Предпосылки к созданию пограничных органов в Российской империи. Их место и роль в государственном аппарате

В последней четверти XVI века служба по охране «государевых рубежей» получила новое устройство. Она стала организовываться на основе нескольких взаимосвязанных Боярских приговоров, что впервые послужило основанием к появлению в России нормативной базы в области организации специальной государственной службы, принципиально отличавшейся от других служб и призванной максимально обезопасить «государевы рубежи от прихода людей воинских» . Именоваться она стала сторожевой, станичной и полевой службой.

16 февраля 1571 года Иваном IV был утвержден «Устав сторожевой и станичной службы», в котором подробно излагалась организация службы на окраинах государства, указывались тактические приёмы охраны границы и правила безопасности самих субъектов этой деятельности (сторожей и станичников). Некоторые исследователи считают, что именно этим Боярским приговором зафиксировано создание специальной государственной службы по охране государевых рубежей¹.

Первым законодательным актом, регулировавшим воинскую службу в Русском государстве, считается Соборное уложение (1649), в котором в числе служилых людей «по прибору» встречались городовые казаки (гл. VII «О службе всяких ратных людей Московского государства»). Эти казаки относились к полкам нового строя и получали за свою службу «корма» - денежное или натуральное содержание, а также отдельные льготы - право на беспошлинную торговлю в русских городах^{[5] [6] [7] [8]}.

Признание государством казачества в качестве самостоятельной военной и политической силы обусловило его превращение в военнослужебное сословие, что имело далеко идущие последствия. Первые же приобретенные казачеством права и привилегии превратили его в соучастника

-э

государственной власти, ввели в политическую сферу .

4

которых очень нуждались .

Стоит отметить, что в указанный период наблюдалось диалектическое противоречие, при котором казачество, хотя и обладало некоторыми признаками государственного органа, по сути таковым не являлось. Неся вспомогательную службу русскому царю на добровольных и взаимовыгодных началах, исполняя добровольно взятые на себя обязанности, казаки могли в любой момент это прекратить. Например, отношения днепропетровских казаков с Россией, Польшей и Османской империей неоднократно изменялись в зависимости от условий найма казаков на службу этими государствами. При возникновении разногласий по вопросам жалования казаки нередко покидали поле боя и переходили из войск одного государства в войска другого.

И все же русское государство нуждалось в казачестве, так как собственных сил на охрану своих «украин»^[9] было не достаточно. История России показывает нацеленность государства на учет в правотворческой деятельности естественно-правовых начал существования казачества и возникавшие при этом разногласия.

Порядок и структура управления силами по охране государственных границ были изменены после прихода к власти Петра I. Будущий император отличался активной деятельностью в сфере правового регулирования пограничной и таможенной деятельности. В рамках коллегиальной реформы Петра I (1715) была учреждена коммерц-коллегия, явившаяся центральным органом таможенного управления в России. В числе функций этого органа было управление портовыми и пограничными таможнями. После создания министерств эти и другие вопросы решались в министерстве финансов.

С целью обеспечения успешного проведения таможенных мероприятий укреплялись государственные границы: на западе их охраняли регулярные войска. В конце царствования Петра I существовало 15 крепостей, соединенных цепью форпостов.

7 января 1723 года Петром I был подписан указ, в соответствии с которым предписывалось по всем «...учрежденным форпостам и караулам, также по большим и малым дорогам, которые лежат от тех форпостов к городам, местечкам и селам и деревням Великороссийским и Малороссийскими и к казачьим, чинить в каждом месте по три маяка, или пирамиды в вышину по три сажени трех-аршинных, и чтоб те маяки один от другого был в таком расстоянии, как одна или все три пирамиды зажжены будут, чтоб в другом дым был виден..., и оные маяки изготовить и содержать драгунами и Малороссийскими и Слободскими и Донскими казаками, кем где способнее, и чтоб у тех маяков караул всегда был конный, и когда явится какая неприятельская партия тогда зажигать по одной пирамиде, а ежели явится неприятель во многой силе, тогда зажигать все три пирамиды.»¹

В этом же году по всем крупным дорогам вдоль польской границы были созданы заставы^{[10] [11] [12]}, а также ратифицирован договор о разграничении границ России и Швеции, предусматривавший, например, такое взаимное обязательство: «Дабы чисто и неприкословно граница содержана была, так ныне, так и в предбудущие времена, от начатия границы до заключения оной

-э

прорублена аллея в три или четыре сажени широтой и ничто более» . Таким образом, в Российской империи стали возникать и юридически закрепляться пространственные пределы, определявшие пограничное пространство государства.

Время правления императрицы Елизаветы (1741-1762) характеризовалось усилением пограничной охраны, о чем свидетельствует ряд законов. Так, 21 октября 1745 года был принят сенатский указ, в котором определялось с целью пресечении грабительских вылазок из-за границы групп вооруженных разбойников «по границе учинить в надлежащем числе регулярного войска разъезды»^[13] .

В 1754 году в связи с уничтожением внутренних таможен и перенесением службы таможенного контроля на границу в дополнение к разъездам от форпостных команд были учреждены особые разъезды от таможен из вольнонаемных объездчиков, которые составляли вторую линию охраны границы. В результате чего охрана границы в пограничном и таможенном отношении оказалась в ведении двух ведомств - военного и гражданского (Коммерц-коллегии). Военное ведомство отвечало за форпостную службу, гражданское - за службу таможенных чиновников.

Разграничение полномочий указанных органов, отсутствие достаточной взаимосвязи по вопросам обеспечения безопасности в пограничном пространстве империи и недостаточно четкое регламентирование пограничной деятельности способствовали ослаблению государственного контроля в пограничном пространстве. По этому поводу в 1770 году князь П.С. Мещерский указывал в своем донесении императрице Екатерине II: «Границы никем не укреплены и форпост от форпоста поставлен в дальнем расстоянии, разъездных команд вовсе нет, караульных же на форпостах находится по малу числу и то самые престарелые из гарнизонов солдаты и малороссийские казаки, кои, нередко оставляя открытыми поверенные им места, ездят в домы для забирания к своему пропитанию хлеба и прочего харчу. А сверх того, надзиратели, над ними определенные офицеры, привлекаемые лакомством помогать купцам к тайному товаров провозу, или, имея поблизости собственные свои земли, желанием жить в оных спокойно, покупают отправление своей должности и при форпостах не бывают года по 2 и более, получая как с проезжающих, так и с проходящих людей взятки»¹.

Ответом на эти и другие факторы, влиявшие на степень надежности пограничной охраны, стало создание 27 сентября 1782 года специальных государственных органов - особой таможенной пограничной цепи и стражи². ^{[14] [15]}

Таможенная пограничная стража учреждалась в каждой пограничной губернии, где уже находились портовые и пограничные таможни.

Начало XIX века было отмечено созданием системы таможенных округов, начальникам которых было поручено руководить стражей на границе. Такое руководство просуществовало вплоть до образования Отдельного корпуса пограничной стражи в 1893 году.

В 1811 году военный министр М.Б. Барклай-Де-Толли по результатам инспектирования западной границы остался недовольным ее устройством: «Учреждение доброй пограничной стражи на западных границах империи всегда составляло одно из важных попечений военного министерства, - подчеркивал министр в одном из докладов императору, - ибо все распоряжения получаемые к отвращению побегов через границу, вывоза монеты и меди, прогона лошадей и скота, входа в империю людей беспаспортных, не могут быть действительны без благоустроенной пограничной стражи»¹.

В том же 1811 году последним было подписано Положение об устройстве Пограничной казачьей стражи^{[16] [17].}

Примечательно, что спустя десятилетия генерал для поручений при командире ОКПС (с 21.02.1912) М.П. Чернушевич под «благоустроенной» понимал стражу, устроенную на принципах военной службы, другими словами - «военную Пограничную Стражу»¹.

В начале XIX века практика охраны границы при посредстве донских и бугских казачьих полков показала, что в казачьей среде было много злоупотреблений. Они сжились с контрабандистами, а в некоторых случаях занимались незаконным провозом товаров через границу. Надзиратели и объездчики, подчиненные гражданским лицам, также не оправдывали своего назначения, вступая с контрабандистами в сговор и потворствуя последним^{[18] [19] [20]}.

Возрастанию угроз в пограничном пространстве Российской империи способствовали факторы экономического характера - строительство железных дорог, развитие внешней торговли, введение таможенного тарифа.

В этих условиях кордоны казаков вместо пресечения тайного провоза товаров через границу сами способствовали контрабанде, прикрывая транспорты скрытно провозимых товаров, а объездчиков из таможенного ведомства, препятствующих ввозу контрабанды, казаки били дубинками или

- 3

связывали им руки и ноги, оставляя лежать на дозорной тропе .

14 декабря 1819 года был принят Таможенный устав, в котором охрана государственной границы возлагалась на таможенную, а затем пограничную стражу Министерства финансов^[21]. С целью недопущения тайного провоза товаров по сухопутной и морской границе учреждался «таможенный присмотр» - деятельность, субъектом которой выступала таможенная стража. Ее основная функция заключалась в «единственно строгом наблюдении границы»^[22].

Компетенции местных таможенных органов государства ограничивались пределами административно-территориальных единиц (округов), в рамках которых осуществлялись соответствующие полномочия, включая наблюдение за исполнением таможенных постановлений. Первичным элементом системы органов таможенной стражи по-прежнему выступали конные объездчики, а с 1823 года - пешие стражники из числа солдат. Они объединялись в команды по 10-15 человек на каждые 15 верст «сообразно местному положению границы и берегов»¹. Над каждыми тремя командами назначался начальник - надзиратель.

Указанные нормы таможенного закона получили развитие в законе от 5 августа 1827 года, когда министр финансов Е.Ф. Канкрин представил на утверждение императору Николаю I «Положение об устройстве пограничной таможенной стражи»^{[23] [24]}. Положение не отменяло прежних постановлений о таможенной страже. Все узаконения о ней оставались в силе. Новому органу - пограничной страже (название употребляется в диспозициях большинства норм закона. - В.П.) была придана структура, типичная для военной организации. Стража сводилась в 4 бригады, 7 полубригад и 2 отдельные роты. При этом функции воинских начальников заключались в заведывании воинской и хозяйственной частями, а также общим порядком пограничной деятельности; они разграничивались с функциями надзирателей, осуществлявших собственно таможенный пограничный надзор.

Анализ нормативных правовых актов, регулировавших деятельность пограничной стражи в середине XIX века, указывает на то, что она по своей сути не была организованной военной силой. Это подтверждается отсутствием присущих военной организации юридически значимых символов (флаги, печати, награды за пограничный надзор и др.). Не совершались в страже и надлежащие воинские ритуалы, так называемые динамические правовые символы^[25]. Эти символы были обычным делом в армейских частях и подразделениях.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что обеспечение выполнения возложенных на государство функций по устранению опасностей в пограничном пространстве Российской империи достигалось либо наделением соответствующими полномочиями уже существовавшие государственные органы, либо созданием новых, обладающих функциями по устранению опасностей. В феодальный период развития России эти функции возлагались на военное ведомство и казачество. Однако с развитием капитализма и разрастанием экономических угроз до масштабов всей империи понадобилось создание специальных органов на границе - пограничной стражи. Характер угроз, основу которых составляла контрабанда, определил их структурную и функциональную принадлежность. Главной функцией пограничной стражи являлось: «... не допущение тайного провоза товаров и противозаконного прохода (проезда) людей через границу»².

Таким образом, государственное нормативное регулирование пограничной деятельности в России к концу XIX века было ориентировано на пресечение контрабанды и контроль передвижения людей (перемещения товаров) через государственную границу, что определило дальнейшее

-э

развитие права в этой области .

Отдельные участки и направления охраны границ империи оставались в сфере компетенции военного и морского ведомства, а также казачества. К примеру, образованная в 1837 году Балтийская таможенная крейсерская флотилия являясь составной частью императорского флота, имела особые полномочия по охране участков государственной границы, проходящих по морям, рекам и озерам. В 1883 году о деятельности флотилии министр финансов Н.Х. Бунге писал, что убедился «...в совершенной пользе, как вообще способа охранения побережья Балтийского моря и его заливов посредством двойственного его надзора со стороны материка и моря, так и самой флотилии, как учреждения»¹.

Для выполнения пограничными органами задач по надзору за границей выбирался такой порядок их формирования (реструктуризации), который обеспечивал выполнение возложенных на них функций.

15 октября 1893 года именным высочайшим указом император Александр III повелел: «Состоящую ныне в таможенном управлении пограничную стражу выделить из оного в отдельный корпус пограничной

Л

стражи» . С этого времени и до 1917 года основным субъектом пограничной деятельности выступал Отдельный корпус пограничной стражи (ОКПС).

Одной из закономерностей развития права в области регулирования деятельности пограничных органов на рубеже XIX-XX вв. было адекватное правовое оформление складывающихся новых отношений на пограничном пространстве империи. Так, подчинявшаяся Управлению корпуса с момента его образования Балтийская таможенная крейсерская флотилия в 1897 году

-э

вошла в его состав и стала называться флотилией ОКПС . Ее суда были распределены между пограничными бригадами и стали подчиняться командованию бригад. Заведывание судами осуществлялось через вновь созданную при Управлении ОКПС морскую часть. ^{[26] [27]}

В январе 1901 года в состав корпуса вошла охранная стража КВЖД¹, образовав новый пограничный округ на территории Маньчжурии. Таким образом, в начале XX века на огромном пространстве территориальных границ Российской империи и за ее пределами располагались восемь пограничных округов (35 бригад и 2 особых отдела), деятельность которых была нацелена на создание и поддержание соответствующих условий безопасности, обеспечивающих защиту интересов подданных империи и национальных интересов государства.

Обозначение пределов государственного территориального пространства императорской России осуществлялось законодательно. Государственной границей считалась «...черта, отделяющая территорию нашего государства от соседних»^{[28] [29]}. На местности эта черта определялась естественными рубежами (морями, озерами, реками) или обозначалась искусственными знаками (столбами, копцами, канавами и пр.). Пограничные столбы определяли направление границы. В западной части империи на сухопутной границе пограничная черта могла обозначаться выбеленными камнями для ее ясного распознавания в ночное время.

Местность, прилегающая к границе, подразделялась на полосы. Так, пограничную полосу закон определял как «пятиверстное от границы до второй линии и двухверстное от сей линии во внутрь империи расстояние, а всего пространство семи верст, как по сухопутной европейской границе, так и

-э

по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей» .

Возникающие недоразумения по определению пределов семиверстного от границы пространства разрешались уполномоченными на то начальниками пограничных округов ОКПС.

Еще существовали непосредственно прилегающая полоса, 100-, 250-, 875-саженнные полосы, морская-таможенная, 21-верстная и 50-верстная пограничные полосы, а также 100-верстная. В каждой из полос устанавливался определенный правовой режим, основывающийся на действовавших правовых актах. К примеру, в пределах 875-саженной полосы чинам ОКПС разрешалось производство обысков и выемок¹. В пределах 100саженной и 250-саженнной полос ограничивалось исправление и возведение новых построек.

Полоса местности, непосредственно прилегающая к черте границы, предназначалась для передвижения чинов ОКПС. От руководящего состава пограничников закон требовал принимать меры, не отягощая местных жителей, освобождать полосу от построек, пашен и огородов, препятствующих свободному проезду вдоль черты границы^{[30] [31].}

Таможенный устав (1892) содержал дефиниции морской таможенной полосы, которой признавалось «Пространство воды в три морских мили русского берега, как на материке, так и на островах, признается морской таможенною полосою, в пределах которой все, как русские, так и иностранные суда, подлежат надзору русских таможенных властей» (ст. 283). Указанное определение было весьма жизнеспособным, оно встречалось в более ранних правовых источниках, например, в постановлении Государственного совета от 1 июля 1868 года .

Особенностью правового регулирования деятельности пограничников в морской таможенной полосе был режим, при котором российские и иностранные корабли, входившие в полосу, подвергались осмотру. В конце XIX - начале XX века использование морского контрабандного канала для реализации преступных замыслов по водворению в Россию запрещенных

товаров, а равно и средств поражения, агитационных материалов для целей революционно-террористического движения было серьезной проблемой.

Морские контрабандные каналы активно использовали специальные службы и организации иностранных государств, вынашивающие намерения по нанесению ущерба российской государственной безопасности. В качестве примера можно выделить операцию японских спецслужб по закупке и доставке в Россию оружия с целью организации вооруженного восстания в Санкт-Петербурге летом 1905 года. Операция проводилась по инициативе бывшего военного атташе Японии в России полковника М. Акаси, через которого японское правительство осуществляло финансирование этого предприятия. Закупленное оружие и боеприпасы (16 тысяч винтовок, около 3 тысяч револьверов и др.) были направлены в Россию на пароходе «Джон Графтон», который в начале сентября потерпел крушение на Балтийском море. Революционные партии получили лишь небольшую часть груза¹.

По берегам приграничных судоходных рек законом устанавливалась полоса земли, свободная от построек и различных преград, так называемый бечевник. Он предназначался для общего пользования и по закону его надлежало держать свободным от «всяких построек и преград». Этот береговой путь простирался от воды до гребня берега, и еще на десять сажень от воды до гребня материка^{[32] [33] [34].}

На реке Прут в целях обеспечения навигации и облегчения передвижения против течения реки разрешалось осуществлять бечевое движение судов, а также плотов с лесными материалами. Эти же плоты

- 3

служили средством передвижения пеших и конных патрулей стражи .

Правила об употреблении бечевника, правах и обязанностях прибрежных владельцев содержались в Уставе путей сообщения, который

включал в себя специальную главу «О бечевниках». Нормы указанной главы ограничивали прибрежную зону в интересах экономики и всего общества: «Узаконяемое пространство бечевника предоставляется в пользу судоходства безвозмездно...»¹

Бечевник использовался в интересах судоходства: для ремонта, погрузки и разгрузки судов, складирования товаров, корма лошадей, отдыха и ночлега судовых рабочих. По указанию местной судоходной полиции на бечевниках разрешалось устраивать временные балаганы, а также для «караула клади, избы, называемее зимовками». Требовалось соблюдать условие, при котором временные строения не должны были загораживать пути для конных и пеших сообщений по всему протяжению бечевника. По указанию судоходной полиции на бечевниках разрешалось устраивать временные будки для помещения, «где окажется нужным, стражи, наблюдающей за недозволенным провозом товаров по части таможенной»^{[35] [36].}

Устав путей сообщения предусматривал существование бечевников «словом закона». Это слово определяло наличие бечевников по обеим сторонам берегов судового фарватера, по всем сплавным и судоходным рекам, также по всем озерам и разливам, где открыто или впредь откроется судоходство, в том числе сплав леса. Бечевники включали в себя как пространство берега от уреза воды до его гребня, так и полосу земли

-э

«.десятисаженной ширины далее от гребня» .

Наряду с бечевником Инструкцией чинам (ст. 6) определялось такое важное в современной пограничной практике понятие, как «нейтральная полоса». Таковой признавалась свободная полоса земли между пограничными знаками. Однако это определение применялось лишь к некоторым местностям сухопутной границы с Пруссией и Австрией, где граница не обозначалась естественными рубежами между пограничными знаками от 5 до 6 метров. Подобное уточнение дает основания полагать, что в отношении иных участков российской границы необходимость закрепления в законе понятия «нейтральная полоса» не была столь актуальной.

Некоторых участки нейтральной полосы заключали в себе обоюдные дороги. Движение по этим дорогам разрешалось всем, без угрозы ареста и задержания. Иностранные подданные на таких дорогах не подвергались досмотру (ст. 7 Инструкции чинам).

Нормами главы XIV Инструкции чинам вводилось в практику деятельности чинов ОКПС понятие «обоюдные рогатки». Несмотря на то, что четкого определения обоюдных рогаток в указанном акте не содержалось, его нормы (ст. 1053) поясняли относительно помещиков, признаваемых «обоюдными»: эта категория лиц, имения которых пересекались чертой границы. Подобное положение содержалось в ст. 241 Устава о паспортах, анализ норм которого указывает, что многие правила были заимствованы разработчиком Инструкции из него. Так, согласно ст. 1054 Инструкции чинам обоюдные помещики, русские, австрийские и прусские, а равно и их поверенные пользовались правом пересекать черту границы в любое время в пределах своего поместья. Аналогичная норма встречалась и в ст. 236 Устава о паспортах¹.

Таким образом, определить существовавшее пограничное пространство Российской империи сегодня можно как зону (пространство) вдоль государственной границы или вокруг объекта внутри территории страны или за ее пределами (таможенные учреждения, порты, приграничные железнодорожные станции, объекты КВЖД), в которой происходило интенсивное взаимодействие между культурными, экономическими, политическими и правовыми системами России и иных государств, где наблюдались пограничные процессы и явления.

В общем смысле деятельность ОКПС представляла собой комплекс мер, осуществляемых чинами корпуса в пределах, установленных законом полномочий, направленных на обеспечение охраны и защиты государственной границы Российской империи от различных угроз.

Объектами деятельности ОКПС выступали объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенности и устойчивого развития в пограничном пространстве империи, в том числе материальные и духовные ценности общества, государственный строй, суверенитет и его территориальная целостность.

Охранительная функция ОКПС определила главное средство ее реализации - пограничный надзор.

Понятие «надзирать» - наблюдать за кем, чем-нибудь с целью присмотра, проверки, этимологически связано с понятием «надзор». Иное значение надзора указывает на группу лиц, орган для наблюдения за кем, чем- нибудь^{[37] [38].}

Надзор - одна из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности. В юридической науке и практике выделяют судебный, конституционный, прокурорский надзор, а также различные виды административного надзора. Так, полицейский надзор в России представляет собой административную меру, применявшуюся с начала XIX века^[39].

С учетом функционального предназначения пограничной стражи отдельные исследователи^[40] считают, что она представляла собой специальное полицейское формирование органов казенного управления. Такой вывод основывается и на том, что пограничники осуществляли деятельность по охране общественной безопасности и выявлению преступлений экономического характера на границе. По этому поводу генерал М.П. Чернушевич в своих исследованиях отмечал: «На основании действующих положений устава таможенного пограничная стража есть специальная военная сила в государстве, призванная охранять границы государства не только в таможенном, но и в политическом и полицейском отношениях»¹.

Анализ отдельных источников, регламентировавших деятельность ОКПС, показал, что в конце XIX - начале XX века чины корпуса осуществляли такие виды государственного надзора, как пограничный, карантинный, частью таможенный и полицейский^{[41] [42], при этом первый для них был основной функцией, направленной на обеспечение национальной безопасности в пограничном пространстве империи.}

В дореволюционной России многие надзорные органы являлись структурными подразделениями того или иного министерства (полиция, таможня, ОКПС). Они обладали правом давать обязательные указания (предписания), разрешать или запрещать определенные виды хозяйственной деятельности, приостанавливать работу предприятий, учреждений и организаций, запрещать определенные виды работ, если нарушаются правила их проведения.

Правовое положение и компетенция надзорных органов Российской империи определялись соответствующими законами. Например, в рамках деятельности по пограничному надзору чины ОКПС имели право доступа на территорию промышленных и торговых предприятий, нежилых помещений «...для производства осмотра и ревизии таких помещений в таможенном отношении»¹.

Впервые теорию государственного надзора разработали западноевропейские ученые-философы Лоренс Штейн и Рудольф Г нейст. С их точки зрения, государственный надзор рассматривался как универсальный механизм, используемый государством для регулирования разнообразных государственно-властных процессов с целью обеспечения государственных и общественных интересов. Влияние идей западноевропейского административного (полицейского) права на отечественную науку позволило адаптировать к российской действительности того времени сформированные концепции ведущих мировых ученых. В дореволюционной России, начиная с правления Петра I, складывалось три основных направления надзорной деятельности государства: прокурорский надзор, полицейский надзор и административный надзор, осуществляемый государственными органами исполнительной власти. Юридический термин «административный надзор» и полноценная его концепция были введены в науку административного права в

л

начале XX века известным ученым А.И. Елистратовым (1911 г.) .

С.М. Зырянов ¹ относит административный надзор к охранительной функции государства, которая носит неоднородный характер и может быть разделена на функции наблюдения, мониторинга, проведения проверок, пресечения правонарушений, применения мер предупреждения. Автор определяет административный надзор как специальный вид государственного контроля, который предстает самостоятельной функцией органов исполнительной власти, одной из правоохранительных функций.

В настоящее время учеными-юристами не выработано единого подхода по проблеме различения и соотношения понятий «контроль» и «надзор». Все ^{[43] [44]}

мнения условно можно разделить на две группы. С точки зрения одних исследователей, «надзор» и «контроль» являются разными понятиями. Другие считают, что эти термины взаимозаменяемы. Это, по сути, исключает проблему соотношения понятий «контроль» и «надзор».

По мнению Т.Э. Рождественской, понятия «надзор» и «контроль» пересекаются с точки зрения своего объема (согласно математической терминологии, представляют собой пересекающиеся, но не совпадающие «круги Эйлера»), но различаются по целям и могут быть различными направлениями деятельности одного и того же органа^{[45] [46] [47].}

По утверждению В.М. Савицкого, надзор является формой контрольной функции. По его мнению, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и

3

привлечению виновных к надлежащей ответственности» .

В широком понимании К.В. Карелин и Н.А. Погодина^[48] рассматривают контроль как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.

В юридической науке контроль рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. В.П. Беляев, например, определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан^[49].

В Российской империи функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью осуществляли органы государственной власти - специальные службы.

Под термином «спецслужба» понимают государственный орган, наделенный полномочиями осуществлять разведывательную, контрразведывательную и (или) иную деятельность, направленную на обеспечение безопасности государства с использованием специальных сил, средств, форм и методов деятельности².

В своей деятельности спецслужбы используют специальные формы и методы, которые не применяются другими государственными органами власти и управления: использование агентуры, то есть лиц, которые тайно, добровольно или вынужденно, на постоянной или временной основе выполняют поручения спецслужб, не являясь их кадровыми сотрудниками;

-э

перлюстрация корреспонденции; негласный обыск, досмотр помещений .

В начале XX века контрольно-надзорная функция ОКПС выражалась в осуществлении пограничного, таможенного, миграционного, санитарнокарантинного и других видов государственного контроля.

В соответствии с законодательством Российской империи одним из основных направлений службы пограничного надзора была разведывательная деятельность, которая осуществлялась как самими чинами ОКПС, так и при помощи лиц, оказывающих пограничникам гласное и негласное содействие: «...агентов, доносителей и т.п. лиц...»¹, услуги которых оплачивались «особо назначенными» для этого средствами.

Другим важным направлением деятельности ОКПС была сторожевая служба, которая организовывалась круглосуточно в две линии. Ее суть заключалась в непосредственной охране пространства от черты государственной границы до постов отрядов первой линии (3-5 верст от границы) и контроле соблюдения норм и правил (проживания, передвижения, въезда, выезда, морского промысла и т.д.) в пограничных районах второй линии (5-12 верст в зависимости от местных условий). Исключением из существовавших правил была организация на особо опасных направлениях третьей линии охраны границы от постов отрядов второй линии до пределов 21-верстной пограничной полосы, где службы несли «летучие отряды» от

л

резерва бригад (отделов) .

Этимологически термины «охрана», «стража» и «защита» весьма близки. Несмотря на то, что сегодня термин «стража» является устаревшим, его смысл по-прежнему не утрачен, он означает вооруженную охрану. Страж в самом общем смысле указывает на субъект охраны - того, кто охраняет кого-нибудь или что-нибудь, иначе защитника. ^{[50] [51]}

Находиться «.. .на страже чего-либо (быть, стоять) - охраняя и защищая что-нибудь. На стражу чего-то - на защиту»¹. «Стража (црк.) - срок караула, от смены до смены. О четвертей страже нощней прииде к нам, Евангелие от Марка. Стражба (црк.) - стража, в значении срока, часов. Иметь стражбу - строго, зорко блюсти. Да возлюбиши Господа Бога твоего и сохраниши стражбы его - грозу, данные под страхом кары закона»^{[52] [53] [54] [55].}

В научной литературе термины «охрана», «защита» и «обеспечение» получили различное толкование. Однако следует согласиться с выводами

-э

отдельных ученых о том, что понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятиям «охрана» и «защита». Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами.

Состояние защищенности границ Российской империи и их надлежащая охрана обеспечивались изданием штабом ОКПС и другими государственными органами нормативных правовых актов, касающихся пограничного надзора.

С этой целью использовались различные методы, в том числе и метод правового принуждения. Например, секретным циркуляром командира ОКПС от 19 мая 1898 года требовалось «.усилить пограничный надзор в отрядах второй линии, летучих и особенно в железнодорожных, расположенных большей частью по линиям железных дорог, при узловых станциях и позади

- 4

таможенных учреждений» .

Производство пограничниками обыска на территории фабрик, заводов, ремесленных и торговых заведений в силу ст. 263 Инструкции службы чинов

ОКПС (1912) могло сопровождаться приостановкой торговли или работы на соответствующих предприятиях.

Наличие у ОКПС специальных функций позволяло обеспечивать состояние защищенности - состояние, при котором не угрожала опасность интересам подданных России и самому государству.

Наличие специальных функций ОКПС подтверждается мнением министра финансов России С.Ю. Витте, считавшего, что «специальная пограничная служба» имела важное государственное значение для «охраны весьма значительного казенного дохода и интересов отечественной промышленности»^[56].

Посредством организации сторожевой и разведывательной службы на границе чины ОКПС решали и контрразведывательные задачи. В своих исследованиях Н.В. Греков указывает ОКПС в числе органов контрразведки Российской империи наряду с корпусом жандармов, наружной и охранной полицией, таможенным ведомством и корчемной стражей².

Цели контрразведывательной деятельности находили закрепление в конкретизирующих нормах секретных циркуляров. Так, 29 июля 1897 года в связи с планируемыми большими войсковыми маневрами вблизи г. Белостока командирам пограничных бригад предписывалось: «... принять самые строжайшие меры к недопущению возможности проникновения иностранцев в наши пределы не легальным путем, а также и к установлению самого бдительного надзора как за иностранцами, так и за местным польскоеврейским населением, для устранения с их стороны попыток к получению точных сведений о ходе помянутого маневра»¹.

Случаи задержания пограничниками «по долгу службы и присяги» шпионов (лазутчиков) были не редки. Они предполагали соответствующее поощрение, закрепленное в законе. Выявление и задержание шпиона предусматривало помимо благодарности награждение знаком отличия св. Анны с одновременным денежным поощрением деньгами от 10 до 100 рублей^{[57] [58] [59].}

Таким образом, ОКПС обладал всеми признаками спецслужбы, к которым можно отнести осуществление разведывательной, контрразведывательной деятельности, а также выполнение специальных функций, направленных на охрану (защиту) интересов Российской империи в ее пограничном пространстве.

Порядок формирования и направления развития пограничной стражи (ОКПС) как государственного органа определили ее кадровый состав, организационную структуру, заложили основные и дополнительные функции, которые выражали профессиональный и представительный характер ОКПС. В нем были интегрированы общегосударственные и национальные интересы.

В юридической литературе даются разнообразные определения государственным органам, что связано с многоаспектностью этого понятия и различными подходами к раскрытию его содержания. Б.М. Лазарев отмечает, что «орган государства - это, прежде всего, определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в

3

установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне» .

Основываясь на классификации, предложенной В.Д. Переваловым^[60], можно считать пограничную стражу «производным органом», созданным от «первичного» (наследственной монархии) путем законодательного закрепления его предназначения, структуры, функций и полномочий.

С учетом изложенного можно уверенно назвать пограничную стражу (ОКПС) государственным органом, который, являясь первичной структурной частью механизма (аппарата) государства, участвовал в осуществлении его функций и был наделен властными полномочиями. Компетенция пограничных органов Российской империи, порядок и формы ее осуществления юридически закреплялись и регламентировались законами и иными нормативными правовыми актами. Главной функцией пограничной стражи (ОКПС) была охрана государственной границы, которая реализовывалась посредством использования различных форм и методов.

1.2.