Особенности и признаки правовой политики в отношении инвалидов

В соответствии с пониманием правовой политики в контексте настоящего диссертационного исследования, обозначенного в предыдущем параграфе, пред­ставляется возможным в структуре правовой политики выделить два самостоя­тельных, но взаимосвязанных направления, которые позволяют выявить разновид­ности правовой политики и раскрыть правовую природу и особенности правовой политики в отношении инвалидов.

Первым направлением в структуре правовой политики следует назвать по­литику непосредственно в правовой сфере, соединенную с правотворчеством, конструированием самого права, развитием механизма правового регулирования, формированием концепции правового развития в целом.

Второе направление - это политика посредством действия права, проявля­ющаяся в осуществлении правового регулирования общественных отношений и правоприменительной деятельности^[31].

Основным критерием, позволяющим разграничить правовую политику непосредственно в правовой сфере от других ее разновидностей (экономическая, социальная, культурная, национальная, жилищная, военная, финансовая, междуна­родная и др.), является связь управленческой деятельности не только с правовой формой, но и с юридической сферой. Анализ соотношения правовой политики с ее разновидностями позволяет прийти к определенным теоретическим выводам. В том случае, когда речь идет о правовой политике как о политике в сфере права, то это есть особая разновидность государственной политики, ее самостоятельное направление. В отличие от других разновидностей, эта политика имеет не только собственную сферу воздействия, но и свою юридическую природу, необходимую суверенность и самостоятельность^[32].

Во втором случае под правовой политикой подразумевается деятельность, осуществляемая посредством действия права, как разновидность социальной прак­тики, опосредованной юридическими формами.

Правовая политика регулирует общественные отношения по широкому кру­гу вопросов, в том числе отношения между государством и инвалидами. Поэтому

следующим термином, уяснение смысла которого необходимо для понимания особенностей и формулирования понятия правовой политики в отношении инва­лидов, является понятие "инвалид".

Значение термина "инвалид" сформировалось исторически. Смысловой ас­пект в нем делается на неспособности индивидуума осуществлять общественно­полезную деятельность, в полном объеме содержать и обслуживать себя.^[34]

В современной науке существует несколько концептуальных подходов к определению сущности категории "инвалидность". Эти подходы проанализирова­ны И.Н. Ясыревой^[35]. Мы согласны с тем, что наибольшую научную ценность представляет концепция Н.В. Веденеевой, которая объединяет медицинский, со­циальный, правовой подходы и подход с позиции культурного плюрализма^[36]. Но "инвалид" и "инвалидность" - различные категории. Если первое относится к ин­дивиду, то второе характеризует состояние здоровья либо социальное явление. Данный тезис подтверждается положениями нормативно-правовых актов. Так, со­гласно ст. 1 Декларации о правах инвалидов, принятой ООН в 1975 г., "инвалид - это любое лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью и (или) частично потребности нормальной личной или социальной жизни в силу недо­статка, будь то врожденного или нет, его физических или умственных способно- стей"^[37].

мьи или общества на таких же основаниях, как и другие члены общества"^[38]. Кон­венция о правах инвалидов, принятая ООН в 2006 г., ратифицированная Россий­ской Федерацией в мае 2012 г., содержит следующее определение понятия "инва­лид": "к инвалидам относятся лица с устойчивыми физическими, психологиче­скими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимо­действии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества"^[39]. Понятие "инвалид" сформулировано в Федераль­ном законе № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федера­ции". В ч. 1 ст. 1 этого закона установлено, что инвалидом является лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обу­словленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость социальной за­щиты данного лица^[40].

Следовательно, международное и российское законодательство четко раз­граничивают понятия "инвалид" и "инвалидность". Однако, несмотря на это, кон­цептуальные подходы к пониманию сущности инвалидности, используемые как в мировой, так и в российской юридической практике, подразумеваются при опре­делении сущности понятия "инвалид". Так, в дефиниции, содержащейся в Декла­рации о правах инвалидов, прослеживается социальный ("лицо . не может само­стоятельно обеспечить потребности нормальной личной и социальной жизни") и медицинский ("в силу недостатка . физических и умственных способностей").

ства") подходы. Таким образом, в современных научных разработках присут­ствуют различные подходы к пониманию сущности категорий "инвалид" и "инва­лидность", что при учете каждого из них позволяет составить комплексное пред­ставление об этих явлениях.

Конституция РФ в ст. 37 - 43 устанавливает гарантии социальной защиты. Основной Закон не содержит отдельных норм, закрепляющих права инвалидов. Создание этих норм осуществляется посредством деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Статья 4 Конвенции о правах ин­валидов обязывает государства-участников (к которым относится Российская Фе­дерация) принимать все надлежащие законодательные, административные и иные меры для осуществления всеми инвалидами прав, которые установлены данной Конвенцией^[41].

Нельзя не отметить еще одно важное положение, содержащееся в ст. 4 рас­сматриваемого документа, в соответствии с которым при разработке и примене­нии законодательства и стратегий, направленных на осуществление настоящей Конвенции, и в рамках других процессов принятия решений по вопросам, касаю­щимся инвалидов, государства-участники тесно консультируются с инвалидами, включая детей-инвалидов, и активно привлекают их через представляющие их ор- ганизации"^[42].

Необходимо отметить, что данное положение не является новым для рос­сийского законодательства. Подобная норма содержится в ч. 2 ст. 33 Федерально­го закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", согласно которой "федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности привлекают полномоч­ных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов"^[43].

Важно заметить, что данные нормы активно реализуются на практике: об этом можно судить по таким документам, как федеральные целевые программы "Социальная поддержка инвалидов" на 2006 - 2010 гг., "Доступная среда" на 2011 - 2015 гг.

Таким образом, отличительной особенностью правовой политики Россий­ской Федерации, осуществляемой в отношении инвалидов, является активное участие общественных объединений инвалидов в принятии и реализации государ­ственно-властных решений.

История и в особенности современная практика свидетельствуют о том, что наше государство всегда вело активную деятельность по формированию норма­тивно-правовой базы, затрагивающей права и интересы инвалидов. Сложность рассмотрения российской правовой политики в исследуемой сфере заключается в следующем.

Во-первых, она имеет многоуровневый характер. В соответствии с п. "е" ст. 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и феде­ральные программы в области . социального . развития Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а социальная защи­та, включающая в себя социальное обеспечение, в совместном ведении Россий­ской Федерации и ее субъектов (п. "ж" ст. 72 Конституции РФ). В ст. 4, 5 Феде­рального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определена компетенция федеральных и региональных органов государственной власти РФ.

Во-вторых, правовая политика в отношении инвалидов формируется мно­гими субъектами. На федеральном уровне кроме Федерального собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ к ним относятся профильные министерства, каждое из которых вправе издавать ведомственные акты в подконтрольной обла­сти, которые могут затрагивать интересы инвалидов.

В-третьих, как результат - большой объем нормативно-правовой базы (как законов, так и подзаконных актов), так или иначе затрагивающих права и интере­сы инвалидов.

При этом необходимо учитывать, что инвалиды обладают такими же лич­ными, социальными, экономическими, политическими, культурными правами, как и обычные граждане. По этой причине нормы, регулирующие правовой статус инвалидов в Российской Федерации, находятся в законах и подзаконных актах, регламентирующих различные сферы жизни общества.

Таким образом, можно сделать следующий вывод. Правовая политика РФ, осуществляемая по отношению к инвалидам, - это научно обоснованная последо­вательная системная деятельность по разработке стратегии и тактики совершен­

ствования законодательства по вопросам обеспечения жизнедеятельности инва­лидов, механизма его реализации, осуществляемая федеральными органами госу­дарственной власти, органами государственной власти субъектов РФ при участии общественных объединений инвалидов, направленная на достижение таких целей, как обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реали­зации конституционных прав и свобод, социальная защита, поддержка обще­ственных объединений инвалидов. Характеризуя правовую политику в отноше­нии инвалидов, следует отметить, что она обладает в основном теми же характе­ристиками, что и правовая политика в целом, но осуществляется в отношении определенной категории населения и имеет многоуровневый характер. Понима­ние же реального содержания правовой политики в отношении инвалидов в со­временной России и возможных путей ее совершенствования становится осуще­ствимым в результате развернутого анализа ее историко-правового развития, ко­торый и будет проведен в следующих главах диссертации.

2