяли поднять ее до требований, соответствовавших специфике профессии полицейского, и нуждались в совершенствовании. В целом реформирование полиции 60-70-х гг. существенно повлияло на компетенцию общей полиции, организационное и структурное построение полицейских учреждений, систему работы с кадрами. Однако, как и все преобразования в этот период, реформирование в полиции проходило противоречиво. Объединение уездной полиции, рост ее численности, профессионализация и повышение материальной обеспеченности, совмещалось с сохранностью десятичной полицейской повинности в сельской местности, а также развитием ведомственной и частной полиции. Крупнейшее реформирование полиции было проведено в России в 1880 г. В конце 70-х гг. страна переживала внутриполитический кризис, обусловленный сложным положением в деревне, расстройством финансовой системы, вызванным во многом издержками русско-турецкой войны 1877-1878 гг. Впервые общество столкнулось с проявлением политического терроризма, к которому стала прибегать партия «Народная воля». В этих условиях 12 февраля 1880 г. учреждена чрезвычайная «Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия» во главе с графом М. Т. Лорис-Меликовым, который наделялся, по существу, диктаторскими полномочиями. Убедившись в низкой эффективности работы III Отделения, он предложил Александру II ликвидировать это учреждение. 6 августа 1880 г. III Отделение упразднилось, а его функции были переданы в Департамент полиции исполнительной с переименованием в Департамент государственной полиции. С этого момента в Министерстве внутренних дел сосредотачивалось управление всей полицией в Империи, министр же стал еще и шефом жандармов. Основной сутью новой реформы стало объединение в ведении Министерства внутренних дел политической и общей полиции. Теперь управление всеми видами полиции было сосредоточено в специальном Департаменте государственной полиции. Реорганизация 1880 г. определила главенствующее место Министерства внутренних дел в государственном механизме, а его глава фактически стал первым министром Империи, наделенным уникальной по объему компетенцией. Помимо борьбы с преступностью оно ведало значительной частью внутренних функций государства. Принятие 14 августа 1881 г. положения «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»[180], предоставило Министерству возможность объявлять в любой части страны положение «усиленной или чрезвычайной охраны», что расширяло права полиции в этой местности. Департамент государственной полиции в 1883 г. был переименован в Департамент полиции и стал состоять из пяти делопроизводств, где Первое (распорядительное) ведало вопросами назначения, увольнения, награждения сотрудников полиции[181]. Реорганизация центрального аппарата министерства нашла свое отражение в основном нормативном документе - «Учреждении Министерства внутренних дел 1892 года», определявшем штаты, структуру и задачи Министерства внутренних дел. В соответствии с «Учреждением» департамент полиции Министерства внутренних дел состоял из: - директора; - вице-директора; - чиновников для особых поручений; - секретаря; - общего журналиста; - делопроизводителей; - казначея; - помощника казначея; - начальника архива с помощниками; - чиновников для письма. Одной из задач Департамента полиции, предусмотренной ст. 362 «Учреждений», являлось «определение, перемещение, увольнение и награждение чиновников полиции и назначение им пенсий и других, установленных законом, должных выдач»[182] [183]. Реформирование полиции осуществлялось по нескольким направлениям. Одно из них было связано с проблемами местного управления. Высочайшими повелениями от 4 сентября и 20 октября 1881 г. создается «Особая комиссия для составления проектов местного управления» под председательством статс- секретаря Михаила Семеновича Каханова (в 1880 г. - товарищ министра Л внутренних дел, с 1881 г. - член Государственного Совета) . Изучая структуру полиции, комиссия сочла необходимым сохранить институт десятских в форме повинности населения для исполнения в месте жительства законных распоряжений сельских старост, а также полицейских и иных властей. Было признано нецелесообразным сохранение института сотских. Кроме того, комиссия пришла к выводу, что принцип выборной полиции, в особенности при том условии, что повинность сотских отбывается преимущественно худшими из крестьян, войдет в противоречие с необходимостью создания на местах полицейских органов, зависимых в полной мере от правительственной власти и состоящих в отношениях строгой субординации с вышестоящими органами. Комиссия высказалась также за то, чтобы становые приставы назначались губернатором единолично, а исправники - министром внутренних дел по представлению губернатора. В целях упрочения единоличной власти местных полицейских чинов признавалось целесообразным упразднить присутствия городских и уездных полицейских управлений, а также должности сословных - 3 заседателей, различные комитеты и советы . После рассмотрения и одобрения министром внутренних дел выводов комиссии, они стали основой решения задач полицейской реформы 80-х гг. XIX в. 8 июня 1889 г. императором было утверждено мнение Государственного совета об упразднении коллегиальных присутствий полицейских управлений и сословных заседателей. 12 июля 1889 г. принимаются положения о «земских участковых начальниках» и об устройстве судебной части в местностях, где действует это положение. В последней трети XIX в. особое внимание правительства обращалось на реорганизацию и усиление городской полиции, в первую очередь, Санкт- Петербурга и Москвы. Так, 14 ноября 1887 г. Московская полиция была временно увеличена на 41 должность полицейского надзирателя, а 30 ноября 1890 г. данное положение было продлено и на 1891 г.[184] В самом начале XX в. изменениям подверглась организационно-штатная структура уездной полиции. В 1903 г. учреждается уездная полицейская стража, состоящая из урядников и стражников. Каждая волость имела одного урядника и потребное число стражников. На каждые 2 500 человек населения губернии, полагался не более чем один стражник. Министр внутренних дел ведал уездной полицейской стражей; в губерниях она была подчинена губернаторам; в уездах - уездным исправникам; в станах - становым приставам; в тех поселениях, где имелись должности особых приставов и надзирателей, - последними. Стражники подчинялись урядникам. Уездная полицейская стража комплектовалась из русских подданных, достигших 25 лет, обладавших здоровым телосложением, в основном это были отставные и уволенные в запас нижние воинские чины. Требованием для урядников, поступающих в стражу, было умение составлять протоколы и общее представление о полицейской службе, а также знание обязанностей полиции по расследованию; от стражников же требовалось уметь читать, писать и достаточное общее развитие[185]. Реформа конца XIX в. имела огромное значение для организации работы с кадрами полиции. Комплектование полицейских органов претерпело коренные изменения: начиная с общественных повинностей горожан по наряду и формированию полицейских команд из числа непригодных нижних военных чинов и заканчивая вольным наймом на службу людей способных и надежных. В связи с тем, что при приеме на службу в полицию вводился принцип вольного найма, были изменены правила приема на должности в полиции. Так, преимущественное право при определении к службе на должности околоточного надзирателя, урядника, городового, полицейского служителя, стражника и сотского имели грамотные, достаточно хорошо развитые лица, а также отставные нижние военные чины, имеющие рекомендательные свидетельства от начальников частей. Помимо того, кандидаты на службу должны были обладать хорошим здоровьем и телосложением без физических недостатков. Желающий поступить на классную должность в полиции подавал прошение на имя губернатора, градоначальника или обер-полицмейстера. К прошению прилагалось личное жизнеописание. Получившие ранее образование представляли свидетельство об окончании учебного заведения, а также метрическое свидетельство о рождении или их нотариально заверенные копии. При соответствии всех условий для замещения полицейской должности, после изучения личностных качеств и всесторонней проверки, а также в зависимости от имевшегося образования и рода служебной деятельности кандидатов можно было сразу определить на службу либо подвергнуть экзаменационным испытаниям, или зачислить в полицейский резерв в целях теоретического и практического обучения, а также для прохождения дальнейшей службы[186]. Российскому служебному законодательству исследуемого периода было известно такое средство работы с кадрами административных учреждений, как аттестация. Аттестация имела важное значение в процессе назначения чиновников на должности, а также продвижения их по службе. Положение о порядке и назначении аттестации чиновников устанавливало, что оценка служебных достоинств чиновников должна основываться: на аттестациях, составлявшихся определенным порядком; на результатах их обсуждения членами аттестационных совещаний; на окончательном заключении руководителя учреждения или его подразделения. Аттестации проводились, а аттестационные совещания созывались в установленные сроки. По результатам рассмотрения документов составлялось письменное заключение об аттестуемых чиновниках. Аттестации являлись средством правового выяснения способности и пригодности чиновника к службе. Аттестационная оценка чиновников имела многофункциональное значение в работе с кадрами административных учреждений вообще и в полиции в частности. Увеличение штатов полицейских органов требовало адекватного увеличения расходов на полицию. В 1904 г. учреждение полицейской стражи вызвало увеличение расходов на полицию на 4,1 млн рублей; в 1905 г. последовали новые прибавки в 6,1 млн рублей; в 1906 г. к прежним прибавкам добавилось 20,9 млн рублей; в 1907 г. - 22,5 млн рублей. Эти цифры характеризуют лишь дополнения к обыкновенному полицейскому бюджету, который по смете Министерства внутренних дел на 1907 г. составлял 57,4 млн рублей. Рост численности полицейских органов и связанные с ним бюджетные ассигнования доминировали в суммах, выделяемых другим структурам Министерства внутренних дел. Так, сумма расходов Министерства внутренних дел на 1908 г. была исчислена по бюджету в 85,7 млн рублей, в том числе на разные полицейские надобности - 56,48 млн рублей. Из всего бюджета Министерства внутренних дел две трети расходов предназначались на полицейские нужды[187]. Значительная часть средств отводилась на денежное содержание полицейских чиновников, при этом разница между окладами высших полицейских чинов и служащих полиции среднего уровня составляла десятки тысяч рублей, а по сравнению с персоналом гражданских учреждений была невысокой. К примеру, министр внутренних дел получал жалование 24 480 рублей в год, его заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8 000 рублей, что немного превышало жалованье губернатора. Учитель гимназии получал лишь около 1 000 рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников[188] [189]. Иногда, несоответствие оплаты труда тяжелым условиям работы в полиции вынуждало губернаторов напрямую обращаться к полицейским с духоподъемными заявлениями. Например, 16 октября 1907 г. пензенский губернатор, обращаясь к чинам полиции, писал: «Пусть послужит ... поддержкой сознание, что она делает великое государственное дело, водворяя в стране государственность и спасая Россию от анархии» . Но увеличение штатов полицейских органов и бюджетные ассигнования не решали всех проблем полиции. В исследуемый период отсутствовала систематизация компетенции, обязанностей, функций полиции, которые по сути являлись механической суммой законоположений, накопленных болле чем за столетие. Правовая регламентация деятельности полицейских органов России, в том числе и по организации работы с ее кадрами, перестала совпадать с реальным положением дел, назрела необходимость коренного обновления.