§ 2.2. Профессиональная подготовка и воспитательная работа с кадрами полиции
Как элемент системы работы с кадрами полиции профессиональная подготовка начинает свое формирование с момента создания регулярной полиции в XVIII в. с обучения военнослужащих, поступивших в ее распоряжение особенностям службы по охране общественного порядка в Главной полицмейстерской канцелярии и иных органов полиции того периода.
В качестве меры повышения уровня предварительной специальной подготовки, должностных лиц в полиции, все чиновники обязывались читать и перечитывать законы и распоряжения, на что им предусматривалось выделение не менее одного часа каждый день[190]. Однако до середины XIX в. общеобразовательный уровень, степень профессиональной квалификации не слишком влияли на карьерный рост или при назначениях по службе. Даже в «Уставе благочиния, или Полицейском» 1782 г. какого-либо аттестационного воздействия в работе с кадрами полиции также не было предусмотрено.В середине XIX в. заметно возрастают требования к профессиональным качествам служащих полиции как со стороны государства, так и со стороны общества. Правительству приходит осознание необходимости специального и правового образования полицейских, в особенности нижних чинов, что способствует приятию мер в этом направлении. Несмотря на это, общеобразовательная и профессиональная подготовка полицейских оставались на низком уровне. Основная масса чинов полиции получила образование в низших учебных заведениях, либо так называемое домашнее образование. Среднее образование имели менее трети полицейских, а среди начальников уездов и их помощников - менее половины[191].
В рассматриваемый период в полиции можно условно выделить два уровня образования. Первый уровень - чиновники на руководящих должностях Министерства внутренних дел, Департамента полиции, полиций губерний, уездов и городов, в большинстве своем имевшие высшее, в основном военное или юридическое образование, не требовавшее дополнительного профессионального образования.
На втором уровне находились урядники, приставы, околоточные надзиратели, городовые, обучавшиеся в созданных для них различного рода курсах и школах.Во многих городах Российской империи при полицейских управлениях проводились занятия с околоточными надзирателями, с городовыми и полицейскими служителями. Занятия проводились два раза в неделю, причем с надзирателями занимались приставы, а с городовыми и рядовыми полицейскими служителями - их помощники.
Во время занятий городовым и полицейским служителям на примерах практической деятельности разъяснялись соответствующие параграфы инструкций, объяснялись распоряжения и обязательные постановления. На занятиях с околоточными надзирателями, кроме разъяснений текущих распоряжений и случаев практической деятельности особое внимание уделялось толкованию статей «Устава уголовного судопроизводства», порядка осуществления дознания и составления протоколов по различного рода нарушениям, разъяснялись инструкции прокурора судебной палаты чинам полиции, «Устава о предупреждении и пресечении преступлений», «Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями». Так что со временем из городовых нередко выходили хорошие околоточные надзиратели, а из околоточных надзирателей - неплохие помощники приставов. Кроме того, в целях поддержания служебного рвения было разрешено зачислять их сначала кандидатами, а затем, при условии успешной сдачи экзамена в резерве, на вакантные должности околоточных надзирателей и помощников приставов[192].
Свои особенности были в подготовке нижних чинов уездной полицейской стражи. При поступлении на службу они должны были выдержать испытания в ходе которых определялось: для чиновников - умение составлять протоколы, общее знакомство с полицейским службой и с обязанностями по расследованию преступлений; для стражей - умение читать и писать и «общий достаточный» уровень развития.
Ответственность в губернии за строевую подготовку личного состава уездной полицейской стражи, а также обучение конных чинов верховой езде возлагалась на начальника губернского жандармского управления, которому присваивалось звание губернского инспектора полицейской стражи.
Унтер- офицеры Корпуса жандармов по надзору за обучением действовали по указанию инспектора и его помощников. В отдельных случаях вместо унтер-офицера с той же целью назначался старший стражник[193].Подготовка чиновников уездной полицейской стражи осуществлялась несколькими способами. В первом случае из числа желающих по достижении 1015 лет сверхсрочной выслуги штабы военных округов откомандировывали на срок до шести месяцев для подготовки и испытания на знание обязанностей уездной полицейской стражи. Затем составлялся кандидатский список лиц, имевших право на получение мест чиновников стражи. При открытии вакансий кандидат командировался к месту его новой службы с увольнением в запас или отставку (в зависимости от возраста). Во втором случае, когда не было кандидатов, вакансия замещалась из стражей по собственному усмотрению губернатора. Поэтому с целью ознакомления стражей с действующими законоположениями, порядком ведения делопроизводства, взаимоотношений различных учреждений и должностных лиц, к каждому уездному полицейскому управлению прикомандировывался один стражник на период, достаточный для достижения вышеуказанной цели[194].
Организационные формы профессиональной подготовки полицейских и служащих не были унифицированы. Отсутствовала единообразная система отбора, направления, обучения и определения к месту службы после завершения подготовки. Но такое положение дел в данной сфере позволяло при проведении подготовки максимально учитывать, как местные особенности, так и контингент тех, кто обучался.
В начале 1909 г. в Ревеле была открыта школа полицейских урядников на 15 человек. В качестве кандидатов на обучение направлялись не только достаточно развитые и положительно аттестованные начальством стражники, но и частные лица, получившие образование не ниже уездного училища. Срок обучения в школе был определен в два месяца. В программу подготовки входили: «законоведение, розыскная часть, полиция безопасности, сведения по акцизному уставу, по крестьянским делам, по общей полиции, по медицине, по географии и истории, по фабричным делам, по ветеринарной части, по тюремной части»[195].
После сдачи экзамена стражники откомандировывались на места тех урядников, которых планировалось отправить в школу. Таким образом, намечалось «пропустить» через школу весь наличный состав чиновников губернии.При замещении должностей урядников уездной полиции рекомендовалось отдавать предпочтение «вполне грамотным и развитым нижним чинам армии, снабженным при увольнении в запас или отставку рекомендательными свидетельствами от начальников частей, в коих они служили» [196] [197]. Отобранные таким образом военным начальством кандидаты на должности урядников собирались в губернском городе, где под руководством опытных чиновников по особым поручениям при губернаторе готовились к полицейской деятельности. В школах для урядников кандидатам разъяснялись содержание и пределы их прав и обязанностей, приемы и условия деятельности, ответственность за нарушение законов, признаки преступлений. Первая такая школа была основана гродненским губернатором флигель-адъютантом полковником Н. М. Цеймерном в 1879 г. Дальнейшая подготовка урядников возлагалась на уездных исправников. На 1910 г. школы урядников функционировали в 14 губерниях Российской империи. По программе, разработанной Министерством внутренних дел, в школах преподавались как общеобразовательные, так и специальные предметы, к которым относились: 1) полицейский устав; 2) законоведение; 3) основы розыскной деятельности; 4) дрессировка и использование собак; 5) способы самозащиты и обезоруживания преступников; 6) фотография, антропометрия и дактилоскопия; 7) основы ветеринарии, санитарии и медицины; 8) стрельба; 9) строевая подготовка. Развитие школ тормозилось отсутствием кредитов на их существование. В большинстве случаев использовался бесплатный труд. Школы не имели средств на наем помещений, приобретение учебных пособий и т. п. Между тем существовала огромная потребность в подготовительных курсах и школах не только для нижних чинов полицейской стражи, но и для классных чинов общей полиции. Несмотря на некоторые меры, принимаемые правительством по улучшению качественного состава нижних чинов полиции, уровень их грамотности и профессиональной подготовки оставался недостаточным и не отвечал требованиям времени. Школы и курсы, которые создавались в разное время в разных местностях империи, не смогли удовлетворить потребность в профессиональных полицейских кадрах. Небольшое денежное содержание нижних чинов полиции, негативное отношение к полиции в обществе не позволяли отбирать для службы в полиции грамотных и добропорядочных людей. Кроме того, отсутствие централизованного руководства подготовкой и обучением кадров сводило на нет тот положительный опыт, который накапливался на местах. Большая часть классных чинов общей полиции была представлена чиновниками, получившими образование в гражданских высших и средних учебных заведениях на юридических факультетах университетов, Александровском (Царскосельском) лицее, Училище правоведения, Ярославском Демидовском юридическом лицее, лицее им. Цесаревича Николая и других высших учебных заведениях, а также гимназиях, уездных и равных им училищах. Следует отметить, что часть полицейских чиновников вообще были едва грамотными. В таких случаях в анкетах писали: «получил домашнее образование». Необходимость улучшения профессиональной и правовой подготовки полицейских признавалась и ими самими, особенно чинами исполнительной полиции «среднего» звена. Это обусловливалось как общим ростом преступности, так и изменениями в социальном составе преступников. Важность подготовки руководителей полицейских подразделений и служб определялась и тем, что они, как правило, сами вели занятия на различных курсах и в школах, создаваемых на местах, а также должны были непосредственно обучать своих подчиненных. Когда в 1908 г. был принят закон «Об организации сыскной части», по распоряжению министра внутренних дел П. А. Столыпина при Департаменте полиции были образованы специальные курсы для подготовки начальников этих новых подразделений[198]. Ставился вопрос о создании школ для подготовки полицмейстеров и их помощников, многие из которых не имели соответствующего образования, опыта полицейской службы и назначались губернаторами из близких к ним людей, без согласования их кандидатур с руководством местной полиции. Создание учебного учреждения для подготовки руководителей полиции и утверждение их в должности в зависимости от успехов в учебе обсуждались на страницах «Вестника полиции». Авторы справедливо отмечали, что это единственный способ для формирования корпуса компетентных руководителей полицейских органов и средство преодоления протекционизма и волюнтаризма при их назначении и продвижении по службе[200]. Предполагалось также открыть школы для подготовки работников уголовного сыска и организовать розыскное дело на используемых в Западной Европе началах[201]. Особенно стоит выделить подготовку к назначению на классные должности в Санкт-Петербургской и Московской полиции. Для этого в обеих столицах существовал полицейский резерв. В качестве примера рассмотрим деятельность полицейского резерва Москвы. Существующие правила для поступления в Московскую столичную полицию на должности околоточных надзирателей и для подготовки к полицейской службе офицеров и классных чинов, принятых в штат полиции, были изложены в приказе Московского градоначальника А. А. Рейнбота от 10 июля 1907 г.[202] Перед желающими занять должность околоточного надзирателя выдвигались следующие требования: а) возрастные рамки от 25 до 40 лет (если служил в полиции, то и старше); б) рост не менее 169 см.; в) крепкого телосложения и здоровья; г) наличие свидетельства об окончании курса трехклассного городского или уездного училища (или приравненных к ним), полученное до поступления на военную службу, или о сдаче экзамена по статусу вольноопределяющегося 2 разряда (то же образование, но полученное в армии экстерном); д) достаточное умственное развитие и грамотность, для доказательства чего необходимо было выдержать письменный экзамен: диктант и изложение; е) аттестация по полку с заключением одной из двух ступеней: выдающийся или очень хороший (предпочтение отдавалось лицам, имевшим воинское звание); ж) благоприятные сведения от полиции в моральном, судебном и политическом отношении. Кандидаты должны были подать следующие документы: метрика о рождении и крещении или выписку из метрической книги, запасноотпускной билет, свидетельство об образовании, паспорт, а от лиц казачьих сословий - специальное освобождение для вступления в Московскую полицию, свидетельство от старшего атамана. Лица, которые удовлетворяли указанным требованиям, приказом по Московскому градоначальству зачислялись в резерв, где в течение двух месяцев проходили курс обучения по утвержденной градоначальником программе. Преподавание в школе резерва околоточным надзирателям и офицерам, командированным для изучения полицейской службы, осуществлялось старшим помощником начальника резерва. На эту должность на срок не менее двух лет градоначальником назначался лучший офицер из старших помощников пристава Московской полиции, обладавший «безусловной опытностью, твердой волей и соответствующим образовательным цензом». Во время учебы в школе околоточные надзиратели резерва в наряды по городу назначались или в экстренных случаях, или с целью практической подготовки. По окончании учебного курса в школе назначался проверочный экзамен, на котором присутствовали начальник резерва, один полицмейстер, пристав и лицо по указанию градоначальника. Тем, кто выдержал проверочный экзамен с оценкой «очень хорошо», выдавалось удостоверение, в котором указывалось, что он отправляется к участку для дальнейшей практической подготовки. Околоточные надзиратели, которые не выдержали проверочного экзамена или вновь направлялись для прохождения учебного курса в школу резерва, или освобождались от дальнейшей службы в полиции. После успешного прохождения практики зачисленные в резерв допускались до окончательного экзамена перед комиссией под председательством помощника градоначальника, при участии полицмейстера, начальника полицейского резерва, старшего помощника начальника резерва, приставов. Те, кто не выдержал окончательного экзамена или возвращались на стажировку, или освобождались от службы за неспособностью. Таким же испытаниям подвергались околоточные надзиратели, зачисленные в резерв, а также городовые, допущенные к зачислению претендентами на должность околоточных надзирателей. Допущенные по этой категории до окончательного экзамена освобождались от служебных занятий на две недели. Подготовка к полицейской службе принятых в штат Московской полиции офицеров и классных чинов немного отличалась от подготовки околоточных надзирателей. К зачислению кандидатами в штат полиции офицеры сдавали экзамен - сочинение на заданную тему. Офицеры, которые успешно сдали вступительные экзамены, зачислялись в штат полиции с откомандированием в резерв до сдачи проверочного экзамена в объеме программы, утвержденной для подготовки офицеров. Лица, которые выдержали проверочный экзамен, отправлялись для практических занятий в область, где имелся некомплект кадров. Их руководителями назначались местные приставы. Экзамен офицеров осуществлялся до трех раз в год в объеме программы с дополнением к ней вопросов, касающихся: 1) практической подготовки к службе в участках; 2) выполнения полицейских функций при исполнении новых законов о собрании и печати: 3) политических партий, знание которых было необходимо. Офицеры, находившиеся в штате полиции, признавались после сдачи экзамена подготовленными к занятию должностей младших помощников пристава по III разряду оплаты. К такому же экзамену допускались околоточные надзиратели, зачисленные кандидатами на должность младшего помощника пристава. Очень эффективно действовала школа для подготовки на должности классных и нижних чинов при полицейском резерве Санкт-Петербургской столичный полиции. В 1909 г. в школе полицейского резерва Санкт- Петербургской полиции было подготовлено 71 классный чин, 713 городовых и 42 служителя полицейских домов. Таким образом, можно сделать вывод, что уже к началу ХХ в. в Санкт- Петербурге и Москве сложилась определенная система отбора и подготовки кадров, что позволяло готовить для обеих столиц достаточно квалифицированных исполнительных чиновников полиции среднего звена. При этом основной упор делался на офицерские кадры и на запасных (отставных) нижних чинов армии и флота. Кроме Санкт-Петербурга и Москвы полицейский резерв существовал в Варшаве и других крупных губернских городах, что позволяло решать проблему заполнения кадров полицейских чиновников. Вместе с тем отсутствие единого подхода к первоначальной подготовке и невозможность по финансовым причинам создать большее количество школ полицейского резерва приводили к значительному контрасту в уровне подготовки полицейских Российской империи. В отдаленных местностях и особенно в уездных полициях уровень профессиональной подготовки в течение всего исследуемого периода оставался крайне низким, несмотря на все принятые правительством меры. Обучение чинов полиции в специальных школах и на курсах сводилось не только к становлению и совершенствованию профессионального мастерства, к полицейским кадрам предъявлялись также требования норм морали и нравственности. Исполняя свои служебные обязанности, каждый полицейский чин в основе своего сознания должен был иметь честность, справедливость и стойкость, мужество, испытывая при этом непоколебимую преданность Государю, закону и Присяге. Каждое слово и дело должны были пробуждать в душе полицейского не только непоколебимую преданность Государю и Отечеству, но и память о совести и священной Присяге. Как один из важнейших факторов эффективной деятельности полиции отмечались необходимые в их работе взаимопомощь, уважение чести и достоинства друг друга. С момента учреждения Петром Великим в 1718 г. в Санкт-Петербурге регулярной полиции и начала комплектования ее кадрами важным вопросом, помимо собственно полицейской деятельности, являлся вопрос о моральноправовых основах деятельности лиц, участвовавших в обеспечении общественного порядка и безопасности. Первые «регулярные» полицейские были в основном действующими военнослужащими, так как первоначально полиция комплектовалась за счет кадрового состава армии. Следовательно, морально-правовая сторона деятельности полицейских того периода, их положение в обществе и отношение к своим служебным обязанностям, самим себе и окружающим соответствовало статусу военнослужащих. В условиях жесткой сословной структуры общества крепостной России отличия в сословном и имущественном положении старших и младших чиновников определяли характер их служебных отношений. Власть начальника распространялась далеко за пределы присутственных мест, охватывая все стороны жизни служащих[203]. Существенные различия в сословно обусловленном положении офицерства, чиновников не воинского звания и нижних чинов, накладывали определенный отпечаток и на их полицейскую деятельность. Чины полиции дворянского звания относились к службе, временной или постоянной в полицейских органах, как к этапу своей карьеры на поприще служения Царю и Отечеству. Остальные же полицейские служащие в большинстве своем были людьми подневольными, соответственно и к своим обязанностям относились лишь с тем минимальным «служебным рвением», которое позволяло бы им избежать негативных последствий в случае отказа или не надлежащего их исполнения. Основная масса населения Российской империи, состоявшая из лиц податных сословий, являлась базой для комплектования армии и соответственно полиции нижним чиновым составом. В процессе развития и становления полиции складывалось некоторое подобие корпоративного сословия полицейских чиновников, осуществлявших свою служебную деятельность в правоохранительных органах, и это, соответственно, накладывало отпечаток на их отношение к службе со всеми вытекающими положительными и отрицательными аспектами, присущими любой корпоративной структуре. Эти процессы в своем развитии проходили несколько этапов. Первый этап - учреждение в 1718 г. Главной полицмейстерской канцелярии и последующее развитие регулярной полиции вплоть до создания губерний в 1775 г. Этот этап с точки зрения морально-нравственной стороны полицейской деятельности, характеризуется поиском и совершенствованием первоначальных форм ее организации на основе зарубежного опыта, в полностью военизированном русле развития. В этот период происходит зарождение и становление системы работы с кадрами полиции как разновидности государевой службы, приравненной к военной, с акцентом на обеспечение внутреннего порядка и безопасности. Особенностью перехода в полицию из армии являлось то, что полицейские по - прежнему числились по военному ведомству «по роду оружия» и им сохранялись воинские чины. Начало второго этапа отличается пролонгированным характером и потому состоит из двух периодов: губернской реформы 1775 г. и учреждения Министерств в 1802 г. Создание названных административно-территориальных и функционально-отраслевых делений Российской империи фактически положило начало развитию процесса отделения морально-нравственных основ службы в полиции от других видов государевой службы. В одном из разделов «Наказа управе благочиния», содержащегося в подписанном в 1782 г. Императрицей Екатериной II «Уставе благочиния, или полицейском», под названием «Зерцало управы благочиния» закреплялись основные положения «Правил добронравия». В перечень качеств, которыми должен был обладать аттестуемый на вышестоящую должность, входили требования морального характера: беспорочность поведения, здравый рассудок в деле, добрая воля к службе, бескорыстие при наложении взысканий, доброходство к людям, прилежание к должности[204]. К концу XVIII в. наметилось очевидное разграничение полномочий армии и полиции в отправлении административно-полицейских и хозяйственных функций: осуществлялась своеобразная специализация армии и полиции. В 1800 г. при императоре Павле I полиция была признана как «часть гражданская», хотя она по- прежнему формировалась из солдат и офицеров, носивших воинские звания[205]. Тем самым полицейская деятельность признавалась отдельным от военной службы направлением государственной службы. Морально-нравственный статус полицейского становится более отчетливо выраженным в плане комплектования из числа тех военнослужащих, что прошли уже определенный путь служения Царю и Отечеству и были готовы к службе на гражданском поприще. Однако зачастую при комплектовании полиции в должности полицейских, по выражению современников, направлялось «одно отребье армии»[206]. Все попытки изменить сложившуюся ситуацию не приводили к положительным результатам. Все более отчетливо выступало осознание необходимости коренных изменений в моральнонравственном обеспечении полицейской деятельности. Необходимость разработки качественно новых подходов по комплектованию полиции исключительно положительно зарекомендовавшими себя военнослужащими, соответствующими по своим качествам требованиям полицейской службы. Третий этап начинается с эпохи «великих реформ» 60-70-х гг. XIX в. и связан с коренными изменениями, как в самом общественном устройстве Российской империи, так и последовавшими вслед за ними изменениями в принципах государственной службы и связанной с ними подготовкой назревших реформ в полиции начала XX в. Введение вольного найма в 1873 г. и освобождение военного ведомства от обязанности направлять в полицию нижних чинов привело к существенным изменениям в морально-нравственном положении полицейского служащего. Если ранее полиция получала уже подготовленных, дисциплинированных служащих, то теперь наметилась необходимость разработки мер по подбору, отбору, привлечению и дальнейшему стимулированию добросовестного отношения к служебным обязанностям со стороны будущих и действующих полицейских. Фактически впервые возникла необходимость в специальных мерах по обеспечению не только приема и сопровождения в период прохождения службы уже подготовленных и мотивированных военнослужащих, но и моральноправовом обеспечении полицейской деятельности в изменившихся реалиях государственно-общественной жизни. Для этих целей помимо отечественного исследовался и опыт работы зарубежных полиций, который с некоторыми корректировками переносился и внедрялся в российские условия. И как всегда, это искусственное привитие в ограниченные сроки чуждых элементов не приносило ожидаемого результата. Западная Европа, чей опыт полицейской деятельности в плане моральнонравственного обеспечения достойного исполнения служебных обязанностей переносился на Российскую почву, проходила эти процессы намного раньше. По этой причине с таким трудом происходило изменение и приходило понимание необходимости разработки собственных методов работы с кадрами с учетом исторического прошлого в развитие правоохранительной сферы. Столь резкие переходы от полуфеодального принципа замещения должностей в полиции и работы с ее кадрами в процессе их службы к принципу «вольного найма» и связанными с этим сопутствующими изменениями в кадровом сопровождении служащих полиции, в особенности низового уровня, не могли не сказаться на итогах такого «внедрения». В конце данного этапа необходимо отметить в качестве немаловажного фактора, способствовавшего в итоге распаду полиции Российской империи и быстрой ее ликвидации в марте 1917 г., крайне низкий престиж полиции и резко негативное отношение к ней значительной части общества[207]. Несмотря на это, судя по исторической, мемуарной литературе, а также по архивным источникам, в истории отечественной полиции было немало примеров высокого профессионализма, честного и самоотверженного выполнения своего долга ее высшими и низшими чинами. Профессионализм и проявление высоких моральных качеств, всегда были в почете. Не случайно многие инструкции, адресованные полиции конца XIX в - начала XX в., включали в себя такие категории, как честность, нравственность, мужество, правдивость, бескорыстие. Недостатки профессиональной подготовки полицейских частично компенсировались усилиями по нравственному воспитанию служащих полиции. Однако системы полицейского образования и воспитания кадров в дореволюционной России создано не было. В структуре Министерства внутренних дел не существовало специального подразделения, руководившего подготовкой и воспитанием кадров. Основными причинами бессистемности в этом направлении были финансовые сложности и непоследовательная позиция руководства Министерства внутренних дел по этому вопросу.