3.3. Подходы к укомплектованию штатов и организация прохождения штатной службы в таможнях Российской империи
В характеристике любого вида государственной службы, безусловно, важное место занимают порядок ее организации и прохождения, особенности рекрутирования кадров для системы, социальные гарантии, средства обеспечения дисциплины.
В изучаемый период еще не существовало единого нормативного правового акта, который бы регулировал эти проблемы применительно для таможенной службы в штатных таможнях в полном объеме. Настоящий раздел работы представляет авторскую попытку комплексной реконструкции ее важнейших характеристик, предпринятую на основе актов законодательства, а также материалов делопроизводства Санкт- Петербургской портовой таможни.Первой проблемой, нуждающейся в изучении, является рекрутирование кадров системы. Как раньше уже говорилось, основной формой подбора кадров был вольный найм представителей лично свободного населения. В соответствии с указом Правительствующего Сената от 15 февраля 1724 года[513]. впервые было приказано публиковать «листы» о найме служителей в портовые таможни с показанием положенного жалованья по должностям. Такие листы были выставлены на рынках, гостиных дворах, таможнях Санкт-Петербурга, Москвы, Архангельска, Риги, Выборга, Нарвы и Ревеля.
Купцы довольно активно откликнулись на призыв о службе в таможне: уже в марте 1724 г. свыше сорока купцов из различных городов изъявили желание служить в Санкт-Петербургской портовой таможне. В течение одного года, до марта 1725 г. с аналогичной просьбой в Коммерц-коллегию обратилось свыше двухсот человек, преимущественно из числа посадских людей . Это позволило в течение года укомплектовать не только Санкт- Петербургскую, но и другие портовые таможни на штатной основе. При занятии должностей преимущество отдавалось выходцам из купеческого сословия, в результате несчастливого стечения обстоятельств лишившихся своего дела. Этот подход объяснялся тем, что такие соискатели имели представление о торговле, но в момент поступления на службу уже не должны были вести свое дело, а «в оном служении для интереса Его Императорского Величества надлежит быть беспеременным, которые б
523
торгов и промыслов собственных не имели» .
Можно утверждать, что интерес к службе в таможнях на штатной основе был достаточно высоким. По различным должностям были свои особые требования, предъявлявшиеся к соискателям. Они касались сословного происхождения, уровня грамотности и другой подготовки, личных качеств.
Отдельные должности в таможенной системе были аттестованы по Табели о рангах. Служба на этих должностях была наиболее привилегированной, так как после завершения службы отставленный служитель, имеющий хорошую выслугу и дослужившийся до определенного чина, имел право на пенсию и погребение за счет государственных средств. [514] [515] Российская империя была государством дворянским, поэтому были созданы механизмы ограничения притока в дворянское сословие выходцев из других социальных групп. Так как Табель о рангах давала возможность при достижении определенных военных и статских чинов получить личное, а затем и потомственное дворянство, устанавливались достаточно жесткие требования для соискателей. Так, в статской службе при представлении к присвоению к VTTT классного чина требовалось прикладывать свидетельство 524 о принадлежности к дворянскому сословию , в противном случае чин не присваивался. Сословный подход к занятию должностей в таможенной системе был закреплен уже Петром T . В таможенной системе в XVTTT в. количество лиц, имевших статские чины, было невелико, от одного до пяти в крупных таможнях, а в малых таможнях и заставах их не было вообще. Из материалов внутреннего делопроизводства Санкт-Петербургской портовой таможни можно узнать, что обер-инспектор этой таможни в 1753 г. имел чин надворного советника (VTT классный чин)[516] [517] [518] [519] [520], директора Царицинской и Кременчугской пограничной таможен - чин коллежского асессора (VTTT классный чин) , оберцольнер и контролер Санкт-Петербургской портовой таможни - чин ГЛ Q титулярного советника (TX классный чин) . В то же время, присутствовала тенденция к постепенному увеличению аттестованных должностей. Другим порядком поступления на службу было прямое назначение, практиковавшееся Коммерц-коллегией в отношении контролеров таможен. Зачастую это были бывшие канцеляристы Коммерц-коллегии или Санкт- 498 499 500 501 Петербургской портовой таможни, хорошо знакомые с законодательством и разбиравшиеся в организации и осуществлении таможенных процедур[521]. Кроме того, вне зависимости от должности, по назначению Коммерц- коллегии поступали на таможенную службу отставные военные. Уже в 1726 г. отмечалось, что при «Санкт-Петербургском порте из вольных людей таможенных служителей происходят многие непотребства и требуется к тому служению для лучшего надзирания из шляхетства до 50 человек, грамоте умеющих, которым жалованье будет даваться по 40 рублей человеку». Предлагалось «к означенному служению» привлечь 50 человек из назначенных к отставке капралов и рядовых гвардии, «добрых и грамоте умеющих людей», которые бы «в службе были беспорочны и не пьяницы»[522] [523]. Примечательно, что в этом акте, не делалось предложений об определении к должностям, а туманно формулировалось обоснование такого значительного увеличения штата - «для лучшего надзирания». Если учесть, что первоначальный штат был рассчитан на 157 человек, 50 человек «надзирающих» и не имеющих профессиональных знаний людей было перебором. Вместе с тем, практика определения в таможни отставных военных продолжалась. В дальнейшем чаще всего они назначались на наименее квалифицированные должности досмотрщиков (так называемые «досмотрщики из инвалидов») . Определение отставных военных на службу в таможню снимало с государства обязанность выплачивать им пенсию и перекладывало задачу их материального содержания на таможенную систему. Большинство должностей, требовавших специальных знаний, занималось по вольному найму либо по выбору купечества. Этот вид службы был менее привилегированным, так как отставленный служитель, даже имея значительный стаж, не приобретал права на получение пенсии. 533 унтер-инспектора и стемпельмейстера , а на должности вагмейстера и унтер-экера «людей достойнных» по своему рассмотрению определяла Коммерц-коллегия[524] [525] [526] [527]. В первые годы формирования штатной таможенной системы при назначении на руководящие должности выходцы из дворянства пользовались безусловным приоритетом перед другими сословиями. К середине века ситуация начинает меняться. В середине XVTTT века в процессе подготовки таможенной реформы советник Коммерц-коллегии Сергей Меженинов разработал предложения по улучшению кадрового состава таможен. Будучи сам выслуженцем , он предлагал шире привлекать к службе не дворян, а именно выходцев из купечества: «Впредь в таковые чины определять... из купечества такого, которое прежде порядочно торговали на знатную сумму, и не через мотовство и непорядочное житие, но по нечаянной напасти и по другим причинам в оскудение пришли и ныне живут беспорочно, в чем засвидетельствовать знатным и капиталистам купцам аттестатами, что они ту должность снести могут и поверить им в сборе высочайшего интереса без сомнения надежно; или из находящихся в тех таможнях приказных служителей, кои особливо верность и прилежность окажут, по представлению директоров». В целях стимулирования такой службы предлагалось тех выслуженцев, «кои окажут верность и рачительство награждать Коммерц-коллегии рангами»[528] [529] [530]. Возможность жаловать служителей таможни - выходцев из купеческого сословия - чинами Табели о рангах впервые предусматривалась указом Правительствующего Сената от 17 июня 1734 года , но Сергей Меженинов предлагал сделать это постоянной практикой, считая, что такие служители и управители могут принести наибольшую пользу службе. Для улучшения личного состава управителей предлагалось впредь «всех управителей определять к тем таможенным сборам не по их прошениям, а по представлениям» (служебным характеристикам). В качестве такой выслужной карьеры выходца из купеческого сословия можно привести службу Гаврилы Попова, который в июле 1755 г. был назначен «Главным надзирателем сверх объездчиков» для организации борьбы с контрабандными перемещениями товаров. «А жалованье оному Попову, також и будущим при нем объездчику и писарю производить из собираемых в тех таможнях акцидентных денег, а именно ему Попову по 400 рублей». Ему также был присвоен чин обер-офицера, чтобы «почитали за служащую и поверенную персону», а для «авторитета в губернских, провинциальных и воеводских канцеляриях» - чин комиссарский . Однако такие стремительные карьеры в то время были явлением исключительном и чаще свидетельствовали не о сверхспособностях, а о наличии высокого покровителя. На должности канцелярских служителей таможен назначались по личному прошению соискателя. Начиналась служба с чина копииста (осуществлял механическую переписку документов), затем следовали чины регистратора, подканцеляриста и канцеляриста, которые уже приобретали права самостоятельно вести журналы учета, заполнять бланки и составлять отчетные документы. Некоторые из канцеляристов могли дослуживаться до должности бухгалтера или контролера, особенно если они были из числа служителей Санкт-Петербургской портовой таможни и соглашались на 539 переезд в другие таможни с повышением . Профессиональное обучение канцелярских служителей происходило в процессе практической работы. Служба могла начинаться рано и носить семейственный характер - в архиве сохранилось распоряжении о назначении на должность копииста «недоросля» Александра Антонова 9 лет, 540 определенного на должность по прошению отца-регистратора . Таким образом, подбор кандидатур на штатные должности в таможнях XVIII в. зависел от многих факторов. Среди них можно отметить происхождение, наличие определенного опыта работы (например, на выборных должностях в системе магистратского управления), наличие профессиональных знаний. Кроме того, необходимо отметить такой фактор, как личное покровительство титулованной знати, которое нередко, к сожалению, имело определяющий характер при назначениях. При вступлении в должность все служители таможен традиционно приносили присягу. Каждый из кандидатов, поступая на службу, должен был также ознакомиться и «руку приложить» в ознакомлении с текстами двух указов, охранительной направленности . В разъяснении к указу 1714 г., сохранившемся во внутреннем делопроизводстве Санкт-Петербургской портовой таможни, говорилось, что «все то, что вред и убыток государству причинить может, суть преступление. Того ради запрещается всем чинам, что у дела приставлены, великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купецких и прочая, какое звание оные не имеют, дабы не дерзали никаких посулов казенных и с народа сбираемых денег брать.., торгом, подрядом и прочая заниматься»[534] [535] [536]. Таким образом, уже в правления Петра I начинается планомерная борьба с коррупцией среди государственных служащих. К середине XVIII в. должности таможенных служителей, благодаря стабильному жалованью, представлялись весьма привлекательными для многих лиц. Поэтому существовала практика приема кандидатов на должности «без жалованья, до освобождения вакации», «а когда оная будет, тогда его в штат включить» . Это позволяло присмотреться к соискателю, сделать для него службу более привлекательной. Помимо этого, в период ярмарок допускалось временно принимать дополнительных людей на низшие должности (досмотрщиков, унтер- инспекторов и унтер-экеров «без жалованья с оплатой от пошлин»[537]. Для всех лиц, поступающих на государственную службу на штатной основе, важным моментом является вопрос о жалованье, потому что именно оно во время службы является основным источником существования для служащего и членов его семьи. Изначально возможны различные подходы к определению его источников - прямое бюджетирование из государственной казны, оплата из региональных доходов, оплата из собственных средств ведомства. Интересный подход к оплате труда штатных таможенников сформировался в XVIII веке в Российской империи. Его источником явились ведомственные средства, источником формирования которых являлся особый таможенный сбор, взыскиваемого при оформлении товаров - акциденция. Такой подход юридически был закреплен указом Правительствующего сената от 23 ноября 1724 г. «О назначении суммы на выдачу жалованья портовой таможни служителям»[538] [539] [540], а в декабре 1724 г. был определен порядок ее взыскания - две копейки с облагаемого рубля стоимости товаров: «Акциденции брать по два со ста платежного рубля и из того давать жалованье канцелярским таможенным служителям по примеру других 547 коллегий, а что останется, давать портовым служителям» . Любопытно, что акциденция взыскивалась со всех товаров, как разрешенных к ввозу, так и запрещенных. В том случае, если при оформлении обнаруживался привезенный в Россию запрещенный товар, он облагался акциденцией и лишь после этого подлежал высылке из страны . Одну из первых попыток раскрыть юридическую природу акциденции сделал президент Коммерц-коллегии П.А. Соймонов в 1797 г. Он считал этот сбор заимствованием из Швеции: «Сбор сей, при Выборгских, Эстляндских и Лифляндских таможнях от давних лет при шведском еще владении начало свое восприявший, зависел сперва от доброй воли купечества»[541]. Исходя из этого, акциденцию можно рассматривать как заимствование от Швеции, чей опыт государственного управления активно изучался и внедрялся Петром I. Но, с другой стороны, предлагаемый механизм оплаты труда таможенных служителей в России имел и собственную историю. По похожей схеме оплачивался труд таможенных дьяков и подьячих еще в Московском государстве. Они получали жалованье за счет специальной пошлины - «писчей деньги», которая взыскивалась с торговцев в течение года и по итогам года выплачивалась в назначенном размере, о чем делалась запись в расходной таможенной книге[542]. Близость акциденции писчей деньге видна, в частности, из указа Правительствующего Сената Смоленской пограничной таможне от 8 апреля 1725 г. В то время, как большинство служителей пограничных таможен осуществляло свою службу безвозмездно, канцеляристам устанавливалось жалованье от акциденции, размер которой составлял две копейки с рубля[543] [544] [545]. Акциденция взималась как целевой сбор во всех портовых и пограничных таможнях. В частности в указе от 2 августа 1731 г., учреждавшем пограничные таможни, говорилось: «Определить как управителям, так и подьячим и досмотрщикам акциденцию по примеру портовому с платежного рубля по 4 копейки со всех пошлин ефимочных и внутренних; и разделить впредь, до точного определения (в штатном расписании - прим. авт.), инспекторам по 300 руб., цолнерам по 200, подьячим какие оклады при портах получали, а досмотрщикам по 30 руб.» . Таким образом, к 1731 г. все таможни, ориентированные на регулирование внешней торговли, были переведены на штатную основу с фиксированным жалованьем для служителей. В преддверии ликвидации в 1753 г. Санкт-Петербургской таможни внутреннего и мелочного сбора из Коммерц-коллегии пришел указ с требованием подать ей ведомость о прохождении службы приказных и нижних служителей. Надлежало указать полное имя, дату поступления, в каких чинах служили, по каким указам определены и переводились, какую прилежность в делах имеют и с какой «исправностью» справляются со службой, не состояли ли «в каких штрафах и подозрениях», каков размер 553 жалованья . На основе этой ведомости служители таможни внутреннего и мелочного сбора, не имевшие должностных нареканий, должны были быть определены на новые должности в Санкт-Петербургской портовой или иных таможнях и таможенных заставах. При определении на должности в таможенной системе предписывалось выбирать «служителей исправных и беспорочных»[546]. Вновь принятые на службу приносили присягу, а также знакомились с указами об искорении лихоимства[547]. Это подтверждает, что борьба с коррупцией и должностными злоупотреблениями велась и в Российской империи. Специальной профессиональной подготовки в сфере таможенного дела государством долгое время не велось. Обучение имело практическую направленность, осуществлялось уже в процессе работы. Определенные возможности для этого предоставляла возможность зачислять на сверхштатные должности «до вакации» (т.е., до освобождения места)[548]. Специальных систематизированных теоретических знаний кандидаты не получали. Особое место в таможенной системе той поры занимала Санкт- Петербургская портовая таможня, которая фактически выполняла функции «кузницы кадров» - довольно много управителей среднего звена из ее штата в дальнейшем переводилось с повышением в другие таможни. Вообще она занимала особое положение в таможенной системе Российской империи, в конце XVTTT в. в ней работало около 1/5 всего штатного состава. То, что отсутствие специальной подготовки в значительной степени снижает эффективность работы государственного механизма, впервые поняла императрица Екатерина TT. В частности, она ввела практику обязательного предоставления служебных характеристик при определении на свободные вакансии . Это практиковалось и в таможенном деле. Кроме того, именно Екатерина TT заложила основы профессионального обучения управителей таможен высшего звена. По ее именному указу в 1782 г. в штате Санкт-Петербургской портовой таможни впервые были введены должности стажеров при подготовке на должности советников таможенного дела при губернских казенных палатах, а также на должности «директорские и цолнерские», определив на это выделение ежегодных средств в сумме 5 тысяч рублей . Обучение продолжалось до двух лет, носило практический характер стажирования. Соискатели получали стипендию за счет выделенных средств (до 50 % штатного заработка). Одновременно обучалось от десяти до двадцати соискателей. Однако эта полезная инициатива оказалась свернутой в правление Павла T, который уже через месяц после своего воцарения, в сентябре 1796 г., приказал прекратить выплату казенных средств на указанную статью расходов, а «сверхштатных чиновников», изучавших таможенное дело, [549] [550] приказал определить на должности в таможнях по Ишимско-Иртышской 559 линии . Таким образом, первый опыт профессиональной подготовки в таможенном деле имел недолгую историю. В дальнейшем снова вернулись к практическому обучению в процессе осуществления трудовых функций. Уже в XVIII в. канцеляристами таможен велся учет служителей. В делопроизводстве Санкт-Петербургской портовой таможни сохранились внутренние указы о движении кадров, из которых можно себе лучше представить тех людей, которые работали в системе: - назначить свечного мастера Ефима Година в досмотрщики без жалованья «до вакации», «а когда оная будет, тогда его в штат включить» ; - принять на должность копииста Санкт-Петербургской портовой таможни бывшего копииста медицинской канцелярии Никиты Симакова, который уволился по прошению «для лучшего авантажу»[551] [552] [553]. Сохранился указ 1756 г. о приеме на работу копииста, принятого по рекомендации со следующей характеристикой: «недоросль, 9 лет, Александр Антонов, регистраторский сын, грамоте российской писать обучен, крестьян за ним нет»[554]. Как следует из кадровых указов, в таможнях допускались внутренние переводы: - «в связи со смертью контролера привозных товаров Григория Кочубеева назначить на его место той же таможни канцеляриста Сергея Моисеева»[555]; - «в связи со старостью лет и болезнью гавенмейстер Рудович отставлен от службы», а на его должность переведен канцелярист Санкт- Петербургской портовой таможни Яков Тегцов с окладом 200 руб. в год[556]. В особых случаях допускались и внешние переводы. Канцелярист Санкт-Петербургской портовой таможни Иван Полонинов за беспорочную службу с 1742 по 1756 г. был переведен в герольдмейстерскую контору и пожалован чином коллежского регистратора (самый низкий в служебной иерархии XIV классный чин). «Того ради обнадеживает Ее Императорское Величество верных своих и истинных служителей своей особою протекцией и высокою милостью»[557]. Важным условием качественной государственной службы является наличие оплаты труда, в XVIII в. определявшейся как «жалованье». Его размеры определялись на год штатными расписаниями в зависимости от должностей, до сведения соискателей они доводились по листам о найме. Порядок выплаты определялся указом Петра I от 5 мая 1720 г., в соответствии с ним жалованье выплачивалось один раз в четыре месяца - «третями»[558]. В архиве сохранился указ Коммерц-коллегии от 20 января 1753 г. о выплате Санкт-Петербургской портовой и Кронштадтской портовой таможен «управителям приказным и нижним служителям» за сентябрь, октябрь, ноябрь, декабрь месяцы 1752 года[559]. В порядке исключения допускались и иные порядки расчетов. В частности, сохранился указ Коммерц-коллегии распорядительного характера о выплате 2/3 годового жалованья стемпельмейстеру Переяславской пограничной таможни «по прошению его и в рассуждении его бедности» из средств Санкт-Петербургской портовой таможни в счет акциденции, «а будя оной в наличности нет, из настоящих пошлинных денег вычтя из той статьи 539 540 541 553 554 560 561 562 563 расходов, что на госпиталь»[560] [561] [562]. Из этого видно, что уже в XVTTT в. в ведомственных средствах была статья расходов на социальные нужды. Как ранее уже упоминалось, источником выплаты жалованья таможенным служащим являлась акциденция. Размер акциденции в период с 1731 по 1754 г. во всех портовых и пограничных таможнях составлял четыре копейки с облагаемого пошлиной рубля стоимости товара; в ходе таможенной реформы 1753-1757 гг. практика взыскания акциденций сохранилась, но изменились ставки: с 1755 г. акциденция составила одну копейку с экспортных и четыре копейки с импортных товаров . Акциденция взималась как целевой сбор во всех портовых и пограничных таможнях, но размер собранных сумм в разных таможнях сильно различался, что предопределялось объемами торговли и номенклатурой перемещаемых товаров. Нередко поэтому в небольших таможнях денег на выплату жалованья служителям не хватало и многие из них постоянно находились под угрозой сокращения. В частности, Правительствующий Сенат рекомендовал Коммерц-коллегии, продумать вопрос о проведении сокращений штатов в тех таможнях, где не хватало жалованья: «А между тем оный штат Коммерц-коллегии рассмотреть, не можно ли служителей в тех таможнях убавить и быть толику числу, сколько 570 на той акциденции содержать можно» . Напротив, про Санкт-Петербургскую портовую таможню говорилось, что «акциденция, коя положена и собирается на жалованье портовым служителям, бывает в году по немалому числу» . Поэтому нередко жалованье должностным лицам других таможен выплачивали из акциденции, собиравшейся в Санкт-Петербургской портовой таможне. В делопроизводстве этой таможни за 1753 г. сохранился указ о выплате таким образом жалованья вагмейстеру Астраханской таможни Василию Лисовскому по его прошению «за неимением в той таможни акциденции». Любопытно, что ходатайствовать об этом он прислал в Санкт-Петербург свою жену Ирину «Архипову дочь». В указе предписано выделить деньги из средств Санкт-Петербургской портовой таможни и списать «передано в Астраханскую таможню» . Положительное решение по индивидуальному делу привело к официальному запросу в Коммерц-коллегию со стороны директора Астраханской таможни Ильи Игуменова, который сообщал, что, так как акциденции там «сбирается весьма малое число», таможенники претерпевают нужду. В ответ на это был издан указ о выплате жалованья за 1753 г. всем служителям астраханской таможни из средств Санкт- Петербургской портовой таможни . Таким образом, акцидентный сбор стал основой для формирования ведомственных средств таможенной системы. Указанный сбор, первоначально призванный обеспечить содержание таможенным служителям конкретных таможен, применительно к Санкт-Петербургской портовой таможне позволил создать определенный фонд, поддерживающий содержание малых таможен и всей таможенной инфраструктуры. В штатных таможнях для администрации таможенного учреждения было установлено правило о планировании расходов - ежегодно предписывалось готовить заявку на штаты для Коммерц-коллегии с указанием должностей и жалованья на будущий год. Форма заявки отложилась в делопроизводстве Петербургской портовой таможни, она [563] [564] [565] выглядела следующим образом: «Главная таможня [такого-то места] с нижними таможнями [такого-то места] требует на 172 год по приложенной при сем обретающихся штатов копий содержания _______ рублей» . В указанную заявку на содержание таможенного учреждения в общий расход предписывалось включать не только сумму жалованья штатным работникам, но также внештатные выплаты сторожам, солдатам, а, кроме того, канцелярские расходы и расходы на ремонт. Сохранился любопытный документ, позволяющий нам представить организацию ежедневного функционирования таможен - регламент 575 деятельности Санкт-Петербургской портовой таможни в 1746 г. Работа в таможне велась в первой половине дня, начиналась и оканчивалась с ударом колокола на бирже. Рабочий день продолжался семь часов, с 7.00 до 14.00, ежедневно, кроме праздничных дней. Купцы имели право подать объявления о своем товаре только с 7.00 до 12.00. Если купцы или их приказчики приходили позже, «у таковых оных объявлений в те дни не принимая, велеть им подавать на другой день в назначенные часы, о чем им всем иностранным купцам объявить пристойным образом из той портовой таможни». Управителям и служителям предписывалось работать быстро и аккуратно, «дабы в отпуске отсюда с товарами кораблей удержания и убытков не происходило». В 14.00 рабочий день портовой таможни заканчивался, после удара колокола на бирже находиться в помещении таможни запрещалось. В XVIII веке в таможенной службе оформилась система поддержания служебной дисциплины, обеспечивавшаяся через поощрения и наказания. Все они имели имущественный характер и были связаны с жалованьем. В качестве поощрений практиковались дополнительные премиальные [566] [567] выплаты, приуроченные к большим церковным праздникам. В качестве наказания чаще всего применялись денежные штрафы в виде удержания части жалованья за определенное количество дней. Основаниями для этого были должностные упущения, опоздания, прогулы. В то же время, уже в XVTTT в. существовало понятие, близкое современному больничному. Так, с бухгалтера Данилы Липицкого должны были удержать жалованье за 12 дней за просрочку в выполнении задания. Ему удалось отменить это взыскание через Коммерц-коллегию, доказав, что просрочка явилась следствием серьезного заболевания, полученного им в служебной командировке в Смоленск, что было подтверждено лекарем Смоленского гарнизона[568] [569] [570]. Сохранилась информация об одном из дисциплинарных проступков того времени. Он явился следствием конфликта между директором Кронштадтской портовой таможни Ванглером и унтер-цолнером той же таможни Краузолдом, выразившемся в неповиновении унтер-цолнера распоряжениям директора и использовании казенного шлюпа в личных целях. В результате унтер-цолнер был лишен жалованья за один месяц, кроме того, ему было указано, чтобы «впредь он такого не творил под опасением 577 отрешения от той таможни» . Более серьезные должностные нарушения наказывались по суду, что видно из сохранившегося указа в отношении досмотрщика Ивана Перешивихина, передававшегося под юрисдикцию губернского суда за «бесчестье купечье» . Все это свидетельствует, что в таможенной системе уже в XVTTT в. была сформирована эффективная для своего времени система поддержания служебной дисциплины Одной из важных юридических проблем современной жизни является проблема противодействия коррупции в государственных органах. Корыстные злоупотребления, совершаемые государственными служащими, не просто свидетельствуют об их низких моральных качествах, а порочат всю систему государственной власти, подрывают у общества доверие к ней. Коррупция в России имеет длительную историческую традицию, основы которой заложены еще в Московском государстве, когда ряд государственных служащих, в частности «неверстанные подьячие» (не получавшие жалованья, внештатные - прим. авт.) должны были кормиться от посетителей. В российском государстве длительное время корыстные вымогательства со стороны его служителей не наказывались, если они не затрагивали государственный интерес, коррупционера (мздоимца, лихоимца - прим. авт.) наказывали не за то, что он брал «посулы», а за то, что брал «не почину», то есть чрезмерно . В правление Петра I впервые в российской истории была начата борьба с коррупцией. Одним из мер противодействия ей был перевод основных звеньев государственного аппарата на жалованье. В первом именном указе охранительной направленности, принятом в 1714 г., говорилось: «Запрещается всем чинам, которые к делам приставлены... посулов казенных и с народу сбираемых денег брать. кроме жалованья» . В 1720 г. был принят указ Правительствующего Сената, подтверждавший указ 1714 г. и закреплявших меры наказания для взяточников - «а кто дерзнет сие учинить, то весьма жестоко на теле наказан будет, всего имения лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен или и смертью казнен будет»[571] [572] [573]. Все лица, поступавшие на любую службу - духовную, военную, гражданскую, политическую, - должны были «руки прикладывать, чтобы впредь никто нигде неведением не отговаривался, и те подписки прислать и впредь присылать в Сенат». Именно поэтому при поступлении на таможенную службу соискатели должностей обязаны были ознакомиться с этими указами 582 и подписаться в этом . В XVIII веке в Российской империи Правительствующий Сенат исполнял широкий перечень функций, в том числе контрольно-надзорную. Вследствие этого, на него возлагалось расследование дел о должностных злоупотреблений чиновников всех органов и всех уровней власти. В случае выявления фактов таких правонарушений, Правительствующим Сенатом формировался временный коллегиальный орган - следственная комиссия, которая проводила расследование. Результаты расследования представлялись в форме доклада Правительствующему Сенату. В фонде 248 РГАДА («Сенат и его учреждения») сохранились материалы работы следственных комиссий по расследованию злоупотреблений в таможне. Делопроизводство по каждому делу составляет несколько томов, причем эти архивные дела оформлены в виде книг, некоторые из которых содержат более тысячи листов. Изучение этих дел позволит исследователям ознакомиться с процедурными особенностями розыскного процесса по корыстным преступлениям, квалификацией деяний, наказанием за их совершения. Они содержат важную информацию о раннем этапе борьбы с коррупцией в России. В процессе подготовки работы были изучено несколько дел. 1) Генералитетская комиссия о бывшем директоре Санкт- Петербургской портовой таможни Сергее Меженинове. Расследование проходило в 1736-1740 гг. Обвинялся в несвоевременном взыскании таможенных пошлин, их завышении. По результатам расследования приговорен к денежному штрафу и ссылке на каторжные работы . Примечательно, что это наказание не сломало карьеру Сергея Меженинова, профессионального таможенника, чье имя впервые встречается в списке «подьячих по указу», служащих в Санкт-Петербургской портовой таможне [574] [575] еще в 1723 году[576] [577]. В 1730-е гг. он был назначен директором этой таможни, в отношении него велось расследование, которое было завершено к 1740 г. Трудно сказать, было ли наказание приведено в исполнение или он был сразу амнистирован в связи со сменой главы государства, но в правление Елизаветы Петровны его карьера пошла вверх - он был назначен на должность советника Коммерц-коллегии и являлся одним из разработчиков таможенной реформы 1753-1755 годов . 2) Следственная комиссия о служебных злоупотреблениях служащих Санкт-Петербургской портовой таможни. Расследование проходило в 17441746 гг. по доносу бухгалтера таможни Ивана Васильева. Обвинялись вицепрезидент Коммерц-коллегии Петр Мелисин, прокурор Коммерц-коллегии Николай Самарин, унтер-инспектор Санкт-Петербургской портовой таможни Яков Федоров, обер-инспектор Грабов, контролер Иванов в том, что в 17421743 гг. не вносили в книги явленные товары с целью выноса их из пакгауза без уплаты иностранцами таможенных пошлин; выдавали фальшивые выписи на конфискованные товары, брали взятки деньгами, вещами и продуктами[578] [579] [580]. Решение по делу отсутствует. 3) Следственная комиссия поручика Семеновского полка Андрея Сабурова по злоумышлениям откупщика Михаила Турчанинова (Соликамский уезд, 1735 г.). Обвинялся в завышениях пошлин, представлении в Камер-коллегию неверных сведений. Решение по делу 587 отсутствует . 4) Следственная комиссия о фальшивом клейме дрягиля Санкт- Петербургской портовой таможни Кузьмы Болохнина (1743-1745). Материалы следствия по нему составляют свыше трех тысяч листов . Последнее дело является наиболее интересным, так как сохранило все этапы расследования, с момента формирования следственной комиссии до вынесения приговора. Именно вследствие этого имеет смысл остановиться на нем подробнее. Это было одно из наиболее громких коррупционных дел XVTTT в., совершенных организованной группой из числа служителей Санкт- Петербургской портовой таможни и иностранных купцов по сговору. Санкт-Петербургская портовая таможня занимала особое место в таможенной системе Российской империи. В Санкт-Петербург приходили корабли из Англии, Голландии, Швеции, немецких торговых городов, к 1740 г. в этом порту в год обслуживалось от 400 до 500 торговых судов . Такой размах торговли не мог не привести отдельных служителей таможни к мысли увеличить свои личные доходы за счет государственных - многие из них не гнушались получать «в почесть» небольшие подношения[581] [582]. Однако рассматриваемое нами дело выбивалось из общего ряда частных случаев высоким уровнем организованности и значительным числом лиц, вовлеченных в преступную схему. Именно вследствие этого Сенатское расследование злоупотреблений в Санкт-Петербургской портовой таможне 1742-1743 гг. приобрело значительный резонанс. Особую сложность ситуации придавало то обстоятельство, что в преступную деятельность были вовлечены иностранные купцы, подданные различных европейских государств. Расследование было начато по заявлению флейщика[583] Санкт- Петербургской портовой таможни Петра Власова, поданному в Коммерц- коллегию 17 ноября 1742 г. и на первом этапе носило ведомственный характер. Позже, учитывая масштабы вскрытых злоупотреблений, дело было передано в Сенат, где была сформирована специальная следственная комиссия в составе генерал-лейтенанта князя Василия Репнина, обермейстера Якова Хитрова, статского советника Петра Самарин, действительного статского советника князя Михаила Белосельского, капитана флота Артемия Толбухина, лейб-гвардии капитана Семеновского полка Мануйлова[584] [585]. Первоначально донос был сделан в отношении дрягиля Санкт- Петербургской портовой таможни Кузьмы Болохнина, который обвинялся в том, что у него есть «воровское» (поддельное) таможенное клеймо. Должность дрягиля означала бригадира пакгаузных грузчиков, которые должны были «свивать» (упаковывать) товары после таможенного оформления. Грузчики не входили в состав штатных служителей, а работали по договору с собственником товара, который оплачивал им их работу . Этот порядок был определен законодательно, на протяжении десятилетий он изменялся незначительно. Таким образом, должность дрягиля в пакгаузе делала его незаметной, но необходимой фигурой в таможенном оформлении. Как выяснилось в ходе следствия, еще в 1736 г. «иноземец» купец Иоганн Ванглер впервые склонил Болохнина к преступной деятельности. В тот раз Болохнин помог тайно переправить два ящика с «неявленными товарами»[586]. О том, что это были очень ценные вещи, возможно, запрещенные к ввозу, свидетельствует тот факт, что за эту услугу он единовременно получил 100 руб. (в дальнейшем расценки его преступных услуг составляли от 10 до 20 руб.) После этого купец Ванглер свел Болохнина с другими иноземными купцами, которым он оказывал различные услуги, сперва сам, а затем «со товарищи». Постепенно преступная деятельность Болохнина приобрела еще больший размах - от разовых услуг отдельным купцам он перешел к созданию организованной группы. Для этого ему потребовались пособники в таможне из числа штатных служителей, прежде всего, досмотрщики, которые способствовали тайному выносу из пакгаузов товаров. Всего по делу проходило десять таможенников различных должностей[587]. Год от года размах преступной деятельности все более ширился. В конце 1741 г. Болохнин выкрал у степльмейстера (хранителя печатей) годовое клеймо со знаком «741» и за выкуп передал его купцу Иоганну Ванглеру. Степельмейстер умолчал о пропаже, боясь должностного расследования. В течение всего 1742 г. иностранные купцы пользовались просроченным клеймом, что защищало их от уплаты пошлин. Когда Болохнин был арестован, Ванглер утопил клеймо в Неве, однако нашлись свидетели, подтвердившие эти факты злоупотреблений. Помимо этого Кузьма Болохнин свел дружбу с «монетчиками» (работниками государственного монетного двора) Иваном Федоровым и Емельяном Нагибиным, которые за 10 руб. изготовили ему «воровскую» (поддельную) печать пакгауза Санкт-Петербургской портовой таможни. С этого момента можно говорить об оформлении организованной преступной группы. Иностранные купцы, войдя в сговор с досмотрщиками, являли в пакгаузах товары низкого качества, облагаемые небольшими пошлинами, а «лучшие» товары, вынесенные из пакгаузов, утаивали в частных домах. Ночами в эти дома приходил Болохнин и утаенный товар незаконно клеймил, за услугу он брал от 10 до 20 рублей. Раскрыта деятельность этой преступной группы была вследствие обычной семейной ссоры. Флейщик Петр Власов начал подозревать своего начальника в преступной деятельности летом 1742 г., когда у Кузьмы Болохнина, находившегося в подпитии, выпала печать. Зайдя осенью к Матрене Болохниной, Власов подговорил ее показать ему печать, которую муж хранил под сундучком. Козьма Болохнин, узнав об этом, «бил ее по щекам». Обиженная жена отдала печать Власову, а после просила вернуть ее за 10 рублей[588] [589]. Все это окончательно подтвердило, что дело нечисто, поэтому в ноябре 1742 г. Петр Власов сделал донос в Коммерц-коллегию. В соответствие с нормами Соборного уложения в розыскном процессе применялись пытки. К подозреваемому в нарушениях Кузьме Болохнину пытка была применена трижды 18, 19 ноября и 20 декабря. Он при рассмотрении дела держался мужественно, вины своей не признавал. Постепенно круг лиц, проходивших по делу, расширялся, были допрошены жена Болохнина Матрена, инициатор расследования Петр Власов, жена Власова, монетчики Иван Федоров и Емельян Нагибин, служители Санкт- Петербургской портовой таможни различного уровня. Постепенно раскрывался масштаб злоупотреблений. 31 января 1743 г. был подготовлен письменный доклад в Правительствующий сенат «О том, что в учрежденной следственной комиссии выпытано» , который обобщил ранее добытые и вновь полученные сведения. В ходе следствия было выявлено наличие организованной преступной группы, определен ее персональный состав, изучен характер участия и форма вина каждого из преступников. Было сформулировано обвинение в отношении двух монетчиков (один из которых, Емельян Федоров, в ходе следствия скончался), десяти таможенников и девятнадцати иностранных купцов (двое из которых на момент окончания следствия также скончались). Наиболее тяжкой была признана вина Иоганна Ванглера, который был организатором преступного сообщества и дрягиля Кузьмы Болохнина, который в период с 1736 по 1742 г. получил от Ванглера взяток на сумму 240 рублей, а от других купцов еще на 500 рублей. Его ближайшими помощником был признан досмотрщик Иван Дуров, который укрывал у себя на дворе тайно вывезенные товары, а также выпускал товар из пакгауза «тайно», за что получил в совокупности свыше ста рублей взяток. Другие таможенники так тесно с иностранцами не сотрудничали, но они оказывали разовые услуги и тоже получали за это взятки. Так, Иван Курбатов с 1740 г. тайно выпускал грузы из пакгауза без уплаты пошлин, разрешал разгружать товары с кораблей до прибытия таможни, за что получил взяток на 45 рублей. Леонтий Данилов с 1739 г. выпускал тайно товары купца Дефриза, в том числе, незадекларированное оружие, за что получил «сколько сам не помнит». Федор Долгой допускал замену товара на менее ценный, за что получил в 1742 г. 22 рубля взяток. Никита Евреинов также допускал подобные злоупотребления, за что получил 42 рубля деньгами, «три головы сахара да ткани шелковые». Димитрий Заборной в 1741-1742 гг. получил взяток деньгами 147 рублей да «закусками заморскими» еще 20 рублей. Петр Уваров получил взяток свыше 50 рублей. Алексей Фомин сознался в получении взяток на сумму 5 рублей. При юридической квалификации выявленных преступных деяний комиссия столкнулась с определенной сложностью из-за отсутствия правовых норм, применимых к данной ситуации . При квалификации были сделаны развернутые извлечения из Соборного уложения 1649 г. и новоуложенных статей 1681 г. Этот нормативный материал был использован по аналогии, что свидетельствовало о недостатках в состоянии законодательства, отстававшего от требований времени. В частности, при вынесении приговора в отношении «монетчиков», виновных в изготовлении «воровского» клейма, применены нормы ст. 1 главы IV Соборного уложения, которая, хотя и предполагает изготовление фальшивой печати, но подразумевает, что это будет печать «какова государева печать»[590] [591]. В данном же случае было изготовлено фальшивое служебное клеймо, за которое было бы жестоко «по сыску казнить смертию», как требует норма. Новые условия работы таможен и таможенные процедуры до конца не были урегулированы правом. Наряду с таким, известным со времен Новоторгового устава 1667 г. таможенным правонарушением как утаивание товара (его неявка на гостиный двор), появились новые нарушения, такие как подмена товара, занижение таможенной стоимости, несоблюдение оформительских процедур[592] [593], нарушение правил хранения должностных печатей (так, при изготовлении «воровской» печати оригинал три дня не сдавался стемпльмейстеру). Массовый характер злоупотреблений в Санкт- Петербургской портовой таможне свидетельствовал, что необходимо обеспечить качественно новое правовое регулирование таможенной сферы. При определении меры наказания в отношении иноземца Ванглера, дрягиля Болохнина, монетчика Нагибина и досмотрщика Дурова был вынесен смертный приговор , однако императрица помиловала их, заменив смертную казнь комплексным наказанием: полная конфискация имущества[594], вырывание ноздрей, битье кнутом на площади, пожизненная каторга в Сибири. Другие соучастники из числа таможенников также были биты кнутом и осуждены на различные сроки каторги. Сложнее было определить меру наказания иностранным купцам. В соответствии со ст. 1 гл. 10 Соборного уложения «приезжих иноземцев и всяких прибылых людей, которые в Московском государстве будут, тем же судом судити и расправу делати по государеву указу»[595]. Однако, реально уголовному наказанию подвергся лишь Иоганн Ванглер. Применение в массовом порядке в отношении иностранных купцов таких же суровых мер, как и в отношении своих подданных, могло привести к затуханию новой для Российского государства морской торговли, подрыву значения молодого морского порта. Помимо этого, за иностранных купцов просили посланники всех иноземных дворов. К февралю 1743 г. следствие в отношении Санкт-Петербургских таможенников в основном было завершено и начались допросы иностранных купцов. Всего было выявлено сорок два купца, в разное время обращавшихся к таможенниками за незаконными услугами, в том числе девятнадцать это делали систематически. Они, опасаясь, что процесс будет показательным, принадлежащие им товары конфискуют, а самих купцов отправят в Сибирь, решили составить челобитную на имя императрицы[596]. В ней они признавались в неуплате таможенных платежей в совокупности за шесть лет на огромную сумму в двадцать одну тысячу рублей. В связи с этим был издан именной Указ императрицы Сенату от 11 марта 1743 г. В нем говорилось, что купцы, причинившие «немалой суммы ущерб», «явились, признались и повинились». За свою провинность «истязанию подлежали, однако по природному нашему великодушию и снисхождению... не хотим их до полного истязания доводить,.. от того их всемилостивейше освобождаем с тем, чтобы они ту сумму утаенных пошлин, в которой сами добровольно признались, а именно двадцать одна тысяча рублев, заплатили вдвое с объявления этого нашего указу в неделю и в том обязать их добрыми и надежными порученцами из знатных иностранцев» [597]. Если же купцы не заплатили бы причитающуюся с них сумму в сорок две тысячи рублей, к исполнению обязательства в качестве субсидиарных должников должны были быть привлечены порученцы. Одновременно был снят арест на дома и имущество купцов. Первоначально выплата штрафной суммы должна была быть произведена в течение одной недели, однако некоторые купцы добились права выплатить долг в рассрочку. Так как размах злоупотреблений был известен иностранцам, внешнеторговый оборот в феврале-марте значительно снизился. В связи с этим был подготовлен второй именной указ от 14 марта 1743 г. по тому же вопросу, который был официально напечатан и разослан иностранным представителям. В нем говорилось, что правительство сняло арест с имущества иностранцев, «того ради всем обретающимся здесь в Санкт- Петербурге иностранным и находящимся за морем купцам и их приказчикам торги и коммерцию свою в России производить без всякого опасения и остановки»[598]. Выявленный в ходе расследования размах злоупотреблений потребовал столь же масштабных действий со стороны правительства не только по наказанию виновных, но и по предупреждению дальнейших злоупотреблений. Это были мероприятия различного характера. Так, 23 декабря 1743 г. был издан указ Коммерц-коллегии об отрешении от должности директора портовой таможни Ивана Романчикова «за попустительство». Кроме того, было принято решение «всех пакгаузных управителей, начиная с 1736 год, когда воровство началось, уволить и в будущем к таможенной службе не определять»[599]. Были ужесточены порядок вскрытия пакгаузов, правила хранения и выдачи печатей. Для предотвращения подделки таможенных печатей было решено контрольные оттиски новых штемпелей, сделанные на сургуче, хранить в делопроизводстве Коммерц-коллегии[600]. Помимо этого, был разработан типовой текст «клятвенного обещания», который должен был подписывать таможенник, поступая на службу. Можно утверждать, что переход к новым организационным основам осуществления таможенного дела в государственных таможнях выявил в XVTTT в. новые проблемы, нуждавшиеся в урегулировании государством. Это явилось следствием не только несовершенства законодательства, но и кадровой политики государства, отсутствием опыта функционирования в условиях активного внешнеторгового баланса и его контроля. В определенном смысле, злоупотребления были «болезнями роста» при переходе к качественно новому этапу в организации таможенного дела. Вместе с тем, масштабность выявленных злоупотреблений свидетельствовала о значительных недостатках в самой системе и необходимости разработки комплексной программы борьбы со злоупотреблениями в сфере таможенного дела. Таким образом, организация прохождения службы в портовых и пограничных таможнях, сформировавшаяся в XVTTT в., принципиально отличалась от верной службы во внутренних таможнях. Портовые и пограничные таможни оформились как бюрократические структуры, имеющие определенную внутреннюю организацию, чья деятельность регулировалась сложной нормативной базой. Все это сформировало принципиально новую модель специалиста в сфере таможенного дела, который осуществлял свою деятельность на штатной основе, получая за это определенное законом жалованье. Переход к укомплектованию таможен в порядке найма поставил проблему подбора кадров. Работодателя интересовали происхождение, уровень квалификации, моральные и деловые качества соискателей. Выплата жалованья делала более обоснованным требования государства к уровню квалификации и моральному облику такого специалиста. Усложнение функционирования таможенной системы впервые поставило задачу планомерной профессиональной подготовки кадров для таможенной системы. Можно утверждать, что таможенная служба стала одним из направлений государственной службы в Российской империи. Вместе с тем, лишь очень ограниченный круг должностных лиц в системе получил преимущества состояния на статской службе. Большинство не только служителей, но и управителей таможен классных чинов на тот момент не 598 599 имели. Перспектива дальнейшего развития таможенной службы как раз и должна была выражаться в дальнейшем врастании таможенной службы в единую государственную модель статской службы Российской империи.