Приоритеты правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов на современном этапе

Провозгласив Российскую Федерацию социальным государством, Консти­туция прямо указывает, что в нашей стране охраняются труд и здоровье людей, обеспечиваются государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и дет­ства, права инвалидов и пожилых людей^[277].

Целесообразно, исследуя принципы, цели и средства правовой политики в отношении инвалидов, рассмотреть ее приоритеты на современном этапе.

В общетеоретическом плане проблема приоритетов правовой политики бы­ла предметом исследования в работах А.В. Малько, В.А. Александрова, И.М. Зайцева, А.А. Зелепукина, А.П. Коробовой, Н.И. Матузова, О.Ю. Рыбакова, Н.П. Черноморченко, О.В. Ястребовой и др.

Дадим некоторый анализ подходов правоведов к проблеме приоритетов в правовой политике. Н.И. Матузов отмечает: "Приоритетов в современной россий­ской правовой политике много. Под приоритетами в данном случае понимаются первоочередные задачи, проблемы, вопросы, которые необходимо решать сейчас и в ближайшей перспективе. К наиболее общим из них относятся такие, как фор­мирование правового государства, гражданского общества, совершенствование законодательства и практики его применения, создание надежной правовой базы проводимых реформ, борьба с преступностью, выработка эффективных антикор­

рупционных мер, наведение порядка во власти, усиление защиты и гарантий прав человека, преодоление правового нигилизма др."^[278]. В.А. Александров, И.М. Зай­цев, А.А. Зелепукин, О.Ю. Рыбаков, Н.П. Черноморченко, О.В. Ястребова и другие считают, что приоритеты правовой политики - главные, неотложные направления ее осуществления.

Правовой приоритет может проявляться по-разному.

Приоритеты правовой политики имеют свою классификацию. Исходя из то­го обстоятельства, что целью правовой политики является личность, О.Ю. Рыба­ковым предложена следующая классификация ее приоритетов:

- приоритеты, имеющие непреходящее значение, лежащие в основе страте­гии развития правовой политики по защите прав и свобод личности, отражающие общечеловеческий характер;

-- приоритеты правовой политики в защите социальных прав и свобод лич­ности, имеющие конкретно-исторический характер;

- приоритеты, позволяющие личности более эффективно осуществлять за­щиту своих прав и направленные на ее правовое совершенствование^[281].

Таким образом, правовые приоритеты - это проблемы, вопросы какой-либо области деятельности, которые необходимо решать незамедлительно законода­тельными мерами.

Однако приоритеты правовой политики именно в отношении инвалидов в научной литературе практически не исследованы. Исходя из вышеизложенного, автором делается попытка исследовать приоритеты правовой политики государ­ства в отношении инвалидов на современном этапе.

Нормативно-правовую основу приоритетов правовой политики в отноше­нии инвалидов, несомненно, составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Приоритеты правовой политики в отношении инвалидов призваны законодательно обеспечить реализацию основных прав и свобод лиц с инвалидностью, создание достойной среды жизнеобеспечения, бла­гоприятных условий их жизнедеятельности в правовом пространстве.

Прежде чем перейти непосредственно к раскрытию содержания приорите­тов правовой политики России в отношении инвалидов, необходимо отметить следующее. Принимаемые решения не всегда в полной мере соответствуют инте­ресам инвалидов. К числу документов, улучшающих правовое положение данной

категории граждан, относятся Федеральный закон № 143-ФЗ,^[282] направленный на совершенствование механизма реализации избирательных прав лиц с инвалидно­стью; Федеральный закон № 419-ФЗ^[283], ориентированный на обеспечение доступ­ности для инвалидов приоритетных объектов жизнедеятельности; Федеральная целевая программа "Доступная среда на 2011 - 2015 годы" (продленная до 2020 г.), направленная на создание безбарьерной среды; ратификация Конвенции ООН о правах инвалидов (остальные позитивные тенденции будут указаны при харак­теристике конкретных приоритетов). Однако наряду с позитивными тенденциями (для инвалидов) принимаются решения, не всегда отвечающие интересам данной категории граждан (также будут раскрыты при характеристике конкретных прио­ритетов).

Как было отмечено выше, одной из целей российской правовой политики в отношении инвалидов на современном этапе является их интеграция с обществом посредством создания этим лицам равных с другими гражданами возможностей для реализации конституционных прав и свобод.

I. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Реализация инвалида­ми этого права, обеспечивающего достойную жизнь, приобрела особую актуаль­

ность в связи со вступлением в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ.

При характеристике данного приоритетного направления следует особо остановиться на санаторно-курортном лечении, которое является составной ча­стью набора социальных услуг. В рассматриваемый исторический период ситуа­ция в данной сфере складывается не совсем благополучно. Так, в 2005 г. на выде­ленные средства из федерального бюджета - 9,4 млрд руб. (без учета средств, не основанных в 2004 г.) удалось оздоровить 1 070 000 граждан льготных категорий; в 2006 г. - 670 тыс.; в 2007 г. стало возможным приобрести около 450 тыс. путевок, хотя в очереди в то время стояло 700 тыс. граждан льготных ка- тегорий^[284]. В 2008 г. ситуация еще больше осложнилась: на выделенные из феде­рального бюджета 4,7 млрд руб. можно было обеспечить путевками лишь 39% от всех нуждающихся. По данным Счетной палаты, финансирование государствен­ной социальной помощи в части санаторно-курортного лечения, включая проезд к месту лечения и обратно, в 2011 г. сократилось в 1,5 раза по сравнению с 2005 г.^[285] В 2012 г. было выдано 326 тыс. путевок, а в 2013 - 260 тыс. (при том, что пра­во на санаторно-курортное лечение сохранили 3,6 млн чел.)^[286].

Приведенная статистика свидетельствует о том, что ситуация в данной сфе­ре имеет ярко выраженную отрицательную динамику. Определенную роль в сло­жившемся положении играют экономические факторы (ситуация с обеспечением льготников санаторно-курортными путевками лучше обстоит в тех регионах, ко­торые дополнительно к федеральным выделяют на эти цели средства из собствен­ных бюджетов). Однако основная причина - это несовершенство механизма пра­вового регулирования данных отношений. Как уже отмечалось выше, санаторно­курортное лечение является составной частью социального пакета, который осно­ван на принципе солидарно-страхового финансирования. Это означает, что реали­зация права инвалида на санаторно-курортное лечение будет зависеть от того, сколько других инвалидов выберут данную услугу. Это положение подтверждает­ся приведенной выше статистикой. Наиболее благоприятно ситуация выглядела в

2005 г., когда инвалид не мог выбрать денежную компенсацию вместо льгот. Но с

2006 г., когда инвалиды получили возможность пользоваться этим правом, ситуа­ция с обеспечением санаторно-курортными путевками этой категории граждан стала резко меняться в худшую сторону.

Еще одним недостатком правового характера является отсутствие на зако­нодательном уровне норм о периодичности предоставления данной услуги. Появ­ление такой нормы, несмотря на явный антигуманный характер, позволило бы от­части сократить очередь на санаторно-курортные путевки. Следует указать на то, что в 2010 г. уже был принят федеральный закон^[288], не отвечающий интересам инвалидов, согласно которому количество дней пребывания в санатории было со­кращено с 21 до 18 (имеются в виду дни, оплачиваемые из средств Фонда соци­ального страхования). Предполагалось, что такое сокращение позволит увеличить число инвалидов, обеспеченных санаторно-курортными путевками.

Кроме того, согласно ст. 2 (в новой редакции) Федерального закона "О гос­ударственной социальной помощи" санаторно-курортное лечение осуществляется в целях профилактики основного заболевания. Если основное заболевание будет трактоваться как заболевание, ставшее причиной инвалидности, то это может ограничить права инвалидов на санаторно-курортное лечение. На настоящий мо­мент ситуация разрешена в пользу инвалидов, но неизвестно, как может изме­ниться позиция профильного министерства в будущем.

Анализируя данное приоритетное направление, нельзя не остановиться на лекарственном обеспечении инвалидов. Поскольку лекарственное обеспечение является частью набора социальных услуг, постольку проблемы, возникающие в этой сфере, отчасти похожи на проблемы, связанные с обеспечением инвалидов санаторно-курортными путевками.

Можно выделить несколько проблемных аспектов в данной сфере.

Первый аспект - это проблемы именно с обеспечением инвалидов лекарствен­ными препаратами. С 1 января 2005 г. вступила в действие Программа дополнитель­ного лекарственного обеспечения (Программа ДЛО), по которой льготные категории граждан (в том числе инвалиды) должны обеспечиваться лекарствами. Данная про­грамма изначально была построена на принципе солидарно-страховой модели. Она действовала относительно благополучно лишь в первый год своего существования (2005), так как ни один льготник не мог воспользоваться денежной компенсацией вместо льгот. Но в 2006 г., когда у льготников появилась такая возможность, из 14,7 млн чел. в Программе осталось 7,9 млн^[289]. В основном в Программе остались граж­дане, нуждавшиеся либо в постоянной лекарственной терапии, либо в дорогостоя­щих лекарствах. Это обстоятельство было проигнорировано профильными мини­стерствами. В 2006 г. Министерство финансов РФ перечислило в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования гораздо меньшую сумму по сравнению с 2005 г. (34,1 млрд против 50,8 млрд), руководствуясь численностью оставшихся в Программе льготников и усредненной стоимостью одного рецепта. Исходя из выше­

изложенного, можно сделать вывод, что принцип средней стоимости рецепта в сло­жившейся ситуации уже не действовал. Данный факт, а также отсутствие норматив­но установленных ограничений при установлении торговых надбавок к цене произ­водства лекарств, способствовавшее резкому росту цен на лекарства, привели к се­рьезным проблемам в финансировании Программы ДЛО^[290].

В 2007 г., когда число участников Программы уменьшилось до 6,6 млн^[291], были предприняты меры по ее спасению. Данная Программа была модифициро­вана в Программу обеспечения необходимыми лекарственными средствами (ОНЛС) с подключением региональных источников финансирования. Показате­лем "результативности" данного шага стал очередной выход из Программы 1,1 млн чел. в 2007 г.^[292] В немалой степени этому способствовали ревизия Перечня лекарственных средств, выдаваемых по рецепту врача (фельдшера), в сторону его сокращения и установление ограничений по количеству выписываемых льготнику рецептов (одномоментно врач мог выписать не более 5 наименований препаратов, а в течение месяца не более 10). Большее число наименований могло быть выпи­сано только по решению клинико-экспертной комиссии поликлиники^[293].

Таким образом, к 1 января 2008 г.в Программе осталось 5,5 млн участников. С этого времени Программа была разделена на две подпрограммы, которые суще­ственно отличались друг от друга.

Участниками подпрограммы "Семь нозологий", согласно Постановлению Правительства РФ от 17 октября 2007 г. № 682^[294], стали граждане, страдающие

"высокозатратными" заболеваниями. Они составляли около 1% от общего числа участников Программы ДЛО в целом (60 тыс. из 5,5 млн)^[295]. Закупки лекарств по этой подпрограмме производились централизованно Минздравсоцразвития РФ два раза в год и направлялись в регионы в соответствии с предоставляемыми дан­ными.

Участниками второй подпрограммы, которая представляла собой регио­нальный сегмент Программы ДЛО, стали все остальные льготники. Лекарствен­ное обеспечение этих граждан осуществлялось за счет субвенций из федерального бюджета, выделяемых органам государственной власти субъектов РФ, которые наделялись полномочиями по обеспечению льготных категорий граждан лекар­ственными средствами. В силу того, что в содержательном плане подпрограмма ОНЛС не претерпела существенных изменений, к 1 января 2009 г. число ее участ­ников снизилось до 5,075 тыс., а к 1 января 2010 г. - до 4,2 млн чел.^[296]

В 2010 г., как, впрочем, и в 2011 г., система льготного лекарственного обес­печения инвалидов продолжала работать не в полной мере. В 2010 г. вступил в силу Федеральный закон № 61^[297], которым установлена система государственных цен на лекарственные препараты. В соответствии с Федеральным законом были приняты Постановление Правительства РФ № 865^[298] и совместный Приказ Минздравсоцразвития РФ и Федеральной службы по тарифам от 3 ноября 2010 г.^[299] Согласно этим документам регистрацию пре­дельных отпускных цен производителей на жизненно важные и необходимые ле­

карственные препараты осуществляло Минздравсоцразвития РФ. Однако к фев­ралю 2011 г. это министерство справилось с регистрацией цен лишь на 247 наименований из 522^[300], включенных в Перечень жизненно важных и необходи­мых лекарственных препаратов. Оставшиеся 275 наименований оказались недо­ступными для нуждавшихся в них граждан.

Помимо проблем правового характера в системе лекарственного обеспече­ния инвалидов существовали и организационные недостатки. В частности, наблюдались факты формирования медицинскими учреждениями заявок на ле­карства без реальной потребности в них; отказа больным в выписке льготных ре­цептов; невозможности получить лекарства по льготным рецептам; удаленности аптек, выдающих лекарства по льготным рецептам.

Вступление в силу Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323^[301] не способствовало улучшению ситуации в сфере реализации инвалидами прав на охрану здоровья и медицинскую помощь. По-прежнему имеют место трудности с обеспечением этой категории граждан лекарственными препаратами. Предельно лаконично в Федеральном законе определяется медицинский аспект реабилита­ции инвалидов. В п. 1 ст. 40 содержится не совсем корректная формулировка - "предупреждение и снижение степени возможной инвалидности". Законодатель­ство о социальной защите инвалидов оперирует понятиями "группа инвалидно­сти" и /или "степень ограничения жизнедеятельности". Понятие "степень инва­лидности" отсутствует, а Федеральный закон № 323 его конкретизации не содер­жит.

В силу вышеуказанных обстоятельств в 2013 г. в Программе ДЛО осталось менее 20% от первоначального числа ее участников.

Другой проблемный аспект, с которым в немалой степени связан выход из Программы ДЛО абсолютного большинства ее участников, - это закупка лекарств.

Здесь наблюдается ситуация, аналогичная закупкам технических средств реаби­литации. Победителями аукциона становятся поставщики, предлагающие мини­мальные цены не лекарственные средства в том количестве и той номенклатуры, которые представлены в сводных заявках лечебных учреждений на местах. При­обретению дешевых, малоэффективных лекарственных препаратов способствует также и то, что для участия в конкурсах названия лекарств подаются по междуна­родным непатентованным наименованиям, а не по торговым наименованиям. А эффект от лечебного воздействия дешевых препаратов, как правило, минималь­ный. К тому же такой препарат может просто не подойти пациенту.

Таким образом, существующая в России система обеспечения инвалидов санаторно-курортными путевками и лекарственными средствами не вполне эф­фективна. Невыполнение или ненадлежащее исполнение государством своих обя­зательств перед инвалидами нарушает права, установленные законодательством для этой категории граждан.

Относительно санаторно-курортного лечения автором предлагается устано­вить право инвалидов на компенсацию за санаторно-курортную путевку, приоб­ретенную им самостоятельно в размере цены, за которую путевки приобретаются ФСС.

Полностью отказаться от Программы ДЛО невозможно, поскольку лекар­ственное обеспечение лиц, страдающих высокозатратными нозологиями, должно осуществляться государством.

В целом же необходимо установить право инвалидов на компенсацию за самостоятельно приобретенные лекарственные препараты, изделия медицинского назначения, продукты лечебного питания для детей-инвалидов, если они входят в соответствующий Перечень. Также необходимо разработать процедуру такой компенсации. Прозрачный намек на введение в практику компенсации за приоб­ретенные препараты содержится в принятой в 2013 г. Стратегии лекарственного обеспечения до 2025 г. Правда, заинтересованные министерства не определились с методикой установления референтных цен. Следует подчеркнуть, что по самым оптимистичным прогнозам данная схема заработает в России в 2017 г.

II. Образование является одной из главных жизненных ценностей, так как именно от него в нашей стране во многом зависят профессия, карьера и социаль­ный статус личности. Это положение в полной мере относится к субъектам с осо­бым правовым статусом, к которым относятся дети-инвалиды, инвалиды I, II групп.

Признание лица инвалидом влечет за собой определенные правовые по­следствия. На него распространяются дополнительные гарантии и льготы, преду­смотренные законодательством, в частности в области образования, без которых получение образования для этих лиц было бы затруднительным или невозмож­ным.

До недавнего времени (2012) основополагающими нормативными актами в сфере образования инвалидов являлись Конституция РФ, Закон РФ "Об образова­нии", Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послеву­зовском профессиональном образовании", Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Конвен­ция о правах ребенка.

Так, согласно ст. 16 Закона "Об образовании" вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в государственные образова­тельные учреждения среднего профессионального образования и государствен­ные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования принимались дети-инвалиды, инвалиды I и II групп, которым соглас­но заключению федерального учреждения медико-социальной экспертизы не про­тивопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях. Кроме того, Письмом Министерства образования России от 25 марта 1999 г. было уста­новлено, что при прохождении вступительных испытаний в образовательные учреждения высшего профессионального образования инвалидам предоставляют­ся льготы в виде дополнительного времени на подготовку устного ответа и вы­полнение письменной работы.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона "О социальной защите инва­лидов в Российской Федерации" инвалидам обеспечивается получение общедо­

ступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а так­же бесплатного высшего образования в организациях, в которых созданы специ­альные условия для получения образования.

Однако на практике во второй половине первого десятилетия ХХІ в. не все дети-инвалиды школьного возраста могли реализовать конституционное право на образование.

Особенно был велик процент детей, не получающих образования, среди де­тей-инвалидов с отклонениями в психическом и умственном развитии.

Не могли в полной мере реализовать свое право на образование дети с нарушениями слуха и зрения, поскольку в России недостаточно учебников и ли­тературы, напечатанной по специальным методикам, слуховых аппаратов и дру­гих технических средств, помогающих детям с сенсорными нарушениями полу­чать полноценное образование и учиться жить свободно и независимо.

Особое место среди многих проблем детей с нарушениями опорно­двигательного аппарата занимали трудности доступа к учреждениям образования и здравоохранения, жилым зданиям и транспорту, спортивным и культурным учреждениям, что делает их жизнь фактически изолированной от общества.

В большинстве субъектов РФ в нарушение пп. 1, 6.1 и 7 ст. 29 Закона РФ "Об образовании" и ст. 18 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" власти не обеспечивали в достаточной степени финан­сирование и организацию образования детей-инвалидов, в результате чего в субъ­ектах РФ значительная часть таких детей оказывались вне образовательного про­цесса. В течение ряда лет блокировались все усилия по внесению в Закон РФ "Об образовании" изменений и дополнений, направленных на создание нормативной базы образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Кроме того, с 1 января 2005 г. законодатель отказался от федерального ре­гулирования вопросов воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и внес со­ответствующие изменения в ст. 18 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", передав полномочия по определению по­

рядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому, а также размеров компен­сации затрат родителей на эти цели на уровень субъектов РФ, предусмотрев вы­плату указанных компенсаций за счет региональных бюджетов. Таким образом, размеры исчисления компенсаций на эти цели существенно различались, что в принципе не позволяло обеспечить равный объем образовательных услуг в раз­ных регионах России. Одна из форм образования, перечисленных в законе, направленно и дискриминационно лишена федерального финансирования.

По результатам проверок исполнения законодательства Российской Феде­рации по соблюдению права детей-инвалидов на образование, проведенных в 2006 г. совместно Генеральной прокуратурой РФ и Рособрнадзором, были выяв­лены серьезные нарушения и недостатки в работе органов управления образова­нием субъектов РФ в этой области^[302].

Некоторые подзаконные акты противоречили законодательству. Так, прика­зом Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 г. № 535^[303] была прямо уста­новлена классификация по дискриминационному признаку "неспособность к обу­чению".

Указанный документ давал возможность психолого-медико-педагогическим комиссиям выносить в нарушение действующего законодательства заключения о "необучаемости" некоторых категорий детей-инвалидов и направлять их в интер­натные учреждения системы социальной защиты, которые не имеют ни лицензий на право ведения образовательной деятельности, ни соответствующих специали­стов и педагогов в штате.

Следует отметить, что указанный выше приказ утратил силу в связи с изда­нием другого приказа Минздравсоцразвития РФ от 23 декабря 2009 г. № 1013н (также утратил силу), в котором дискриминационная формулировка бы­

ла заменена на более нейтральную - "способность к обучению элементарным навыкам и умениям (профессиональным, социальным, культурным, бытовым), в том числе правилам выполнения последовательности элементарных целенаправ­ленных действий в привычной бытовой сфере, или невозможность этого обучения в связи с имеющимися ограничениями жизнедеятельности"^[304]. Несмотря на вве­дение в действие нового приказа с более сдержанными критериями, проблема до­ступа детей-инвалидов к образованию по-прежнему осталась актуальной. Дело в том, что отсутствие у конкретного дома-интерната лицензии на осуществление образовательной деятельности не освобождает его администрацию от обязанно­сти организовывать процесс обучения своих воспитанников. Однако некоторые учреждения интернатного типа не используют возможности обучения детей^[305], предусмотренные совместным Письмом Минобрнауки РФ (№ ВФ-577/06) и Мин­здравсоцразвития РФ (№ 2608-ВС) от 4 апреля 2007 г.^[306] В соответствии с этим документом обучение детей может осуществляться путем зачисления их в специ­альное (коррекционное) образовательное учреждение либо иное образовательное учреждение, расположенное поблизости.

В связи с введением степеней ограничения способности к трудовой дея­тельности (которые были отменены с 1 января 2010 г.) нередкими становились случаи отказа высшими и средними учебными заведениями в приеме документов лицам со II степенью ограничения способности к трудовой деятельности с моти­вировкой "отсутствие специально созданных условий", что являлось нарушением конституционного права на образование. Кроме того, в связи с переходом к ЕГЭ вузы стали отказывать в приеме документов инвалидам ввиду отсутствия условий

для сдачи ЕГЭ. Необходимо отметить, что ЕГЭ сам по себе снижает реальный уровень льгот для инвалидов при поступлении в вузы по сравнению с обычной системой.

Таким образом, установленные законодательством гарантии и льготы для инвалидов в области образования не в полной мере регулировали вопросы обуче­ния и воспитания таких детей и их последующей интеграции в общество.

В последние годы были приняты правовые акты, которые должны суще­ственно изменить ситуацию в сфере образования детей-инвалидов:

- в 2011 г. была принята ФЦП "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг.^[307], кото­рая продлена до 2020 г.^[308];

- в 2012 г. была ратифицирована Конвенция ООН о правах инвалидов^[309];

- в 2012 г. был принят и вступил в силу с 1 сентября 2013 г. Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации"^[310];

- в 2014 г. была принята Государственная программа "Развитие образова­ния" на 2013 - 2020 гг.^[311]

Изучение этих и других документов позволяет сделать вывод о том, что со­здание условий для предоставления детям-инвалидам с учетом особенностей их

психофизического развития равного доступа к качественному образованию в об­щеобразовательных и других образовательных учреждениях, реализующих обра­зовательные программы общего образования, и с учетом заключений психолого- медико-педагогических комиссий является одним из приоритетов современной правовой политики России, реализуемой в отношении инвалидов.

Эти основополагающие акты должны были способствовать решению про­блем детей-инвалидов в сфере образования. Однако практика их реализации ока­залась неоднозначной. Как известно, образование включает в себя несколько уровней: дошкольное, школьное, профессиональное образование. На каждом из этих уровней в настоящее время существуют проблемы, источниками которых являются деятельность законодателя и действия правоприменителя.

На уровне дошкольного (впрочем, как и школьного) образования законода­тельство формирует только самые общие рамки государственного регулирования вопросов образования детей-инвалидов, а полномочия спускаются на региональ­ный уровень.

Как отметила вице-спикер Госдумы VI созыва Л.И. Швецова на заседании Комиссии по делам инвалидов при Президенте РФ, которое состоялось 26 марта 2014 г., в регионах не хватает детских садов и школ компенсирующего вида: "В 2012 году в стране насчитывалось всего 1075 садов компенсирующего вида, что составило 2,34% от численности всех учреждений дошкольного образования, а садов присмотра и оздоровления - 528, или 1,15% от всех учреждений. При этом 4,1% детей не могут посещать дошкольные учреждения по состоянию здоро- вья"^[312]. Соответственно, уже на таком этапе теряется время для коррекции здоро­вья ребенка-инвалида, его социальной реабилитации.

По словам директора ФГНУ "Институт психолого-педагогических проблем детства" Т. Волосовец, "из 6,2 млн детей дошкольного возраста 10% детей с ОВЗ и инвалидностью посещают детские сады компенсирующего типа и 0,5% комби­нированного (инклюзивное образование). Надо отметить, что цифры эти выросли

в 3 раза за последние 5 лет"^[313]. Эти данные свидетельствуют о том, что потреб­ность в дошкольных учреждениях компенсирующего вида не снижается.

Непростая ситуация сложилась на уровне школьного образования.

В настоящее время для детей-инвалидов предусмотрено несколько вариан­тов освоения программ общего образования: в дистанционной форме, в рамках инклюзивного или специального (коррекционного) образования.

Наиболее благоприятно обстоит ситуация с получением образования в ди­станционной форме. Во исполнение перечня поручений экс-президента РФ Д.А. Медведева от 4 января 2009 г. № Пр-26, а также поручения Правительства РФ от 19 января 2009 г. № ВП-П45-229 Минобрнауки России с участием органов испол­нительной власти субъектов РФ реализует мероприятие "Развитие дистанционно­го образования детей-инвалидов" приоритетного национального проекта "Образо­вание".

В рамках указанного мероприятия в субъектах Российской Федерации в 2009 - 2011 гг. созданы условия для дистанционного обучения 20 тыс. детей- инвалидов, занимающихся на дому (75% от общей численности этой категории детей), также оснащены специальным оборудованием и подключены к сети Ин­тернет рабочие места 10 тыс. педагогических работников. Организована работа 82 региональных центров дистанционного образования детей-инвалидов, прошли обучение по вопросам организации такого обучения 10 тыс. педагогических ра­ботников и 12 тыс. родителей детей-инвалидов^[314].

В соответствии с параметрами реализации приоритетного национального проекта "Образование" до конца 2012 г. возможность получать общее образова­ние на дому дистанционно предоставлена не менее 90% детей-инвалидов, не имеющим медицинских противопоказаний и пожелавшим обучаться с использо­ванием дистанционных технологий. Согласно уже упоминавшейся государствен­ной программе, введенной в действие весной

2014 г., планируется обеспечить получение образования на дому в дистанционной форме всем детям-инвалидам, которым такое образование не противопоказано.

В то же время следует отметить, что получение образования в дистанцион­ной форме решает вопрос "всеобуча" детей-инвалидов, но идет вразрез с объяв­ленным государством курсом на инклюзивное образование и последующую инте­грацию инвалидов в общество. Во-первых, образование - это сложный процесс, включающий в себя не только собственно обучение, но и воспитание, а также об­щение. При получении образования в дистанционной форме такие компоненты, как воспитание и общение, исключаются. Соответственно, говорить о приобрете­нии ребенком-инвалидом социального опыта, его социальной реабилитации не приходится. Во-вторых, количество оплачиваемых часов, определенных для де­тей, обучающихся на дому, очень мало - до недавнего времени оно регламентиро­валось Инструкцией Министерства народного образования от 1988 г.^[315] Несмотря на индивидуальный подход к каждому ребенку-инвалиду, количество часов, вы­деляемых в неделю на его обучение, меньше, чем количество часов, выделяемых на обучение ребенка в обычной школе. В этой ситуации ребенок-инвалид обречен на социальное иждивенчество, поскольку при таком количестве часов имеется высокая вероятность прерывания его социальной мобильности. Социальная пер­спектива такого ребенка полностью зависит от его воли, усидчивости, интеллекта, целеустремленности, а также позиции родителей.

Следующей формой, в которой дети-инвалиды могут получать образование, является инклюзивное образование. Анализ основополагающих и других актов в сфере образования позволяет сделать вывод о том, что инклюзивное образование является на сегодня приоритетной формой получения детьми-инвалидами образо­вания.

За пять лет реализации Государственной программы "Доступная среда" на 2011 - 2020 гг. количество школ, в которых создана безбарьерная среда и, соот­ветственно, могут обучаться дети-инвалиды, увеличилось в 4,8 раза - с 2000

(2,5%) в 2011 г. до 9600 (21,4%) к концу 2016 г. При этом не только создается фи­зическая доступность школ, но и отрабатываются подходы к организации образо­вательного процесса с учетом особенностей детей-инвалидов, для чего проводит­ся обучение руководителей образовательных организаций и педагогов. Нет со­мнений в том, что инклюзивное образование - важный нужный шаг на пути к ин­теграции инвалидов в общество. Однако в ходе реализации вышеназванных пра­вовых актов возник ряд проблем.

Во-первых, в целях обеспечения детям-инвалидам гарантий на получение качественных образовательных, медицинских и социальных услуг в общеобразо­вательных организациях необходимо в этих организациях наличие узких специа­листов, которые умеют работать с такими детьми (логопедов, дефектологов, ти­флопедагогов, сурдопедагогов, тифлосурдопедагогов и т.д.). Но директорам школ невыгодно брать на работу таких специалистов, так как последние, имея надбавки за работу с детьми с особыми потребностями, "съедают" зарплатный фонд обыч­ных учителей. Складывается ситуация, когда экономический критерий вступает в противоречие с социальным.

Во-вторых, как известно, в настоящее время в коррекционных школах по всей России дети с особыми потребностями обучаются 12 лет. В обычных школах программа рассчитана на 11 лет. Вопрос о том, как будет решена эта проблема, остается открытым.

Еще одной формой получения образования детьми-инвалидами является образование в рамках специальных (коррекционных) школ. Реализация вышена­званных документов привела к возникновению серьезной проблемы - сокраще­нию числа коррекционных школ. Этот процесс приводит к разрушению уникаль­ной медико-педагогической базы, которая необходима для развития не только коррекционного, но и инклюзивного образования. Детям-инвалидам не обеспечи­ваются гарантии на получение качественных образовательных, медицинских и социальных услуг, и нивелируются функции трудового обучения, позволяющего перейти к профессиональному обучению.

По данным вице-спикера Госдумы VI созыва Л.И. Швецовой, "начиная с 2000 года общее число коррекционных школ в стране сократилось на 218 единиц, с 2011 по 2012 год - на 29 единиц. В 2012 - 2013 годах не было от­крыто ни одного вновь построенного коррекционного учреждения"^[316]. Между тем, по словам директора департамента государственной политики в сфере защиты прав детей Минобрнауки Е. Сильянова, на начало 2014 г. из 467 176 детей с огра­ниченными возможностями здоровья 210 194 ребенка обучались в 1676 коррекци­онных школах, остальные - в общеобразовательных школах, из них: 110 192 - в коррекционных классах, 146 790 - в общеобразовательных классах^[317]. Приведен­ная статистика является ярким подтверждением того, что потребность в коррек­ционных школах не снижается. Федеральный закон "Об образовании в Россий­ской Федерации" не содержит положений о том, что коррекционные школы нуж­но закрывать. Из анализа содержания Федерального закона следует вывод о том, что должно развиваться и коррекционное, и инклюзивное образование. В Феде­ральном законе даже перечислены возможные варианты коррекционных школ, в том числе для аутистов (ранее этого не было). В то же время сам Федеральный за­кон может быть расценен как основание для ликвидации коррекционных школ. Дело в том, что по ранее действовавшему законодательству разделение школ по специализации называлось видами. В действующем Федеральном законе понятие вида отсутствует. Кроме того, в тексте закона коррекционные учреждения не вы­делены в отдельный тип.

По словам зампреда Комитета по образованию Государственной думы РФ О.Н. Смолина, в настоящее время наблюдается два противоположных процесса. С одной стороны, родители, желающие отдать ребенка-инвалида в общеобразова­тельное учреждение, не могут это сделать^[318], так как психолого-медико­педагогические комиссии дают рекомендации на обучение в коррекционные

учреждения. Эти рекомендации носят обязательный характер для общеобразова­тельных организаций. По этой причине последние не могут взять такого ребенка на обучение. С другой стороны, родители, желающие отдать ребенка-инвалида в специальное (коррекционное) учреждение, не могут это сделать^[319], так как, во- первых, наблюдается процесс закрытия коррекционных школ, а во-вторых, в за­конодательстве отсутствует понятие коррекционной программы.

Закрытие специальных (коррекционных) школ, объявленный на всех уров­нях курс на инклюзию без создания необходимых условий для детей-инвалидов приводят к нарушению их конституционного права на образование.

В связи с вышеизложенным считаем необходимым:

1. В ст. 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" закрепить право детей-инвалидов на включение в существующую образователь­ную среду на уровне дошкольного, общего и профессионального образования (право на инклюзивное образование), а также право выбора детьми-инвалидами и (или) родителями детей-инвалидов формы образования (дистанционной, специ­альной (коррекционной), инклюзивной).

2. Внести изменения в ст. 23 Федерального закона "Об образовании в Рос­сийской Федерации", вернув определение коррекционных школ как особого типа.

3. Повысить роль специального образования и придать специальным (кор­рекционным) учреждениям статус ресурсных центров для развития инклюзии, за­крепив соответствующую норму в ст. 23 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". Именно в этих центрах учителя инклюзивных школ смо­гут научиться методам работы с детьми-инвалидами, изучить опыт коррекцион­ных школ, освоить основы психологии таких детей, специальные методики, спе­циальные азбуки.

Следующий уровень образования - это профессиональное образование, ко­торое традиционно является важной составляющей системы непрерывного обра­зования инвалидов, значительно расширяет возможности для их профессиональ­ного самоопределения, последующего трудоустройства и социализации.

Пункт 5 ст. 24 Конвенции ООН о правах инвалидов обязывает государства- участников создавать такие условия, чтобы инвалиды могли иметь доступ к об­щему высшему образованию, профессиональному обучению, образованию для взрослых и обучению в течение всей жизни без дискриминации и наравне с дру­гими.

Гарантии права инвалидов на получение профессионального образования установлены ст. 19 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О соци­альной защите инвалидов в Российской Федерации", ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации", опреде­ляющей государственные гарантии реализации права на образование, ст. 71 этого закона, устанавливающей особые права при приеме на обучение по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста, гл. 11 этого же закона, ре­гламентирующей особенности получения образования некоторыми категориями граждан (в частности, лицами с ограниченными возможностями здоровья).

Во все ФГОС среднего и высшего образования включены положения, каса­ющиеся обучения инвалидов (в частности, по срокам обучения, использованию электронного обучения и дистанционных образовательных технологий, обеспече­нию печатными и электронными образовательными ресурсами в формах, адапти­рованных к ограничениям их здоровья, и т.д.).

В соответствии с Федеральной государственной программой "Развитие об­разования" на 2013 - 2020 гг. к 2020 г. планируется создать безбарьерную среду в 25% образовательных организаций профессионального образования.

Таким образом, на федеральном уровне создана необходимая нормативная правовая база, обеспечивающая реализацию долговременной государственной политики по формированию доступности среднего профессионального и высшего образования для инвалидов.

В целом анализ правовой политики России в сфере образования инвалидов показал, что, несмотря на позитивные изменения, существует немало проблем в реализации этих прав данной категорией граждан. И эти проблемы еще предстоит решить нашим законодателям.

III. Не менее важным приоритетным направлением правовой политики в от­ношении инвалидов является совершенствование механизма предоставления средств реабилитации и реабилитационных услуг, поскольку именно эффективная реабилитация - это фактор, позволяющий инвалидам активно интегрироваться в жизнь общества и расширяющий доступность объектов и услуг для данной кате­гории граждан.

Институционально система реабилитации включает в себя:

- федеральные государственные унитарные предприятия (специализирован­ные федеральные государственные унитарные предприятия, протезно­ортопедические предприятия);

- специализированные учреждения здравоохранения по профилю травмато­логии, ортопедии и эндопротезирования;

- учреждения среднего профессионального образования для инвалидов (колледжи-интернаты, техникумы-интернаты, училище-интернат, межрегиональ­ный центр реабилитации лиц с проблемами слуха);

- санаторно-курортные учреждения, в том числе детские;

- государственные внебюджетные фонды (Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхо­вания).

В работе по реабилитации инвалидов участвуют также органы исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учре­ждения.

В правовой политике в данной сфере складывается непростая ситуация. Из решений, сыгравших положительную роль в жизни инвалидов, можно отметить следующие.

Расширение федерального перечня технических средств реабилитации, утвержденного распоряжением Правительства РФ^[320], по сравнению с существо­вавшими ранее^[321]. При этом был расширен не только перечень технических

средств реабилитации, но и перечень услуг (в ранее действовавшем распоряжении отсутствовала услуга по переводу русского жестового языка (по сурдопереводу, тифлосурдопереводу).

Решение вопроса об индексации затрат на содержание и ветеринарное об­служивание собак-проводников. Суть проблемы заключалась в том, что сумма компенсации на 2011 г. составляла 10 000 руб. и не менялась до этого в течение пяти лет. Данный вопрос был решен посредством внесения изменений в ст. 11.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", согласно которым компенсация на содержание и ветеринарное обслуживание со­бак-проводников подлежит ежегодной индексации. Так, в 2013 г. размер состав­лял 17 420 руб.^[322], в 2014 - 19 297 руб.^[323], в 2015 - 20 358 руб.^[324], в 2016 - 21 783 _руб.^[325]

Улучшение материально-технической базы реабилитационных учреждений, в том числе за счет реализации Федеральной целевой программы "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы".

К решениям, принятым в интересах инвалидов, можно отнести: возмещение в размере 50% суммы страховых премий, уплаченных инвалидами по договорам обязательного страхования автогражданской ответственности; решение вопроса об обеспечении транспортными средствами инвалидов, ставших на учет до 1 ян­

варя 2005 г.; увеличение объемов финансирования в сфере обеспечения инвали­дов техническими средствами реабилитации.

Несмотря на наметившиеся позитивные тенденции, в системе реабилитации накопилось немало проблем. Это в полной мере относится к такому важнейшему элементу реабилитации инвалидов, как обеспечение их техническими средствами реабилитации и оказание протезно-ортопедической помощи.

Не случайно в программе "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг. в качестве прогнозного показателя предполагалось увеличить к 2016 г. долю инвалидов, обеспеченных техническими средствами реабилитации, до 98%. Такой же показа­тель согласно программе "Доступная среда" на 2011 - 2020 гг. предполагается до­стичь к 2020 г.^[326] Анализ документов показывает, что, несмотря на благополучные показатели роста экономики и расходных статей бюджета, государство не выде­ляло в полной мере средств, достаточных для обеспечения инвалидов техниче­скими средствами реабилитации. Причем неполное финансирование носило си­стемный характер. Так, на 1 января 2006 г. оставались неисполненными 329 тыс. заявок, поступивших от инвалидов еще в 2005 г., на сумму 1712,5 млн руб. В 2006 г. в Фонд социального страхования поступило более 1,6 млн заявок от инвалидов на обеспечение их техническими средствами реабилитации на общую сумму 8935,0 млн руб., в то время как на эти цели общий объем средств федерального бюджета составил лишь 5129,8 млн руб. Соответственно, неисполненными оста­лись более 723 тыс. заявок^[327]. Отчасти сложившееся положение можно объяснить ростом за 2005 - 2006 гг. на 25% числа инвалидов, увеличением в 4,4 раза количе­ства предоставляемых инвалиду технических средств реабилитации по одному за­

явлению в соответствии с рекомендациями индивидуальных программ реабили­тации, разработанных медико-социальными экспертными комиссиями, расшире­нием федерального перечня технических средств реабилитации и услуг. Но ситу­ация повторилась в 2007 г.: выделенных из федерального бюджета 6,4 млрд руб. оказалось недостаточно, чтобы удовлетворить потребности инвалидов в техниче­ских средствах реабилитации в полном объеме. В результате 93,9 тыс. инвалидов в 2007 г. не были обеспечены техническими средствами реабилитации^[328]. А в 2008 г.

1,3 млрд руб. из выделенных на эти цели средств поступили лишь в ноябре и по этой причине не были освоены^[329].

Тем не менее, следует отметить, что в 2011 г. объем финансирования заку­пок технических средств реабилитации для инвалидов был увеличен на 25% и со­ставил около 15,5 млрд руб., за 2013 - 2015 гг. на эти цели было выделено 73 млрд руб.,^[330] в 2016 - 29,3 млрд руб.^[331] Аналогичный 2016 г. объем финансирования со­хранен в 2017 г.^[332] Однако увеличение объема бюджетных средств, выделяемых на приобретение технических средств реабилитации, не всегда сопровождается улучшением их качества, на которое поступает немало жалоб от инвалидов. Соот­ветственно, низкое качество реабилитационной техники - это еще одна проблема данной сферы. Она (проблема) в основном связана с существующей системой государственных закупок, осуществляемых по ранее действовавшему Федераль­ному закону № 94^[333], а с 2014 г. -

№ 44-ФЗ^[334]. В соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона № 94 основным критерием оценки заявки являлась низкая цена. Это положение подтверждается ведомственными документами. Так, согласно Приказу Фонда социального стра­хования РФ^[335] ценовой критерий является основным. Заявка с наименьшей ценой изделия аналогичного качества считается победившей. По сути аморальным явля­ется п. 1.3 данного приказа, согласно которому каждый раз, когда речь шла о мно­гофункциональном, атипичном, дорогостоящем протезировании, требовалось подтверждение его целесообразности, поскольку такое протезирование не соот­ветствовало целям рационального и эффективного расходования средств феде­рального бюджета. Таким образом, отдаленными последствиями неодобрения та­кого протезирования могли стать нарушение прав инвалидов на образование, труд, препятствие на пути к их интеграции в общество. Логика подсказывает, что по низкой цене приобрести изделия высокого качества проблематично. Но со­гласно п. 1 ст. 32 уже упоминавшегося нового Федерального закона, вступившего в силу с 1 января 2014 г., среди критериев оценки заявок участников на первом месте по-прежнему стоит цена.

В силу того, что по системе государственных закупок приобретается реаби­литационная техника не всегда высокого качества, некоторые инвалиды предпо­читают покупать технические средства реабилитации самостоятельно. И здесь возникает очередная проблема. Дело в том, что за рассматриваемый исторический период сменилось три постановления, определяющих порядок обеспечения инва­лидов техническими средствами реабилитации, протезами и протезно­ортопедическими изделиями. По правилам, действовавшим в

2005 г.^[336], инвалидам, самостоятельно обеспечившим себя техническими сред­ствами реабилитации, протезами, протезно-ортопедическими изделиями за соб­ственный счет, выплачивалась компенсация в размере фактически понесенных расходов, но не более стоимости технического средства реабилитации, протеза, протезно-ортопедического изделия, которое должно было быть предоставлено инвалиду по индивидуальной программе реабилитации. Идентичная норма со­держалась в Постановлении Правительства РФ № 877^[337]. В Постановлении Пра­вительства РФ № 240^[338] норма звучала следующим образом (в первоначальном варианте): "...выплачивается компенсация в размере стоимости технического средства реабилитации (изделия), которое должно было быть предоставлено ин­валиду. в соответствии с индивидуальной программой реабилитации (заключе­нием)". Исходя из приведенных норм, инвалид имел право на 100% компенсацию затрат.

Однако в феврале 2011 г. вступил в силу Федеральный закон № 351^[339], ко­торый в том числе отменил 100% компенсацию расходов инвалидам за самостоя­тельно приобретенные технические средства реабилитации. В соответствии с данным законом были внесены соответствующие изменения в Приказ Мин­здравсоцразвития РФ^[340], регламентирующий порядок выплаты компенсаций, в

Постановление Правительства РФ № 240. Остается непонятным, как мог появить­ся такой закон в стране, которая на тот момент разработала и готовилась ввести в действие Государственную программу "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг., под­писала Конвенцию ООН о правах инвалидов и готовилась к ее ратификации. Нормы данного закона не в полной мере соответствуют принципам реабилитации, которая открывает инвалиду путь к образованию, трудоустройству, интеграции в общество.

Таким образом, правовая позиция государства не в полной мере соответ­ствует интересам инвалидов. По мнению автора, существует несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации.

1. Выведение технических средств реабилитации из-под действия Феде­рального закона № 44. В этом случае необходимо разработать и внедрить систему реабилитационных сертификатов, которая позволила бы инвалиду самостоятель­но выбирать поставщика технических средств реабилитации. Необходимо сов­местно с Федеральной антимонопольной службой, Фондом социального страхо­вания РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ (при наличии соглаше­ния о передаче полномочий по осуществлению мер социальной защиты), с обще­ственными организациями инвалидов разработать модель реабилитационного сертификата, которая будет учитывать индивидуальные потребности инвалида. Такой вариант подходит инвалидам, не имеющим свободных средств и, соответ­ственно, возможности приобрести технические средства реабилитации, протезы, протезно-ортопедические изделия за собственный счет. В то же время сертификат предполагает указание фиксированной суммы, за которую инвалид будет должен их приобрести. В этом случае вновь может стать актуальным вопрос о качестве технических средств реабилитации, приобретенных таким способом.

2. Возможно внесение изменений в законы, подзаконные акты, ведомствен­ные документы, устанавливающие право инвалидов на компенсацию расходов за самостоятельно приобретенные за собственный счет технические средства реаби­

литации, протезы, протезно-ортопедические изделия в полуторном размере цены, за которую Фонд социального страхования их приобретает. Такой вариант подхо­дит инвалидам, имеющим свободные средства и, соответственно, возможности приобрести технические средства реабилитации, протезы, протезно­ортопедические изделия за собственный счет.

Стоит остановиться на сроках пользования техническими средствами реа­билитации, протезами, протезно-ортопедическими изделиями. Дело в том, что за рассмотренный исторический период (10 лет) сменилось 4 приказа, регламенти­рующих этот вопрос. И если введение в действие Приказа Минздравсоцразвития РФ от 17 октября 2005 г. № 638^[341] обусловлено введением в действие Федерально­го перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации, реабилитационных услуг от 21 октября 2004 г., а Приказа Минздравсоцразвития РФ № 282 от 12 апреля 2006 г.^[342] - новым Федеральным перечнем от 30 декабря 2005 г., то необходимость издания Приказа № 321 от 7 мая 2007 г.^[343] вызывает вопросы. Суть проблемы заключается в следующем: действовавшие ранее максимальные сроки пользования техническими средствами реабилитации, протезами, протезно-ортопедическими изделиями были превраще­ны в минимальные путем добавления в определение сроков словосочетания "не менее". При этом максимальные сроки пользования в приказе не были установле­ны. Данные вопросы должны были решаться в индивидуальном порядке, что от­крывало широкие возможности для произвола чиновников. Содержащиеся в При­казе положения, в разы увеличивавшие сроки пользования абсорбирующим бель­ем и памперсами и тем самым значительно ухудшавшие здоровье инвалидов, в

том же году были отменены Решением Верховного Суда РФ^[344]. Благодаря друго­му Решению Верховного Суда РФ^[345] в приказ было возращено положение об обеспечении инвалидов, страдающих определенными заболеваниями, защитным кремом.

По мнению автора, появление такого приказа было обусловлено ростом числа инвалидов, увеличением количества технических средств реабилитации, выдаваемых по одному заявлению, поданному на основании индивидуальной программы реабилитации, хроническим недофинансированием сферы реабилита­ции инвалидов. Введение в действие данного приказа значительно ухудшало по­ложение рассматриваемой категории граждан и не обеспечивало даже того уровня защиты их прав, которого удалось достигнуть к 2007 г.

В конце декабря 2011 г. появился очередной Приказ Минздравсоцразвития РФ, регламентирующий "сроки пользования"^[346]. Достоинством данного приказа по сравнению с предыдущим является конкретизация технических средств реаби­литации, протезов, протезно-ортопедических изделий. Однако ни этот приказ, ни сменивший его впоследствии Приказ Минтруда от 24 мая 2013 г.^[347] не изменили

подход к определению сроков пользования, которые остались прежними, что не соответствует интересам данной категории населения.

Исходя из вышеизложенного, автор считает необходимым внести в Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 24 мая 2013 г. № 214н изменения в части сроков пользования техническими средствами реаби­литации, протезами, протезно-ортопедическими изделиями, превратив их из ми­нимальных в максимальные путем исключения из определения сроков словосоче­тания "не менее". Эти изменения в полной мере будут соответствовать эффектив­ной реабилитации инвалидов и интеграции их в общество.

Нельзя не обратить внимание на еще одну проблему, существующую в сфе­ре обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, протезами, протезно-ортопедическими изделиями. В соответствии со ст. 11.1 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" решение об обеспечении инвалидов вышеуказанными средствами принимается на основании медицинских показаний, к которым обычно относят стойкие расстройства функ­ций организма, вызванные заболеваниями или травмами. Долгое время такой пе­речень просто отсутствовал. Появившийся в феврале 2013 г. долгожданный Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ^[348] (утратил силу), восполнивший этот правовой пробел, вызвал недоумение и возмущение в среде инвалидов, так как некоторые противопоказания являются прямыми показаниями. Подтвержде­нием тому служат примеры, приведенные ниже.

1. "Опора в кровать веревочная" и "Опора в кровать металлическая""Противопоказания":

Относительные медицинские противопоказания:

Выраженные нарушения статодинамических функций верхних конечностей

По словам самих инвалидов, так называемые "балканские рамы", или петли, используются инвалидами с различными травмами шейного отдела позвоночника

как раз потому, что не работает кисть. Они поднимаются с кровати, пересажива­ются в кресло-коляску, захватив "балканские рамы"/петли локтевым суставом.

2. "Кресло-коляска активного типа, в том числе для детей-инвалидов""Противопоказания":

Относительные медицинские противопоказания:

Отсутствие или значительное ограничение движения обеих верхних конеч­ностей

По словам самих инвалидов, активная коляска как средство передвижения является необходимостью как для людей с полным отсутствием движений в ру­ках, так и для инвалидов с неполной потерей подвижности: последние специально выбирают коляску активного типа в силу ее небольших габаритов, веса, манев­ренности, для того чтобы иметь возможность медленно, но самостоятельно пере­двигаться. Специфика заболеваний и травм такова, что в коляске с большим весом самостоятельно передвигаться невозможно. В случае несамостоятельности инва­лида сопровождающему гораздо легче везти его именно в кресле-коляске актив­ного типа, чем в прогулочной и домашней (по действующей классификации), ко­торые отличаются большим весом (габаритами) и меньшей маневренностью.

Кроме того, незначительный вес коляски активного типа позволяет само­стоятельно заниматься тренировками, поддерживая себя в некоторой физической форме. Существуют виды спорта, в которых инвалиды с травмами шейного отде­ла позвоночника принимают участие именно на колясках активного типа в силу их преимущества в мобильности.

3. "Кресло-коляска с электроприводом, в том числе для детей-инвалидов" (всех классификаций)

"Противопоказания":

Относительные медицинские противопоказания:

- умеренно выраженные, выраженные или значительно выраженные нару­шения статики и координации движений (гиперкинетические, атактические нарушения);

- полное отсутствие движений в верхних конечностях и верхней половине туловища.

По словам самих инвалидов, коляска с электроприводом, оснащенная до­полнительными приспособлениями, является единственной возможностью для самостоятельного передвижения людей с инвалидностью этих категорий.

Следует отметить, что относительным противопоказанием к получению кресла-коляски активного типа и кресла-коляски с электроприводом являются за­болевания мочеполовой системы (хроническая почечная недостаточность III, IV стадии.) Данная формулировка допускает разные толкования. При консультации с заведующими комиссии МСЭ в частном порядке на вопрос о трактовке противо­показания ответ однозначен: при заболевании мочеполовой системы - отказать. У абсолютного большинства инвалидов-колясочников имеются хронические забо­левания мочеполовой системы (цистит, пиелонефрит, простатит и пр.). На сего­дняшний день инвалиды регулярно сталкиваются с невозможностью вписать в индивидуальную программу реабилитации необходимые им технические средства реабилитации при прохождении медико-социальной экспертизы. Данная форму­лировка практически исключает возможность получения активной коляски и ко­ляски с электроприводом инвалидами-колясочниками.

4. "Приспособления для одевания, раздевания и захвата предметов"

"Противопоказания":

Относительные медицинские противопоказания:

Верхняя параплегия

Дело в том, что во всем мире захваты используют именно люди с травмами шейного отдела позвоночника, с ограниченной подвижностью кистей. Специаль­но для этого разрабатывают механизм, чтобы при "слабой кисти" был мощный за­цеп механизма.

Действующий в настоящее время Приказ Минтруда от 9 декабря 2014 г. № 998н^[349], уточнивший показания и противопоказания, не изменил опи­санную выше ситуацию.

Проведенный анализ демонстрирует, что содержащиеся в Приказе нормы соответствуют принципу экономного расходования бюджетных средств, но нару­шают принцип реабилитации инвалидов и их интеграции в общество.

В связи с вышеизложенным необходимо внести следующие изменения в Приказ от 9 декабря 2014 г. № 65н.

1. В пункте "Противопоказания" к получению приспособления "Кресло­коляска активного типа и Кресло-коляска с электроприводом (всех классифика­ций)" исключить формулировку "Заболевания мочеполовой системы" и оставить "Хроническая почечная недостаточность III, IV стадии".

2. В пункте "Противопоказания" к приспособлению "Опора в кровать вере­вочная и Опора в кровать металлическая" исключить формулировку "Выражен­ные нарушения статодинамических функций верхних конечностей".

3. В пункте "Противопоказания" к приспособлению "Кресло-коляска актив­ного типа и кресло-коляска с электроприводом" исключить формулировки:

а) "умеренно выраженные, выраженные или значительно выраженные нарушения статики и координации движений (гиперкинетические, атактические нарушения)";

б) "полное отсутствие движений в верхних конечностях и верхней половине туловища".

4. В пункте "Противопоказания" к аспекту "Приспособления для одевания, раздевания и захвата предметов" исключить формулировку "Верхняя параплегия".

Таким образом, правовое регулирование отношений, связанных с обеспече­нием инвалидов техническими средствами реабилитации, имеет определенные недостатки и не в полной мере отвечает принципу эффективной реабилитации. Необходимо внести соответствующие изменения в федеральные законы, акты

Правительства РФ, ведомственные документы профильных министерств в целях совершенствования механизма обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации. В противном случае раннее выделенная цель современной россий­ской правовой политики в отношении инвалидов - интеграция их в общество - окажется под угрозой.

Анализ наиболее существенных с точки зрения автора приоритетных направлений правовой политики России в отношении инвалидов показал, что да­же на современном этапе существует немало проблем, с которыми сталкиваются инвалиды и которые еще предстоит решить законодателю.