Особенности реализации правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов

Правовая политика в отношении инвалидов не стоит на месте. Ее позитив­ные тенденции находят отражение в обновляемой нормативно-правовой базе, за­трагивающей права и интересы этой категории населения.

В 2008 г. Российская Федерация подписала важный в рассматриваемой об­ласти международный документ - Конвенцию ООН о правах инвалидов.

В том же году было принято Постановление Правительства РФ № 247, со­гласно которому бессрочно устанавливается группа инвалидности гражданам, имеющим заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма^[259].

В 2009 г. был создан Совет при Президенте РФ по делам инвалидов^[260]. В настоящее время действует Комиссия при Президенте РФ по делам инвалидов, которая призвана анализировать федеральное законодательство, касающееся ин­валидов, и вносить Президенту РФ предложения по его совершенствованию. Ана­логичные органы созданы при главах субъектов РФ. Появление этих органов, по нашему мнению, должно способствовать принятию решений, учитывающих ре­

альные потребности инвалидов, органами законодательной и исполнительной власти^[261].

В 2010 г. Министерство здравоохранения и социального развития РФ сов­местно с другими министерствами при участии общероссийских общественных объединений инвалидов разработало целевую программу "Доступная среда", рас­считанную на 2011 - 2015 гг.,^[262] которая продлена до 2020 г. В ходе реализации программы были созданы условия для беспрепятственного доступа к наиболее значимым для инвалидов объектам и услугам в таких сферах, как здравоохране­ние, культура, транспорт, информация и связь, образование, социальная защита, спорт и физическая культура, жилой фонд.

Правительством РФ принимаются меры, упрощающие и облегчающие про­хождение медико-социальной экспертизы инвалидами.

Так, в феврале 2012 г. Правительством РФ было принято постановление, разработанное Министерством здравоохранения и социального развития РФ, определяющее сроки переосвидетельствования инвалидности детям-инвалидам с различными формами лейкозов.

В настоящее время активную позицию занимают общественные объедине­ния инвалидов. Представители этих общественных объединений (в частности, Всероссийского общества слепых), находясь в составе рабочих комиссий про­фильных министерств, советов, созданных при органах государственной вла- сти^[263], проводят активную работу по улучшению условий жизни и деятельности инвалидов, деятельности предприятий, находящихся в собственности обществен­ных объединений инвалидов, путем внесения предложений об изменении и до­полнении в законодательство.

Несмотря на положительные изменения, происходящие в правовой полити­ке Российской Федерации по отношению к инвалидам, существуют факторы, ука­зывающие на необходимость ее дальнейшего развития.

Во-первых, субъектом, в отношении которого формируется и реализуется правовая политика, являются инвалиды. Инвалид - это лицо, имеющее нарушение здоровья, т.е. нарушение правильной, нормальной деятельности организма^[264]. Ли­цо признается инвалидом только в том случае, если нарушение здоровья связано со стойким, т.е. имеющим прочный, неослабевающий характер, расстройством функций организма. Причем это нарушение функций организма приводит к тому, что лицо испытывает серьезные трудности или полностью теряет способность к нормальной жизнедеятельности, к взаимодействию с обществом. Исходя из этого, инвалиды находятся в неравном положении по сравнению со здоровыми членами общества в плане реализации своих прав и свобод в социальной, экономической, политической, духовной сферах жизнедеятельности. Поэтому инвалиды нужда­ются не только в социальном обеспечении, но и в том, чтобы государство созда­вало, совершенствовало и реализовывало законодательство, устанавливающее им равные со здоровыми гражданами возможности по реализации личных, социаль­но-экономических, политических прав.

Во-вторых, численность инвалидов. Обращает на себя внимание тот факт, что количество данной категории граждан в последние годы не растет такими бурными темпами, как это было в 90-е гг. или в первую половину ушедшего деся­тилетия XXI в. Однако, несмотря на относительную стабильность статистических показателей, мы вынуждены признать, что ситуация с численностью инвалидов в Российской Федерации не так оптимистична, как кажется на первый взгляд. Со­гласно данным официальной статистики численность лиц, впервые признанных инвалидами, постепенно снижалась с 2000 по 2004 г. включительно. В 2005 г. этот показатель резко возрос. На наш взгляд, такой скачок был связан с принятием Фе­дерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г., который разделил всех льгот­

ников на федеральных и региональных. В последние годы (с 2006 г.) наблюдается тенденция к снижению числа лиц, впервые признанных инвалидами.

Сравнивая соотношение общей численности инвалидов и общей численно­сти населения России, необходимо отметить, что к концу 2016 г. численность этой группы населения составляла 8,8% населения России.

Тем самым, мы считаем, что преждевременно говорить о стабилизации си­туации в данной сфере.

Рассматривая численность инвалидов в целом в Российской Федерации, особенно стоит остановиться на численности детей-инвалидов. По данным Феде­ральной службы государственной статистики, продолжается рост численности де­тей-инвалидов: на 1 января 2014 г. число таких детей составило 582 тыс., на 1 ян­варя 2015 года - 590 тыс., на 1 января 2016 г. - 613 тыс. чел.^[265] Учитывая изложен­ное, мы (как и в предыдущем случае) полагаем, что преждевременно расценивать ситуацию с инвалидностью как стабильную и имеющую положительную динами­ку.

В-третьих, оставляет желать лучшего качество правотворческой деятельно­сти в сфере, затрагивающей права и интересы инвалидов. О низком качестве правотворческой деятельности в целом в научной литературе уже говорилось^[266]. Это обстоятельство крайне актуально для рассматриваемых нами отношений.

делен порядок расчета их оплаты, изменен порядок получения социальных услуг, изменен подход к их финансированию:

- в Закон "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию ради­ации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"^[269] было внесено с момента издания свыше 40 изменений. Данные изменения касались в основном установле­ния льгот и компенсаций "чернобыльцам";

- в главный ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федера- ции"^[270] было внесено с момента издания более 40 изменений. Изменения были связаны с заменой льгот денежной компенсацией, ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов, обеспечением безбарьерной среды.

Также можно упомянуть Федеральный закон № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"^[271] и Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"^[272], так как пенсионное обеспечение для некоторых инвалидов является единственным источником средств к суще­ствованию: в эти законы было внесено изменений более 20 и более 30, соответ­ственно. При этом следует отметить, что согласно Федеральному закону "О стра­ховых пенсиях" Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федера- ции"^[273] не применяется с 1 января 2015 г., за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях опреде­ления размеров страховых пенсий в части, не противоречащей Федеральному за­кону. Нововведения были связаны с установлением зависимости размера пенсий сначала от степени ограничения способности к трудовой деятельности, затем от группы инвалидности.

расчета размера страховых пенсий, в том числе по инвалидности, так как в России введена балльная система такого расчета.

Не отличаются постоянством и нормативно-правовые акты, издаваемые Правительством Российской Федерации. Так, за последние 15 лет сменилось два распоряжения правительства, определяющих перечень реабилитационных меро­приятий, технических средств реабилитации и услуг (изменения произошли в сторону их расширения), предоставленных инвалидам. При этом в действующее на данный момент распоряжение, утвержденное Правительством 30 декабря 2005 г., уже внесен ряд изменений. Также можно указать Постановление Правительства от 20 февраля 2006 г. № 95 "О порядке и условиях признания лица инвалидом". Несмотря на то, что данный документ был принят сравнительно недавно, он так­же претерпел ряд изменений. Изменения, во-первых, обусловлены внесением по­правок в законодательство, связанных с отменой степеней ограничения способно­сти к трудовой деятельности, от которых ранее зависел размер пенсии и иных вы­плат; во-вторых, конкретизация и расширение прав инвалидов и т.д.

Кроме того, многие вопросы, затрагивающие права и интересы инвалидов, регулируются нормативно-правовыми актами, издаваемыми профильными мини­стерствами. Нормотворческая деятельность в этой сфере также не отличается ста­бильностью. Так, с 2005 г. сменилось несколько приказов:

- о классификациях и критериях, применяемых при осуществлении медико­социальной экспертизы граждан;

- сроках пользования техническими средствами реабилитации;

- перечне показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техни­ческими средствами реабилитации; и т. д.

В результате возникает непростая ситуация: главный для инвалидов Феде­ральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" обрас­тает множеством нормативно-правовых актов ведомственного характера, что зна­чительно усложняет механизм реализации данного закона (и не только его).

законом (например, право на санаторно-курортное лечение, право на предостав­ление технических средств реабилитации).

Таким образом, законодатель сам лишает закон прямого действия, предла­гая дополнительно урегулировать отношения правительству либо соответствую­щему органу исполнительной власти.

В связи с этим мы полагаем, что дальнейшее развитие правовой политики Российской Федерации в отношении инвалидов должно идти по пути снижения количества ведомственных актов, непосредственно затрагивающих интересы дан­ной категории населения.

Необходимо стремиться к тому, чтобы федеральные законы, затрагивающие права и свободы граждан (в том числе и инвалидов), имели прямое действие и не было необходимости принимать для их реализации приказы, инструкции, письма, издаваемые профильными министерствами.

Далее в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются ее составной частью согласно Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации. Международные нормы, затрагивающие права человека, имеют приоритет перед нормами Российской Федерации. Это положение закреп­лено в ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой признаются и гаран­тируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В мае 2012 г. российским государ­ством был сделан важный шаг, затрагивающий права и интересы 13 млн инвали­дов. 3 мая 2012 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "О ратификации Конвенции о правах инвалидов"^[274]. С того момента правовая политика Россий­ской Федерации должна была быть направлена на приведение национального за­конодательства в соответствие с нормами Конвенции о правах инвалидов. Так, в законодательстве РФ нашли отражение понятия, используемые в Конвенции: "абилитация", "дискриминация по признаку инвалидности", "универсальный ди­

зайн". В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2014 г.^[275] в законы РФ внесены изменения, предоставившие инвалидам реальную возможность осу­ществлять свои права наравне с другими гражданами.

Так, внесены изменения в Федеральный закон "О библиотечном деле", ка­сающиеся порядка реализации права инвалидов на доступ к библиотекам в до­ступном формате.

Изменения коснулись федеральных законов "О социальной защите инвали­дов в Российской Федерации", "О музейном фонде Российской Федерации и му­зеях в Российской Федерации", "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации", Воздушного кодекса, Кодекса водного транспорта, фе­деральных законов "О связи", "О железнодорожном транспорте", Устава железно­дорожного транспорта и некоторых других федеральных законов.

Необходимо также обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Российская Федерация ратифицировала только саму Конвенцию ООН о правах инвалидов, но не ратифицировала факультативный протокол к ней. Между тем в ст. 1 факультативного протокола к Конвенции ООН о правах инвалидов содер­жится норма, согласно которой государства - участники данного протокола при­знают компетенцию Комитета по правам инвалидов принимать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под юрисдикцией соответствующего государства, которые считают, что стали жертвами нарушения положений Конвенции со сто­роны этого государства. Поэтому лица, находящиеся под юрисдикцией Россий­ской Федерации, в случае нарушения положений Конвенции ООН о правах инва­лидов не смогут обратиться в Комитет по правам инвалидов, так как в соответ­ствии с ч. 2 ст. 1 Факультативного протокола Комитет не принимает сообщения, если они касаются государства - участника Конвенции, не являющегося участни­ком Факультативного протокола. Соответственно, подписание Факультативного протокола является дополнительной гарантией реализации положений Конвенции

ООН о правах инвалидов с признанием соответствующих полномочий Комитета по правам инвалидов.

Помимо всего прочего, реформирование социального законодательства, осуществляемое в течение последнего десятилетия, не принесло положительных результатов, не способствовало улучшению уровня жизни инвалидов. Нами было проведено анкетирование среди различных групп населения (по возрасту, соци­альному статусу, состоянию здоровья). 96% опрошенных инвалидов утверждают, что реформы законодательства привели к ухудшению условий их жизни, а 4% считают, что изменения законодательства никак не повлияли на условия их жиз­ни. Примечательно, что ни один из респондентов этой категории граждан не отве­тил, что правовая политика российского государства, проводимого в отношении инвалидов, привела к улучшению положения инвалидов. В целом результаты опроса показали: 63,3% полагают, что реформа законодательства об инвалидах изменила их жизнь в худшую сторону, 5,3% - изменения улучшили уровень жиз­ни инвалидов. Обращает на себя внимание тот факт, что эти 5,3% опрошенных - лица моложе 25 лет, не имеющие в своем окружении знакомых инвалидов (см приложение).

Далее анализ размещенных в сети Интернет материалов о результатах про­верок по соблюдению федерального законодательства о социальной защите инва­лидов, проведенных прокурорами различных уровней, продемонстрировал, что в Российской Федерации наблюдаются многочисленные нарушения прав данной категории граждан.

В первом полугодии 2016 г. при осуществлении надзора за исполнением за­конодательства в сфере охраны прав инвалидов прокурорами выявлено более 71 тыс. нарушений, в целях их устранения внесено 13,5 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых более 8,5 тыс. лиц привлечены к дисципли­нарной ответственности, на правовые акты принесено свыше 3 тыс. протестов, в суды направлено 19 тыс. исковых заявлений, по постановле­ниям прокурора к административной ответственности привлечено свыше 1,3 тыс. лиц, 668 должностных лиц предостережены о недопустимости нарушения закона,

по материалам прокурорских проверок, направленным в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, возбуждено 95 уго­ловных дел.

Прокурорами выявляются многочисленные нарушения прав инвалидов в сфере занятости, несоблюдения гарантированных государством прав инвалидов, детей-инвалидов на своевременное бесплатное обеспечение путевками на сана­торно-курортное лечение, предоставление технических средств реабилитации, обеспечение безбарьерной среды^[276].

Таким образом, несмотря на положительные изменения правовой политики Российской Федерации по отношению к инвалидам, существует немало проблем, с которыми приходится сталкиваться инвалидам при реализации права на труд, лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение (в последних двух слу­чаях инвалиды сталкиваются с наличием очередей на обеспечение лекарственны­ми средствами по льготным рецептам и на обеспечение путевками), на доступную среду, образование.

В целом мы считаем, что необходимость развития правовой политики Рос­сийской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, будет существо­вать всегда. Правовая политика, какую бы сферу она ни регулировала, подверже­на влияниям со стороны политики, экономики, духовно-нравственных устоев об­щества. Изменения политического, экономического курса страны, достижение ра­нее поставленных целей влекут за собой изменения в правовой политике государ­ства, которые связаны с определением новых целей, приоритетов, средств реали­зации, принципов и даже субъектов. Если учесть, что в исследуемой нами сфере субъектом, в отношении которого осуществляется данная политика, является одна из самых незащищенных категорий населения, то можно сделать следующий вы­вод: процесс развития правовой политики в Российской Федерации, осуществля­емой в отношении инвалидов, должен иметь перманентный характер и являться одним из приоритетных направлений политики российского государства на каж­дом этапе его исторического развития.

3.3