3.6. Развитие таможенной системы во второй половине XVTTT веке
Во второй половине XVIII в. по сравнению с предшествующим периодом значительно изменилось состояние таможенной системы. Так как в ходе таможенной реформы в 1753-1754 гг. были ликвидированы все внутренние таможни, сохранились только таможенные учреждения, расположенные по окраинам империи, в портах и вблизи границ.
Часть из них имела статус «больших», остальные считалась «малыми» либо заставами. Юридического разграничения полномочий между «большими» и «малыми» таможнями долгое время не было, но в административном плане «малые» были подчинены «большим», а большие непосредственно замыкались на государственные органы управления.В компетенцию малых таможен и таможенных застав чаще всего входил только контроль законности перемещения провозимых товаров, что выражалось в проверке наличия таможенных сопроводительных документов, а также проверке соответствия их сведений и реального количества и качества товаров. В большинстве случаев малые таможни и заставы не осуществляли таможенного оформления. Порядок образования и деятельности, время существования и формирование личного состава малых таможен и таможенных застав определялись центральными учреждениями, а деятельность контролировалась постоянно функционирующими пограничными или портовыми таможнями, которым они подчинялись.
Интересную информацию о развитии таможенной системы во второй половине XVIII в. можно получить, анализируя ее количественные и качественные показатели.
Как уже упоминалось, в приложении к Таможенному уставу 1755 г. приводился реестр таможен и таможенных застав по состоянию на 1 декабря 1755 г. В него было включено пятнадцать больших и восемь малых портовых таможен, тридцать две пограничных таможни и заставы[702]. Вместе с тем, этот реестр во второй половине XVIII в. неоднократно подвергался пересмотрам, в ходе которых изменялся статус отдельных таможен и таможенных застав, увеличивался или сокращался количественный состав таможенных учреждений.
На изменения в таможенной системы Российской империи во второй половине XVIII в. повлияли как объективные, так и субъективные факторы. По нашему мнению, субъективный фактор был определяющим. Начало каждого правления было отмечено значительным изменением политического курса государства и введением новых приоритетов во внешней торговле. Именно волевые решения монархов предопределяли создание и ликвидацию таможенных учреждений, а также изменения в их статусе и штатном расписании. Хотя принятию этих решений, как правило, предшествовали инспекторские поездки чиновников центрального аппарата, представлявших свои предложения по оптимизации таможенной системы , принимаемые в итоге решения могли значительно отличаться от этих предложений.
Соображения о реформированиях, предоставляемые с мест, встречали, как правило, негативное отношение. Так, в ходе таможенной реформы специально был издан указ от 1 января 1756 г., распечатанный типографским способом и разосланный в таможни, который определял порядок обращения должностных лиц таможен в центральные и высшие органы власти. Там специально оговаривалось, что все предложения с мест по оптимизации системы таможенных учреждений в Сенат должны подаваться только через Коммерц-коллегию[703] [704] [705]. Текст этого указа отложился во внутреннем делопроизводстве Санкт-Петербургской портовой таможни за 1756 год . В этом же деле содержится повторное указание следовать положениям этого указа, так как директор царицынской таможни асессор Хрущов обратился напрямую в Правительствующий Сенат с просьбой «о переводе той таможни за неудобностью в другое место». Директорам портовых и пограничных таможен вновь было указано на необходимость по всем вопросам обращаться в Коммерц-коллегию и от нее «надлежащего наставления и резолюции требовать» . Объективной причиной, обусловившей значительные изменения в таможенной системе Российской империи во второй половине XVIII в., являлась ее активная внешняя политика, неоднократно за указанный период приводившая к изменениям границ. Первым из таких внешнеполитических мероприятий стало уничтожение в 1753-1754 гг. внутренних границ между Великороссией и Малороссией, а также между Великороссией и Войском Донским. В результате количество таможенных учреждений возросло: было ликвидированы три главные и восемь малых таможен, однако параллельно было создано двадцать семь таможен и таможенных застав на границе с Польшей . Именно с учетом этих численных изменений был составлен реестр 1755 г. Вместе с тем, в силу дороговизны реформированной системы, полностью построенной на штатной службе, уже в 1757 г. в ней начались сокращения. Они затронули как численность таможенных учреждений (было упразднено десять «новых» таможен, учрежденных в ходе реформы, и восемь ранее созданных), так и статусы отдельных таможен (четыре «больших» таможни были преобразованы в «малые»)[706] [707] [708], а также штатную численность персонала (сокращались, в частности, должности инспекторов при директорах ряда таможен из-за дублирования многих функций). Большинство из этих мероприятий были слабо обоснованы, поэтому целый ряд указанных изменений позже еще неоднократно пересматривался. Утверждение Российской империи на побережьях Черного и Азовского морей привело в середине 1770-х гг. к созданию таможенной инфраструктуры на этих землях . Специально для вновь присоединенных территорий были приняты «Правила привозных и отвозных товаров при портах Черного моря», имевшие силу таможенного тарифа . Следующим внешнеполитическим мероприятием, приведшим к изменениям системы таможенных учреждений, стали разделы Польши. В ходе первого из них в состав империи вошла Правобережная Украина, в результате чего в 1783 г. были созданы таможенные учреждения в Могилевской и Подольской губерниях . Их функционирование вскоре было прервано из-за начавшейся войны с Турцией, не желавшей усиления России в Украине и Северном Причерноморье. Лишь после успешной войны, уже в начале 1790-х годов были восстановлены таможенные учреждения в Полоцком, Могилевском, Киевском и Екатеринославском наместничествах «по состоянию, в каковом оные по общему Тарифу 1782 г. Волочинске и Радзивилове, и в Волынской губернии в г. Могилев и в селе Гусятине[714]. Еще одним направлением внешней политики Российской империи во второй половине 1790-х стало усиление внешней торговли с Прикаспийскими государствами. Это выразилось в создании таможни в Моздоке[715] [716] [717]. В 1799 г. было проведено реформирование и таможенной инфраструктуры Сибири по Ишимской и Иртышской линиям . Именно на усиление этих таможен были отправлены по решению Павла I стажеры, изучавшие таможенное дело при Санкт-Петербургской портовой таможне по указу Екатерины II. Таможенные учреждения, учреждаемые на «национальных окраинах» Российской империи, создавались по российскому образцу. Среди них определенным своеобразием обладали таможенные учреждения Лифляндии (Латвии), присоединенной еще в начале XVIII в. - до середины XVIII в. они сохраняли традиционный статус лицентных контор. Однако, и приняв статус портовых таможен, они занимали особое место среди российских таможен, так как имели особую нормативную базу деятельности , кроме того, служащие только этих таможен получали жалованье не в рублях, а в талерах , что нормативно было закреплено в 1737 г., но практически 733 осуществлялось еще и в 1799 г. , что видно из штатного расписания указанного периода. Все вышеизложенное свидетельствует, что вторая половина XVIII в. отмечена сложными процессами организационного становления таможенной системы как системы, локализованной на границах Российской империи. Длительное время изменения в ней происходили достаточно хаотично, без надлежащей проработки вопроса, в связи с чем к решению ряда организационных проблем приходилось неоднократно возвращаться. В правление Павла I была сделана одна из первых попыток подвести научную основу под процесс реформирования внутренних звеньев таможенной системы. С целью дальнейшей ее оптимизации в 1797 г. было приказано составить описания таможен по губерниям. В этих описаниях давалась комплексная характеристика положения конкретных таможенных учреждений с учетом всех важнейших факторов - наличия крупных рек, близости крупных населенных пунктов, количества населения, сформированности торговых путей. В частности, сохранилось такое подробное описание по Литовской губернии . В «Представлении о новых таможенных штатах» , составленном в 1798 г. для Правительствующего Сената Президентом Коммерц-коллегии Петром Александровичем Соймоновым, указывалось его стремление «сочинить штаты прямой надобности, соразмерные», изучив для того «сведения о выгодах и неудобствах каждой таможни». Так, на Западной границе предлагалось упразднить Гусятинскую таможенную заставу, преобразовать Жванцовскую таможню в Исаковскую (с переводом штата); упразднить на Таврическом полуострове все таможни и заставы в связи со [718] [719] [720] [721] введением на нем режима порто-франко; упразднить Кагальницкую таможню, утратившую практическое значение после переселения запорожских казаков на Кубань. Вместе с тем, предлагалось учредить таможенные заставы близ Азовского моря, увеличить значение таможенных учреждений Астраханской губернии и Сибири. В упомянутом Представлении о таможенных штатах сделана одна из первых попыток официально определить значимость конкретных таможен путем ранжирования, в основе которого лежали объем грузооборота и виды производимых операций. Хотя это ранжирование еще не имело юридического значения, оно легло в основу распределения штатов. К таможням «первого рода» были отнесены Санкт-Петербургская, Рижская и Одесская портовые таможни «как такие места, чрез какие привоз и вывоз товаров без изъятия позволяется» (примечательно, что Архангельская таможня в этом перечне уже не упоминается, что свидетельствует о полной победе Балтийской торговли). К таможням «второго рода» относились все прочие портовые таможни и заставы, а также пограничные Юрбургская и Бржетская (Литовской губернии), Радзивиловская (Волынской), Могилевская (Подольской), Дубосарская (Новороссийской), «чрез кои привоз ценовых только товаров воспрещается» (т.е., особо ценных). Все остальные таможни и таможенные заставы относились к таможням «третьего рода», «чрез кои вход иностранных товаров возбраняется»[722]. На основе этой работы было подготовлено новое штатное расписание для таможенных учреждений всей Российской империи. В его первую часть, принятую 7 октября 1799 г., были включены 34 таможни и 30 застав. Это штатное расписание, составленное для таможен, таможенных застав и таможенных присмотров, устанавливало общий штат таможенной системы 3662 человека с суммарным жалованьем 423 038 руб. и 58 487 талеров (ефимков) . Помимо средств, запланированных на выплату жалованья, это расписание включало в себя перечень планируемых расходов на содержание таможенной инфраструктуры. Туда включались такие расходы, как починка или строительство таможен и складов, канцелярские расходы, содержание и ремонт весов, в портовых таможнях - содержание и ремонт шлюпок, а в крупных таможнях дополнительные средства на содержание противопожарных приспособлений. В течение конца 1799 г. и всего 1800 г. штаты таможенных учреждений дорабатывались за счет принятия специальных указов по отдельным местностям. 22 декабря 1799 г. было принято штатное расписание для Таврического полуострова - там было образовано три таможни (Козловская, Ахтиярская и Кефийская) и две таможенные заставы (Керченская и Еникольскя). Суммарный штат этих учреждений составил 154 человека, дополнительно был введен таможенный присмотр в составе 68 человек . В марте 1800 г. были утверждены штаты для таможенных учреждений Западной Украины - Г родненской таможни и Ковенской таможенной заставы в количестве 28 человек . В июле 1800 г. утверждено штатное расписание Седлистовской таможенной заставы, поступавшей под начало Астраханской портовой таможни. Этот штат включал 10 человек[723] [724] [725] [726]. Все вышеизложенное позволяет утверждать, что к концу XVIII века в основном завершилось становление системы таможенных учреждений Российской империи как бюрократических структур, укомплектовывавшихся на штатной основе. Приоритетным направлением усовершенствования таможенной системы во второй половине XVIII в. следует признать развитие пограничных сухопутных таможен и застав по западной границе Российской империи и в Сибири, а также создание портовых таможенных учреждений в Причерноморье и Приазовье. Таким образом, во второй половине XVTTT в. происходили важные процессы в таможенной системе Российской империи. Условно их последствия можно разделить на несколько групп: 1) географические - полное уничтожение внутреннего таможенного обложения и внутренних таможен привело к локализации сохранившихся и вновь создаваемых таможенных учреждений вблизи границ и побережий; 2) организационные - в указанный период происходило усовершенствование и усложнение системы таможенных учреждений, положено начало их статусному ранжированию; 3) внешнеполитические - присоединение новых территорий и ликвидация внутренних границ привели к ликвидации либо переносу ряда таможенных учреждений, а также созданию новых; 4) административные - последовательная смена нескольких административных моделей центрального и ведомственного управления привела к соответствующим изменениям во внутренней структуре таможенных учреждений, а также в характере их взаимоотношений с центральными и губернскими органами управления. Характеристика развития таможенной системы во второй половине XVTTT в. будет неполной без характеристики ее вспомогательных институтов. Под ними мы понимаем те организационные структуры, на которые не возлагалась реализация традиционных функций таможенного дела, которые были организационно объединены с таможенной системой на определенном этапе ее развития, но в дальнейшем выделились в самостоятельные управленческие структуры. Сюда можно отнести таможенную пограничную стражу, таможенные карантины, таможенные цензуры. Вплоть до XVTTT века у большинства государств не существовало систематической охраны государственных границ. Важную роль в становлении современных пограничных войск сыграла таможенная служба, которая, исходя из своей задачи - борьбы с незаконными перемещениями товаров - положила начало практике регулярной охраны государственной территории. Планомерная борьба с контрабандным провозом товаров («неявленными и утаенными товарами») в России была начата с 1720-х годов. С этой целью практиковались создание на второстепенных дорогах надолбов, препятствующих проезду обозов, а также периодическое устройство засад регулярных войск . Развитие сухопутной пограничной торговли сделало вопросы противодействия контрабанде особенно актуальными. 8 августа 1728 г. состоялось заседание Комиссии о коммерции, на которой стоял вопрос о пресечении тайного провоза товаров по малым дорогам на границах. Было отмечено, что из Риги, Ревеля, Дерпта, Новгорода, Нарвы, Смоленска, Торопца товары систематически провозятся по малым дорогам, без уплаты таможенных пошлин . С целью упорядочить приграничную торговлю было предписано провозить товары исключительно по большим дорогам под угрозой конфискации. Во исполнение этого указа земским старостам были разосланы перечни дорог, которые признавались большими, то есть обязательными для провоза товаров. Для охраны отдельных участков дорог предлагалось ввести охрану штатными военнослужащими. Сохранилась роспись участков с указанием числа необходимых для их охраны военнослужащих по дорогам вблизи Смоленска. Предполагалось охранять эти дороги силами конных драгунов: во главе постов (3-4 драгуна) находился капрал, возглавлял охрану участка, составлявшего от 1,5 до 5,5 верст, прапорщик . Но постепенно стало понятно, что привлечение сил регулярной армии к делам административного управления - не лучший выход из ситуации. [727] [728] [729] Поэтому уже в штатном расписании 1724 г. в портовых таможнях появляется должность стрендрейтера (позже - страндрейтера), главной задачей которого была выявление «утаенных и неявленных товаров». В частности, штатное расписание Нарвской портовой таможни 1724 г., включающее в себя всего девять человек, среди прочих упоминает одного страндрейтера, в должностные обязанности которого входил периодический объезд участка вблизи порта с целью пресечения несанкционированной 744 доставки с моря и разгрузки товаров . Должность страндрейтера первоначально не включалась в основной состав штатов портовых таможен, а упоминалась в числе технических работников. Вместе с тем, они упоминались в большинстве таможен - в 1724 г. предусматривалось наличие двух «страндрейтеров с лошадьми» в Санкт- Петербургской портовой таможне, двух - в Архангельской таможне, одного - в Кронштадтской таможне . По указу Правительствующего Сената от 9 августа 1754 г. должность страндрейтера была переименована в таможенные объездчики746. Одновременно должности таможенных объездчиков вводились в штатные расписания пограничных таможен. Для их заинтересованности в борьбе с контрабандой была принята норма о передаче лицу, выявившему «утаенные товары», 1A стоимости конфискованных у нарушителя товаров. Для курирования деятельности таможенных объездчиков с июля 1755 г. дополнительно вводилась должность главного таможенного надзирателя при Коммерц-коллегии . В ходе таможенной реформы 1753-1757 гг. советником Коммерц- коллегии Сергеем Межениновым была разработана Инструкция по 744 745 О переименовании страндрейтеров в звание пограничных таможенных объездчиков: указ Правительствующего Сената от 9 августа 1754 г. // ПСЗРИ. Т. XIV. № 10269. С. 190191.; РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 1. Л. 179-181 об. 746 747 РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 1. Л. 24, 62 об., 66. РГАДА. Ф. 397. Оп. 1. Д. 588. Л. 1-2. Об определении для поимки ввозимых в Россию и вывозимых из оной запрещенных товаров сверх объездчиков главного надзирателя: указ Правительствующего Сената от 6 июля 1755 г. // ПСЗРИ. Т. XIV. № 10431. С. 384-385. улучшению деятельности пограничных таможен. В ней предлагалось вместо традиционных засек и рогаток на второстепенных дорогах выкопать глубокие рвы. Все передвижение вдоль границ необходимо было свести к официально определенным большим - «указным» - дорогам, которые предписывалось удалить от границы на 20-30 верст. Таможенные объездчики должны были следить, чтобы никто не пытался проехать к границе по «неуказным дорогам». Купцы, пойманные в вышеопределенной 20-30верстной зоне вблизи границы, считались нарушителями, их товар подлежал конфискации как «неявленный и утаенный» . Всем, кто планировал ехать за указанную пограничную дорогу, необходимо было иметь паспорт, выданный в присутственном месте с указанием цели поездки и точного места отбытия и прибытия. Если же у задержанного лица такого паспорта не было, оно подлежало наказанию: «рангованные» дворяне - денежному штрафу на сумму 50 руб., остальные - битью плетьми[730] [731]. Таким образом, хотя уже с 1720-х годов в России проводились определенные мероприятия по борьбе с контрабандой, их было явно недостаточно. Полная переориентация таможенного дела на регулирование внешнеэкономической деятельности поставила задачу переосмысления понятий таможенного пространства, таможенной территории и таможенной границы. В условиях отсутствия регулярной охраны государственной границы военизированными частями, именно на таможенную службу ранее всего была возложена защита внешнеэкономической безопасности государства. Для решения этой задачи в таможенной системе была сформирована новая структура - таможенная пограничная стража. Как следовало из именного указа от 27 сентября 1782 г.[732], подразделения таможенной стражи учреждались в каждой пограничной губернии. Ее основной силой оставались таможенные объездчики, но, в отличие от более раннего периода, каждый объездчик теперь имел под своим контролем определенный участок границы - десять верст на двух человек, которые должны были посменно обеспечивать его охрану. Таким образом, охрана границы теперь имела организованный характер цепи. Таможенные объездчики служили посменно, они должны были обеспечивать охрану своего участка, как днем, так и ночью. В их задачи входило наблюдение за тем, чтобы никто не пересекал государственную границу иначе, как по утвержденным дорогам. Для повышения заинтересованности служителей этой стражи по каждому факту задержания для таможенного объездчика предусматривалось дополнительное вознаграждение. Для наблюдения за службой таможенных объездчиков на каждые пятьдесят верст дополнительно назначался таможенный надзиратель, находившийся на государственной службе и имевший XI классный чин по Табели о рангах. Таможенный пограничный надзиратель определялся в губернском правлении по одобрению казенной палаты. В должностные обязанности надзирателя входил периодический объезд участков подчиненных ему таможенных объездчиков. С тем, чтобы избежать злоупотреблений, предписывалось ежегодно переводить таможенных объездчиков и надзирателей с одного места на другое, при этом на новом месте службы им обязательно должны были предоставляться казенные квартиры - «потребные жилища». Таможенные объездчики и надзиратели включались в штаты таможенного присмотра, приписанного к определенной губернии. При составлении штатов таможенных учреждений 1799 г. штаты таможенного присмотра включались в общий перечень должностей после штатного состава курируемых таможен. В частности, штат таможенного присмотра по Санкт-Петербургской губернии в 1799 г. составлял 48 объездчиков и 35 надзирателей, в Выборгской губернии - 138 объездчиков и 16 надзирателей, в Эстляндской губернии - 126 объездчиков и 13 надзирателей, в Лифляндской губернии - 112 объездчиков и 10 надзирателей, по Курляндской губернии - 82 объездчика и 7 надзирателей, по Литовской губернии - 234 объездчиков и 18 надзирателей, по Волынской губернии - 83 объездчика и 6 надзирателей, в Подольской губернии - 156 объездчиков и 10 надзирателей, в Новороссийской губернии - 281 объездчик и 19 надзирателей. Годовое жалованье объездчика варьировалось от 80 до 120 руб., надзирателя - от 200 до 250 рублей . Создание таможенной цепи и стражи позволило обеспечить противодействие контрабандному провозу товаров через морские и сухопутные границы Российской империи, а также положило начало систематической охране государственных рубежей. Другим институтом, оформившимся в рамках таможенной системы в XVIII веке, были таможенные карантины. Создание любого государственного органа всегда имеет определенную цель, так как любое структурное подразделение государственного механизма предназначено для осуществления и реализации определенной государственной функции. Традиционными функциями, выполняемыми таможенными органами, являются фискальная, связанная с наполнением государственной казны, а также правоохранительная, связанная с выявлением нарушений в таможенной сфере, о чем уже говорилось в предыдущих главах. Однако функции любого государственного органа могут расширяться путем возложения на него дополнительно на каком-либо историческом этапе решения какой-либо задачи или достижения определенной цели. [733] Применительно к таможенным органам это выразилось в возложении на них в XVII-XIX вв. функции борьбы с распространением эпидемий. Преодоление политической изоляции России и расширение внешнеторговых связей с иностранными государствами привели к более оживленным контактам с иностранцами, повысив товарообмен, в том числе и со странами, охваченными заразными болезнями. Одним из последствий этого стало распространение эпидемий. Бубонная чума, оспа, холера уносили многие тысячи жизней во всех странах. Опасность внешних заражений впервые была понята на рубеже XVII-XVIII в., когда в нормативные правовые акты, предназначенные для Архангельской таможни были включены нормы по противодействию «моровым поветриям». Архангельск в то время был единственным морским портом России, а прибытие зараженных кораблей превратилось в серьезную проблему. Поэтому целовальникам предписывалось вести оперативную работу - общаясь с иноземными купцами выяснять, нет ли где в сопредельных странах «моровых поветрий» и, в случае получения информации, сообщать ее по команде. В дальнейшем, при прибытии корабля из страны, в которой были выявлены случаи заболеваний чумой, оспой или холерой, этот корабль не допускался в порт и отправлялся на карантин. Если же эпидемия имела большое распространение, прибывший корабль должен был быть выслан обратно. Одним из первых нормативных правовых актов, принятых в России в XVIII веке по вопросу противодействия эпидемиям был указ Правительствующего Сената 1747 г., призванный не допустить на российский рынок мяса зараженных животных из Польши . [734] [735] В 1755 г. борьба с эпидемиями получила институциональное выражение - при каждой крупной таможне учреждался «карантинный дом», в штате которого были лекари для досмотра людей, прибывающих из стран, охваченных эпидемией[736] [737]. Таможенникам надлежало товары, прибывшие из этих стран, досматривать в особом режиме и под контролем врача. В 1755 г. была проведена первая структурная перестройка карантинной службы при таможнях - ряд карантинов был перенесен в другие таможни . После разразившейся в 1771 г. эпидемии чумы в Турции по южной границе было увеличено число таможен, в состав которых входили карантины. В 1786 г. для Кронштадтской портовой таможни, являвшейся морскими воротами Санкт-Петербурга, было принято «Положение о карантинном доме на острове Сескар», ставшее образцом для организации карантинных домов. В нем устанавливались правила размещения карантинных домов, определялся их обязательный штат: карантинный пристав (назначаемый Адмиралтейской коллегией из числа морских офицеров), карантинный надзиратель, переводчик лекарь и подлекарь, один таможенный служитель, карантинный сержант; а для обеспечения нормальной работы: вооруженное однопалубное судно «с моряками и штурманом» и воинская карантинная команда[738]. При прибытии корабля в порт надлежало капитану заполнить опросник о состоянии здоровья экипажа. Необходимо было письменно ответить на следующие вопросы: 1) название корабля, 2) имя капитана, 3) из какого места прибыли, 4) количество дней плавания, 5) прошел этот корабль карантин в других странах, 6) контактировал ли он с зараженными судами, 7) число экипажа, 8) сколько больных и чем болеют, 9) сколько умерло во время плавания, 10) был ли недостаток воды, 11) есть на корабле товар способный таить в себе заразу . В случае, если таможенные служащие заподозрят наличие заразного заболевания на борту, суда помещались на карантин, а купцы должны были своими силами достать весь товар из трюмов. Сама процедура занимала в общей сложности до 6 недель, она осуществлялась под ответственность карантинного пристава, который не мог в это время отлучиться более чем на два часа, без разрешения главного командира над портом Кронштадтским[739] [740] [741]. Была сформирована роспись товаров из трех категорий с указанием их потенциальной опасности способствовать распространению эпидемии. Для каждой из этих категорий были установлены особенности осуществления таможенного досмотра. Выгрузку товаров можно было совершать только днем, в присутствии таможенного служителя, чтобы предотвратить возможность утайки 759 зараженных предметов . После разделов Польши во вновь присоединенных территориях на наиболее важных торговых путях одновременно учреждались таможни с карантинами[742]. Следующим шагом в борьбе с эпидемиями было принятие 7 июля 1800 г. кодифицированного акта регламентирующего характера - Устава пограничных и портовых карантинов[743]. В ранее подготовленный опросник для капитанов корабля был добавлен вопрос о том, имеется ли паспорт на товар. Предписывалось карантинные дома располагать от таможни не более чем в 200 саженях (около 400 м - прим. авт.). Лекари карантинных домов имели право задерживать людей, прибывающих из стран, подверженных эпидемии на 12 дней, для выявления признаков болезни. В карантинном доме проверялись образцы продукции. Все товары делились на три группы - первый - опасный, второй - потенциально опасный, третий - обычный, для каждого были определены свои особенности проверки. При выявлении заразы, на корабль вешали желтый флаг и запрещали вход в порт, если это был не порт, а сухопутная граница, то на средство доставки товара вешали зеленый фонарь. Основной таможенный досмотр разрешалось производить, только после получения подписи служителей карантина об отсутствии заражения. Учреждение таможенных пограничных карантинов явилось важным мероприятием по борьбе с пандемиями. Деятельности служителей таможен всегда была сопряжена с повышенной опасностью, особенно при досмотре отдельных видов товаров. Учреждение карантинных домов позволило сделать эту работу более безопасной, способствовало предотвращению распространения многих заболеваний. Другим институтом, возникшим в таможенном деле России в конце XVIII в. была цензура, возникшая под влиянием Великой Французской революции. Изначально цензура была ориентирована на внутреннюю жизнь государства - в 1790 г. была учреждена цензура книг, осуществлявшаяся управами благочиния, в 1796 г. закрыты вольные типографии. В царствование императора Павла цензура сделалась ещё строже и отделилась в особое ведомство, подчиненное императору. В борьбе с инакомыслием было обращено внимание, что многие «вредные» книги, подрывающие существующий строй поступают из-за границы. В связи с этим было решено задачу проводить изъятия таких изданий возложить на таможнях. Это потребовало изменения внутренней структуры ряда таможен, в которых учреждались отделения цензуры. С 1798 г. были введены ограничения на ввоз печатной продукции через границу. Существовали свои правила перемещения книг и газет через портовые и пограничные таможни. Первоначально планировалось ввести свои отделения цензуры во всех портах[744], однако через год были установлены ограничения - печатные издания теперь можно было перемещать исключительно через пять портов, перечень которых был законодательно определен[745], только при этих портах существовали цензуры. При сухопутном въезде в страну через Западную границу печатные издания можно было ввозить только через Радзивиловскую таможню, где была учреждена цензура для Волынской, Подольской и Минской губерний[746]. Служители цензуры получали жалованье[747] в соответствии со штатным расписанием[748]. В состав цензур входили три эксперта - по духовной, гражданской и ученой части, а также канцелярские служители, свободно владевшие Европейскими иностранными языками. Это свидетельствует, что в конце XVIII в. возник новый вид контрабанды - идеологическая, выявление которой возлагалось на таможенные органы. В этом объеме таможни на последующие двести лет были вовлечены в реализацию государственной функции борьбы с инакомыслием. Таким образом, таможенная служба в конце XVIII в. не только окончательно оформилась как бюрократически организованная часть государственного аппарата, но и способствовала становлению целого ряда новых институтов в сфере государственного управления. Это временно привело к расширению функций, возлагавшихся на нее в системе государственного механизма за счет охраны государственной границы, противодействия эпидемиям, борьбы с инакомыслием. В дальнейшем произойдет организационное размежевание таможенной системы с этими институтами. Характеристика таможенной системы XVIII в. будет неполной без характеристики нового социального и правового института - института бракования товаров. Хотя этот институт напрямую не включался в таможенную систему, он действовал в прямой взаимосвязи с ней и был призван обеспечить высокое качество товаров, пересекающих таможенную границу, а также определить сортность товара для определения подхода к пошлинному его обложению. Можно утверждать, что именно на базе этого института в современных условиях оформилась таможенная экспертиза товаров. Проблема качества товаров, перемещаемых через таможенную границу, всегда относится к разряду актуальных, поэтому Российское государство уже в Московский период своей истории начало формировать системы контроля качества товаров. В настоящем разделе работы на основе нормативно-правовых актов, обнаруженных в Полном собрании законов Российской империи, а также материалов внутреннего делопроизводства Санкт-Петербургской портовой таможни изучены организационные и нормативные основания деятельности браковщиков, механизм оплаты их труда, а также вопросы ответственности. Как следует из преамбулы, одной из причин принятия Новоторгового устава 1667 г. являлось учащение случаев привоза в Россию иностранцами «худых поддельных, которые нигде не годятся» товаров, «в которых они подлинно обличены». Новоторговый Устав впервые подробно регламентировал торговлю российских купцов с иностранцами, а его ст. 45 непосредственно была посвящена вопросам обеспечения качества товаров во внешней торговле. От иностранных купцов она требовала подтверждения клеймами и печатями производства товаров в конкретных городах с целью выявления подделок, в случае же их обнаружения, а также выявления низкого качества предписывалось «те худые товары, обличив, и во весь свет огласив, отослать с бесчестьем с ярмарки»[749] [750]. Уже в конце XVII в. появилось понятие сорта товара, но даже сам законодатель в то время считал возможным иногда пренебрегать им. Например, одним из именных указов 1687 г. предписывалось при пошлинном обложении записывать юфть (один из видов кожи, традиционный экспортный товар России - прим. авт.) в таможенные книги без разделения на сорты, считая четыре рубля за каждый пуд веса . В XVIII веке, по мере активизации внешней торговли, вопрос качества товаров приобретал все большее значение, причем в новых условиях особое внимание уделялось экспортным товарам. Важное место среди них заняли пенька и лен, они были сырьем для производства парусины и канатов, в которых была заинтересована вся Европа. Именно в сфере торговли этим товаром ранее всего начал оформляться институт бракования товаров, который занял важное место в организации таможенного дела в XVIII веке. Один из первых актов в данной сфере был принят 25 января 1713 г., он регламентировал бракование пеньки и льна в порту Архангельска[751]. Несколько позже, уже в 1723 г., подобный акт был принят и для Санкт- Петербургского порта. Указ, принятый для Санкт-Петербургского порта, значительно отличался от того, что был принят для Архангельского - в нем предписывалось бракование осуществлять «по образцу Рижскому» . Это соответствовало общему духу реформ Петра I, который активно изучал и внедрял шведский опыт государственного управления. В течение всего XVIII в. постепенно нарабатывалась нормативная база, определившая статус браковщика, порядок его вступления в должность и условия ее осуществления, а также вопросы ответственности за недобросовестность при исполнении обязанностей. Если в первой половине XVIII в. деятельность браковщиков нормирована фрагментарно, то во второй половине этот века появляются специальные должностные инструкции для них, в которых регламентированы практически все аспекты их работы. Под бракованием товаров понималась экспертная деятельность уполномоченных лиц, определявших сортность определенной категории экспортных и импортных товаров с целью недопущения в торговый оборот некачественной продукции. Так как эта деятельность требовала специальных познаний в данной сфере, к бракованию товаров в подавляющем числе случаев определялись купцы. Вместе с тем, эта должность вводилась по инициативе государства, а деятельность осуществлялась под контролем таможенного учреждения. Постепенно во всех портах и пограничных городах были введены должности браковщиков для различных категорий экспортных и импортных товаров - льна и пеньки, юфти, поташа, сахара, сельди, древесины, брусковой краски. При различных таможнях был свой собственный состав браковщиков, определявшийся особенностями номенклатуры ввозимых и вывозимых товаров. Определение к должности браковщиков производилось по выбору купцов и по представлению магистратов. Так как во время ее осуществления купец не имел возможности вести собственное дело, практиковалась сдельная оплата труда по должности, которая периодически [752] пересматривалась, что видно, например, из указа Правительствующего Сената от 19 августа 1737 года . Вместе с тем, жалованье это платилось не из казны или акцидентного сбора, как штатным служителям таможен, а из специального сбора, уплачиваемого купцами за проверку сортности товаров - «браковых денег», сумма которых исчислялась исходя из количества проверенного товара. Эта сумма обычно взыскивалась в равных долях с продавца и покупателя, причем предписывалось браковые деньги «купцам платить неудержно». Эта оплата шла в общий фонд, из которого предписывалось деньги браковщикам «делить между собой по общему 772 согласию по равным частям» . Чаще браковщики товаров избирались из числа русских купцов, но если в экспертизе какого-либо товара часто возникали споры, то дополнительно назначался браковщик из числа иностранных купцов по их выбору. Например, для определения сортности пеньки, льна и юфти при Санкт-Петербургской портовой таможни указом Комиссии о коммерции от 3 июля 1727 г. были назначены русские и иноземные браковщики, которые принимали решение совместно . Наоборот, для бракования импортных товаров, приобретаемых за счет средств государственной казны, назначались исключительно российские браковщики[753] [754] [755] [756]. Работа браковщиков заключалась не столько в полном выбраковывании товара (это были случаи все-таки исключительные), сколько в установлении сортности товара. Это направление их работы имело большое практическое значение, так как напрямую было связано с исчислением таможенной стоимости, а, следовательно, определяло размер взыскиваемых пошлин. Традиционно в России товары подразделялись на три сорта, что нашло закрепление в тарифах - там упоминались товары «лучшего качества», «среднего качества», «последней доброты», а также изделия «лучшей руки», HHC «средней руки», «прочие» . Эта традиция легла и в основу работы по бракованию товаров. Например, при браковании льна товар делился на три группы - «первой чистой руки», «второй чистой руки», «третьей получистой руки»[757] [758]. Порядок осуществления деятельности браковщиков подробно регламентировался должностными инструкциями, которые начали приниматься во второй половине XVTTT в. Рассмотрим его на примере деятельности браковщиков льна и пеньки Санкт-Петербургской портовой 777 таможни . Предписывалось производить бракование товаров в специальных помещениях (шофах - пристройках к амбарам), чтобы товар не смешивался, каждый сорт должен был представляться отдельно от других. На одну шофу предписывалось иметь двух браковщиков, которые дежурили в паре. Если в какой-то момент в шофе не было ни одного из них, то с обоих взыскивался штраф - 1 руб. за каждый час отсутствия. Для предупреждения сговора браковщики не должны были дежурить в одной шофе два дня подряд, а напарники ежедневно менялись по жребию. Работали браковщики по расписанию - с шести часов утра до двенадцати часов дня, а после обеда с четырнадцати до двадцати часов. Начало и окончание работы производилось по удару колокола с Адмиралтейства. Деятельность браковщиков документировалась в специальном «основательном и порядочном» журнале, который велся каждый день. В записях фиксировалась следующая информация: количество проверенного товара, его сорт, имя владельца, дежурного браковщика, десятского. Эта же информация включалась в рапорты, подаваемые в таможню. Эти рапорты являлись основанием для взыскания таможенных пошлин с товара, а также для погрузки экспортных товаров. При этом предписывалось «таможне смотреть, дабы без брака, без печатей и без рапортов браковщиков [на корабли] нагружено не было». Вопросы качества осуществления должностных обязанностей и ответственности браковщиков впервые нашли свое нормативное закрепление в указе Правительствующего Сената от 16 января 1735 г., в котором за производство подлогов в экспертной деятельности для виновных HHQ браковщиков введены денежные штрафы . В дальнейшем этот вопрос дорабатывался и расширялся. Для обеспечения качества товаров предписывалось в каждую упаковку товара вкладывать дощечку, на которой указывались имена браковщика и десятского. В случае если в дальнейшем обнаруживался несортный товар, это являлось основанием для возбуждения иска о возмещении ущерба. Непосредственный контроль качества деятельности браковщиков осуществляли купцы. Они имели право выборочно распаковывать товар, предназначенный для экспорта, и перепроверять содержимое упаковок. В том случае, если качество товара соответствовало заявленной сортности, повторное упаковывание производилось при вторичной уплате браковых денег. Если же внутри упаковок обнаруживалась некачественная продукция, не соответствовавшая заявленному сорту, товар во всей партии должен был быть перепроверен, при этом не только не уплачивались «вторые браковые 778 О продаже и браковании пеньки, о штрафовании браковщиков за подлоги в браке и о разных условиях при покупке и перевозке пеньки: указ Правительствующего Сената от 16 января 1735 г. // ПСЗРИ. Т. IX. № 6669. С. 460-464. деньги», но в качестве компенсации морального вреда возвращались и «первые». В случае необходимости купцы имели право обращаться с жалобами на неправомерные действия браковщиков в таможни, а в особых случаях - также в Коммерц-коллегию. При служебных расследованиях с виновных лиц взыскивались штрафы, если «браковано неправдиво», чаще всего сопровождавшиеся отставкой. Так как нередко в браке товаров были виноваты работники- упаковщики, браковщикам предписывалось за ними «смотреть накрепко, чтоб не были ленивы, неисправности, фальши и подлога какого не делали». В случае необходимости браковщики имели право жаловаться на десятских (бригадиров виновных работников) в таможню. Если этого своевременно не было сделано, в дальнейшем недосмотр признавался виной браковщика (леность и нерадение). Если же выяснялся умысел браковщика на совершение подлога, то тогда дело не исчерпывалось его отставкой, предписывалось «сыски вести накрепко» и «наказывать по всей строгости законов» . Споры о сортности товаров возникали достаточно часто, что объяснялось и недостаточной подготовкой экспертов, и их субъективизмом в оценке товаров. В материалах делопроизводства Санкт-Петербургской портовой таможни сохранился указ Коммерц-коллегии распорядительного характера от 4 февраля 1753 г. о замене браковщиков юфти при Санкт- Петербургском порте. Так как в коллегию поступила жалоба иностранных купцов на непрофессионализм браковщиков Белякова и Вавилова, по рассмотрению обстоятельств дела они были уволены от должности «за незнанием в том браке и искусстве», а на их место были назначены 779 Инструкция Санкт-Петербургского порта браковщиам, которые брак пеньки и льна производить имеют: от 28 ноября 1761 г. // ПСЗРИ. Т. XV. № 11361. С. 828-833; Инструкция Санкт-Петербургского порта браковщикам российским и иностранным, которые брак пакли пеньковой и льняной производить имеют: от 7 марта 1779 г. // Т. XX. № 14850. С. 797-798. ярославские купцы Сергей Швылев и Григорий Истомин, «кои приведены к 780 присяге» . Из этого же указа можно узнать, что для избегания споров при браковании кожи в дальнейшем была создана комиссия в составе представителей Коммерц-коллегии, а также российских и иностранных купцов, торгующих юфтью. Она должна была по общему согласию выбрать контрольные образцы товаров - каждого сорта по одной коже «равномерного веса» для разбирательства споров. Вновь назначенным браковщикам предписывалось руководствоваться этими образцами в своей работе. Из материалов делопроизводства Санкт-Петербургской портовой таможни можно узнать, что при ней была даже должность «браковщика вывозимых из-за моря сельдей», которую в 1753 г. занимал Семен Зеленин. Сохранился его рапорт о ввозе в Россию в 1749 г. датским купцом Корнелиусом Ренцером 193 бочек сельди, забракованных вследствие испорченности, «какие, ему, Ренцеру, велено отпустить обратно за море». Однако они не только не были вывезены, но и «неведомо каким случаем» попали в гостиный двор. В результате 17 бочек некачественных сельдей были реализованы, прежде чем Зеленин их повторно обнаружил. После этого он потребовал оштрафовать виновного купца и уничтожить бракованный товар, который было решено закопать. Из этого видно, с какими сложностями велась работа по выбраковыванию некачественного товара . Таким образом, оформление в XVIII веке в таможенном деле России института браковщиков свидетельствовало о возникновении таможенной экспертизы товаров. Усиление международных торговых связей объективно имело следствием повышение требований к качеству экспортной и импортной продукции. Именно на таможенное дело было возложено обеспечение этого качества. /8° РГИА. Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Л. 76-78. 781 Там же. Л. 229-239. Таким образом, во второй половине XVIII произошли важные изменения в таможенной системе и таможенной службе Российской империи. Таможенная реформа 1753-1755 гг. окончательно закрепила организационное размежевание налоговой и таможенной системы, ликвидировав внутренние таможни и переориентировав таможенную службу на регулирование внешнеэкономической деятельности. Во второй половине XVIII в. завершились эксперименты в сфере ведомственной организации таможенной системы. В правление Екатерины II имел место последний опыт децентрализации таможенной системы и передачи ее под контроль губерний. Павел I свернул эту практику и к началу XIX в. таможенная служба была окончательно позиционирована как централизованная и имеющая ведомственную направленность. Во второй половине XVIII в. имело место дальнейшее усложнение таможенной системы, вызванное как изменениями государственной границы, так и качественными преобразованиями, выразившиеся в определении статусности таможенных учреждений - появились «малые таможни» и заставы, выработаны схемы их взаимодействия с Коммерц-коллегией и «большими» таможнями. Вторая половина XVIII в. была отмечена усложнением таможенной инфраструктуры: наряду с традиционными структурными элементами - таможнями и таможенными заставами - был создан ряд новых сопутствующих организационных институтов, значительно обогативших функциональную роль таможенной системы этого периода в государственном механизме Российской империи. На таможенную службу дополнительно были возложены функции охраны государственной границы, противодействия распространению эпидемий, борьбы с идеологической контрабандой, обеспечения качества товаров, перемещаемых через таможенную границу. Все это свидетельствовало, что к началу правления Александра I таможенная служба Российской империи превратилась в бюрократически организованный структурный элемент централизованного механизма государства, выполняющий важные функции в сфере государственного управления.