2.1 Правовое регулирование и основные направления деятельности административных государственных учреждений управления областью
Основную работу по осуществлению государственного управления выполняли учреждения областного правления (наместник, правитель области, областное правление), а также низовые государственные учреждения, которые ведали полицией (нижние земские суды и капитан исправник, городовые, коменданты, каймаканские суды, учреждения управления кочевыми народами).
Именно поэтому мы и начинаем свое рассмотрение с них. Следует указать, что мы ставим перед собой цель не только попытаться выявить особенности в их функционировании, но и, проанализировав примеры их работы по отдельным направлениям деятельности, рассмотреть их взаимодействие между собой.Центральной фигурой наместничества был генерал-губернатор или наместник, на втором же месте после него стоял губернатор или правитель области. При этих должностных лицах находилось областное правление. Считаем необходимым отметить, что Учреждения для управления губерний не разделяет понятия наместнического и губернского правления. Фактически же это был один и тот же орган, поскольку понятие наместническое и губернское правление употребляются как взаимозаменяемые, к тому же мы не встречали документов от имени наместнического правления (в случае с Таврической областью - областное правление). Из этого также следует, что единственным должностным лицом, чьи полномочия выходили за рамки Таврической области, был наместник.
Говоря о Таврическом наместнике, необходимо указать, что данную должность занимали: Потемкин с 1784 по 1791 годы и Зубов с 1793 по 1796 годы. В период отсутствия наместника его функции выполнял правитель области. С каждым из вышеупомянутых государственных функционеров связаны особенности отправления ими полномочий. Так, во время правления Потёмкина значительно чаще решались вопросы о назначении тех или иных лиц на должность, о направлении иностранцев для развития промыслов, активно продвигалась политика переселения и ее обеспечение.
Зубов требовал регулярно все большее количество отчетов: обо всех делах, которые имеют рассмотрение в присутственных местах, а по судебным делам - присылки экстрактов. Особо проблемным было Черноморское казачье войско, которое было отдано в управление Зубову, хотя формально оно подчинялось губернатору, но значительное количество вопросов приходилось решать самому генерал-губернатору. С этим связан период, когда существенные суммы уходили на пропитание не только войск, расквартированных в самой области, но и Черноморского казачьего войска. И Потемкину, и Зубову приходилось решать в целом сходные задачи, поэтому мы сконцентрируемся на моментах, касающихся взаимодействия наместника и правителя области, какие вопросы кем решались, и на реальных ограничениях власти правителя и наместника.Исходя из содержания главы 4 Учреждений для управления губерний, основными функциями наместника были: 1) обеспечение безопасности подвластной ему территории, для чего ему подчинялись расквартированные войска; 2) предотвращение последствий стихийных бедствий и профилактика эпидемий среди населения; 3) осуществление назначений на должности в соответствии с главой 2 Учреждений для управления губерний; 4) доведение до сведения нижестоящих учреждений и должностных лиц о новых актах, принимаемых монархом и Сенатом, которые касались в том числе и Таврической области; 5) разрешение жалоб; 6) осуществление контроля за
деятельностью присутственных мест в пределах административнотерриториальной единицы (судов в том числе).
Должность наместника в связи с его почти неограниченными полномочиями имела неоднозначное положение, поскольку дублирующие полномочия, в которых он почти не уступал наместнику, имел правитель области. Это связано с тем, что при разработке Учреждений для управления губерний в главах 4 и 5 данный вопрос не был разрешен, а в последующем принятое решение заключалось в назначении одного наместника на несколько наместничеств. С этим была связана и специфика функционирования работы наместнического правления в зависимости от должности председательствующего.
Фигура же губернатора предстает как осуществляющая полномочия наместника в его отсутствие, за исключением вопросов, отданных в непосредственное ведение наместника. Кроме Учреждений для управления губерний правитель в своей деятельности руководствовался Наставлением губернаторам от 1764 года и многочисленными указами монарха и Сената. С учетом вышеизложенного, неизбежно встает вопрос о разграничении их полномочий в правоприменительной практике. Считаем необходимым рассмотреть данный вопрос на примере сложившегося порядка управления в Таврической области.
В науке существует весьма точное понимание взаимоотношений ролей правителя и наместника. Так, Ц. Ц. Михеева подчеркивает двойственность института губернаторства.[73] Также она в своей работе приводит весьма меткую характеристику данной ситуации со стороны И. М. Страховского, который считает, что Екатерина II имела в виду в составе единой губернской администрации вверить текущее техническое дело управления губернатору (правителю наместничества), а на наместника, в качестве представителя особы Монарха, возложить, с одной стороны, поддержание политической связи между местным и центральным управлением, а с другой стороны - высший надзор за местным управлением во всей совокупности его административных, судебных и сословных учреждений[74]. Хотим отметить, что мы солидарны с такими выводами, поскольку такие роли подтверждаются результатами нашего изучения правоприменительной практики, зафиксированной в архивных материалах.
Сходное мнение выражает и Е. А. Шевченко, изучавший деятельность высшей администрации Воронежского наместничества последней четверти XVIII в. Он подчеркивает неизученность характера взаимоотношений между наместником и губернатором. А также, что «с появлением должности генерал-губернатора статус последних понизился. Губернаторы или правители наместничества теперь связывались с Петербургом только через наиболее доверенных императрице лиц - наместников»[75]. Мы не можем согласиться с тезисом о неизученности, так как это, к примеру, раскрывает работа вышеупомянутого И.
М. Страховского.Для более детального изучения аспектов взаимодействия указанных должностных лиц мы рассмотрим данный вопрос на конкретных примерах осуществления полномочий. Необходимо подчеркнуть еще раз, что во многом это зависело от личных качеств наместников и правителей, поэтому выводы будут специфичны именно для Таврической области.
Коммуникация между наместником, правителем и иными должностными лицами осуществлялась ордерами и предложениями, а также просто обращениями, потому что часто те или иные вопросы решались путем личной переписки. При этом ордера носили характер указаний, а предложения направлялись к равным по статусу учреждениям или же в случае, испрашивалось мнение органа по тому или иному вопросу. Наиболее частым адресатом последнего вида документа была казенная палата. Также обоими должностными лицами подавались отчёты в вышестоящие органы.
В силу наиболее точной урегулированности Учреждением для управления губерний, сферой деятельности, в которой не возникало проблем с дублированием полномочий, была функция по назначению должностных лиц. Правитель подавал свои представления для назначения лица на должность, в отношении которой полномочия имел наместник, а наместник подавал такое в отношении лиц, которые назначались Сенатом и лично Екатериной II. Предложение было необязательным, и назначающий орган мог поставить на должность кого он считал необходимым. Так, ордером Потемкина № 684 от 31 мая 1784 года[76] были назначены директора феодосийской и севастопольской таможен, при этом делался акцент на особое требование - знание азиатских языков. Что неудивительно, поскольку во многих учреждениях не хватало переводчиков, потому руководящий состав должен был обладать необходимой квалификацией. Причиной являлось то, что Крым имел регулярные торговые контакты со многими государствами Средиземноморского бассейна, в частности с Турцией и Венецией, некоторые из которых имели постоянных представителей в портах.
В сфере должностных поощрений наместник занимал явно более высокое положение.
Так, в качестве поощрения он мог назначить внеочередное звание, или же ходатайствовать об этом перед Сенатом или императрицей. Примером такого является ордер Потёмкина № 104 от 15 марта 1786 года[77], в котором губернскому регистратору при Бахчисарайском каймаканстве и канцеляристу областного правления были присвоены досрочно звания за особо старательное и добропорядочное несение службы. Одним из видов поощрения выступало повышение жалования, о чем по своему усмотрению могли принимать решение наместник или сама императрица. В 1786 году ордером № 198 от 05 июня Потёмкин увеличил вице-губернатору Габлицу жалование на 400 рублей за отличные труды.[78] Полномочия по повышению жалования правитель области не имел. В данном аспекте он выглядит как четко подчиненное лицо по отношению к наместнику, ибо данный вопрос был более или менее урегулирован законодательно. Необходимо отметить, что Потемкин, судя по его ордерам, более активно занимался вопросами назначения на различные должности тех или иных лиц. Это связано с тем обстоятельством, что период его пребывания в должности генерал-губернатора пришёлся на становление области и образование присутственных мест.Следующим направлением деятельности, которое мы рассмотрим, будет взаимодействие с казённой палатой по финансовым вопросам. Тут необходимо отметить один важный момент: губернатор и губернское правление были на том же уровне, что и казённая палата, и соответственно, не могли отдавать приказов казённой палате, в то время как наместник обладал таким полномочием.
Примерами деятельности в обозначенной сфере финансового характера являются:
1) отдача соляных озер Бердянских на откуп ордером № 1456 от 19.09.1784[79] Максиму Собецкому. Положениями были определены условия содержания озер, размер суммы, выплачиваемой казне, и запрет на взимание пошлин с соли, привозимой с других озер;
2) выдача патентов на хождение под флагом Российской империи для частных лиц и их судов. Так, в ордере № 6 от 13.12.1784[80] такое разрешение было выдано нежинскому жителю Георгию Кромиде, о чем сообщалось таврическому правителю и рекомендовалось узнать о названиях судов и грузе, который принимается на борт с уведомлением наместника.
Одной из проблем, которой приходилось заниматься наместнику в отношении казённой палаты, была подача ведомостей в Петербург. Так, в ордере № 37 от 02.04.1785[81] им были в срочном порядке затребованы ряд ведомостей по области, видимо, это было связано с нарушением срока подачи такой отчётности. Другой проблемой Таврической области было распоряжение денежными средствами до открытия присутственных мест, хотя казённая плата совместно с Таврическим областным правлением действовали с 1784 года. В ордере № 27 от 15 марта 1786 года[82] указывается, что никаких выдач казенных денег без повеления наместника не должно производиться. Хоть он и обладал почти неограниченной властью, тут мы считаем, что он выходил за определённые рамки, поскольку существовали органы и должностные лица, которые имели такие же права (это было отнесено к компетенции казённой палаты). В дальнейшем мы не видим, чтобы данное распоряжение действовало, видимо, это было временной мерой и касалось только лишь денег Таврической соляной экспедиции, которая имела особый статус, которая в то время подчинялась непосредственно наместнику.
Мы приходим к выводу, что наместник выступал в качестве «апелляционной инстанции» для высших учреждений области, и играл не столько роль проводника воли монарха, сколько лица, которому были делегированы ряд полномочий центральной власти, дабы разрешать полный спектр вопросов на местах, в том числе ошибки в работе казенной палаты, а также ее конфликты с областным правлением, хотя мы последних и не встречали при работе с архивными материалами. Особую роль наместника, в первую очередь, как варианта децентрализации власти имперского центра, в связи с передачей ему ряда функций коллегий подчеркивает и Н.П. Ерошкин.[83]
По своему статусу наместник рассматривал жалобы на действия любых государственных учреждений в области. В качестве примера можно
привести, хранящуюся в материалах Госархива Республики Крым жалобу иностранного гражданина[84] графа Пармы Гастана об отказе Таврической казенной палаты в выдаче ему жалования на том основании, что он исключен из списка служащих Таврической области. Жалоба адресована непосредственно генерал-губернатору Зубову и сопровождается письмом от правителя Таврической области Жегулина с переводом обращения. Также упоминается, что кроме самого графа еще 6 человек не получают жалование. Стоит отметить, что по содержанию ордера Потемкина № 145 от 18 апреля 1786 года[85] с упомянутым графом был заключен договор на 10 лет на исполнение обязанностей Управляющего шелковичными заводами Таврической области. Граф указывает, что на его шелковичной фабрике в Старом Крыму правительство никогда не оказывало обещанного покровительства, а с невыплатой жалования он и еще 6 лиц при фабрике остались без каких-либо средств к существованию. Несмотря на то, что областное правление, в состав которого входил правитель, была одного уровня с казенной палатой, жалобы на правителя уже подвались непосредственно монарху, как лицу, его назначавшему. К примеру, жалоба титулярного советника Шидлянского о неправильном увольнении его от должности и о злоупотреблениях, совершенных правителем области Жегулиным,[86] была адресована лично Екатерине II. Судя по жалобам[87] незаконно уволенных чиновников, они лишились своих мест при прямом способствовании Жегулина.
Одной из функций наместника было обеспечение безопасности вверенного ему наместничества, поэтому он был одновременно и
военачальником, что в целом касалось многих чинов Таврической области. К примеру, Потемкин в своём ордере № 136 от 10 апреля 1788 года[88] дает указание путем добровольного убеждения изъять у всех татар оружие. В других ордерах наблюдается обеспокоенность тем, что разные духовные лица иногда подстрекают народ к восстанию. К таким лицам обычно применялась высылка за границу. Кроме вопроса обеспечения безопасности в вышеуказанном ордере говорится о мотивах такого беспокойства: это необходимо, чтобы в случае восстания не пострадали и виновные, и невиновные, а также упоминается опасность военного десанта в связи русско-турецкой войной 1787-1791 годов. Такая обеспокоенность не видится надуманной, поскольку, по практике того периода истории, во время войны всех лиц, как-либо подозревавшихся в организации восстания, казнили на месте. С учетом и без того не очень большого населения Таврической области, такие причины уменьшения населения были нежелательны, тем более - с оглядкой на постоянную эмиграцию татар.
В отношении же выполнения данной функции правителем необходимо добавить, что, как мы указывали в первой главе, большинство должностных лиц имели одновременно и военные чины, и правитель не был исключением. Так, Каховский был генерал-аншефом, а Жегулин - генерал-майором. Поэтому им подчинялись некоторые войска, расквартированные в Таврической области, которые они могли использовать по необходимости. Часто своими ордерами наместники отдавали приказы о содействии со стороны войск для Таврической области, что связано с пограничностью. Удивительно, что несмотря на пограничность и постоянную угрозу войны с Турцией, в Таврической области так и не была введена должность военного губернатора, предусмотренная Учреждениями для управления губерний. Несмотря на то, что по Учреждениям для управления губерний наместник имел полномочия по командованию войсками в отсутствие монарха в пограничье, и Потемкин и Зубов занимали другие посты, которые позволяли им отдавать приказы войскам. Это привело к тому, что фактические возможности наместников в данной сфере значительно превосходили таковые правомочия правителя области. Как будет видно при дальнейшем рассмотрении, оба наместника Таврической области, будучи фаворитами Екатерины II, обладали огромной властью, выходящей за пределы полномочий наместников, поэтому характер управления в области во многом определялся именно этим фактором.
В рамках своих полномочий генерал-губернатор мог освобождать от таможенных пошлин. Примером тому является договор с подполковником Ксеоглу и надворным советником Ковалевским о привозе ими меди на собственных судах с передачей данной меди в оговоренном количестве и по оговоренным ценам под залог их имений[89]. Правителю Таврической области Жегулину по предписанию было приказано принимать от вышеуказанных лиц медь и после карантина немедленно обращать в пользу казны, а им выплачивать суммы по оговорённой цене за пуд. В свою очередь, от правителя Таврической области имеются рапорты о выполнении предписаний, объемах полученной меди и выданных суммах. Таврической же казенной палате было выдано предписание на выдачу денег от имени наместника, однако написанное тем же почерком, что и в рапортах Жегулина. Таким образом, правитель был фактически ограничен настолько, насколько наместник вмешивался в те или иные дела, как в данной ситуации. Поскольку взимание пошлин относилось к ведению казенной палаты, а в данном случае имело место однократное освобождении от уплаты пошлины, таковое было целиком в рамках компетенции наместника.
Наиболее высокий статус наместника в области иллюстрирует то, что он мог распоряжаться деньгами приказа общественного призрения, которые были самостоятельным фондом и не входили в управление казённой палаты.
В ордере № 13 от 30 января 1794 года[90] упоминается представление правителя Таврической области о выделении начальнику народных училищ 100 рублей из сумм приказа общественного призрения для объезда всех училищ в Таврической области.
Следующим аспектом статуса наместника, который мы рассмотрим через призму правоприменительной практики, является ограничение его полномочий. Так, по вопросам о границах с другими административно - территориальными образованиями и о введении некоторых дополнительных казенных учреждений, как это видно из документов, требовалось одобрение монарха. Таким примером является введение хлебных магазинов в 1794 году,[91] из-за проблем с неурожаем хлеба в некоторые годы, а также массовым вывозом на продажу за границу в урожайные годы. Зубов предложил ввести казенные учреждения под названием хлебные магазины, которые бы закупали хлеб у населения или же получали бы его в виде сбора с татар, и выдавали бы хлеб неимущим раз в год в количестве, необходимом им для пропитания по цене с учётом процента на содержание хлебного дома. Обеспечением их деятельности положено было заниматься городничим, коменданту (в Карасубазаре), должностным лицам казённой палаты и областного правления. Характер документа демонстрирует, что для введения новых казенных учреждений требовалось согласие монарха.
Споры о территории также решались на высшем уровне, поскольку все соответствующие решения принимались лично Екатериной II. Такая проблема возникла при определении границ территории Войска Черноморского в связи с пожалованием ему острова Фанагория, а также с территориальными спорами по поводу разграничения деятельности присутственных мест и сбора питейных откупов. По указу императрицы вопрос должен был решаться правлениями соответствующих единиц, а со стороны Черноморского войска - депутатами. Интересно, что карты, судя по ордерам № 217 от 12 мая 1794 года[92], № 230 от 5 мая 1794 года[93], № 214 от 3 мая 1794 года[94], были документами, согласно которым такое размежевание должно было осуществляться. Нанесение границ на местности и относилось к компетенции областного землемера. В данном же случае им была допущена ошибка. Так, в ордере № 217 от 12 мая 1794 года[95] указывается, что в присланной от Сената карте обозначены только лишь границы Войска Черноморского, но никак не Таврической области и Екатеринославского наместничества, которые уточнению или изменению не подлежат, так как они проведены в соответствии с картой, поданной Екатерине II ранее. Не только передача земли, но и установление границ относилось к компетенции монарха, который утверждал это в виде карты. В данном случае конкретная межа проводилась по решению местных учреждений управления областью и наместничеством. А само установление межи относилось к компетенции землемера. Такие вопросы возникали ранее в связи с тем, что Войско Черноморское было освобождено от уплаты винных сборов, в то время как на территории Таврической области действовал винный откуп (в 1794 году). Согласно договору с откупщиком, им осуществлялось взимание пошлин за провоз алкогольных напитков через территорию Екатеринославского наместничества и Таврической области. Из-за несогласованности действий возник конфликт интересов по поводу взимания пошлин с вин, провозимых черноморским казаками через территорию Таврической области, в том числе на территории острова Фанагория и Ейской крепости. Интересно, что согласно ордеру Зубова № 214 от 3 мая 1794 года[96] остров Фанагория, находясь в пользовании черноморских казаков, продолжал платить винный откуп, так как это была территория Таврической области, в отношении которой действовала упомянутая ранее кондиция. В этом случае спор о
разграничении полномочий уже решался самим наместником на основе действовавших указов монарха.
В отношении налогов генерал-губернатор также не имел прав, а выступал инстанцией, через которую проходили ходатайства. Примером этого является процедура рассмотрения прошения караимов об изъятии их из действия указа императрицы от 30 июня 1794 года об обложении евреев двойными податями, а также о взыскании рекрутских денег и об обеспечении солдатского постоя[97]. Прошение на имя наместника Зубова было подано совместно с рапортом правителя области Жегулина, в котором он поддерживал ходатайство. Аналогичное содержание находим и в протоколе рассмотрения ходатайства императрицей, где с перечислением положений действовавшего законодательства по этому вопросу (ст. 10, 12 Городового положения и указа от 19 октября 1794 года), она приходит к выводу о целесообразности удовлетворения прошения. Указом императрицы от 8 июня 1795 года караимы были освобождены от двойных податей, рекрутских денег, и с указанием минимизации солдатских постоев у караимов, но в той мере, чтоб оно не отягощало иных жителей. Это позволяет сделать следующий вывод: в том, что касалось существенных или постоянных доходов казны, наместник прав уже не имел, в отличие от однократного освобождения от уплаты пошлин.
Нами были рассмотрены примеры границ компетенции наместника, который, как и правитель, имел почти неограниченные полномочия. Как мы видим, наместник был ограничен в той части, в которой они относились к ведению монарха, власть которого ничем не была определена, поскольку он же и был источником власти. Подводя итог рассмотрению соотношения полномочий наместника и правителя Таврической области, мы не видим в них чего-либо экстраординарного, что могло бы их отличать от полномочий наместника и правителя коренных русских губерний, кроме специфического
сочетания военной и гражданской администрации в руках наместника. Необходимо отметить, что по своему стратегическому положению Таврическая область была вынуждена обеспечивать не только
расквартированные войска, но и Черноморский флот, не подчиняющийся областному руководству (хотя Потемкин и был некоторое время его начальником), а середине 1790-х - еще и Черноморское казачье войско, которое не было в состоянии себя обеспечить по множеству пунктов. Потому на это уходили значительные ресурсы (в т. ч. и управленческие) Таврической области, а наместники самостоятельно занимались этими вопросами, организовывая работу всех присутственных мест. Соответственно, характер отношений наместника и правителя на протяжении всего времени носил строго подчинённый характер: правитель больше занимался текущими вопросами, а решение острых проблем требовало вмешательства наместника. Как мы считаем, сама личность наместника играла основную роль. Так, Потёмкин решал огромное количество вопросов самостоятельно, имея значительный штат уведомителей по всей области, по своему усмотрению назначая должностных лиц. Сам же он, помимо должности наместника, занимал множество важных постов, в частности, командующего Черноморским флотом. Зубов же, постоянно находясь в Петербурге, требовал регулярной подачи ему отчётов обо всех делах (один или два раза в месяц, в зависимости от вида), не только в судах, но и во всех присутственных местах, потому его деятельность больше напоминает роль «всевидящего ока императрицы в Таврической области», который вмешивался больше по необходимости, чем по самостоятельной инициативе.
При рассмотрении вопроса о взаимодействии наместника и правителя
нельзя упускать из виду и фигуру поручика правителя (вице-губернатора), а
также наиболее важное учреждение - областное правление, которое и было
основной «рабочей лошадкой» в области. По нашему мнению, с учетом того,
что заседания областного правления почти всегда возглавлял правитель, не
совсем корректно рассматривать фигуру губернатора как стоящую отдельно,
71
без упоминания областного правления. Нам кажется, что областное правление как по своему составу, так и по полномочиям, выполняло совместно с губернатором его функции, хотя и имело статус совещательного органа при правителе и наместнике и ряд особых полномочий. Компетенция поручика правителя была определена как главы казенной палаты, а в случае отсутствия правителя и наместника, он становился главой области. Более подробно фигуру вице-губернатора мы рассмотрим в следующем параграфе.
Очередной нашей задачей в рамках рассмотрения административных учреждений будет освещение примеров деятельности областного правления и их анализ, а также обсуждение, отличались ли приоритеты его деятельности от таковой наместника или правителя, или же оно просто дополняло их.
В течении переходного периода (1784-1787 годы) в связи c отсутствием полного штата присутственных мест возникла необходимость определения объема полномочий Таврического областного правления. Этот вопрос был урегулирован ордером[98] Потемкина от 4 июня 1784 года № 15 перед открытием Таврического областного правления. В ордере были указаны его функции на тот срок, пока не будут сформированы присутственные места, а именно: производство всех дел до наместнического правления и до палат по поводу устройства государственных учреждений на основе общеимперского законодательства. Им же устанавливалась обязанность каждые две недели подавать рапорты обо всех чрезвычайных ситуациях наместнику.
Через само областное правление реализовывалась функция губернатора по обеспечению вопросов опеки. В 1789 году был выявлен факт незаконной продажи имения, принадлежавшего малолетним детям мурзы Шагин-Герая, подполковнику Павлову[99]. В ходе длительных разбирательств между феодосийской дворянской опекой, верхним земским судом, нижним земским судом и уездным судом, Таврическое областное правление выступало в
качестве головного органа, через который дворянская опека делала запросы. К примеру, запрос о приказе по сбору у определенных людей объяснений и поиске сведений чинами нижнего земского суда. В областное правление подавались отчёты о результатах рассмотрения, поскольку создается впечатление, что дворянская опека была подотчетной ему, а потому в случае обнаружения каких-либо нарушений закона она имела право давать указания дворянской опеке как нижестоящему учреждению. С одной стороны, данный факт вызывает некоторые вопросы, поскольку дворянская опека была учреждением дворянского самоуправления, и ее деятельность была направлена на обеспечение опеки над имуществом и детьми знатных особ в определённых случаях и назначение опекунов. Но, областное правление в силу своего положения осуществляло контроль за деятельностью данного органа, который не относился к государственным учреждениям. Разбирательство закончилось назначением нового опекуна (по указанию областного правления, но с самостоятельным выбором опекой), взысканием через суды штрафа с бывших опекунов: суммы, уплаченной за имение, и процентов с нее.
Можно добавить, что имела место и путаница с правом собственности. Так, имение мурзы Шагин-Герая было подарено Потёмкиным некоему иностранцу Фаберу, а Феодосийская дворянская опека отдала данное имение под управление опекунам, которые успели его продать. Такие проблемы связаны, кроме прочего, как с массовым отъездом татар в 1787 году и с несовершенством техник учета прав собственности того времени, так и самим по себе межеванием земель поместий, что приводило не только к подобным случаям, но и к захвату земель иными лицами, и при этом зачастую не было возможности доказать принадлежность спорного участка земли потерпевшему.
Так как областное правление было высшим административным
учреждением, то и ему подчинялись все экстраординарные учреждения. К
примеру, созданный к приезду Екатерины II Феодосийский монетный двор,
73
который по своей сути должен был подчиняться казенной палате, подчинялся непосредственно областному правлению. Так, было подано ходатайство о выдаче денег на проезд до Санкт-Петербурга в связи с повелением Потемкина[100] и рапорт о приготовлениях перед окончанием работы двора[101]. Рапорт также пролил свет на причину ликвидации монетного двора, созданного к приезду Екатерины II. Дело в том, что Потёмкиным были лично привезены из разных мест мастера, ставшие главными служителями в монетном дворе, а когда в нем отпала необходимость, он же их и вызвал в Петербург. Следует упомянуть, что вопрос с тем, что делать с имуществом, оставшимся после указанного учреждения, от которого осталось значительное количество меди, также приходилось решать областному правлению.
Областное правление могло указывать иным органам на неправильное применение законодательства, в том числе и органам, которые еще действовали до 1787 года. В письме в Феодосийский каймаканский суд о неправильном применении процедур по делу об убийстве чабана татарина Нормамбета цыганом Арифом, отмечается: «Как же по тому делу видно, что Феодосийский каймаканский суд приступил к увещеванию свидетелей, нашедших мертвость татарина Нормамебта после того, когда уже убийца в злодеянии своем сознался и, сверх того еще и на поруки, чего совсем делать не принадлежало, для этого и предписано оному суду, дабы он впредь при производстве подобных дел поступал осмотрительнее».[102]
Одним из полномочий, которым областное правление часто пользовалось, было право предоставления подданства Российской империи иностранным гражданам и поданным. Так, по прошению прапорщика Василия Властари на имя Таврического областного правления о принятии его в подданство и выдаче об этом свидетельства[103], был принят указ об удовлетворении его прошения. После этого было клятвенное обещание, а после выполнения всех процедур ему выдали соответствующее свидетельство.
Вторым, из наиболее часто встречающихся, был вопрос о выдаче документа на право собственности на дом или земельный участок. Так, по ходатайству на имя правителя области титулярного советника Волкова, бывшего смотрителем соляных озер[104], губернатором было вынесено решение об удовлетворении прошения. В нем мы находим описание процедуры, которая была проведена: вначале был отправлен запрос городничему о том, в чьей собственности находился дом ранее, и каким образом дом стал казенным. То есть, в собственность могло предаваться только казённое имущество, состав которого обычно пополняли брошенные старыми хозяевами дома. Именно установление самого факта его бесхозности, а также то, что титулярному советнику этот дом был ранее предоставлен во владение, и он истратил значительные суммы на его ремонт, было основным для принятия положительного решения. Однако, право собственности уже оформлялось на основе решения областного правления.
Необходимо подчеркнуть, что часто корреспонденция, направленная именно на правителя области, рассматривалась в данном органе. В связи с этим нам представляется, не совсем корректным рассматривать фигуру губернатора совершенно отстраненно от деятельности правления, которое и принимало окончательное решение, поскольку он был основным председательствующим лицом в виду постоянного отсутствия наместника. Однако, наиболее важен коллегиальный характер принятия решений данным учреждением и наличие при нем обеспечивающего аппарата в виде канцелярии, в то время как у правителя отдельной канцелярии не имелось.
На основании этого считаем, что те направления деятельности, которые характерны для областного правления, являются такими же и для губернатора, ввиду функционального единства данных учреждений.
Для иллюстрации совместной деятельности приведем пример выполнения функции правителя по предоставлению отчетов о чрезвычайных ситуациях. 27 февраля 1794 года произошло извержение грязевого вулкана Куку-оба на острове Фанагория (ныне Таманский полуостров). О чем был составлен рапорт от 15 и 31-го числа поручиком правителя Таврической области Карлом Габлицем.[105] Данный рапорт кроме общих сведений содержит в качестве приложения обстоятельное описание, составленное посланным землемером. Определенный интерес для того времени представляли горючие материалы, в том числе нефть. В рапорте было сказано, что, хотя в исследованных выбросах грязевых вулканов найдены куски нефти, какого-либо интереса для добычи она не представляет. Указанные сведения затем были перенаправлены через областное правление наместнику.
Одной из функций областного правления было опубликование и доведение до сведения присутственных мест различных документов и сообщений от имперского центра, которые обычно присылались из Екатеринославского наместнического правления. Так, в сопроводительных письмах из Екатеринославского наместнического правления обычно указывалось, о чем документ, и когда он был получен. Далее указ заслушивался на заседании областного оправления, о чем составлялся протокол. В ходе заседания выносилось распоряжение разослать во все соответствующие органы копии указов, которые регистрировались под номерами как исходящая корреспонденция. Далее получившие органы присылали рапорты о доставке копий указа. В завершение рапорты прикладывались в дело, в котором содержались оставшиеся копии указов, протокол, сопроводительное письмо.
Специфика деятельности высших административных учреждений и должностных лиц касалась непосредственно местного населения и того, каким образом решались те или иные вопросы. Так, административной властью могли устанавливаться ограничения на проживание тех или иных групп населения в конкретных населенных пунктах. Наместник своим ордером № 1923 16.08.1787[106] установил, что поскольку Феодосия
предоставлена лишь для проживания христиан, то Бахчисарай надлежит определить для проживания лишь татар. Нам видится, что такое решение могло быть вызвано значительным количеством жалоб со стороны местного населения и частых конфликтов между разными этносами.
Вопрос об имуществе татар и иных народов, которые массово эмигрировали и приселялись с территории Таврической области, стоял особо остро. Его также приходилось решать высшим учреждениям местной администрации. Дворянское сообщество неоднократно ходатайствовало перед Екатериной II о решении данного вопроса. В 1796 году по личному указанию императрицы[107] было претворено в жизнь решение о создании комиссии для разбора спорных земельных дел в том случае, когда имущество принадлежало коренным жителям, а в данный момент занято новыми владельцами. Состав данной комиссии был предложен правителем области наместнику. Областным правлением были даны указы о сборе данных по таким объектам, а также общее указание о соблюдении законов в таких случаях и препятствовании нарушению имущественных прав коренных народов. Однако, деятельность данной комиссии прекратилась в связи с ликвидацией области, поэтому данный вопрос так и не был решен.
Общей задачей и для наместника, и для областного правления совместно с правителем области было обеспечение переселения. Весьма
часто рассматривались дела по обеспечению тех или иных переселенцев землей, хотя в основном земля выдавалась дворянам и отставным офицерам. Были случаи выделения земли и иностранным поданным, при этом каких- либо препон или дополнительных условий не ставилось, кроме того, чтобы они действовали в пользу Таврической области. При этом Екатериной II им дополнительно предоставлялись различные льготы.
Поводя итог вышесказанному, считаем, что указанные особенности проистекали из того факта, что область создавалась не на территории уже действовавшей губернии или пустынных территорий, а на месте, где до этого существовало другое государство. Потому и потребовался сравнительно более долгий период для устроения присутственных мест, и вопросы, решаемые высшими административными учреждениями, вызваны этой же причиной. Кроме того, вопрос об определении имущества стоял в течение всего времени существования области, но так и не был решен.
Необходимо отметить, что, на основании манифеста Екатерины II Черноморское казачье войско, которое с 1792 года подчинялось Таврическому губернатору, было обязано присылать каждые две недели отчеты. При этом сохранялись их особые органы управления и администрация в виде старшины. Однако, мы не будем рассматривать данный вопрос, поскольку он весьма обстоятельно исследован в монографии Л. П. Рассказова и др. «Кубанское казачество: историко-правовое исследование (конец XVIII в. - начало XXI в.».
При рассмотрении деятельности государственных учреждений,
ведавших на местах полицией, мы сосредоточим свое внимание, не на
анализе их статуса (за исключением каймаканских судов), а на их
взаимодействии с высшими учреждениями, особенностях их работы в
Таврической области, проанализировав примеры их работы по отдельным
направлениям деятельности, рассмотреть их взаимодействие между собой.
Такой выбор обусловлен тем, что целью нашего исследования является
изучение именно специфики Таврической области, в то время как на
78
общеимперском уровне в рамках реформы Екатерины II вопрос функций и задач нижнего земского суда, городничего, капитана-исправника, подробно исследована и описана в докторской диссертации Т. Л. Мигуновой.
К государственным учреждениям на местах, которые ведали полицией, следует отнести городничих, уездных землемеров, комендантов, каймаканские суды (до 1787 года), нижние земские суды и капитанов- исправников при них, ногайскую пограничную экспедицию Фанагорийского края, которая вместе с землемерами будет рассмотрена в параграфе 4 данной главы в силу особенностей ее статуса. К местным учреждениям мы не относим должности уездного лекаря и предводителя дворянства, поскольку первая должность не обладала необходимыми распорядительными полномочиями, а предводитель дворянства входил в систему дворянского самоуправления, и полномочий на распоряжения, обязательные для всех к исполнению, тоже не имел. В наш перечень включен нижний земский суд, что может у многих вызвать закономерный вопрос, о том, почему данный орган, отнесенный и Учреждениями для управления губерний к судам, мы относим к органам исполнительной власти. Наша позиция совпадает с мнением Г. В. Вернадского и В. А. Григорьева, которые относят нижний земский суд к административным учреждениям[108]. Аргументацией к ней служит факт того, что в документах о переписке с вышестоящими учреждениями, вопросы, решаемые данным органом, относились к сфере государственных учреждений административной власти. В качестве подтверждения этого можем привести то обстоятельство, что, судя по перечню полицейских учреждений, куда отправлялось решение казенной палаты, к ним относились и нижние земские суды[109].
Отдельно необходимо остановиться на каймаканских судах, так как они были органами, существовавшими с периода Крымского ханства. Они осуществляли свою работу до 1787 года, и уже на основании права Российской империи (а не действовавшего во времена Крымского ханства), однако с применением местных обычаев. Главами их были каймаканы, которые назначались генерал-губернатором по его усмотрению. Исходя из изученных протоколов заседаний Феодосийского и Акмечетского уездных судов, а также упоминаний в ряде иных документов, считаем, что данные учреждения решали в основе тот же самый круг вопросов, что и нижние земские суды, поскольку сфера их деятельности была столь же широкой. Кроме того, они выполняли и судебные функции. Несомненно, тут надо учитывать специфику Крымского ханства, где не было разделения власти на судебную и административную, как это было закреплено екатерининскими реформами (и то не везде такой принцип на практике соблюдался). Содержание книги исходящей корреспонденции Карасубазарского каймаканского суда[110] показывает, что наиболее частым адресатом переписки было областное правление, для которого в основном отправлялись рапорты о получении и исполнении его указов. Также через каймаканский суд направлялись запросы от местных жителей в форме доношений, а с равноправными учреждениями он сносился сообщениями, к примеру, с Феодосийским каймаканским судом. Кроме того, была замечена переписка с казенной палатой по поводу винного откупа, в том числе и об опубликовании приглашения желающим взять откуп. Это подтверждает тезис о том, что в переходный период 1784-1787 годов каймаканские суды выполняли функции, более характерные для нижних земских судов, поскольку кроме комендантов, они были единственными государственными учреждениями на местах и занимались всеми сферами государственного управления.
Порядок функционирования и полномочия нижнего земского суда регулировались Учреждениями для управления губерний, а именно ст. ст. 23, 35, 65, 66, 67, 75, 166 и 336, главой 17. Основные направления деятельности устанавливались ст. 224: «Нижний земский суд долженствует, во-первых, иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; второе, чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и сохраняемо было, в случае же нарушения оных, нижний земский суд по состоянию дела, несмотря ни на какое лице, всякого должен приводить к исполнению предписанного законом, и третие, нижний земский суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат, верхних и уездных судов, и чинить отказы». Кроме того, в его ведении было осуществление расследования по делам, отправление правосудия по мелким делам, осуществление контроля за торговлей и состоянием дорог, сбор сведений о ценах. Отдельно стоящей фигурой в нижнем земском суде был капитан-исправник. Он выполнял функции председательствующего в данном органе, дополнительные функции, возложенные в целом на земской суд, и свои особые полномочия, что было регламентировано главой 18 Учреждений для управления губерний. В его крайне широкую сферу деятельности входило, кроме функций, характерных для нижнего земского суда, следующее: 1) принятие мер по предотвращению эпизоотий и эпидемий; 2) осуществление надзора за эффективностью землепашества в подконтрольной ему территории; 3) обеспечение постоя войск.
Необходимо подчеркнуть, что нижние земские суды, также помогали выполнять областному правлению функции, связанные со сбором и распространением информации. Так, исходя из анализа содержанию дела с определениями Таврического областного правления[111], которое содержалось в Феодосийском нижнем земском суде, мы приходим к заключению, что указания Таврического областного правления нижним земским судам носили преимущественно уведомительный характер. В ответ же сами нижние земские суды выполняли информационную функцию на местах, которая заключалась в доведении различных сведений до населения, обычно о торгах или о желающих взять на откуп или же совершить поставки. Чаще всего приходили указы о поимке разных лиц - то бежавших арестантов, то лиц, разыскиваемых за долги.
Городничий обладал множеством функций, которые были присущи исправнику, однако имелись и некоторые особенности. При этом необходимо отметить, что комендант согласно ст. 253 Учреждений для управления губерний выполнял те же функции. Ряд особенностей перечисляются Т. Л. Мигуновой в своей докторской диссертации: 1) надзор за строениями, принадлежавшими казне; 2) надзор за мерами и весами, что было предметом совместного ведения в городовым магистратом; 3) надзор за надлежащим состоянием статной команды, с целью охраны города и присутственных мест[112]. Можем добавить, что коменданты в крепостях обладали еще большим кругом фактических полномочий, так как они функционировали обычно в уездах, где было создано малое количество присутственных мест, потому они часто выполняли работу других органов, к примеру сбор налогов и их хранение.
Что же касательно деятельности обер-полицмейстера, то он функционировал лишь в Симферополе. Непосредственно от его делопроизводства дел в архиве Крыма не осталось, однако сохранились данные о том, кто занимал эту должность: до 20 августа 1784 года ее занимал майор Ермаков, а в ноябре 1792 года на этом посту упоминается Макар Невский.[113]
Из всех вышеуказанных учреждений, судя по документам, положение коменданта Ейской крепости имело определенные особенности. Выступая как должностное лицо, подчинённое областному правлению, он сам выступал как должностное лицо уездного уровня. В силу того, что в Фанагорийском уезде не было создано значительного количества органов (там отсутствовали все, кроме комендантов крепостей и уездного казначейства), комендант был должностным лицом уездного уровня, исполнял многочисленные функции и обладал широкими полномочиями, вплоть до заключения под арест виновных по его мнению лиц до принятия окончательного решения областным органом. В тех же уездах, где был полный штат присутственных мест, коменданты де-факто обладали значительно меньшими полномочиями.
Что касается полномочий по взаимодействию с финансовыми органами, то это вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе про финансовые учреждения, поскольку в таком случае они сносились с казенной палатой, которая могла их привлекать для исполнения своих полномочий.
Всего были созданы следующие нижние административные государственные учреждения, ведавшие полицией: 1) городничие: симферопольский, феодосийский, евпаторийский, перекопский; 2) коменданты: карасубазарский, бахчисарайский, арабатский, кинбурнский, Ейской крепости; 3) нижние земские суды: Евпаторийский, Симферопольский, Феодосийский, Днепровский и Мелитопольский, Перекопский[114].
Следует указать, что многие должности в области за неимением кадров занимались людьми, которые пребывали одновременно на двух должностях. Так, в Бахчисарае комендантскую должность занимал расправный судья Пасхалов, судя по имеющейся в описи 1 ф. 792 дела № 439 о его рапортах в 1795 году, а в 1796 году это уже был поручик Алексиано.
Одной из функций вышеперечисленных учреждений было осуществление расследования, однако в случае совершения воинских преступлений или же подозрения на совершение таковых местные должностные лица подавали рапорта на имя правителя области. Так, судя по рапорту евпаторийского земского исправника Абдусалим-аги[115], данный вопрос решался между губернатором и соответствующим главнокомандующим войсками, расквартированными в области, путем подачи требования с просьбой о содействии и о проведении мероприятий по поиску виновных, привлечении их к ответственности по военным установлениям, и в случае чего - о проведении профилактики для недопущения подобных действий со стороны военных. Такие ситуации не были редкостью, и чаще всего такими разбойниками были разного рода казаки, как войска черноморского, так и иные - в данном же случае подозревались албанцы.
В случае обнаружения признаков преступления и необходимости оказания помощи в расследовании комендант подавал рапорт на имя правителя области, который уже через областное правление давал указания всем остальным учреждениям. Так, после обнаружения бахчисарайским комендантом факта фальшивомонетничества Каховским по его рапорту[116] было дано распоряжение о даче указания всем местным органам, чтоб в случае обнаружения фальшивых серебряных денег они сообщали об этом. Благодаря такому сообщению стало известно, что Симферопольским городовым магистратом были изъяты 6 рублей серебром со схожими признаками подделки.
Таким образом, областное правление своей деятельностью координировало деятельность местных государственных учреждений, тем самым способствуя раскрытию преступлений и поиску преступников. С другой стороны, это вызывало уверенность у населения в том, что он способно решить их проблемы, потому часто на имя областного правителя
подавались жалобы на суд. Они часто перенаправлялись в суды с некоторыми указаниями.
В связи с продовольственной проблемой в Таврической области функционировали хлебные магазины. Обязанность осуществлять смотрение за ними возлагалась на городничих Перекопа, Евпатории, Феодосии, Симферополя и коменданта Карасубазара. Они должны были вести ведомости по учету денег, получаемых от продажи хлеба, заниматься выдачей хлеба по запросам местных жителей, его закупкой (сбором) и охраной. По этим вопросам они подчинялись казенной палате.
Необходимо отметить, что и нижний земский суд, и городничий, и комендант подчинялись в своей деятельности широкому кругу учреждений: начиная от правителя области, заканчивая уездным судом. Вопрос лишь в том, по каким делам и от кого они могли принимать запросы. Фактически какие-либо ограничения были установлены только лишь в отношении местных судов и казённой палаты, которая в силу порядка в области, не выходила за рамки своей деятельности, потому и отправляла указания вышеперечисленным органам строго по вопросам своего ведения. Подлинно вышестоящими учреждениями, которые имели полный спектр полномочий в отношении них, были наместник, правитель и областное правление, что видно по документам о привлечении к ответственности коменданта Ейской крепости, ситуация с которым будет рассмотрена в рамках следующего параграфа.
Подводя итоги, можем указать, что деятельность местных государственных учреждений, ведавших полицией, имела те же особенности что и высших административных учреждений. Это объясняется тем, что и те, и другие решали широкий спектр управленческих проблем, а местные органы были обязаны проводить на местах политику, определяемую высшими. Учреждения уездного уровня, не имели возможности принимать самостоятельные решения, за исключением разве что комендантов в
отдаленных местах, вроде коменданта Ейской крепости, где контроль со стороны областных учреждений был существенно ослаблен отдаленностью.
Из всех рассмотренных нами в данном параграфе должностных лиц и учреждений наивысшим был наместник. Он был единственным должностным лицом, чьи полномочия ставили его выше уровня области. Специфика его деятельности зависела больше от личности человека, исполнявшего его обязанности, поскольку полномочия были почти беспредельными. Не входили в его компетенцию вопросы о границах с другими административно-территориальными образованиями и о введении некоторых дополнительных казенных учреждений. Нами сделан вывод о том, что наместник выступал в качестве «апелляционной инстанции» для высших учреждений области, играл не только роль проводника воли монарха, но и лица, которому был делегирован ряд полномочий центральной власти для решения всех вопросов на местах. Кроме того, из проведенного анализа видно, что фактические возможности наместников в сфере управления войсками значительно превосходили таковые правомочия правителя области. Правитель тоже имел неограниченные полномочия, но фактически он был ограничен настолько, насколько активно наместник пользовался своими полномочиями. При этом правитель области занимался больше насущными вопросами управления, так как в отличие от наместника постоянно находился в области. Так, Платон Зубов, второй наместник постоянно пребывал в столице Российской империи.
Областное правление выступало основным учреждением, через которое организовывалась и обеспечивалась работа наместника и правителя области. При этом областное правление составляло организационное единство с правителем, хотя и имело некоторые отдельные полномочия. Кроме того, у правителя области отсутствовала своя отдельная канцелярия, а для этих целей использовалась канцелярия областного правления.
Из низовых учреждений особняком стоят каймаканские суды,
поскольку случай их деятельности является уникальным. Они действовали в
86
переходный период 1784 - 1787 годов и выполняли функции, характерные для нижних земских судов, причем занимались судопроизводством чаще, чем последние. К тому же, кроме комендантов, они были единственными учреждениями власти на местах и функционировали во всех сферах государственного управления.
Среди действовавших учреждений необходимо выделить коменданта Ейской крепости. В силу отсутствия в Фанагорийском уезде почти всех органов уездного уровня он выступал в качестве должностного лица такого уровня. Он выполнял разнообразнейшие функции и обладал широкими полномочиями, в том числе и заключения под арест виновных по его мнению лиц.