§ 1.2. Правовые основы создания полиции и организации работы с ее кадрами в первой половине XVTTT в.
Практически до конца второго десятилетия XVIII в. полицейские функции в России были обязанностью центральных и местных органов власти. Правовая регламентация данных учреждений содержалась в Соборном Уложении 1649 г., Указных книгах приказа Тайных дел, Земского приказа, Разбойного приказа, Холопьего приказа и др., а также указами самого царя и Боярской думы.
Одной из причин для создания полиции в России послужила теория полицейского государства, разработанная в Западной Европе. Согласно ей народ был неспособен самостоятельно достичь счастья без всеобъемлющей опеки государства, основным органом которого являлась полиция с широким кругом полномочий[31] [32]. Петром Великим был создан специальный орган - регулярная полиция, который впервые в истории России отделился от административно-судебных органов. В Санкт-Петербурге - новой столице Российского государства - первоначально и возникла полиция. Указами от 25 мая и 7 июня 1718 г. была учреждена Канцелярия Полициймейстерских дел, определен её руководитель - генерал-полициймейстер, который получил от императора инструкцию, так называемые «Пункты». На должность генерал-полициймейстера был назначен царский денщик Антон Мануилович Девиер . Данный законодательный акт не определял штатную структуру полиции, но предписывал использовать местное население для осуществления полицейской деятельности. О. Г. Агеева сравнила инструкцию А. М. Девиеру с Наказом о градском благочинии 1649 г. и Наказом московским объезжим 1667 г. «Сравнение содержания пунктов-инструкций от 25 мая 1718 года с наказами объезжим, то есть, городовыми службами допетровского времени, показывает, что несколько пунктов петербургского «устава» просто повторяли наказы, являвшиеся уже обычными, традиционными в допетровском городском быту. Это пункты, касавшиеся порядка на улицах (пресечение драк, караульная служба - № 7, 12 инструкции), необходимости докладывать о подозрительных домах (азартная игра в карты и др. 4 июня 1718 г А. М. Девиер для обеспечения исполнения своих требований направил в Сенат обращение о предоставлении ему нормативных актов, коими полиция обязана руководствоваться и обнародовать «царскую волю», обязывавшую население С. -Петербурга выполнять требования генерал- полициймейстера, а также обеспечить полицию необходимым числом людей. В России на момент создания «регулярной» полиции имелся свой оригинальный опыт в сфере комплектования персоналом структур, обеспечивающих общественное благочиние. Так, Наказами о градском благочинии 1649 г. и московским объезжим 1667 г. были определены в том числе и кадровые вопросы по количеству людей, способам их набора, а также наказания за неисполнение ими своих обязанностей[34]. С первых дней существования в Петербурге Полицмейстерской канцелярии, полицейские функции в ней исполняли военнослужащие регулярной армии, созданной в рамках масштабных реформ системы обеспечения прежде всего внешней безопасности и управления в государстве. Создание армии по европейскому образцу происходило и ранее, однако лишь при Петре возникла необходимость в аппарате тотального подавления сопротивления реформам. Армия, кроме функции обеспечения внешней безопасности и поддержания экспансии, рассматривалась и в качестве инструмента внутренней безопасности в государстве, кузницы кадров нарождавшегося административно- управленческого аппарата Империи. Поддержание порядка в раннем Петербурге в первую очередь осуществлялось военнослужащими гарнизона, которые, кроме прочего, несли и патрульно-постовую службу в городе[35]. Широкое использование кадров регулярной армии европейского образца при комплектовании полиции было вызвано еще и тем, что военнослужащие такой армии более соответствовали представлениям властей того периода о «цивилизованности» и «варварстве» и могли этот образ новой цивилизованной России представлять в глазах иностранцев, наиболее многочисленных в столице. То, что было отлично от европейского, воспринималось иностранцами и власть имущими, как относящееся к более низкой стадии развития, нецивилизованности. Петр I представлениями о «варварстве» своей страны всего лишь хотел преодолеть психологический барьер в сфере обеспечения благочиния для усвоения западной информации. Тем более, что такое «ученичество» Петр рассматривает как временное[37]. 25 мая 1718 г. стало важным этапом в развивавшемся процессе: Пункты, данные А. М. Девиеру, поставили его перед необходимостью комплектования подчиненного полицейского аппарата персоналом, необходимым для его функционирования. В тот же день Сенатским указом в его распоряжение передавались 10 офицеров, 20 унтер-офицеров, 60 солдат «добрых» и 10 приказных служителей, возглавляемых дьяком. Упоминание «добрых» солдат отражает установку на комплектование вновь созданного полицейского органа военнослужащими, пригодными к качественному исполнению полицейской службы. Данный факт органично вписывается в общие принципы формирования кадрового состава армии, а опосредованно - и всей системы государственных органов во вновь создаваемых административно-управленческих учреждениях. Недостаток финансирования и отсутствие у Полицмейстерской канцелярии урегулированного законом статуса являлись основными проблемами при комплектовании полиции. Кроме того, серьезной проблемой комплектования являлся общесистемный дефицит подготовленных, да и зачастую просто грамотных кандидатов. Л рукописного текста . Сам Царь вынужден был лично заниматься рассылкой по -э губерниям планов очередного рекрутского набора . Самодержец Российский, как обыкновенный приказной дьяк, подсчитывал и рассылал по губерниям требования о рекрутах. Подобные ситуации отмечали и иностранцы, находившиеся в России в тот период по делам службы. В своих записках Юст Юль, датский посланник при Петре Великом, отмечал: «Проезжая по городу, я случайно встретил царя, (который) сам делал сортировку между солдатами и офицерами, (устраняя) старых (и) негодных (к службе), (причем) сам обо всем расспрашивал и писал. Удивительнее всего было спокойствие, с каким (он это делал). Непосвященный подумал бы, что никакого другого дела у него нет, тогда как (в действительности) во всей России (государственные) дела гражданские, военные и церковные ведаются им одним, без особой помощи (со стороны) других»[41]. Показательно в этом плане и доношение в Сенат о не прислании в течение длительного периода времени секретаря Военной коллегии Ильи Максимова, откомандированного на место секретаря Г лавной полицмейстерской канцелярии Кузьмы Межуева, в связи со старостью и болезнью оного, из-за чего «в исправлении дел учинена остановка»[42]. Вот в каком беспорядке находилось делопроизводство в России в этот период. Использование же старой приказной бюрократии тормозилось ее нежеланием менять место службы, что было связано не только с трудностями переезда и обустройства на новом месте, но и неизвестностью дальнейшей судьбы столицы после смерти Петра I. Имело место элементарное нежелание руководства других учреждений отдавать ценных сотрудников. Широкий круг обязанностей полиции, неопределенность правового статуса служащих, правовая неурегулированность на этапе становления не способствовали престижности и привлекательности службы в полиции, а соответственно ограничивали возможности маневра персоналом. К концу 1718 г. в полиции вместе с генерал-полицмейстером числилось 42 человека, а к концу 1719 г. - 67 человек[43], то есть из выделенных сенатом 101 человека персонала полиции по офицерам, унтер-офицерам и канцелярским служителям на службе находилось немногим более половины от предполагаемого состава, а по солдатам - фактически одна треть. Это объяснялось тем, что дворяне с неохотой шли в полицию, стараясь избежать службы в ней всеми доступными средствами, предпочитая ей более престижную и перспективную службу в армии. Сходная ситуация имела место и по унтер-офицерам, численность которых практически всегда соотносима с численностью офицерского состава. По солдатам ситуация объясняется традиционно широким привлечением населения к исполнению охранительных функций, высоким некомплектом рядового состава в действующих частях в связи с повышенными нагрузками низших чинов в отправлении службы. Это приводило к тому, что они чаще выбывали из строя и не могли нести службу. Кроме того, важным фактором, влиявшим на комплектование полиции, являлась продолжавшаяся война и, соответственно, необходимость первостепенного комплектования воинских частей действующей армии и гарнизонов городов. Такая организация полиции уравнивала её служащих с военнослужащими. Так, сенатским указом от 7 июля 1718 г. жалованье и продовольствие предписывалось выдавать унтер-офицерам и рядовым Полицмейстерской канцелярии наравне с жалованьем и продовольствием гарнизонных солдат[44]. Основной проблемой при формировании созданной Полицмейстерской канцелярии было то, что у неё отсутствовал урегулированный законом статус. Даже само её название законодательно было не определено. Не было конкретизировано место Полицмейстерской канцелярии в системе государственных органов. Оно частично определялось в дальнейшем, в ходе становления этого органа отдельными узаконениями и самой его практической деятельностью. Отдельное уточнение функций полиции и принципов её организации было сделано в Регламенте Главного Магистрата 1721 г. Сам факт включения в Регламент раздела о полиции свидетельствует о намерениях Петра и дальше развивать этот государственный институт. Главный магистрат должен был руководить органами сословного городского самоуправления - магистратами. Предполагалось, что они будут создавать и содержать городскую полицию. Государство, большую часть бюджета тратившее на содержание армии и флота, хотело переложить бремя расходов на полицию на горожан. Но неразвитость промышленности и торговли обусловливали малочисленность и финансовую слабость городов. Поэтому магистраты были образованы не во всех городах, а там, где это состоялось, магистраты полицию не создали. Если бы идея создания полиции магистратами была воплощена в жизнь, разветвленная сеть городских полицейских учреждений в России появилась бы уже в первые десятилетия XVIII в., а их дальнейшее развитие пошло несколько иным путем. Широкий круг задач полиции, закрепленный в Регламенте Главного магистрата, требовал расширения полицейских штатов, учреждения полиции в крупных городах, соответствующего комплектования вновь создаваемых полицейских органов. В связи с прибытием в древнюю столицу в конце 1721 г. Петра I, принявшего титул императора, были предприняты соответствующие полицейские меры. 17 января 1722 г. издаются Пункты о назначении в Москве для крепости караулов переменных солдат. 19 января 1722 г. в Москве была учреждена должность Обер-полицмейстера, а 9 июля он получил от Императора подробную (48 статей) инструкцию[46]. Этот нормативный акт, а также Инструкция теперь уже в целом для Московской полицмейстерской канцелярии от 10 декабря (46 пунктов) весьма подробно регламентировали различные стороны организации и деятельности полиции, в том числе порядок ее комплектования кадрами (ст. 45)[47]. Идея создания регулярной полиции повсеместно нашла свое подтверждение в императорских указах об учреждении полицмейстерских контор в Кронштадте (сентябрь 1722 г.) и Астрахани (май 1723 г.), которые должны были подчиняться Главной полицмейстерской канцелярии независимо от местных органов управления. Однако в жизнь они воплощены не были. В отдельных крупных городах, как правило, из числа офицеров размещенного в них гарнизона назначался полицмейстер, имевший в своем распоряжении команду примерно из десятка сержантов и солдат. Канцелярская же работа в учреждаемых при них полицмейстерских канцеляриях по подготовке материалов для судей, исполнению их решений, осуществлением воинского постоя, заведованием тюрьмами, учетом денежных сумм и т. д., возлагалась на канцеляристов, подканцеляристов и копиистов[48]. Первые годы после образования регулярных полицейских органов, они испытывали значительные трудности в комплектовании кадрами. Общий штат полиции того периода был довольно небольшим. В книге обер-секретаря Сената И. К. Кириллова «Цветущее состояние Всероссийского государства» имеются следующие сведения: Главная полицыймейстерская канцелярия имела штат: Сенатор и генерал-лейтенант граф Антон Девиер, 1 обер-полицымейстер, 1 асессор, 1 секретарь, 1 переводчик, 3 канцеляриста, 6 подканцеляристов, 6 копиистов, 1 прапорщик, 3 сержанта, 4 капрала, 33 солдата, 3 барабанщика, 2 сторожа, 1 заплечной мастер (палач). При той же канцелярии в четырех командах: 2 капитана, 2 порутчика, 4 капрала, 40 солдат, 8 копиистов. Итого 123 человека[49] [50] [51]. Московская полицыймейстерская канцелярия состояла из обер- полицыймейстера бригадира Максима Тимофеевича Грекова (в должности с 11 апреля 1722 г. по 23 декабря 1728 г.), 3 секретарей, 1 расходчика, 9 канцеляристов, 4 подканцеляристов, 22 копиистов, а у офицеров на съезжих Л дворах - 12 копиистов, 3 сторожа. Итого 55 человек . Всего же общий штат в обеих канцеляриях составлял 178 человек. При обширнейшей компетенции и объемном делопроизводстве такая численность была более чем недостаточна. Жалованье и провиант полицейские получали наравне с военнослужащими. Примечательно, что жалование армейских офицеров иностранцев было выше окладов русских офицеров. Полиция того периода не являлась исключением в данном подходе: генерал-полицмейстер, португалец А. М. Девиер, жалован был императором окладом в 1 500 рублей в год, а его главный помощник майор -э Рыкунов - 168 рублей в год . По сведениям М. И. Сизикова, в 1718 г. капитану полиции в год полагалось 96 рублей, прапорщику - 50 рублей, вахмистру - 14 рублей 40 копеек, сержанту - 10 рублей 08 копеек, каптенармусам - 13 рублей 68 копеек, капралам - 6 рублей, писарям - по 8 рублей 04 копейки, рядовым - по 7 рублей 20 копеек. Провиант и амуницию штаб и обер-офицеры полицмейстерской канцелярии получали из Главного комиссариата, а с 1721 г. - из остаточных сумм Военной коллегии. В 1719 г. для служащих полиции была введена особая форма, отличавшаяся от армейской униформы васильковым цветом кафтана, штанов и чулок. На вооружении чинов полиции были алебарды, фузеи со штыками и шпаги[52]. В России при поступлении в службу существовал обычай давать клятву верности (приносить присягу), смысл которой заключался, прежде всего, в установлении определенных отношений между тем, кто принимал к себе на службу (военную, государственную), и вступавшим на эту службу. Присяга на верность принималась не только солдатами и офицерами русской армии, но также и служащими полиции при назначении на должность. Указом Петра Первого от 19 июня 1719 г. «О присяге на верность службе»[53] она была переведена из традиции в ранг государственного закона. Указом обязывались присягать чиновники Сената и коллегий, губернаторы, воеводы и другие «управители и служители». Позднее указом Петра Первого от 10 ноября 1721 г. «О учинении присяги на каждый чин, как военным и гражданским, так и духовным лицам, а солдатам, при определении в службу» объявлялось обязательное принятие присяги при поступлении на государственную службу[54]. При принятии присяги полицейские клялись «верным, добрым и послушным рабом быть» царю, царице и их наследникам, их права и прерогативы «по крайнему разумению, силе и возможности предостерегать и оборонять и в том живота своего в потребном случае не щадить», способствовать полезным для царя делам, предотвращать от него беду и убыток, строго соблюдать тайну, исполнять законы и предписания начальства. Ритуал приведения к присяге «на верность службе» соблюдался неукоснительно на протяжении всего XVIII столетия. После произнесения самого текста присяги чиновник целовал Евангелие и крест. К присяге «на верность службе» приводили непосредственные начальники принимавшего присягу или дававшего клятвенное обещание. Присяга принималась в присутствии священника. После принесения присяги присягающие подписывали индивидуальные клятвенные обещания - «присяжные листы». Присяга на верность давалась лишь только одному лицу - Государю. Служащие Главной полицмейстерской канцелярии принимали присягу в соборе святых апостолов Петра и Павла[55]. Лица иного вероисповедания присягали особым образом, в присутствии священнослужителя того вероисповедания, к которому принадлежал принимающий присягу[56]. Вопрос комплектования полиции лицами, уже состоявшими на государственной службе, неоднократно поднимался генерал-полицмейстером. Так, в 1721 г. он внес в Сенат предложение о замене сотских, пятидесятских и караульщиков рекрутами, содержание которых предлагалось путем введения дополнительного налога с населения. Положительное решение данного вопроса затрудняли в первую очередь постоянные финансовые трудности в государстве, а также крайняя нехватка лиц, способных по своим профессиональным качествам исполнять полицейские функции. Поэтому, несмотря на создание полиции, использование военных для поддержания порядка продолжилось. А. М. Девиер в письме от 2 декабря 1723 г. к А. Д. Меншикову в целях воспрепятствовать возвращению в места постоянной дислокации военнослужащих гарнизона писал, что находившиеся «при полицейских делах ундер-офицеры и рядовые, присланные из гарнизона, определены по сотням, которым даны каждому в команду соцкие и десяцкие, и за ними имеют они смотрение в караулах, в чистотах и в показании отводом квартир и в других полицейских делах, в чем в таких смотрениях они и обыкли и жителей знают и сверх того обретаются при -э смотрении работ» . Кроме того, процесс преобразований, начатый Петром Первым, всячески тормозился старой приказной бюрократией, что не способствовало решению проблем, возникающих в процессе формирования системы работы с кадрами вновь созданного учреждения. Кадровая проблема полиции усугублялась также сложностью и непривлекательностью полицейской службы, отсутствием правовых основ чиновничества. В процессе реформирования государственного управления появляются новые чины, которые Петр раздавал, главным образом, основываясь на личных качествах назначаемых. Требовалось упорядочение новой системы назначений, регулирование производства в чины, а также законодательное закрепление правовых основ работы с кадрами государственного аппарата. Становление системы работы с кадрами государственных органов сопровождалось выработкой принципов подбора и расстановки государственных служащих. Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720 г. вменял в обязанность руководителям государственных учреждений непрестанно заботиться о том, чтобы в канцелярии и конторы принимались на штатные должности компетентные лица. Придавалось достаточно важное значение профессиональным качествам и специальной подготовке чиновников. Знание законов Российского государства было обязательным для государственных служащих. Генеральным Регламентом определялись такие основные обязанности государственных служащих, как «верность службе», сохранение государственной тайны, правильное оформление документов, соблюдение правил делопроизводства. Исполнение обязанностей службы должно было осуществляться «верно и прилежно, ни по дружбе, или вражде, или из-за взяток». Воспитание чиновников предписывалось проводить на началах «добродетели» и «любочестия», они должны были воздерживаться от «пития и игры, лжи и обманства». В последующие годы требования к государственным служащим, установленные в Генеральном Регламенте, конкретизировались и дополнялись различными уставами, указами и инструкциями. В утвержденной 24 января 1722 г. Петром Первым Табели о рангах устанавливались три вида государственной службы - военная, гражданская и придворная. В каждом из видов государственной службы вводилась единая система, номенклатура и иерархия чинов. Все чины разделялись на 14 классов или рангов. В целом в номенклатуру Табели включалось 262 должности, которые были разделены на 3 параллельных ряда чинов: 126 военных, 94 государственных (статских) и 42 придворных. Должность генерал-полицмейстера по Табели о рангах соответствовала пятому классу. В соответствии с Табелью о рангах чиновничество делилось на две группы: табельные чиновники четырнадцати классов и государственные служащие, не вошедшие в Табель о рангах. Вторая группа составляла институт «канцелярских служителей», являвшийся начальной ступенью государственной службы. Комплектование данных канцелярских должностей шло в основном разночинцами. В сущности, создавались две самостоятельные служебные лестницы: чиновная для дворян и канцелярская для детей приказных и разночинцев[57]. Обладающий чином служащий именовался чиновником. Табель о рангах определяла порядок поступления и прохождение службы от низших к высшим чинам. Личные способности, профессиональные знания и опыт чиновников считались основными факторами их продвижения по службе. Знатность происхождения, ранее носившая определяющее значение для замещения государственных должностей, в определенной мере утратила свою силу. В соответствии с новым порядком чинопроизводства предполагалось, что каждый чиновник может сделать служебную карьеру, опираясь лишь на знания, способности и служебное рвение. Комментарии к Табели о рангах - так называемые пункты - содержали основополагающие принципы государственной службы. Предусматривался такой порядок прохождения государственной службы, при котором замещение вакансий осуществлялось путем продвижения по служебной лестнице непосредственно в учреждении, что предполагало их ответственность за свой кадровый персонал. «Пунктами» устанавливался порядок производства в последующие чины гражданской службы лишь после выслуги в предыдущих чинах и с учетом имеющегося образования. Так, получив чин коллегии юнкеров, молодые дворяне должны были изучить экономику, право и делопроизводство. Для совершенствования своих знаний их могли направить за границу[58]. Обучение дворян для последующей работы в аппарате государственного управления являлось обязательным. В соответствии с «пунктами» определялись порядок выдачи дипломов, присвоение гербов, а также получение привилегий, полагавшихся по должности[59]. Табель о рангах явилась нормативным актом, подытожившим преобразования государственного аппарата и законодательно закрепившим прохождение государственной службы в соответствии с новым порядком. В правление Петра I были созданы правовые основы новой социальной категории - чиновничества. По данным Н. П. Ерошкина, по далеко не полным подсчетам, в его правление издано 3 314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принял личное участие, при этом основная их часть была посвящена регламентации правового положения имевшихся сословий и регулированию их социальных действий[60]. Законодательством первой четверти XVTTT в. в основном были закреплены правовые основания государственной службы и формирования кадрового состава чиновничества государственных органов. Нормативные правовые акты этого периода, кроме определения принципов подбора, подготовки и расстановки государственных служащих, также устанавливали требования, предъявляемые к их деловым качествам, образовательному уровню и имели долговременное значение в организации работы с кадрами государственных учреждений. Реформы Петра Великого в системе государственной службы существенно повлияли на развитие полицейских учреждений и способствовали комплектованию их кадрами. Полиция, созданная Петром T, являлась в значительной мере инструментом для ломки традиционного общества, его модернизации, «вестернизации». Эти задачи в основном были решены. Реставрация была невозможна, и попытки ее проведения преемниками первого Императора не предпринимались. Полицию не постигла участь некоторых учреждений, введенных в начале XVTTT в. и не привившихся на российской почве. Но развитие ее замедлилось после смерти Петра T. Определяющей причиной этого стал экономический кризис, хроническая нехватка денег у государства и осознание властью того, что возможность поправить финансовое положение за счет увеличения налогов с подданных, прежде всего с крестьян, практически исчерпана. После смерти Петра I новое руководство страны поначалу существенно меньшее внимание уделяло вопросам полицейской службы. Отсутствовало законодательно оформленное штатное расписание полицмейстерских канцелярий, названия должностей были крайне нечеткими и субординационно не определенными. Для службы в полиции, хотя и временно, прикомандировывались подьячие из иных государственных учреждений и военнослужащие армейских подразделений. Бывали случаи, что определенные задачи в полицейских учреждениях выполнялись лицами, ранее совершавшими преступления[61] [62] [63]. В октябре 1726 г. Сенатом рассматривался отчет из Главной полицмейстерской канцелярии, где указывалось, что на службе в полиции состоят освободившиеся с каторги гулящие люди, большинство из которых оштрафованы за побеги и кражи, «да и поныне состоят в непристойных непотребностях и пьянствах». На отношение к комплектованию полицейских органов в тот период красноречиво указывает тот факт, что на заявку Главной полицмейстерской канцелярии ей было Л выделено для различных полицейских работ 85 каторжных невольников . Сходная ситуация была и в московской полиции. Согласно докладу обер-полицмейстера Москвы вышестоящим инстанциям в его ведомстве в связи с недостатком офицеров «в отправлении дел чинится остановка» и в полиции «обретаются 3 солдаты старые и дряхлые» . Здесь уместно коснуться вопроса о правовом закреплении места полиции в системе государственных органов. Учрежденный в 1718 г. Санкт-Петербургский Генерал-полицмейстер ввиду особой важности его должности не подчинялся Петербургскому генерал-губернатору, а Петербургская Полицмейстерская канцелярия подчинялась непосредственно Сенату, так же, как и коллегии. Правда, случалось, что статус Полицмейстерской канцелярии понижался по отношению к коллегиям. Например, сенатским указом от 24 октября 1722 г. Канцелярия обязывалась в коллегии направлять «доношения», а из коллегий в нее посылались указы. Это означало подчиненное положение Главной полиции по отношению к коллегиям. С созданием в 1726 г. Верховного тайного совета как высшего государственного учреждения руководители всех центральных ведомств, включая Генерал-полицмейстера, должны были обращаться к нему с «доношениями». Проявлением отношения высшей власти к полиции было то, что генерал- полицмейстер не вошел в число руководителей ведомств, чьи «доношения» в Верховном тайном совете должны были рассматриваться в их присутствии. Назначенный вместо A. M. Девиера руководить столичной полицией обер- полицмейстер И. Поздняков не получил звания генерал-полицмейстера. Указом Петра II от 2 октября 1727 г. Московская полиция выводилась из подчинения Полицмейстерской канцелярии и передавалась в ведение генерал-губернатора Москвы. Однако столь резкий курс на децентрализацию управления полицией уже вскоре был скорректирован: в ноябре для руководства московской полицией из Санкт-Петербурга был переведен обер-полицмейстер И. Поздняков, а Московская полицмейстерская канцелярия из подчинения генерал-губернатора перешла в ведение Сената, а потом превратилась в Главную. Соответственно её персонал существенно расширился. В 1731 г. Сенатом были установлены штаты московской полиции, в результате чего увеличилось количество съезжих дворов в г. Москве с 8 до 12. Кроме того появилось промежуточное звено территориального управления городской полиции. Во главе каждого из шести съезжих дворов стояли майоры. Штаты съезжих дворов состояли из двух офицеров и двух урядников, шести солдат и одного барабанщика. В январе 1732 г. императорским указом объявляется о назначении генерал- майора В. Ф. Салтыкова генерал-полицмейстером и «о имении ему главной дирекции над всеми полициями в государстве». Ему также предписывалось: «до сочинения генеральной, по должности его инструкции, во всем поступать ему, как данная прежнему Генерал-полицмейстеру инструкция и по состоявшимся к тому указы, имеющиеся в Полицмейстерской канцелярии, повелевают». К слову сказать, новая инструкция так и не была издана. В сентябре того же года было объявлено об увеличении штата Генерал- полицмейстерской канцелярии. В. Ф. Салтыкову удалось существенно укрепить полицию, направив в помощь Санкт-Петербургскому обер-полицмейстеру должности двух советников, квартиргера, двух офицеров, архитектора с учениками, канцеляристов 30 человек, дополнительно наряд в 135 человек из Санкт-Петербургского гарнизона (на годовую службу). 22 сентября 1732 г. именным указом генерал-полицмейстер обязывался определить полицию в Кронштадте в составе полицмейстера в чине капитана, двух поручиков, нескольких канцелярских служителей. Для выполнения полицейских функций из кронштадтского гарнизона направлялись 24 рядовых, три капрала и два унтер-офицера. Каждые полгода их следовало менять. С возвращением императорского двора и правительства обратно в Петербург полицмейстерской канцелярии города снова присваивается статус Главной. Поначалу она находилась в подчинении Сената, но с 1734 г. перешла в непосредственное подчинение Кабинета Её Императорского Величества. Состав присутствия Главной полицмейстерской канцелярии включал 5 человек: генерал- полицмейстера, 2 советников и 2 асессоров. Состав присутствий и в Петербурге, и в Москве не был постоянным. В 1733 г. Главная полицмейстерская канцелярия и ее подразделения в Санкт-Петербурге, помимо членов присутствия (генерал-полицмейстер В. Ф. Салтыков, 2 советника и 2 асессора), состояла из 99 человек. Таким образом, за неполные 6 лет (с 1727 г.), вместо столь необходимого увеличения, фактически произошло снижение штата на 24 человека. Этого количества служащих полиции было явно недостаточно для выполнения тех обязанностей, которые были возложены на полицию. Существующие реалии настоятельно требовали принципиальных шагов в укреплении полиции не только в Петербурге, но и в других регионах Российской империи. Поэтому по указанию императрицы Анны Иоанновны в апреле того же года была создана полиция во всех губернских, отдельных провинциальных и нескольких мелких городах Российской империи. Комплектовалась полиция из солдат и офицеров местных гарнизонов. Перешедшие в полицию военнослужащие в обязательном порядке принимали присягу, о чем в последствии докладывалось в Главную полицмейстерскую канцелярию[64]. В губернских городах полицмейстерами назначались капитаны, в остальных поручики; к ним придавалось по одному унтер-офицеру и капралу, 8 или 6 рядовых и 2 канцелярских служителя[65] [66]. Жалование им выплачивалось из сумм, выделяемых на содержание воинских гарнизонов, за исключением штатских канцелярских служащих, содержание которых производилось из городских сумм. Данные факты указывают на то, что полицейские обязанности возлагались на людей уже знакомых со спецификой службы по охране и поддержанию порядка. Личный состав военных гарнизонов имел достаточную подготовку и обладал необходимыми качествами (дисциплинированность, решительность, верность присяге) для осуществления по сути тех же функций что и до этого, но теперь уже в статусе полицейских. Офицеры, проходя обучение в Шляхетском корпусе, открытом в 1731 г., готовились и к службе в полиции. Уставом корпуса закреплялось, что цель этого учебного заведения - подготовка «воинов и граждан, искусных в политической экономии и в законах своего Отечества так, чтобы генерал, одержав победу, мог ... -э исполнять должность генерал-полицмейстера» . Унтер-офицеры и рядовые были обязаны знать Воинский устав, который, помимо воинских норм, содержал и нормы уголовного права. Указом от 21 сентября 1748 г., кадеты, обучавшиеся юриспруденции, обязаны были, наряду с другими дисциплинами, два раза в неделю учить Уложения, Г енеральный Регламент и другие необходимые к знанию гражданских прав нормативно-правовые акты. Преподаванием этих дисциплин занимался «достойный статский чиновник»[67]. Законодательным актом «Об учреждении полиции в городах» от 23 апреля 1733 года фактически завершился первый этап законотворчества по созданию регулярных полицейских органов в регионах империи. Им впервые были определены штаты полицейских учреждений в губернских и провинциальных городах, которые фактически просуществовали полвека[68] [69]. В организационном плане полиция с момента ее создания была неразрывно связана с армией. Эти связи последовательно расширялись. Постоянный рост полицейских задач вызывал необходимость временно придавать полицмейстерским канцеляриям отдельные воинские подразделения. Так, 18 марта 1731 г. сенатским указом Военная коллегия обязывалась «немедленно» укомплектовать Московский драгунский эскадрон, две роты которого должны были употребляться для полицейских разъездов и патрулирования, остальные же использовались «по требованиям Сыскного Приказа для нужных посылок, -э сколько когда понадобится» . Некоторое время две роты драгун состояли и при Главной полицмейстерской канцелярии в Санкт-Петербурге. Для патрулирования роты делились на 3 или 4 капральства во главе с командиром роты, который находился в подчинении Главной полицмейстерской канцелярии. В сентябре 1732 г. ежегодно должны были направляться в распоряжение столичной полиции «для караулу и прочего полицейского направления» 6 унтер-офицеров, 16 капралов, 120 рядовых для несения службы при полицмейстерской канцелярии, а также на съезжих дворах совместно с полицейскими представителями. В 1736 г. традиционные финансовые трудности и начавшаяся война с Турцией повлияли и на комплектование полиции. Откомандирование военнослужащих без «крайней нужды» было отменено, т. е. комплектование полиции «крайней нуждой» не считалось. На службу рекомендовалось принимать отставных военных и гражданских чинов. Однако спустя всего четыре года Указом императрицы Анны Иоанновны от 14 мая 1740 г. проблемы комплектования полицейских структур фактически были возложены на армию. В 1742 г. для исполнения различных полицейских должностей в состав полиции были включены обер- и унтер-офицеры, отобранные из гвардейских и армейских полков. В 1745 г. генерал-полицмейстеру был присвоен 5-й класс по Табели о рангах, приравненный к армейскому генерал-поручику. А на следующий год он был подчинен непосредственно императрице, что ставило его во главе всех полицмейстеров империи. В 1759 г. в постоянное подчинение Главной Полицмейстерской канцелярии передаются две роты драгун, одна из главных задач которых заключалась в предотвращении разбоев и грабежей на дороге между столицей и Москвой. Поскольку полицейская практика не лучшим образом влияла на военнослужащих, срок прикомандирования драгун был установлен небольшим - «переменять каждые четыре месяца». 5 марта 1763 г. именным указом предписывалось направить три пехотных полка для караульных целей в Москву. В 1764 и 1765 гг. Военная коллегия докладывала, что «для раъезду и протчаго» в Санкт-Петербург был отправлен кавалерийский полк и один слободской гусарский полк, которые должны были ежегодно заменяться. Полицейские функции российской армии того времени регламентировались различного вида нормативно-правовыми актами. Для регламентации использовались нормы военного, полицейского и административно - управленческого законодательства. Согласно Р. З. Амирову, исследовавшему данные проблемы, можно выделить следующие виды нормативно-правовых актов: 1. Военные уставы, регламентировавшие компетенцию расквартированных войск, выполняющих многочисленные полицейские функции армии. 2. Именные указы, указы Сената, наказы и инструкции сыщикам и т. д., регламентировавшие отдельные полицейские функции армии. 3. Регламентировавшие компетенцию государственных чиновников, обладавших военными и гражданскими властными полномочиями, и устанавливавшие порядок использования войск для исполнения полицейских функций под управлением местной администрации («Наказ воеводам, губернаторам и их товарищам», 1728 г.; «Наставление губернаторам», 1764 г.; «Учреждения для управления губерний», 1775 г. и т. п.). 4. Регламентировавшие порядок совместной деятельности армии и полиции, комплектование полицейских органов кадровыми и отставными военными, осуществление полицейского управления военнослужащими[70]. Привлечение кадрового состава армии к выполнению полицейских функций не могло решить основных проблем собственно полицейской работы. В рассматриваемый период отсутствовало юридически четкое определение места, роли и задач полиции в механизме государственного управления. Отсутствовал стратегический план её построения. Необходимо было, как минимум, увеличение штатной численности и изменение условий комплектования полицейских органов, повышение авторитета полиции у населения. Этими вопросами была вынуждена заниматься императрица Елизавета Петровна в начале своего правления. Основными причинами трудностей в работе с кадрами в части комплектования полиции в рассматриваемый период являлись: острейший недостаток квалифицированных чиновников, способных содействовать скорейшему становлению новой службы; низкая престижность службы и отсутствие должного поощрительного инструментария; принудительный порядок назначения не только нижних чинов, но и офицерского состава как следствие милитаризованности российского государства того периода; нежелание менять место службы, без должной компенсации сопутствующих расходов и издержек; неопределенность социально-правового статуса, а в связи с этим - и ценностных ориентиров своего служебного положения; психологическое сопротивление грубому насаждению «регулярного» порядка взамен традиционных форм поддержания внутренней безопасности.