Отличительные черты формирования системы государственных учреждений на территории Таврической области
Процесс образования государственных учреждений на территории области являл собой достаточно длительный процесс, который продлился три года. В рамках данного периода были заложены основы для последующего функционирования области.
Потому мы проанализируем те отдельные черты, которые позволят в общем охарактеризовать проблемы и принятые для их устранения управленческие решения. Однако, прежде чем приступить к этому, считаем необходимым теоретически обосновать круг тех органов, которые мы будем рассматривать, так как в период существования Таврической области не все действовавшие органы можно отнести к государственным учреждениям.«Государственное учреждение» определяется С. А. Авакьяном как: «государственная организация, созданная для управления какой-либо сферой или объектами, обслуживания населения, обеспечения деятельности государственных органов, рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений граждан. Разнообразие задач предполагает и существование различных г. у. ... Во-вторых, в широком смысле слова г. у. являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление или разрешение дел по своей сфере ведения, в том числе по обращениям граждан.»[49]. Мы же используем термин во втором значении, так как это позволяет исключить законодательную ветвь власть, которая в то время целиком была сосредоточена в руках монарха.
Следует подчеркнуть, что термин «государственные учреждения», по нашему мнению, наиболее точно описывает существовавшие в тот период органы, потому что такое значение позволяет отграничить учреждения дворянского и городского самоуправления, введенные Учреждением для управления губерний. Более того данный термин применяется в современной научной литературе при описании того периода. К примеру, в учебнике по истории отечественного государства и права под редакцией И. А.
Исаева отмечается: «Это объяснялось тем, что местная реформа 1775 г. и связанная с ней децентрализация, т. е. расширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений, повлекли за собой закрытие почти всех коллегий, контор и канцелярий и передачу их функций, в основном местным государственным учреждениям».[50]В описываемый период, а это 1784 - 1797 годы, термин «государственное учреждение» отсутствовал, однако, в отношении подобных им употреблялся термин «присутственное место (присутствие)». Потому сначала необходимо сопоставить вышеуказанные термины, чтобы выявить, все ли присутственные места являлись государственными учреждениями в современном понимании.
Согласно одному из наиболее авторитетных словарей времен Российской империи, а именно Энциклопедическому словарю
Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона, термин «Присутствие (присутственное место)» обозначает на законодательном языке заседание какого-нибудь правительственного учреждения, но также служит и наименованием некоторых учреждений (воинские П., крестьянские П.,), а иногда означает присутственную комнату»[51]. В современном источнике «Присутствие (присутственное место)» определяется как «государственное учреждение в дореволюционной России».[52]
На основании приведенных определений термина «присутственное место (присутствие)» можно прийти к выводу, что данный термин эквивалентен современному термину «государственное учреждение».
Ряд органов, предусмотренных Учреждениями для управления губерний, не может быть отнесен к государственным учреждениям. Такими являются учреждения дворянского и городского самоуправления, духовные суды. Стоит отметить, что учреждения самоуправления не относились к государственным учреждениям, поскольку они выступали не от имени государства, а от имени соответствующих социальных единиц - дворянства и населения города. И городское, и дворянское самоуправление существовали или за счет средств, самостоятельно собираемых (городские органы), или за счет добровольных пожертвований (дворянские органы), в то время как государственные учреждения власти существуют за счет средств, выделяемых государством.
По Жалованной грамоте дворянству 1785 года дворянство имело свои органы самоуправления, а Г. В. Вернадский в своей работе «Очерк истории русского права», указывает, что дворянство каждой губернии составляло собой общество с правами юридического лица[53]. Если даже принять во внимание тот факт, что некоторые лица получали государственное жалование, (как, например, Мехметша-бей Ширинский, предводитель областного дворянства, получавший 2000 рублей в год, что, однако, было индивидуальным пожалованием по указанию императрицы[54]), это все равно не позволяет относить учреждения дворянского и городского самоуправления к государственным учреждениям. Такие его признаки указаны в Конституционном лексиконе С. А. Авакьяна[55]. Наши выводы в отношении местного самоуправления согласуются и с мнением Д. А. Полещенко, который давая характеристику местному самоуправлению в Российской империи подчеркивает автономность его осуществления от государственной бюрократии[56].К аналогичным выводам, но в отношении института государственной гражданской службы Российской империи по законодательству XVIII-XIX вв., приходит М. Е. Волочкова. Она определила две категории должностей в институте государственной гражданской службы Российской империи по законодательству XVIII-XIX вв. К первой она относит «все штатные или классные должности, замещаемые по определению от Правительства в учреждениях правительственных, а также и некоторые должности в учреждениях частных, но за которыми признавалось общественное значение»[57]. Ко второй категории - выборные должности дворянства, земства и городов.
Важным вопросом для классификации местных государственных учреждений является вопрос об их функциональном разделении. Исходя из анализа положений Учреждения для управления губерний, можно говорить о том, что на уровне наместничеств существовало две ветви власти: судебная и исполнительная. При этом следует отметить, что несмотря на все попытки Екатерины II провести чёткое разделение между ними ей это так и не удалось, поскольку в полномочиях губернатора и наместника было право вмешательства в деятельность судов.
Особое положение среди исполнительной власти занимала прокуратура, которая осуществляла надзор за соблюдением законов, поддержание государственного обвинения и ряд других функций.Среди авторов периода Российской империи классификация немного отличается. Так И. Е. Андреевский выделяет судебные и административные органы, а среди первых - полицейские и хозяйственные[58]. Подобное деление в функциях государственной деятельности проводит и А. В. Лохвицкий, однако вместо хозяйства употребляя термин «финансы»[59]. Деление органов на судебные и административные, но в рамках города, выделяет и И. И. Дитятин.[60] В то же время М. Ф. Владимирский-Буданов в «Обзоре истории русского права» выделяет специальные ветви управления: 1) для казенного управления, 2) для дел призрения и народного образования, 3) для суда[61]. По- нашему мнению, следует учесть выделение среди административных органов государственных учреждений, ведавших финансами. При анализе структуры Учреждения для управления губерний, принимая во внимание наличие отдельных нормативных актов, детально регулировавших деятельность финансовых учреждений, мы приходим к выводу, что Казенная палата и подчинявшиеся ей учреждения выделялись в качестве отдельной подсистемы среди административных учреждений.
Теперь же, осуществив все необходимые теоретические изыскания, мы приступим к характеристике процесса формирования учреждений, который был заложен проектом административного устройства Таврической области, снабженный списком учреждений он был подан Г. А. Потемкиным Императрице 7 февраля 1784 года. В нем предусматривалось создание следующих присутственных мест.
1. Присутственные места областные: областное правление, судный департамент уголовных и гражданских дел, департамент казенный, совестный суд, верхний земский суд, областной магистрат, верхняя расправа, приказ общественного призрения.
2. Городские окружные: окружные суды, окружное казначейство, дворянская опека, нижний земский суд, городовая ратуша, Нижняя расправа.
Реально же функционировавшими органами были:
1. Областные: областное правление, палата уголовного суда, палата гражданского суда, областной прокурор, областные стряпчие, совестный суд, верхний земский суд, областной магистрат, верхняя расправа, приказ общественного призрения, казенная палата.
2. Уездные: коменданты городские, городничие, уездные суды, уездные казначейства, дворянские опеки, нижние земские суды, нижние расправы, городские магистраты, таможни и карантины.
Длительность переходного периода 1784-1787 года имела множество причин. Так, Д. А. Прохоров ими считает: недостаточность жителей в населенных пунктах, где эти учреждения не были открыты, нехватка чиновников для службы в этих присутственных местах (особенно в период с 1785 по 1790 годы) и начавшаяся в 1787 году новая русско-турецкая война[62]. Мы считаем, что данный перечень является неполным, и в него стоит добавить следующее: отсутствие ранее действовавших учреждений российской администрации, немногочисленность государственных
учреждений в Крымском ханстве, малое количество образовательных учреждений, готовивших государственных гражданских служащих.
Считаем нужным отметить, что такие проблемы возникали в разных местах Российской империи при открытии новых присутственных мест. Кроме того, в силу наличия общих границ с Турцией существовала угроза не только десанта и войны, которая и произошла в 1787 году, но и восстания местного населения. Следует учитывать общераспространенную проблему, которая состояла в том, что все наиболее грамотные чиновники забирались в областные органы управления, а уездные учреждения комплектовались по остаточному принципу.
Уже в переходный период временной администрации пришлось решать вопросы, связанные с прямой угрозой восстания, инспирировавшихся протурецкими силами. К примеру, российские власти в целях ограничения поступления информации о деятельности шейха Мансура отслеживали сообщения о его последователях и их контактах с населением, в том числе и на Северо-Западном Кавказе, и на Тамани, на что указывает в своей работе Ф.
А. Лобжанидзе. В письме от 21 ноября 1785 года, посланном при Карасу- Базаре от правителя Таврической области В. В. Каховского правителю канцелярии В. С. Попову для доклада князю Г. А. Потемкину-Таврическому, сообщалось, что «...о святости и силе Мансура начинают и здесь распространяться. Я предпринял нужные меры к исследованию, откуда оные происходят. Надеюсь в том успехе и по основательном открытии дела, не премину донесть». В другом письме от 1 февраля 1786 года из Симферополя для доклада Г. А. Потемкину В. В. Каховский докладывал: «...о Мансуре у нас говорить перестали вовсе...». В другом письме В. В. Каховского от 7 февраля 1786 года сообщалось о том, что были произведены «аресты и ссылки эфендиев и пр., у кого замечены письма, бумаги имама Мансура»[63].Если рассматривать государственные учреждения Таврической области в сравнении с таковыми в землях, инкорпорировавшихся в тот же период времени в состав Российской империи, к примеру польские, то видится одно крайне важное отличие от них. Оно состоит в том, что продолжали свою деятельность органы управления, действовавшие при Крымском ханстве, и по большей части введённые реформами Шахин-Г ерая. Хоть на землях Речи Посполитой весьма длительное время продолжали деятельность местные институты власти, имея, к тому же, существенную автономию от центра, вплоть до применения положений собственного законодательства[64], они имели совершенно иные задачи и цели, нежели учреждения, оставшиеся со времён Крымского ханства. Так, каймаканские суды продолжали свою деятельность до 1787 года, пока не были созданы органы уездного уровня. Общими чертами с территориями, на которых проживали поляки, было наличие военной администрации в ключевых торговых и транспортных пунктах. Хоть военная администрация не является непосредственным предметом нашего исследования, но, несомненно, стоит подчеркнуть ее исключительную важность на местах, поскольку армия была наиболее важным фактором сохранения присоединенных территорий в составе России.
На территориях Сибири была ситуация иная - там отсутствовала местная элита, которой предоставлялись права российского дворянства, а количество приезжей русской аристократии было незначительным.
В остальных губерниях Российской империи некоторое время после образования наместничества также продолжали действовать старые учреждения, однако они ликвидировались к моменту открытия новых присутственных мест. Ю. В. Готье в своих выводах в труде «История областного управления в России от Петра I до Екатерины II» указывает, на то что: «при проведении реформы 1775 г. старые областные учреждения выполняли некоторую черновую работу при подготовке нового областного строя и в то же время вели текущие дела до открытия новых учреждений. Личный состав старых учреждений был мостом, соединявшим старое областное управление с новым. Почти все лица, служившие в старых учреждениях, получали назначения в новых»[65]. Сходная ситуация была и в Таврической области. В ней, при формировании новых учреждений, широко привлекались представители местной татарской знати: большая часть должностных лиц в нижних земских и уездных судах была представлена именно ими, однако в областных учреждениях власти, а также в финансовых органах они были в явном меньшинстве, а кое-где и вовсе отсутствовали. В тоже время следует отметить, что в связи с массовым исходом лиц, которые служили в администрации хана в Порту, доля лиц, служивших ранее в старых учреждениях была невелика. К тому же бюрократический аппарат местного управления Российской империи был намного обширней. В совокупности это определяет одну из отличительных черт формирования государственных учреждений Таврической области - активное участие элит ранее существовавшего государства в новых учреждения, но с малой долей лиц, участвовавших в прежней администрации.
Следует учесть, что областные органы были созданы в соответствии с общеимперскими нормами, а не как в землях польских. Также местные учреждения действовали лишь как временные до момента создания присутственных мест. Данные специфические черты целиком согласуются с политикой Российской империи в том ключе, который был отмечен А. Каппелером и Б. Э. Нольде Так, А. Каппелер в своей работе «Россия - многонациональная империя» отмечает, что на первом этапе обычно при правовом оформлении статуса новых земель в составе Российской империи учитывались национально-территориальные особенности, соблюдался главный принцип российской политики - сохранение «статус-кво» территории, что приводило к обособлению нормативно-управленческой системы региона и придавало местному управлению специфические черты[66]. Б. Э. Нольде же указывает, что «русское право не завоевывает и не побеждает, оно ищет компромисса с правом местным. Этот компромисс не всегда одинаков в своем содержании, как не одинаков и объем прав и привилегий, но он всегда налицо.»[67]
Ярким примером привлечения местной знати являются учреждения управления кочевыми народами. Так, в Мелитопольском уезде были образованы специальные учреждения по управлению ногаями. При этом они сохраняли свое управление, верхушка которого непосредственно и сносилась с иными учреждениями Таврической области. Так, прошение части ногаев о переводе их на Молочные воды[68], которое обосновывается тем, что кочевья в Уральских степях являются весьма трудными для жизни, разрешалось через правителя области, который ходатайствовал пред наместником. Следует отметить, что члены ногайской администрации были госслужащими и имели соответствующие чины. Так, была должность Начальника ногайских кочевий, учрежденная в 1790 году, и должность канцеляриста, которую, однако, занимал прапорщик русского происхождения. Органом, взаимодействовавшим с ногаями Фанагории, была Ногайская пограничная татарская экспедиция Фанагорийского края. Соответственно, необходимость управления кочевыми народами выявила в качестве одного из путей формирования государственных учреждений способ дарования чинов и государственных должностей для глав кочевых народов, а также оформление деятельности приставства в Ейском укреплении в виде пограничной татарской экспедиции.
Программным документом, определившим особенности деятельности государственных учреждений Таврической области, были «Рассуждения одного российского патриота о бывших с татарами делах и войнах, и способах служащих к прекращению оных навсегда». Данный документ стал известен лишь в начале XX века и считается, что он был подан в 1774 году Екатерине II. Наиболее вероятным автором является Григорий Потемкин - Таврический, на что указывает и место находки: частный архив его секретаря Попова В. В нем, кроме мер военных, предлагались: поддержка переселения разных лиц, будь то дворян или крестьян, дозволение селиться иным христианским народам «грекам, армянам, валохам и булгарам», размещение крепостных крестьян из коренных российских и украинских губерний, выдача земли многим лицам под строительство дач[69]. Это также объясняет, почему в Таврической области не торопились возвращать беглых крестьян, а часто оказывали всяческое способствование при желании поселиться. Данный источник позволяет выделить еще одну особенность формирования государственных учреждений области - наличие у имперского правительства особых задач и приоритетов по отношению к ним задолго до их возникновения.
Процесс открытия присутственных мест занял длительное время, и первые присутственные места, кроме областного правления, были официально открыты лишь в 1787 году Указом Сената от 27 января. Непосредственной датой открытия считается 20 апреля 1787 года[70], как указывает Д. А. Прохоров. Однако целый ряд органов не были созданы дефакто в указанный срок. Так, органы Днепровского уезда были созданы лишь в 1791 году, а присутственные места Фанагорийского и Мелитопольского уездов были созданы в крайне ограниченном количестве. Такие задержки объясняются не только нехваткой компетентных кадров, но и определенной спецификой управления.
В качестве особой ситуации, связанной с образованием учреждений, являет Севастополь, статус которого изначально состоял в качестве военной базы Черноморского флота, что вносило свои существенные изменения в порядок взаимодействия военной и гражданской администрации. Считаем за необходимое рассмотреть данную особую черту, через анализ взаимодействия обеих администраций уже в период существования, в связи с отсутствием достаточного количества материала за период 1784-1787 годов. Следует учесть и то, что в материалах ГКУ «Архив города Севастополя» отсутствуют материалы за XVIII век в связи с утерей материалов в ходе событий Крымской войны.
В рассматриваемый период в нем существовали Севастопольский городовой магистрат и Севастопольская портовая контора. Оба этих органа никак друг другу не подчинялись, а были равными по своему статусу, но с учетом ряда особенностей. Так, магистрат занимался исключительно гражданским населением, которое проживало на территории, не относящейся к военному ведомству. Количество этого населения, судя по встречавшимся в архивных материалах сведениям о переписи, было небольшим, и не превышало ста душ, что явно не соответствует тому количеству людей, которое бы должно было быть, если учитывать размер Черноморского флота и наличие адмиралтейства. Однако, данная проблема разрешается, если принять во внимание упоминаемый некоторыми авторами, в частности, М. Куйбидой, Указ Екатерины II от 28.05.1794 года, который отсутствует в Полном собрании законов Российской империи. В нем ведется речь о Севастополе как об исключительно военном городе: «в военные гавани не только иноземцев, а и своих, которые не служат во флоте или адмиралтействе, не впускать без приказа главного командира над портом, не нужные люди для флота должны быть выведены с военной гавани и порта в места для города назначенные, и чтоб там, кроме жилья морских служителей, частных никаких не было, поскольку это поселение учинено в противность закону и морскому регламенту».[71]
Соответственно большая часть населения Севастополя не подчинялась городовому магистрату, а подчинялась военному командованию в лице Севастопольской портовой конторы. Отсюда и такое малое количество населения по переписям. В то же время необходимо предостеречь и от вывода о том, что Севастополь был полностью закрытым городом. Так, закрытие балаклавской бухты железной цепью было произведено и по той причине, что суда во время шторма могут зайти в Севастополь, поскольку бухты там безопаснее, а балаклавская имеет узкий проход - и потому опасна. То есть, суда, в том числе иностранные, имели право заходить в Севастопольские бухты. Видимо, какая-то из них была открытой для посещения.
Также в Севастополе существовал карантин. На основе вышеизложенного мы приходим к выводу, что некоторая часть Севастополя была закрыта в 1794 году, хотя, исходя из действовавшего законодательства, гражданские и ранее не могли селиться на территории военного порта, а их передвижение было также ограничено. Эта часть территории Севастополя имела особый статус как военная база Черноморского флота, подчинялась военному командованию, а другая подчинялась гражданской администрации, представленной Севастопольским городовым магистратом. Соответственно городовой магистрат и его территория не имели каких-либо особенностей в своем правовом статусе.
Что касается подчинения вышеуказанных учреждений, то городовой магистрат подчинялся, как и все остальные магистраты, Областному магистрату и Областному правлению. Портовая контора подчинялась военному командованию Черноморского флота, члены которого могли быть одновременно и высшими должностными лицами Таврической области. Так, Потемкин был начальником флота с момента его основания в 1785 году вплоть до самой своей смерти.
Необходимо отметить, что, несмотря на строительство Севастополя
изначально как военной базы, он оставался открытым для судов частных лиц,
52
через него велась торговля. Об этом свидетельствуют факты существования карантина и портовой таможенной заставы. Также императрица издала Манифест «О свободе торговли в городах Херсоне, Севастополе и Феодосии» от 22 февраля 1784 года[72].
Особый статус государственных учреждений Севастополя также прослеживается и в связи с существовавшими еще до образования Таврической области крепостями в Керчи-Еникале и Кинбурне. Они управлялись комендантами, имевшими крайне широкие полномочия, которые подробнее нами будут рассмотрены позже. Однако, необходимо подчеркнуть наиболее важный, по нашему мнению, аспект. Он заключается в том, что назначение данных крепостей, как и Севастополя, состояло в охране ключевых пунктов морского сообщения и всего побережья от угрозы вторжения турецких войск. Данным фактором и были вызвана такая специфика образования органов гражданской администрации, которой приходилось делить власть и территорию с военной. На наш взгляд, последующее развитие такого подхода привело к обособлению статуса города в связи с образованием в 1805 году Севастопольского и Николаевского военного губернаторства.
В заключение отметим, что деятельность формирующихся государственных учреждений проходила в условиях сложной международной политической обстановки и сопровождалась целым рядом обстоятельств, которые негативно повлияли на время формирования новых присутственных мест на территории Крыма. Однако, во многом эти проблемы были похожи на те, с которыми сталкивались многие пограничные наместничества в тот период. В последующих главах мы перейдем непосредственно к рассмотрению деятельности отдельных государственных учреждений.
В ходе рассмотрения проблем, поставленных в данном параграфе, мы пришли к ряду выводов. Во-первых, мы считаем, что термин «присутственное место» эквивалентно современному термину
«государственное учреждение». Во-вторых, ряд органов, которые были предусмотрены общеимперским законодательством, не может быть отнесен к государственным учреждениям. Такими являются учреждения дворянского и городского самоуправления, духовные суды. В-третьих, в отличие от других земель, которые инкорпорировались в состав Российской империи, на территории Таврической области длительное время действовали учреждения, созданные в период Крымского ханства. В-четвертых, Таврическая область занимала по своему статусу промежуточное положение между землями, присоединенными в Центральной Европе к Российской империи и землями на востоке, на которых реформированные органы создавались заново. Это выражалось в широком привлечении местной татарской знати к участию в управленческих учреждениях, однако эти органы были созданы в соответствии с общеимперскими нормами, а не как в землях польских, а органы местные действовали лишь как временные до момента создания присутственных мест. В-пятых, учреждения Севастополя имели свои особенности. Они заключаются в том, что им приходилось соседствовать с военной базой Черноморского флота, и потому территория была поделена между гражданской и военной администрацией с рядом действовавших ограничений (к примеру на передвижение). Из учреждений городского самоуправления функционировал Севастопольский городовой магистрат.