1. Общая характеристика государственного строя России

Первая половина XIX века характеризовалась кризисом феодаль­но-крепостнической формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это отражалось и на политической надстройке — самодержавном и дворянско-бюрокра­тическом государстве, которое переживало все углубляющийся кризис.

Характерной особенностью абсолютизма этого времени яви­лась его способность к лавированию, гибкой смене курса полити­ки, к второстепенным уступкам с целью сохранения крепостного строя.

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в. и доведенная до крайности в конце века военно-полицейская диктатура не вы­звала «успокоения» страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла I дворянские верхи устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в истории российского абсолютизма, что свидетельствовало об из­вестной внутренней консолидации класса-сословия помещиков- дворян, вызванной опасностью массовых крестьянских волнений.

С начала XIX в. правительство было вынуждено проводить другой, более соответствующий историческому развитию путь ла­вирования, обещаний и реформ. Господствовавшие в дореволю­ционной и частично советской историографии противопоставление первой и второй половины правления Александра I как либераль­ного (1801 —1814) и реакционного (1815—1825) в значительной степени условно. И политика заигрывания с либерализмом, напо­минавшая «просвещенный абсолютизм», и сменившая ее «аракче­евщина» имели одну цель: упрочение самодержавно-крепостниче­ского строя.

Реформы 1801 —1811 гг. приспособили политический строй Рос­сии к буржуазньіхМ отношениям, укрепили высший и центральный государственный аппарат, теснее связали его с местными учреж­дениями.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные и широкие планы преобразования государствен­ного строя.

Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприя­тия: 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Госу­дарственный совет; 25 июня 1811 г.— «Общее учреждение мини­стерств», которое вводило бюрократическое единообразие в орга­низацию и деятельность министерств; в 1810—1812 гг. проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия путем расшире­ния политических прав дворян и буржуазии.

Возникновение планов Сперанского и их дальнейшая судьба свидетельствовали о кризисе феодально-крепостнического строя и бессилии самодержавия пойти навстречу новым процессам в жизни страны. Социально-экономические условия России были таковы, что даже формальное юридическое ограничение абсолю­тизма не стало еще необходимостью. Деятельность Сперанского вызвала недовольство дворян. Влиятельный в придворных кругах писатель и историк Н. М. Карамзин подал на имя царя «Записку о древней и новой России» (1811), в которой злобно обрушивался на планы Сперанского.

В первой половине XIX в. в России сохранялась неограничен­ная абсолютная монархия, прерогативы которой были закрепле­ны в «Основных государственных законах» — компиляции из за­конов о государственном строе России XVIII — начала XIX в., составленной М. М. Сперанским для первого издания «Свода за­конов Российской империи» (1832). Статья 1 «Основных зако­нов» определяла форму государственного правления в России: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограни­ченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает». Последующие статьи под­тверждали исключительность прав монарха в законодательстве, управлении, суде, порядок престолонаследия, взаимоотношения членов императорской фамилии.

Реформы высшего и центрального правительственного аппа­рата в начале XIX в. лишь на время укрепили феодально-крепост­нический строй. Вторая четверть века была ознаменована даль­нейшим углублением кризиса. Выражением этого кризиса явилось движение дворянских революционеров-декабристов, во взглядах которых нашли место проекты преобразований государственности России. Эти проекты были направлены на демократизацию поли­тического строя страны, на установление в России федерации и ограниченной монархии (Н. М. Муравьев) и даже республики (П. И. Пестель).

Вдохновителем нового политического реакционного курса был царь Николай I (1825—1855)—самодовольный, .«посредственный человек с кругозором взводного командира...»¹.

После подавления восстания декабристов царизм вступил на путь военно-полицейской крепостнической диктатуры.

Дальнейшее углубление кризиса всего феодально-крепостниче­ского строя во второй четверти XIX в. вызвало усиление в госу­дарственном строе России бюрократического централизма, заклю­чавшегося в сосредоточении многих не только распорядительных, но даже исполнительных функций в высших и центральных учреж­дениях, в мелочной их опеке над местными учреждениями, в бу­мажной волоките. Вершину всего здания крепостнического госу­дарства увенчала «Собственная его императорского величества канцелярия», где были сосредоточены важнейшие вопросы управ­ления государством. До середины 40-х годов проводились и ре­формы отдельных звеньев государственного аппарата (кодифи­кация, реформы политического сыска, государственной деревни и т. п.).

Крепостническое государство совершенствовало и кадры зна­чительно возросшей бюрократии. Если в конце XVIII в. насчиты­валось 15—16 тыс. чиновников, то к середине XIX в. их было уже 61,5 тыс. Характерной особенностью их была классовая и сословная однородность. По выражению В. И. Ленина, в пери­од правления Николая I «дворянин-помещик командовал без

«плутократии»... без растущего третьего элемента»^[XXXVIII]. Верхи бюро­кратии даже к середине XIX в. были в большинстве своем дво­рянами-землевладельцами.

Усложнение задач государственного управления требовало большей деловой квалификации чиновников. Законы начала века (1803, 1809) создавали преимущества по службе чиновникам с высшим и средним образованием: «Правила о порядке произ­водства в чины по гражданской службе» 1834 г. закрепили чет­кий порядок прохождения государственной службы. Введенный еще в 1771 г. на каждого чиновника формулярный или послуж­ной список стал с конца XVIII в. обязательным документом, отра­жавшим все сведения о чиновнике и его служебной карьере.

Известным препятствием для лучшей расстановки бюрократи­ческих кадров были закостенелые формы «Табели о рангах». Во второй четверти XIX в. в бюрократических сферах не раз под­нимался вопрос об упразднении «Табели», но перспектива быст­рого обуржуазивания бюрократии отпугнула крепостническое са­модержавие, и оно стало проводить совершенствование «Табели о рангах», направленное на ограничение доступа в потомствен­ное и даже личное дворянство чиновникам по службе.

Крепостническое государство стремилось очистить чиновниче­ство от чуждых ему элементов, изгоняло из его среды политиче­ски неблагонадежных лиц (законы 1 августа 1822 г., 21 апреля 1826 г. и знаменитый «пункт третий» закона 7 ноября 1850 г.).

Опираясь на помещиков и поместное землевладение, крепост­ническое самодержавие считало бюрократию также своей опо­рой и поощряло служебное рвение ее. Кроме жалованья, выра­жения всяких форм царской благодарности, пожалования почет­ных званий и единовременных денежных выплат широко прак­тиковалось награждение чиновников орденами. В первую поло­вину XIX в. окончательно сложилась система орденов Российской империи. От XVIII в. были унаследованы шесть «императорских» орденов: самый высший из них — Андрея Первозванного (осно­ван в 1699 г. и имел 1 степень), ' женский придворный орден св. Екатерины (1714 г., имел с конца XVIII в. две степени), св. Александра Невского (1725 г., имел 1 степень), св. Анны (1743 г., 4 степени), военный орден Георгия Победонос­

ца (1769 г., четыре степени), и св. Владимира (1782 г., четыре степени). В 1831 г. к этим «императорским» орденам были до­бавлены два ордена царства Польского — Белого орла (1 сте-

пень) и св. Станислава (1—3 степени). В таком виде система орденов сохранилась до 1917 г.

В первую половину XIX в. оформились и два «знака» — знак отличия Военного ордена (Георгия) в 1807 г. для поощрения воинских заслуг солдат и унтер-офицеров (в 1856 г. стал подраз­деляться на четыре степени) Г Для поощрения служебного рве­ния средних и мелких чиновников в 1827—1828 гг., оформляется «знак беспорочной службы», которым награждались первоначаль­но чиновники, прослужившие более 15 лет (с 1859 г.

Еще Павел I попытался усовершенствовать систему орденов, издав их общее «Установление» 5 апреля 1797 г. и подчинив все Орденской канцелярии, переименованной вскоре в Капитул рос­сийских кавалерских орденов (как Капитул императорских и цар­ских орденов вошел в состав Министерства императорского двора и уделов в 1832 г., а министр его стал канцлером императорских и царских орденов).

До начала второй четверти XIX в. каждый орден, независимо от его степени, давал потомственное дворянство. С 1826 г. на­гражденные орденами купцы стали получать только личное дво­рянство (а с 1832 г. потомственное почетное гражданство). За­коны запрещали «испрашивать» ордена мещанам и «лица_хм сель­ского состояния».

Уже в первую половину XIX в. сложилась окончательно табель орденского старшинства и чинопроизводства: личное дворянство давали ордена (снизу): Анна 4-й степени (с 1845 г.; ранее он давал потомственное дворянство), Станислав 3-й (с 1855 г.), Ан­на 3-й (с 1845 г.), Станислав 2-й (с 1855 г.), Анна 2-й (с 1845 г.), а потомственное — Владимир 4-й (до 1900 г.), Владимир 3-й, Ста­нислав 1-й, Анна 1-й, Владимир 2-й, Белый Орел, Александр Нев­ский, Владимир 1-й, св. Екатерина и Андрей Первозванный. Потомственное дворянство давали и все степени, находившегося вне этой последовательности наград ордена Георгия Победонос­ца (орденский знак давал награжденным солдатам и унтер-офи­церам лишь некоторые льготы, в том числе изъятие из податного сословия).

Монархия первой половины XIX в. помимо склонности к ла­вированию имела еще целый ряд специфических особенностей. Одной из них было стремление самодержавия к более тщатель­ному юридическому обоснованию не только власти, но и всей по­литики абсолютизма, что нашло закрепление в статье 47 «Основ­ных государственных законов»: «Империя Российская управляет­ся на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Несмотря на весьма ограниченный классовый и сословный характер законно­сти в крепостнической России это было определенным сдвигом

по сравнению с XVIII в. Абсолютизм уже не чувствовал себя прочно без юридического обоснования законности своих действий.

Другая опора самодержавия — его идеология, государственная доктрина — переживала кризис. Попытки заимствовать содержа­ние и методы западноевропейской реакционной религиозной идео­логии в 10-х годах XIX в. потерпели крах. К 30-м годам оконча­тельно сложилась «национальная» государственная доктрина са­модержавной России — теория «официальной народности», основ­ными идеями которой были: самодержавие, православие и народ­ность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем порядкам феодально-крепостнического государства). С помощью этой теории крепостническое государство старалось держать в повиновении народные массы и бороться с передовой дворянской и зарождавшейся разночинной общественностью.

Ход экономического развития толкал самодержавие на осуще­ствление мероприятий, противоположных охранительным тенден­циям крепостнического государства (создание Министерства ком­мерции 1802 г., протекционизм министра внутренних дел О. П. Ко- зодавлева в 1810—1819 гг., учреждение в 1819 г. Коммерческого банка, создание в составе Министерства, финансов Мануфактур­ного и Коммерческого советов в 1828—1829 гг., проведение фи­нансовой реформы Ф. Ф. Канкрина 1839—1843 гг. и т. п.). Делая эти уступки крепнувшему классу буржуазии, самодержавие пре­следовало узкоклассовые цели укрепления крепостного строя.

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя к се­редине XIX в. привело вначале к тормозящим явлениям в деятель­ности государственного аппарата, а затем и к подлинному пара­личу наиболее важных его звеньев (суда, цензуры, военного аппа­рата, администрации и т. д.).

Экономическое развитие России вызвало крушение старых производственных отношений. Рост крестьянских волнений, пора­жение в Крымской войне, финансовый крах самодержавия послу­жили созданию революционной ситуации 1859—1861 гг., вынуди­ли феодальную монархию «сверху» провести отмену крепостного права, дать стране ряд буржуазных реформ.

2. Высшие госудаірістіве/ніные учреждения

Усложнение управления и суда и расширение к началу ХІХ в. законодательства вызвали появление, наряду со старыми высши­ми, наследованными еще от XVIII в., ряда новых учреждений.

26 марта 1801 г. упраздняется ставший совершенно безжизнен­ным Совет при высочайшем дворе. Указом 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» был учрежден Непре­менный совет из представителей высшей титулованной зна­ти. Этому совету была предложена довольно широкая задача по пересмотру всех государственных законов и составлению проек­тов новых. Однако утвержденный 3 апреля 1801 г. «Наказ» Не­пременному совету определил его весьма скромные права («не

имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы сообра­жения»). Значение Непременного совета упало, и на его рассмот­рение стали поступать маловажные и запутанные дела. Непре­менный совет упраздняется с учреждением Государственного совета.

Гораздо большее значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный) комитет, существовав­ший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так назы­ваемых «молодых друзей» Александра I: П. А. Строганова,

A. Чарторижского, В. ГІ. Кочубея и Н. Н. Новосильцева. Неглас­ный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены его собирались в личных комнатах царя в Зимнем дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П. А. Строганов. На заседаниях Комитета обсуждалось большинство правительствен­ных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание мини­стерств, реформы просвещения и т. д.). Уже на заседании 25 ап­реля 1801 г. Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Укрепление само­державия и государственного аппарата подорвало значение Не­гласного комитета. С осени 1803 г. Александр I стал рассматри­вать важнейшие вопросы государственного управления преиму­щественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-минист­ров в Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Госу­дарственный совет был высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников России; по должности в состав Совета входили ми­нистры. Председатель Государственного совета назначался импе­ратором. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румян­цев. С 1812 по 1865 г. должности председателей Государственно­го совета и Комитета министров совмещались крупнейшими госу­дарственными деятелями (Н. П. Салтыков, П. В. Лопухин,

B. П. Кочубей, светлейший князь А. И. Чернышев и др.).

Аппарат Государственного совета состоял из общего собра­ния, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел цар­ства Польского) были предварительными инстанциями для об­суждения законопроектов в узком кругу специалистов перед вне­сением его на обсуждение, в общее собрание. Комиссия состав­ления законов занималась кодификацией, а Комиссия прошений наследовала функции существовавшей при Сенате конторы Ге- нерал-рекетмейстера (в 1835 г. комиссия обособилась как само­стоятельное учреждение). Делопроизводство велось в Государ­ственной канцелярии, которая возглавлялась государственным секретарем; первым этот пост занимал М. М. Сперанский.

«Никакой закон не моЖет быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета»,— гласила статья

«Учреждения» Государственного совета. Одобренный Государ­ственным советом текст законопроекта передавался на утверж­дение царя. Начальную формулировку его, «вняв мнению Госу­дарственного совета», отдельные дореволюционные историки пра­ва (А. Д. Градовский, В. И. Сергеевич, Л. Ф. Владимирский-Бу­данов и др.) истолковывали как ограничение законодательных прерогатив самодержавного монарха L

В действительности Государственный совет не был единствен­ным законосовещательным учреждением России. Довольно часто после рассмотрения в Комитете министров, Собственной его импе­раторского величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение царя, минуя общее собрание Государ­ственного совета. Кроме того, с 30-х годов XIX в. установилась практика еженедельных докладов царю управляющими отдель­ными ведомствами. Эти «всеподданнейшие» доклады иногда без обсуждения в Государственном совете утверждались царем, ста­новясь законами.

После обсуждения отдельных законопроектов в общем собра­нии император нередко соглашался с мнением меньшинства. Иногда (особенно при Николае I) законопроект направлялся в Го­сударственный совет с царской резолюцией о желательности того или иного решения.

Государственный совет являлся органом, подвергавшим каж­дый поступавший в него законопроект шлифовке с целью дости­жения наиболее полного выражения воли господствующего класса.

В первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного механизма абсолютной монархии: законода­тельная инициатива принадлежала исключительно императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и межведом­ственных комитетах и комиссиях. Обсуждение законопроектов проводилось в департаментах и общем собрании Государственно­го совета (иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр.); после царской устной или письменной «санкции» законо­проект' становился законом, который «обнародывался» 1-м депар­таментом Сената.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учреж­ден Комитет министров, состоявший из министров и глав­ноуправляющих на правах министров. С учреждением Государ­ственного совета в состав Комитета министров вошли председа­тель Государственного совета, а также председатели его депар­таментов. Кроме того, в 1812 г. в Комитет министров включились отдельные лица по назначению императора. Компетенция Коми­тета окончательно была определена «Учреждением» 20 марта

¹ Признав эту формулировку неудачной, Николай I вычеркнул ее при изда­нии «Свода законов» 1842 г.

1812 г. Комитет министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии. Это было высшее административное уч­реждение, совещание неограниченного монарха по вопросам уп­равления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела, которые министры не мог­ли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали раз­решать своей властью. Комитет нередко, особенно в первой чет­верти XIX в., рассматривал и законопроекты; в таком случае его журналы утверждались императором и обнародовались Сенатом, минуя Государственный совет. Через Комитет проходили много­численные дела по надзору за государственным аппаратом (ма­териалы сенаторских ревизий, выговоры местным администрато­рам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и пр.).

При всем многообразии вопросов, рассматриваемых в Коми­тете министров, во второй четверти XIX в. особое место занимали вопросы охранения крепостного строя, борьбы с общественно-по­литическим движением и крестьянскими волнениями. Комитет рассматривал жалобы помещиков и крестьян, выносил решения о посылке для подавления крестьянского движения воинских команд, отдаче «бунтарей» под суд, порках крестьян и т. д.

С установлением министерской формы правления шли поиски новых организационных форм правительства. Вопрос об «объеди­нении» действий министерств, с упразднением Комитета минист­ров и созданием «правительственного кабинета», ставился и в Негласном Комитете и в Комитете 6 декабря 1826 г., но не нашел сочувствия у монархов. Назначая министров из особо до­веренных сановников, император принимал их индивидуальные «всеподданнейшие» доклады, сам своей властью направлял и объ­единял действия своих министров без вмешательства какого-либо органа.

В первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Правительствующего Сената, изменивших его функ­ции, состав и положение в системе государственного аппарата. Указ, данный Сенату 5 июня 1801 г., предписывал восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенатор граф П. В. Завадовский подготовил доклад «О правах и преимущест­вах» Сената. Доклад обсуждался в Сенате и Негласном комите­те и изложенный в форме указа был принят 8 сентября 1802 г. Первый пункт этого указа гласил: «Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные ме­ста, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюде­нии правосудия». Здесь же было сказано, что «власть Сената ограничивается единою властью императорского величества»; всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты.

Указ давал Сенату право представлять замечания на «высочай­шие» указы, т. е. право ставить вопрос о пересмотре законов, если они не соответствовали действующим.

Этими «реформами» Сената, так же как и учреждением Непре­менного совета, Александр I создавал видимость уступки в поль­зу части высшего дворянства, стремящейся к олигархическому ограничению власти самодержавного монарха. Реальное значение всех этих «преобразований» было ничтожным. Указом 21 марта 1803 г. Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы. Министерские отчеты вскоре ста­ли поступать не в Сенат, а в Комитет министров. Подготовлен­ная М. М. Сперанским реформа по разделению Сената на Пра­вительствующий Сенат и Судебный сенат (1811) не была осу­ществлена. Даже в подведомственных Сенату делах надзора и су­да его действия были весьма ограничены. За первую половину XIX в. была проведена 91 сенаторская ревизия, но из-за незаин­тересованности правительства и господствующего класса в пра­вильной организации надзора и устранении недостатков в дея­тельности государственного аппарата они носили формальный ха­рактер.

Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоя- тельных департаментов, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных царем се­наторов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор; председательствовал в департаменте первоприсутствующий.

Число департаментов Сената на протяжении первой полови­ны XIX в. возросло с семи до двенадцати. В 1805 г. по одному департаменту были учреждены в Петербурге и Москве, в 1841 г. два номерных департамента — в Варшаве (9-й и 10-й), и, нако­нец, в 1848 г. контору герольдии преобразовали в особый депар­тамент герольдии. К середине XIX в. Сенат представлял сово­купность множества учреждений, расположенных в Петербурге (департаменты: 1—5-й, межевой и герольдии), в Москве (6—8-й департаменты) и Варшаве (9—10-й департаменты).

1-й департамент Сената осуществлял надзор за правитель­ственным аппаратом, охранял права и преимущества разных со­словий и проводил так называемое «обнародование» законов. Все прочие номерные департаменты являлись высшими апелляцион­ными судами для определенных губерний (например, 2-й депар­тамент был высшим гражданским судом для Петербургской и де­сяти прилегающих к ней губерний). 5-й департамент в Петер­бурге, 6-й в Москве и 10-й в Варшаве были уголовными, а все остальные — гражданскими. Департаменты в Петербурге, Моск­ве и Варшаве имели несколько общих собраний, разрешавших различные административные и судебные дела.

Личный состав сенаторов свидетельствовал об упадке Сена­та. В первой половине XIX в. Сенат превратился в своеобраз­

ную богадельню для престарелых высших чиновников и генера­лов. Реформы начала XIX в. закрепили, за Сенатом роль высше­го органа суда и надзора. Его зависимое положение и малоопе­ративный аппарат олицетворяли эфемерность законности и спра­ведливости в крепостнической России.

В условиях общего кризиса феодально-крепостнического строя Сенат не способен был оперативно осуществлять элементарную законность. В области надзора за государственным аппаратом Сенат нередко оттеснялся Комитетом министров, а затем и Соб­ственной его императорского величества канцелярией. Однако в некоторых категориях судебных дел Сенат был далеко не по­следней инстанцией. Если в его департаментах и в общих собра­ниях возникали разногласия, то дело переносилось в Государ­ственный совет. Дела по «совращению из православной веры» вел Комитет министров. Для рассмотрения крупных политических про­цессов создавались высшие чрезвычайные органы: Верховная следственная комиссия и Верховный уголовный суд по делу де­кабристов в 1826 г., Верховная военно-следственная комиссия пс делу петрашевцев в 1849 г.

Святейший Синод оставался высшим законосовещатель­ным, административным и судебным правительственным учреж- дением по делам русской православной церкви. В истории Синода заметна тенденция к падению значения коллегии Синода в раз­решении наиболее важных дел (особенно в церковном управле­нии) и к возрастанию роли обер-прокурора, в канцелярии кото­рого сосредоточиваются наиболее важные вопросы. Обер-проку­рор превращается в своеобразного министра по духовным делам.

Усиление борьбы идеологии крепостничества с зарождавшейся буржуазной идеологией выразилось в создании 24 октября 1817 г. Министерства духовных дел и народного просвещения. Это мини­стерство ставило своей задачей подчинить просвещение церкви, «дабы христианское благочестие было всегда основанием истин­ного просвещения». Оно объединило под главенством бывшего обер-прокурора и президента Библейского общества кн. А. Н. Го­лицына три ранее самостоятельных ведомства: Синод, Главное управление духовных дел разных исповеданий и Министерство народного просвещения. Аппарат Синода подчинялся министру через департамент духовных дел. Этот опыт клерикализации про­свещения был неудачным, повлек за собой падение значения про­свещения, вызвал внутриведомственную рознь чиновников просве­щения и духовных лиц. В мае 1824 г. министерство было расфор­мировано с выделением в самостоятельные ведомства его состав­ных частей.

В 30—40-е годы процесс бюрократизации Синода усилился: появились канцелярия обер-прокурора, управления — хозяйствен­ное и духовно-учебное. С 1835 г. обер-прокурор заседал в Коми­тете министров. В эти годы Синод усилил свои карательные функ­ции: борьбу с «иноверцами» и раскольниками, а также духовную цензуру.

Возникшая еще в конце XVIII в. Собственная его им­ператорского величества канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения лишь с 1812 г., когда в ее ведение попала переписка с главнокоманду­ющими, размещение военнопленных, комплектование и квартиро­вание армии, сбор сведений о пострадавших во время войны дво­рянских имениях и т. п. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников. В условиях кризиса феодально-крепостнического строя и возра­стания бюрократического централизма эта канцелярия преврати­лась в орган, связывающий императора со всеми правительствен­ными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе отделения, 3 июля 1826 г.— третье, 29 апреля 1836 г.— пятое, и, наконец, 30 августа 1842 г.— шестое отделение.

Каждое из этих «отделений» составляло самостоятельное выс­шее государственное учреждение с особым начальником, ответ­ственным только перед императором, штатами и делопроизвод­ством.

Первое отделение заведовало разнообразными делами, насле­дованными от канцелярии предшествующего периода (отчетность министров императору, изготовление «высочайших» указов пт.п.). Отделение стремилось повысить оперативность действий ведомств и местной администрации, особенно в деле исполнения «высочай­ших повелений» и следить за исправным взыскиванием недоимок. С 30-х годов в этом отделении сосредоточиваются дела по над­зору за службой гражданских чиновников. Определением на служ­бу, чинопроизводствОхМ и увольнением чиновников заведовал су­ществовавший при отделении в 1846—1858 гг. Инспекторский де­партамент гражданского ведомства — управление кадрами бюро­кратии России.

Создание и деятельность Второго отделения канцелярии было связано с кодификацией законов — составлением различных сбор­ников законов России. Кодификация рассматривалась самодер­жавием как выражение провозглашенного им принципа «законно­сти», как средство укрепления феодально-крепостнического строя и его государственного аппарата. К введению законности в уп­равлении царизм толкали также возраставшие в стране капита­листические отношения. Первым начальником Второго отделения считался профессор Петербургского университета М. А. Балугь- янский, но фактически главой отделения был М. М. Сперанский, возвращенный из ссылки в 1821 г. Под его руководством к 1830 г. была выполнена большая работа по сбору в архивах и государ­ственных учреждениях всех законодательных актов и расположе­нию их в хронологическом порядке. Почти 31 тыс. актов за время с 1649 г. («Соборное уложение царя Алексея Михайловича») и до 3 декабря 1825 г. вошла в первое «Полное собрание законов», состоящее из 45 томов (40 томов законов и пять томов указате­

лей:. Одновременно было издано несколько томов второго «Пол­ного собрания законов» (тома этого издания в дальнейшем печа­тались погодно и завершились к 1883 г. изданием последнего, 55-го тома, доводящего законодательные даты до 28 февраля 1881 гл.

Для практических нужд чиновников был подготовлен 15-том­ный -Свод законов Российской империи» (1832), который отли­чался от «Полного собрания законов» тем, что включал лишь действующие в данное время законы, имевшие тематическое рас­положение. В первый том «Свода» были включены «Основные го­сударственные законы Российской империи», а также законы о высших и центральных учреждениях, во второй — о местных, в третий—о службе чиновников, в девятый—о сословиях, в че­тырнадцатый— о полиции, цензуре, ссылке и т. п. Последующие издания «Свода законов» были предприняты в 1842 и 1857 гг. (между изданиями выходили ежегодные продолжения «Свода»).

Вторым отделением издавался также Свод военных постанов­лений 1838 г. и ряд местных «Сводов» (для Финляндии, запад­ных губерний, Прибалтики и т. п.).

Специальная комиссия Второго отделения завершила работу по составлению «Уложения о наказаниях уголовных и исправи­тельных», утвержденного царем 15 августа 1845 г.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение — орган политического сыска и следствия, соз­данный по записке генерала А. X. Бенкендорфа («Проект об уст­ройстве высшей полиции»). Это отделение заменило существовав­шую в России в первой четверти XIX в. децентрализованную си­стему политического сыска из нескольких самостоятельных учреж­дений: Комитета 13 января 1807 г. «для рассмотрения дел по преступлениям, клонящимся к нарушению общего спокойствия» (1807—1829), Особенной канцелярии Министерства полиции (с 1810 г.; в 1819—1826 гг.— Министерства внутренних дел), орга­нов политического сыска при штабе Гвардейского корпуса, коман­дующем южных военных поселений, главнокомандующем Петер­бурга).

Третье отделение имело весьма широкую компетенцию. Обя­занности, возложенные на него, были распределены по пяти экс­педициям. Первая считалась наиболее важной (секретной); она ведала организацией политического сыска и следствия, в ней велось наблюдение за деятельностью отдельных революционеров и революционных организаций, общественных деятелей, деятелей культуры и литературы. Эта экспедиция осуществляла следствие по политическим делам, ссылку и заключение. В ее обязанность входило составление ежегодных отчетов для царя. Вторая экспе­диция занималась делами, связанными с расколом, и сектантством, а также должностными и уголовными преступлениями; здесь при­нимались различные прошения и жалобы. В ведении этой экспе­диции находились и некоторые общегосударственные политиче­ские тюрьмы (Алексеевский равелин Петропавловской крепости,

Шлиссельбургская крепость, Суздальский Спасо-Евфимьевский мо­настырь и Шварцгольмский дом). Третья экспедиция наблюдала за проживавшими в России иностранцами, осуществляя, таким образом, некоторые функции контрразведки. Четвертая экспеди­ция рассматривала крестьянские дела, в том числе борьбу с крестьянским движением. Сюда поступали сведения о жесто­кости помещиков, жалобы крестьян на притеснения. Здесь же со­бирались сведения о всех происшествиях в государстве (пожары, бандитизм и т. п.). В 1828 г. в Третьем отделении создается долж­ность цензора с помощником, на которых возлагалась театраль­ная цензура. В 1842 г. учреждается пятая (цензурная) экспеди­ция, заведовавшая общим наблюдением за периодическими изда­ниями.

Исполнительным органом Третьего отделения были органы и воинские соединения корпуса жандармов (1827)¹ преобразован­ного 1 июля 1836 г. «Учреждением» в отдельный корпус жандар­мов^[XXXIX][XL]. Главный начальник Третьего отделения являлся одновре­менно и шефом корпуса жандармов. Правительство назначало на этот пост наиболее преданных ему деятелей. Первым его занимал генерал А. X. Бенкендорф; в 1844 г. его сменил граф А. Ф. Ор­лов; в 1856—1866 гг. пост главного начальника отделения зани­мал князь В. А. Долгоруков. Ближайшим помощником главного начальника был управляющий Третьим отделением, который яв­лялся одновременно начальником штаба корпуса жандармов. Долгие годы (1839—1856) им был генерал Л. В. Дубельт — ум­ный и хитрый деятель жандармерии, выработавший особый «стиль» деятельности жандармерии.

Аппарат отдельного корпуса жандармов состоял к 1850 г. из штаба, нескольких (до 8) окружных жандармских генералов, под­чиненных им жандармских штаб-офицеров, жандармских дивизио­нов в Петербурге, Москве и Варшаве, 126 команд, расквартиро­ванных по всем губерниям, жандармского полка и лейб-гвардии полуэскадрона в армии.

Вся деятельность Третьего отделения и жандармерии обобща­лась в ежегодных «отчетах о действиях». Эти отчеты часто сопро­вождались «нравственно-политическими» обозрениями, в которых освещались вопросы политического состояния России, настроения различных классов и групп населения.

Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления общественно-политического движения. В первые годы своей деятельности Третье отделение было направ­лено на осуществление расправы с осужденными декабристами,

а также с кружками передовой университетской молодежи конца 20—30-х годов. Еще ранее в Сибирь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830—1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных «бунтов» 1831 г. В 1849 г. отделение руководило расправой над петрашевцами.

' Надзор за общественно-политическим движением осуществлял­ся с помощью таких источников информации, как сообщение с мест жандармскими офицерами, местными представителями ад­министрации и полиции материалов, изъятых при обысках, «от­кровенных» показаний арестованных, перлюстрации писем и та­ких источников, как «толки и слухи». Наряду с небольшой аген­турой в России существовала и зарубежная агентура Третьего отделения за границей.

Б Третье отделение стекалась вся информация о крестьянском движении в стране, что давало возможность правительству де­лать соответствующие указания по борьбе с неповиновением крестьян.

Кроме борьбы с массовым движением и проявлениями пере­довой общественно-политической жизни Третье отделение охва­тывало все стороны жизни. Ежегодно сюда поступало 5—7 тыс. просьб: о пересмотре решений администрации, суда, полиции, о служебных делах, о восстановлении прав, жалоб на личные ■оскорбления, правительственные учреждения, на членов семьи и т. п.

• Третье отделение вело «безгласно» следствие по некоторым крупным уголовным делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего строя. Фактически оно стоя­ло над всем правительственным аппаратом России, было феодаль­ным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императ­рицы Марии Федоровны (жены Павла I). Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заве­дениями. Передача этих учреждений в ведение особого отделения канцелярии была вызвана демагогическими стремлениями цариз­ма поддержать в народных массах царистские настроения, веру в справедливого, щедрого и милостивого царя.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было учреждено для разработки реформ о госу­дарственных крестьянах. Ему было поручено в виде опыта управ­ление государственными крестьянами и имуществами Петербург­ской губернии. Во главе отделения был поставлен граф П.Д. Ки­селев. Оно сохранялось и после учреждения Министерства госу­дарственных имуществ (до 1866 г.), как орган, стоящий над Ми­нистерством по вопросам законодательства, надзора и управления.

Шестое отделение было создано «для водворения в Закавказье прочного устройства», т. е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности это­го отделения было учреждение кавказского наместничества 1844— 1845 гг.

Скованные бюрократизмом высшие и центральные учреждения не могли оперативно решать вопросы законодательного и адми­нистративного характера. Для разработки законопроектов и опе­ративного руководства пришлось во второй четверти XIX в. соз­дать еще один этаж государственного аппарата — высшие ко­митет ы.

Это были немноголюдные, наделенные часто большими пол­номочиями оперативные объединения особо доверенных высших сановников (И. В. Васильчиков, А. Н. Голицын, В. П. Кочубей, М. М. Сперанский, М. А. Корф, А. И. Чернышов, П. Д. Киселев и др.).

Комитеты условно можно разделить на четыре группы: коми­теты по разработке мер по укреплению государственного аппара­та и сословной организации; крестьянские комитеты; комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий; комитеты по высшему руководству управлением отдельными на­циональными окраинами.

Наиболее значительным комитетом первой группы был Осо­бый секретный комитет 6 декабря 1826 г. под председательством В. П. Кочубея (председателя Государственного совета). На этот комитет возлагалась задача провести более четкое разделение дел между Государственным советом, Сенатом и Комитетом ми­нистров, установить большую согласованность в действиях цент­ральных и местных учреждений, укрепить сословный строй и т. п. Созданием Комитета 6 декабря самодержавие предприняло по­следнюю попытку укрепить дряхлую крепостническую систему посредством общих ее преобразований. Во второй четверти XIX в. феодальное государство уже не было способным на крупные ре­формы, и, прозаседав до 1832 г., Комитет был распущен. Из всех его многочисленных проектов были реализованы лишь - сравни­тельно небольшие мероприятия (в том числе создание в 1832 г» полупривилегированной сословной группы «почетных» граждан).

Более действенными были высшие комитеты по проведению внутриполитических карательных мероприятий. В 1817—1855 гг. действовал «Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия», состоящий из духовных лиц и некоторых выс­ших чиновников (министры — внутренних дел, народного просве­щения и управляющий Третьего отделения). Этот комитет коор­динировал карательные меры духовных и гражданских властей в отношении раскольников. Его исполнительными органами с 1838 г. стали учрежденные в 21 губернии губернские расколь­ничьи комитеты.

Революция 1848 г. в Западной Европе и напряженное внут­реннее положение в России вызвали необходимость усиления надзора за цензурными органами. В феврале—марте 1848 г. экстренную ревизию цензуры осуществлял секретный комитет под руководством кн. А. С. Меншикова. На основании его выводов был учрежден Постоянный секретный комитет 2 апреля 1848 г. (именовался современниками по имени первого председателя

Д. П. Бутурлина — бутурлинским). Аналогичный комитет действо­вал и в'области духовной цензуры (1851—1860). Созданием этих высших секретных комитетов для надзора за деятельностью цен­зурных органов абсолютная крепостническая монархия выражала недоверие к деятельности собственного карательного аппарата.

Осуществление политики эксплуатации и национального угне­тения нерусских народов окраин России требовало от правитель­ства иных, чем в центральных губерниях, организаций и фондов управления. Эта специфика вынуждала предоставлять местной администрации отдельных окраин значительную самостоятель­ность. Создание, высших комитетов по управлению отдельными окраинами явилось известным компромиссом между окраинной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма. Оба Сибирских комитета (1821—1838 и 1852—1864) и действовавший под разными названиями Кавказский комитет (1840—1882) явля­лись для этих окраин органами высшего управления и надзора за местной администрацией; они нередко выполняли и законо­совещательные функции для законопроектов по управлению этими окраинами. Комитет по делам царства Польского (1831 —1841) и Комитет западных губерний (1831—1838) проводили мероприя­тия, связанные с подавлением польского восстания 1830—1831 гг., подготавливали и обсуждали законопроекты изменений управле­ния. Деятельность остзейских комитетов (1828—1831, 1849—1850) была направлена на укрепление позиций прибалтийских немецких баронов, верных слуг самодержавия.

Управление автономным в составе России великим княжест­вом Финляндским император (как великий князь Финляндский) осуществлял с помощью ряда сменявших друг друга столичных учреждений «по делам финляндским»: Комиссии (1809—1811), Комитета (1811—1826) и ст ат с-секретариат а (1826—1857); воз­главлявший последний статс-секретарь с 1834 г. именовался ми­нистром статс-секретарем.

На протяжении первой половины XIX в. (с 1802 г.) действо­вали несколько еврейских комитетов, которые рассматривали во­просы черты оседлости, быта, религии и школы евреев.

Кризис крепостного строя и рост крестьянских волнений тол­кали правящие круги на поиски такого разрешения крестьянско­го вопроса, которое помогло бы выйти из этого кризиса без раз­рушения основ крепостничества. Вслед за обсуждением кресть­янского вопроса на заседаниях Комитета 6 декабря 1826 г. соз­давался ряд специальных «крестьянских комитетов» (1828, 1829, 1835, 1839, 1842, 1844, 1846, 1847). Ни один из них не ставил вопроса об освобождении крестьян, и лишь некоторые разработа­ли и осуществили частные меры по устранению отдельных край­ностей крепостного строя.

Только общий кризис феодально-крепостнического строя, по­ражение в Крымской войне и усиление крестьянского движения вынудили правительство Александра II вступить на путь подго­товки реформы освобождения крестьян. Сделав 30 марта 1856 г.

перед предводителями московского дворянства заявление о необ­ходимости освободить крестьян и о том, что «гораздо лучше, что­бы это произошло свыше, нежели снизу», Александр II решил проводить рассмотрение этого вопроса по старому — тайно в Сек­ретном комитете 3 января 1857 г. С тех пор как стали откры­ваться в губерниях дворянские комитеты, правительству при­шлось отказаться от этой секретности — Секретный комитет был 21 февраля 1858 г. преобразован в Главный комитет по кресть­янскому делу; вскоре председателем его стал сторонник кресть­янской реформы великий князь Константин Николаевич.

В начале марта 1858 г. «для обсуждения и обработки» всех дел, связанных с подготовкой реформы, был создан Земский от­дел Центрального статистического комитета Министерства внут­ренних дел; его председателем назначается товарищ министра (вначале А. И. Левшин, а затем Н. А. Милютин).

Рассмотрением материалов, подготовленных дворянскими, ко­митетами, и составлением проектов реформ занималось создан­ное в ведении Главного комитета по крестьянскому делу учреж­дение под названием «Редакционные комиссии». В число членов этого учреждения кроме чиновников были введены «эксперты» и от помещиков. Председателем «комиссий» был назначен Я. И. Ростовцев, а после его смерти в феврале 1860 г.— ярый крепостник и крупный помещик В. Н. Панин.

К осени 1860 г. Редакционные комиссии подготовили проекты «Положения» о крестьянах, вышедших из крепостной зависимо­сти. 10 октября 1860 г. проекты были переданы в Главный коми­тет, где они обсуждались и дополнялись до 14 января 1861 г., а затем поступили в общее собрание Государственного совета, обсуждавшее их с 28 января по 17 февраля. «Дальнейшее ожидание,— заявил Александр II, открывая заседание Государст­венного совета,— может только еще более возбудить страсти и повести к вредным и бедственным последствиям для всего госу­дарства вообще и помещиков в особенности. Вы убедились, что все, что можно было сделать для ограждения выгод помещиков, сделано».

19 февраля 1861 г. Александр II утвердил «Положения» об отмене крепостного права и подписал об этом манифест (обнаро­дован с 5 марта по 2 апреля).

3. Центральные государственные учреждения

В условиях усиления классовой борьбы и усложнения задач госу­дарства необходимы были новые формы более гибкого и опера­тивного центрального управления. Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах старой коллегиальной системы? В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись «минист­рами» (министр коммерции — во главе Коммерц-коллегии, ми-

нпстр ѵделов — во главе Департамента уделов). Своеобразным «министерством» (внутренних дел, финансов и юстиции одновре­менно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после ликвидации наместников (генерал-губер­наторов) местные органы администрации, полиции, финансов и суда.

Б начале XIX в. происходит замена коллегиального управле­ния министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания мини­стерств принадлежал деятельному члену комитета Н. Н. Ново­сильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались пер­вые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, на­родного просвещения, юстиции, а также государственное казна­чейство на правах министерства. Каждому министру предписы­валось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия, в других — по не­скольку.

Между министрами и коллегиями установились довольно слож­ные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела колле­гий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответ­ственность. Этот переходный период был необходим. Для полного перехода к единоначалию нужен был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало мед­лительность в разрешении дел, множество излишних форм, путан- ность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки колле­гиального устройства, как нечеткость в разделении дел, извест­ный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за ведение дел и т. п. Поэтому с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах—-колле­гиях. Но в большей части министерств эти изменения произошли только после преобразований 1810—1811 гг. По закону «О раз­делении государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные ведом­ства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, а по закону от 28 января 1811 г. соз­давалось новое центральное государственное учреждение — Глав­ное управление ревизии государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и сухопутных пу­тей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управле- ние^путей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло «Общее учреж­дение министерств» 25 июня 1811 г., определившее единообразие

организации и делопроизводства министерств, систему взаимоот­ношений их структурных частей, а также взаимоотношения мини­стерств с другими учреждениями. Инициатором этого этапа ми­нистерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке законопроектов не только восьмилетний опыт деятель­ности «министерств», но и готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и деятельности мини­стерств наполеоновской Франции. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с то­варищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, кото­рые делились на отделения, а отделения — на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип едино­началия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, а столоначальники — начальникам отделений.

Совет министров состоял из начальников основных структур­ных частей министерства и имел значение органа «для рассмот­рения дел, требующих по важности их общего соображения». В де­партаментах и отделениях роль советов играли общие присут­ствия. На заседания общих присутствий департаментов и министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, за­водчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом исторического развития проявлять интерес к развитию промышлен­ности и торговли и считаться с мнением буржуазии самодержа­вие допускало временное «соучастие» верхов буржуазии и интел­лигенции в совещательных органах центрального правительствен­ного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые «особен­ные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые коми­теты,' лаборатории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопро­сы подробно рассматривались в первой части «Общего учрежде­ния министерств» — «Образование министерств». Во второй его части — «Наказе» определялась степень и пределы власти минист­ров, их отношение к высшим законодательным, административ­ным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

. Министры назначались императором и были ответственны только перед ним. «Общее учреждение министерств» закрепляло безответственность и произвол министров, единолично управляв­ших подчиненными им ведомствами. Закон предписывал мини­стерствам подавать ежегодные финансовые отчеты в Министер­ство финансов и Государственный совет, а о «видах и предприя­тиях к усовершенствованию» сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал из­менения в характере делопроизводства: коллегиальное делопро­изводство заменялось министерским — «исполнительным». Был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы ре­

гистрации, движение документа внутри министерства с указани­ем сроков исполнения, отправка документов, проверка исполне­ния («ревизия») и отчетность. О крайнем бюрократизме в дело­производстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34 последова­тельным операциям. Единообразие в организации, делопроизвод­стве и принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления управления России к новым социально-экономи­ческим условиям.

В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внут­ренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государствен­ных счетов, путей сообщения); на правах центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

В последующие десятилетия (до 1861 г.) в этой системе про­изошли некоторые изменения. В 1817—1824 гг. существовало Министерство духовных дел и народного просвещения. Министер­ство полиции в 1819 г. было упразднено, и его аппарат вошел в Министерство внутренних дел. С 1819 г. обособился в само­стоятельное ведомство Почтовый департамент (с 1830 — Главное почтовое управление). В 1821/г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов. В 1832 г. Глав­ное управление путей сообщения стало именоваться Главным уп­равлением путей сообщения и публичных зданий. Главное управ­ление ревизии государственных счетов с 1836 г. было переимено­вано в Государственный контроль. Было создано два новых цент­ральных ведомства: Министерство императорского двора и уделов в 1826 г. и Министерство государственных имуществъ 1837 г.

Несмотря на позднейшие изменения в организации и структу­ре, принципах деятельности и делопроизводстве отдельных мини­стерств и главных управлений, «Общее учреждение министерств» продолжало оставаться основным законодательным актом, опре­деляющим существование министерств вплоть до Великой Ок­тябрьской социалистической революции.

Завершение организации министерств в России способствова­ло оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостни­ческого государства в новых исторических условиях социально- экономического развития России требовали более четкого отрас­левого разграничения не только в центре, но и на местах. Цент­ральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил отныне единое ведомство со своими ад­министративными порядками, составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением (ведомствен­ные «округа»). С первых же лет существования министерств одной из важнейших форм руководства центрального аппарата каждо­го министерства подведомственными местными учреждениями яви­лось издание министерствами и даже отдельными их структурны­

ми частями циркуляров и распоряжений (в военном и военно- морском министерствах — приказов) — административных актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов, уста­навливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты рассылались местным учреждениям, а также частично пуб­ликовались в органах ведомственной печати.

Число ведомств за первую половину века оставалось пример­но одинаковым. В 1802 г. их было 10 (8 министерств, Государ­ственное казначейство и Департамент уделов), а к 1860 г.—12 (9 министерств и 3 главных управления).

С 1811 г. «Общее учреждение министерств» было введено в большинстве министерств. Долго удержались коллегии в Мор­ском министерстве (до 1827 г.), Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного просвещения (до 1863 г.).

Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутриминистерской организации. Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827 г. были восста­новлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине 30-х годов большинство министров получило право еженедельных «всеподданнейших» докладов императору.

Усилившийся во второй четверти XIX в. бюрократический централизм тормозил оперативность в решениях административ­ных, полицейских и судебных дел. Правительство тщательно пы­талось усилить действенность аппарата посредством второстепен­ных реорганизаций ведомств; широкое распространение получили во всех министерствах комиссии по сокращению переписи и шта­тов. Эти меры были малоэффективными. Неспособность осуществ­лять управление обычными методами толкала самодержавие на введение элементов милитаризации. Во второй четверти XIX в. большинство министров были генералами; целые отрасли управ­ления получили военное устройство (горное и лесное, пути сооб­щения и др.). К середине XIX в. выявилась неэффективность этих мер.

Закон об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. так опре­делял полицейскую сущность Министерства внутренних дел: «Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи». В ведении этого министерства кро­ме карательных функций, направленных на пресечение наруше­ний «тишины и благоустройства», оказались и некоторые админи­стративно-хозяйственные дела. В его ведомство попали разнооб­разные учреждения: местные административно-полицейские уч­реждения и сословные органы дворянства и городских сословий, органы благотворительности, управление иностранными поселен­цами, продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, управление некоторыми отраслями про­мышленности—-соляные конторы и Мануфактур-коллегия. Зна­чение этого министерства в системе правительственного аппарата

подчеркивалось тем, что министром оыл назначен один из членов Негласного комитета — граф В. Кочубей, а его товарищем — П. Строганов. По инициативе Кочубея в июне 1803 г. были уп­разднены находившиеся в составе министерства коллегии и соз­дан построенный на принципе единоначалия департамент мини­стерства.

Разнородность задач Министерства внутренних дел тормозила управление полицией, полицейскую опеку и регламентацию от­дельных административно-хозяйственных отраслей деятельности. 17 августа 1810 г. по проекту М. Сперанского из этого, министер­ства выделилось Министерство полиции для управления админи­стративно-полицейскими учреждениями и некоторыми наиболее важными полицейско-хозяйственными делами. Одновременно из министерства были выделены вопросы заведования «иностранны­ми исповеданиями» с образованием центрального ведомства — Главного управления духовных дел разных (иностранных) испо­веданий^[XLI].

На эти ведомства были распространены принципы «Общего учреждения министерств».

Министерство внутренних дел получило новое устройство. При министерстве были созданы совет, канцелярия и департаменты. Департамент государственного хозяйства и публичных зданий ведал сбором статистических сведений, управлением иностранны­ми поселениями, постройкой и эксплуатацией «публичных зда­ний»— казенных помещений, в которых находились государствен­ные учреждения, казармы, тюрьмы, государственные склады и т.п. В министерстве были созданы также департамент мануфактур и внутренней торговли и почтовый департамент. Министр внут­ренних дел О. П. Козодавлев выступал горячим поклонников протекционизма, развития промышленности и техники.

Министерство полиции состояло из министра, двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал департамент полиции исполнительной. Продо­вольственными делами и приказами общественного призрения — департамент полиции хозяйственной, а врачебным составом, за­готовлением медикаментов и снабжением медицинских учреж­дений— департамент полиции медицинской. Важнейшую роль в аппарате министерства играла Особенная канцелярия — орган политического сыска, осуществлявший борьбу с крестьянским и общественным движением, цензуру, расследование важнейших уголовных дел, а также функцию контрразведки.

Известная общность задач министерств полиции_и внутренних дел, а также финансовые затруднения привели в 1819 г. к уп­разднению Министерства полиции и - включению его аппарата

в Министерство внутренних дел. Департамент мануфактур и внут­ренней торговли был передан в Министерство финансов. Особен­ная канцелярия Министерства внутренних дел была упразднена в 1826 г. в связи с созданием Третьего отделения.

В 30—40-х годах в Министерстве внутренних дел был прове­ден ряд организационных мероприятий, направленных на усиле­ние полицейско-карательных функций за счет сокращения хозяй­ственной деятельности. В 1842 г. ведавшая личным составом мест­ных административных органов канцелярия министерства была преобразована в департамент общих дел. Возникшая неофици­ально одновременно Особенная канцелярия министра действова­ла параллельно с Третьим отделением (раскрытие деятельности кружка петрашевцев).

С 1819 г. обособился в самостоятельное ведомство Почтовый департамент, преобразованный в 1830 г. в Главное управ­ление почт. Наряду с управлением почтовым делом это ве­домство имело и важнейшую сыскную функцию — занималось перлюстрацией корреспонденции.

Центральный аппарат учрежденного в 1802 г. Министер­ства юстиции вырос из канцелярии генерал-прокурора. На это министерство была возложена задача управления системой суда и прокуратуры (заведование личным составом, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью). Аппарат ми­нистерства состоял из министра, его товарища, совета («консуль­тации») , канцелярии министра и департамента. Подготовка чи­новников канцелярий судебного ведомства с 1835 г. проводилась в Училище правоведения — привилегированном учебном заведе­нии для дворян, равном по правам с Царскосельским лицеем.

В условиях разложения феодально-крепостнического строя министерство проявляло заботу об охране земельных прав и со­словных привилегий дворянства. Подтверждавшие это докумен­ты находились в различных архивах (Разрядном, Вотчинном и Старых дел). В 1852 г. все эти документы были централизованы в Московском архиве Министерства юстиции, ставшем одним из крупнейших исторических архивов России^[XLII].

Судебная система была первым звеном крепостнического го­сударства, пришедшая в негодность, и, несмотря на это, реакци­онный министр юстиции гр. В. Н. Панин (министр с 1839 по 1862 г.) противился буржуазным преобразованиям.

Созданное в 1802 г. Министерство финансов включи- ло в свой состав различные хозяйственно-финансовые коллегии и другие финансовые учреждения. Оно не было единственным фи­нансово-хозяйственным органом России. Многие финансовые и хо­зяйственные дела велись в Министерстве внутренних дел, Госу­дарственном казначействе и Министерстве коммерции

(1802—1810)—небольшом ведомстве, включавшем в свой состав Коммери-коллегию и заведовавшем вопросами внешней торговли и таможенным делом. Его создание было вызвано желанием уси­лить активный внешнеторговый баланс, но вскоре его деятель­ность была подорвана континентальной блокадой. С упразднени­ем этого министерства его дела перешли в іМинпстерство финан­сов, составив департамент внешней торговли.

Главным назначением Министерства финансов было заведова­ние источниками государственных доходов; кроме того, в его ве­дении находились органы государственного кредита, а также технический аппарат по взыманию налогов и распределению сумм, изготовлением металлической монеты и бумажных денег.

Организационное устройство Министерства финансов' измени­лось после распространения на него принципов «Общего учреж­дения министерств». Аппарат министерства состоял из министра, канцелярии, совета и шести департаментов. Министром фи­нансов с 1810 по 1823 г. был граф Д. А. Гурьев. Податным делом по взиманию прямых и косвенных налогов, а также повинностя­ми населения заведовал департамент разных податей и сборов. Со времен восьмой ревизии (1833) на этот департамент возлага­лось общее руководство по проведению переписей тяглого насе­ления.

Департамент государственных имуществ управлял государ­ственными крестьянами и государственными имуществами, на­правляя свои усилия на извлечение наибольших доходов. Те же задачи преследовал и департамент горных и соляных дел. Этот департамент заведовал горными заводами, Монетным двором, со­ляными промыслами и приписанными к ним рабочими, а также осуществлял надзор за частной промышленностью. При нем нахо­дились Горный ученый комитет и Горный институт.

В 1819 г. из Министерства внутренних дел в Министерство финансов был передан департамент мануфактур и внутренней торговли, а в 1821 г. в состав Министерства финансов включено Государственное казначейство, составлявшее отныне департамент государственного казначейства. Одновременно для приема, хра­нения и отпуска денежных средств было создано Главное казна­чейство.

Возросла роль Министерства финансов в разработке бюджета. Каждое министерство не позднее 15 ноября представляло минист­ру финансов свои сметы, которые сводились в единую роспись доходов и расходов и вносились на рассмотрение в Государствен­ный совет, а затем поступали на утверждение императора. В осно­ве составления и реализации бюджета лежала строгая секрет­ность. Она была вызвана стремлением скрыть от народных масс антинародный характер финансовой политики, а от западноевро­пейских кредиторов — ухудшающееся финансовое положение страны.

Для изыскания средств по погашению дефицита еще в 1806 г. был учрежден межведомственный Ф и н а н с о в ы й к о м и т е т,

а для сокращения Государственного долга с 1810 г. в аппарате министерства действовала Комиссия погашения долгов.

В условиях феодально-крепостнического хозяйства кредит был развит крайне слабо. Все банки России в начале XIX в. (Заем­ный, сохранные казны при воспитательных домах в Петербурге и Москве, приказы общественного призрения), за исключением ассигнационного, выдавали ссуды помещикам под залог их име­ний и «душ» крепостных. Ассигнационный банк занимался эмис­сией (выпуском ассигнаций и обменом ассигнаций на звонкую монету).

В 1847 г., для того чтобы «дать купечеству вящие способы к увеличению и расширению коммерческого оборота», был ут­вержден Государственный коммерческий банк.

В административном отношении все эти кредитные учрежде­ния не были централизованы. Если ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Министерства фи­нансов, то ссудные казны — в ведомстве императрицы Марии Фе­доровны, а приказы общественного призрения — в Министерстве внутренних дел.

В 1818 г. для высшего надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями этих банков был утвержден Совет госу­дарственных кредитных установлений, состоявший из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Этот Совет, как и финансовый комитет, не входил в состав Министер­ства финансов (председателем его был председатель Государ­ственного совета), но оба эти учреждения по компетенции и де­лопроизводству имели с министром финансов тесную связь. Заве­дование кредитными учреждениями Министерства финансов осу­ществляла Особенная канцелярия по кредитной части.

Усиление значения капиталистических элементов в России отразилось и на организации Министерства финансов. По жела­нию фабрикантов сменивший Д. А. Гурьева на посту министра финансов Е. Ф. Канкрин (1823—1844) учредил при департамен­те мануфактур и внутренней торговли в 1828 г. Мануфактурный совет, а в 1829 г. по ходатайству купцов — Коммерческий совет. В составе этих советов под председательством министра финан­сов заседали в качестве членов (мануфактур и коммерц-советни- ков) фабриканты, заводчики и купцы. Советы собирали сведения о состоянии промышленности и торговли, разрабатывали меро­приятия по их улучшению. Через эти советы и их местные орга­ны русская буржуазия ходатайствовала перед правительством о своих «пользах и нуждах». ^Мануфактурный совет в 30—40-х годах организовал ряд промышленных выставок (1829, 1839, 1849), назначая премии и награды за лучшие изделия.

Для подготовки инженерно-технических надзоров для русской промышленности в 1831 г. было открыто высшее техническое учебное заведение — Технологический институт. Это было граж­данское учебное заведение с недворянским составом учащихся.

В интересах нормализации хозяйственной жизни была прове­

дена денежная реформа в 1839—1843 гг. Для выпуска кредит­ных билетов в составе Министерства финансов была учреждена Экспедиция государственных кредитных билетов. После прекра­щения всех денежных операций по ассигнациям Государственный ассигнационный банк был ликвидирован (1847).

Активное регулирующее вмешательство государства в эконо­мическую жизнь страны преследовало, однако, не интересы бур­жуазии, а укрепление системы этого государства и класса поме­щиков.

Выступая сторонником кредитования помещичьего хозяйства, Канкрин отказался от кредитования промышленности, выступал против железнодорожного строительства, создания частных бан­ков: его гильдейская реформа 1824 г. тормозила выделение капи­талистических элементов из крестьян и мещан.

Чисто крепостнической политики придерживалось министер­ство и в отношении горнозаводской промышленности, основная часть которой находилась на Урале. Чтобы поддерживать про­изводство чугуна и железа на определенном уровне, правитель­ство пошло на милитаризацию горного дела. В 1834 г. Департа­мент горных и соляных дел был преобразован в военизированное главное управление горных и соляных дел, состоявший из депар­тамента, штаба корпуса горных инженеров, горного аудиториата. По горным заводам были расположены воинские команды. Эта военизация должна была предотвратить волнения крепостных горнозаводских рабочих.

Хроническая дефицитность бюджета, покрываемая эмиссией кредитных билетов и займами (иностранными и внутренними), привела финансовую систему крепостнического государства после Крымской войны к краху.

В 1810 г. ряд учреждений, осуществлявших формальный конт­роль за приходом и расходом всех казенных и общественных сумм и капиталов (государственная экспедиция счетов Сената, департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция департамента водяных коммуникаций), был объединен в соответствии с планом финансов Сперанского в Главное управление ревизии государствен­ных счетов. Небольшой аппарат этого ведомства состоял из государственного контролера и двух департаментов (граждан­ской, военной и морской отчетности). Финансовый контроль носил формальный характер и ограничивался проверкой документов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело. Ряд ведомств (некоторые высшие учреждения, Министерство двора, благотворительные учреждения и т. п.) не был подотчетен даже такому контролю.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных сче­тов было переименовано в Главное управление государственного контроля; был создан совет — орган проверки контрольной дея­тельности департаментов и департамент морской отчетности. Од­нако состояние финансового контроля не улучшилось.

Созданные в начале XIX в. Экспедиция устроения дорог и Де­партамент водяных коммуникаций в 1809 г. были объединены в Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения. Директором этого управления был назначен член царской фами­лии принц Георг Ольденбургский (шурин Александра I). В 1811 г. это ведомство стало именоваться Главны _Ам управлением V путей сообщения.

В 1832 г. в ведение Главного управления .из Министерства внутренних дел была передана вся строительная часть по по­стройке так называемых «публичных зданий» и заведованию ими. С этого времени Главное управление получило наименование Главного управления путей сообщения и публичных зданий. Ап­парат Главного управления начинает расти. В 1839—1842 гг. по­явилось несколько департаментов, в том числе департамент же­лезных дорог, возглавивший строительство и эксплуатацию первой железной дороги в России^[XLIII]. В 1842 г. была создана теле­графная часть (по заведованию световым телеграфом), преобразо­ванная впоследствии в Телеграфное управление.

Крепостническая Россия построила очень мало путей сообще­ния: несколько каналов, шоссейных дорог и железнодорожных линий. К 1855 г. Россия имела всего 980 верст железных дорог.

Создание 26 декабря 1837 г. Министерства гос у дар-_ѵ ственных имуществ было связано с планами постепенной ликвидации крепостничества, при сохранении экономического и политического господства помещиков-дворян. Это министерство управляло государственными крестьянами, государственными иму­ществами, а также осуществляло «попечительство» об усовершен­ствованиях в области сельского хозяйства (внедрение среди го­сударственных крестьян новых методов обработки земли, распро­странение агрономии, новых культур, открытие для государствен­ных крестьян школ, больниц и т. п.).

Система «благожелательного попечительства», осуществляе­мая в отношении государственных крестьян, превратилась в на­зойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на стеснение и регламентацию всякой деятельности крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства.

С 1837 по 1866 г. основной задачей министерства было управ­ление государственными крестьянами: это определяло и его уст­ройство. Аппарат министерства состоял из министра (первым ми­нистром был инициатор реформ управления государственными крестьянами граф П. Д. Киселев), совета, канцелярии четырех департаментов. Два департамента управляли государственными крестьянами и государственными имуществами центральных гу­берний и окраин России. Третий департамент осуществлял попе­чительство об усовершенствовании сельского хозяйства (с 1845 г. назывался департаментом сельского хозяйства). В 1843 г. был

образован лесной департамент, в ведении которого находились военизированный корпус лесничих и Лесной институт. Созданное в 1843 г. как самостоятельное ведомство для управления госу­дарственными п надзора за частными конскими заводами Глав­ное управление государственного коннозаводства в 1848—1856 гг. входило в состав Министерства государственных имуществ.

Сущность и формы эксплуатации казенных крестьян феодаль­но-крепостническим государством, осуществляемые через Мини­стерство государственных имуществ, мало чем отличались от экс­плуатации помещиками крепостных крестьян. Эти взаимоотноше­ния государственных крестьян и феодального государства В. И. Ле­нин называл «государственным феодализмом»^[XLIV].

< Министерство императорского двора и уде­лов было образовано 22 августа 1826 г. путем механического объединения ряда разнородных по назначению учреждений, су­ществовавших ранее и обслуживавших императора и членов его фамилии. Большую группу учреждений министерства составляли различные дворцовые конторы. Дворцовая «его императорского величества» контора была придворным- административно-хозяй­ственным учреждением. Здесь же велись камер-фурьерские жур­налы. Егермейстерская контора заведовала царской охотой; Коню­шенная контора — царскими конюшнями; существовали дворцо­вые конторы царя и членов царской фамилии. Включенный в со­став министерства департамент уделов заведовал имуществом и крестьянами, принадлежавшими членам императорской фа­милии.

Кабинет его императорского величества окончательно утратил свое общегосударственное значение и превратился в канцелярию императора по заведованию его личным имуществом (землями, предприятиями, драгоценностями) и крестьянами, а также финан­сово-хозяйственными делами всего министерства.

Еще с XVIII в. в России установилась практика награждения гражданских чиновников и командного состава армии и флота орденами. Созданный в 1797 г. Капитул императорских и цар­ских орденов был исполнительной инстанцией для награждения орденами. Он ведал заготовлением орденских знаков и грамот, церемонией выдачи орденов, следил за исполнением ритуала при вручении каждого ордена. В 1842 г. Капитул орденов был вклю­чен в состав Министерства императорского двора и уделов; ми­нистр двора стал одновременно и канцлером орденов.

В состав министерства входила значительная группа учреж­дений, связанных с культурой: Театральная дирекция император­ских театров, управлявшая казенными театрами в Петербурге (Александрийский и Мариинский), в Москве (Большой и Малый) и в Варшаве; «императорская» Академия художеств, «импера­торский» Эрмитаж и другие музеи, а также научные учреждения (с 1859 г.— Археологическая комиссия). Материальная поддерж­

ка царского двора создавала условия для развития театрального и хореографического искусств, пополнения коллекций Эрмитажа, создания выдающихся произведений живописи и архитектуры. Однако императорская фамилия и придворная среда нередко тор­мозили развитие наук и искусств, насаждая монархические и ан­тидемократические вкусы и традиции в театре, живописи и т. д.

Министерство императорского двора и уделов занимало осо­бое положение в центральном аппарате и не было подконтроль­ным ни одному из высших учреждений. Оно было важным звеном российского абсолютизма на той стадии, когда потребовалось чет­кое разделение имущественных интересов и средств абсолютного монарха и государства.

Созданное в 1802 г. для «воспитания юношества и распростра­нения наук» Министерство народного просвещения/ имело в своем ведении высшие, средние и низшие учебные заве­дения, Академию Наук, Академию художеств (1811—1829), типо­графии, цензуру. Первым министром был екатерининский вель­можа граф П. В. Завадовский. Аппарат министерства был неве­лик. Роль коллегии при министре, разрешавшей все вопросы ад­министративного, хозяйственного, учебного и научного характера, играло Главное правление училищ; оно состояло из назначенных императором чиновников и попечителей учебных округов. Един­ственный департамент министерства являлся исполнителем реше­ний Главного правления. В ведении министерства находились созданная в 1814 г. Публичная библиотека в Петербурге, Румян­цевский музей и основанная в 1839 г. Пулковская обсерватория. В 1817—1824 гг. аппарат Министерства народного просвещения входил в состав Министерства духовных дел и народного про­свещения.

После подавления восстания декабристов Министерство народ­ного просвещения обратило свои усилия на гонение всего пере­дового и прогрессивного в просвещении и науке. В июне 1826 г. был принят новый обширный цензурный устав (он состоял из 19 глав и 230 параграфов). Этот устав кроме карательных задач ставил и другую цель — определять направление литературы: «...дать полезное или по крайней мере безвредное для блага оте­чества направление»,— гласил § 1 устава. Параграф 15 рекомен­довал цензорам запрещать все, в чем можно было усмотреть двоя­кий смысл. Для общего надзора и руководства цензурой был учрежден межведомственный Верховный цензурный комитет, а в ведении министерства — Главный цензурный комитет. Мест­ные цензурные комитеты подчинялись надзору попечителей учеб­ных округов. Цензурный устав 1826 г., прозванный современни­ками «чугунным», просуществовал недолго. 22 апреля 1828 г. при­нимается новый устав, который ставил перед цензурой только одну задачу: «Запрещать издание или продажу тех произведений словесности, наук или искусств, как в целом составе или в ча­стях своих вредных в отношении к вере, престолу, добрым нра­вам и личной чести граждан». Верховный и Главный цензурные

комитеты были упразднены. Общее руководство цензурными ко­митетами в Петербурге, Москве, Риге, Киеве, Вильно, Одессе, Тифлисе и отдельными цензорами в Дерите, Ревеле, Казани осу­ществляло Главное управление цензуры, включавшее кроме чи­новников министерства народного просвещения представителей от других ведомств (управляющего Третьим отделением, Синода, министерств внутренних и иностранных дел); цензуру произве­дений иностранной печати осуществлял подчиненный ему Коми­тет иностранной цензуры.

В 30—40-х годах в России широкое распространение получает ведомственная цензура. Кроме Министерства народного просве­щения, Синода и Третьего отделения цензуру осуществляли почти все министерства и даже небольшие ведомства. Цензурные гоне­ния тяжело отражались на передовой общественно-политической мысли, литературе, искусстве и науке.

Прогрессивной теории дворянских революционеров царизм противопоставил теорию «официальной народности», сформулиро­ванную чиновником Министерства народного просвещения С. С. Уваровым. Став министром народного просвещения - С. С. Уваров (1833—1849) проводил эту политику через все орга­ны министерства.

С 30-х годов в аппарате министерства значительно возросло единоначалие, усилились централизаторские тенденции. Времен­ное «учреждение» министерства 1835 г. увеличило значение де­партамента. В него из Главного правления училищ были переда­ны многие (особенно административные) дела. К середине 40-х годов Главное правление училищ существовало лишь на бумаге.

Название Министерства народного просвещения не соответ­ствовало действительной его деятельности. Фактически просвеще­нием и наукой были затронуты немногие верхушечные слои насе­ления. К 1856 г. в университетах и лицеях России обучалось 2282 студента, в гимназиях 19 098, в уездных, приходских и част­ных училищах 95 315 человек (всего 118 895 человек). Для мно­гомиллионного населения России (по 10-й ревизии в 1857 г. в ев­ропейской России проживало 59 330 тыс.) такое количество уча­щихся было ничтожно малым.

Устав Академии Наук 1803 г. восстанавливал в ней гумани­тарные науки, освобождал ее от учебных функций. Власть прези­дента ограничивалась академическим собранием, учреждалась должность непременного секретаря. На академиков и адъюнктов была распространена «Табель о рангах» (6—8-е классы). На должность президента назначались крупные сановники (Н. Н. Но­восильцев, А. К. Разумовский, А. Н. Голицын, С. С. Уваров). Устав 1836 г. именовал Академию Наук «первенствующи_Ам науч­ным сословием». В 1841 г. в ее состав была включена Российская академия. Академия Наук была разделена на 3 отделения: фи­зико-математических наук, русского языка и словесности (бывшая Российская академия), а также исторических наук и филологии.

В 1834 г. в составе министерства была учреждена Археогра-

фнческая комиссия, превратившаяся вскоре в научное учрежде­ние по систематическому изданию источников по отечественной истории («Акты археографической экспедиции» с 1836 г., «Акты исторические» и «Полное собрание русских летописей» с 1841 г. и др.).

Учрежденное в 1802 г. Военное министерство (доу 1808 г. оно называлось Министерством военно-сухопутных сил) включило в свой состав аппарат одной Военной коллегии. При первом министре С. К. Вязьмитинове над министерством стояла Военно-походная канцелярия.

В январе 1812 г. на министерство распространяется «Общее учреждение министерств». Военная коллегия и Военно-походная канцелярия были упразднены. При министерстве учреждаются Совет, общая и особенная канцелярия и 7 департаментов: ин­спекторский (заведовал личным составом армии), аудиториатский (распоряжался личным составом военных судов и проводил ре­визию военно-судебных дел), артиллерийский, инженерный, про­виантский, медицинский и комиссариатский (ведал снабжением войск вещевым и денежным довольствием). В составе министер­ства были созданы Военно-учебный комитет и Военно-топогра­фическое депо.

27 января 1812 г. было утверждено «Учреждение о большой действующей армии». В отличие от предшествующих положений о полевом устройстве армии оно предоставляло главнокомандую­щему широкие полномочия, развязывавшие его инициативу, ранее стесненную императором и различными высшими и центральными учреждениями. В «Учреждении» подчеркивалось, что главно­командующий на театре военных действий «представляет лицо императора и облекается властью его величества». Ближайшим помощником главнокомандующего был начальник его штаба, ко­торому подчинялись ведавший военно-оперативными вопросами генерал-квартирмейстер и распоряжающийся административно- хозяйственными делами армий дежурный генерал. В условиях Отечественной войны 1812 г. широкие права и самостоятельность главнокомандующего генерал-фельдмаршала М. И. Кутузова, а также стройность организационного устройства полевого управ­ления армии сыграли большую роль в подготовке' и осуществле­нии изгнания армии Наполеона из России.

После окончания войн с Наполеоном армия царской России — военный оплот Священного союза — не была сокращена, а в пол­ном составе расквартирована в западных (1-я армия) и южных (2-я армия) районах европейской части России; на окраинах были созданы «отдельные корпуса», представлявшие небольшие армии (Финляндский, Литовский, Оренбургский и Кавказский). Был со­хранен существовавший во время войны принцип разделения во­енного аппарата-. Это было закреплено «Учреждением о действу­ющей армии в мирное время» 12 декабря 1815 г., когда единое военное ведомство разделили на две самостоятельные части: Глав­ный штаб его императорского величества и Военное министер­

ство. В состав Главного штаба, возглавляемого начальником ге­нерал-адъютантом князем П. М. Волконским (1815—1823), во­шли генерал-квартирмейстер с подчиненными ему Военно-ученым комитетом и Военно-топографическим депо, дежурный генерал, которому подчинялись инспекторский и аудиториатский департа­менты, обер-священник армии и флота и инспектор госпиталей. В 1819 г. военные материалы XVIII — начала XIX в. были объ­единены в Архив инспекторского департамента Главного штаба^[XLV].

В ведении военного министра (им был генерал П. П. І\о- новницын) остались Совет и хозяйственные департаменты. Воен­ный министр своего доклада царю не имел, и по его ведомству царю докладывал начальник Главного штаба е. и. в.

Строевая часть артиллерии и инженерных войск в 1819 г. обо­собилась в самостоятельные ведомства во главе с великими князьями: Николаем Павловичем — генерал-инспектором по инже­нерной части и Михаилом Павловичем — генерал-фельдцейхмей- стером.

В 10-е годы в России создаются военные поселения. Идея во­енных поселений возникла в период разложения феодально-кре­постнического строя и выражала желание господствующих верхов сохранить огромную армию без подрыва экономического состоя­ния государства ежегодными обременительными рекрутскими на­борами, а также создать оторванные от народа, слепо преданные своим командирам войска на случай народных волнений. Главный начальник военных поселений генерал А. А. Аракчеев возглавил аппарат по управлению военными поселениями (Главный штаб военных поселений, Экономический комитет).

Восстания военных поселян и колоссальные расходы, связан­ные с их устройством, вынудили Николая I в 1826 г. ликвидиро­вать ведомственную обособленность центрального аппарата по управлению военными поселянами. Аракчеев был отставлен от всех должностей. Штаб военных поселений и Экономический ко­митет вошли в состав Главного штаба е. и. в. под наименованием «Главного штаба его императорского величества по военным по­селениям».

С середины 20-х годов начало обособляться управление сред­ними военно-учебными заведениями (пажеский и кадетские кор­пуса). В 1831 г. был создан «Штаб его императорского высочества по управлению военно-учебными заведениями». Во главе этого ведомства последовательно стояли великие князья Константин и Михаил; впоследствии их сменил наследник престола Александр.

Разделение единого военного центрального управления на не­сколько самостоятельных ведомств тяжело отразилось на состоя­нии русской армии, что подтвердили войны России с Турцией и Персией в 20-х годах XIX в. В связи с этим был поставлен вопрос

о ведомственной централизации военного управления. Уже с 1827—1828 гг. должности начальника Главного штаба и военно­го министра были объединены в лице генерала А. И. Чернышева, а после реформы Военного министерства в 1832 г. был упразднен аппарат Главного штаба е. и. в. и должность его начальника.

Правительство обращает внимание на военно-теоретическую подготовку командного состава, разработку планов военных опе­раций. В 1827—1829 гг. «Свита е. и. в. по квартирмейстерской части», состоявшая из наиболее подготовленных в теоретическом отношении генералов и офицеров, объединяется с Военно-топогра­фическим депо и Корпусом топографов в Департамент генерально­го штаба. На департамент возлагаются задачи изучения обстанов­ки и данных для подготовки и проведения боевых операций, бое­вая подготовка войск, перемещение, военно-топографическое дело. В 1830 г. создается высшее учебное заведение — Военная академия, переименованная в 1855 г. в Николаевскую академию генерального штаба.

После восстания военных поселян в 1831 г. была окончательно уничтожена обособленность управления военными поселениями, для управления ими в министерстве в 1832 г. учреждается Депар­тамент военных поселений, существовавший до 1857 г.

Все эти частичные преобразования подготовили общую рефор­му министерства, завершенную 29 марта 1836 г. и сосредоточив­шую основные вопросы военного управления в Военном министер­стве. Вместо незначительных совета и канцелярии министра в ап­парате Военного министерства учреждаются Военный совет — за­коносовещательное учреждение по военному ведомству и орган по общему руководству военным хозяйством, а также Канцелярия министерства, связавшая министра со всем обширным военным аппаратом. Вопросы военного управления осуществлялись с по­мощью девяти департаментов (добавились еще два: генерального штаба и военных поселений).

В последующие годы Военное министерство сохранило свое устройство, если не считать нового «Устава об управлении арми­ей в военное и мирное время» 5 декабря 1846 г., ухудшившего аппарат полевого управления. По новому «Уставу» в армии созда­вался громоздкий полевой аппарат с множеством коллегиальных управлений, бесполезных должностных лиц и сложным делопроиз­водством. В 1855 г. в ведении министерства были созданы две новые академии — Военно-инженерная и Артиллерийская.

Крайняя централизация военного управления, мелочная регла­ментация деятельности его низших звеньев при почти полной бес­контрольности и другие пороки военной администрации — все это было полностью сохранено в военном- аппарате и в период Крым­ской войны, которая вскрыла военную отсталость России.

Учрежденное в 1802 г. Морское министерство (до V 1815 г. называлось Министерством военно-морских сил) включа­ло в свой аппарат Адмиралтейств-коллегию. Первым морским министром был способный и высокообразованный адмирал

Н. С. Мордвинов, который пробыл на этом посту всего три меся­ца; его сменил известный по битве на р. Березине «сухопутный адмирал» П. В. Чичагов, возглавлявший министерство до 1809 г.

При Морском министерстве первоначально была создана «Во­енная по флоту канцелярия», а в 1803 г. Адмиралтейский депар­тамент; последнему было передано заведование всей научной и инженерно-строительной частью морского ведомства. В состав Морского министерства входил и Морской кадетский корпус — единственное военно-морское учебное заведение России.

В 1827 г. Адмиралтейств-коллегия была упразднена и управ­ление морским ведомством разделено по примеру военного ведом­ства на Морской его императорского величества штаб и Морское министерство. Главой морского ведомства был начальник Глав­ного морского штаба, ему подчинялся морской министр. С 1827 по 1855 г. пост начальника морского штаба занимал князь А. С. Меншиков.

В 1836 г. произошла централизация морского управления. Главный морской штаб и должность морского министра были упразднены и все учреждения объединены в составе Морского министерства во главе с начальником штаба.

Появление паровых судов в военно-морском флоте вызвало’ создание в аппарате Морского министерства в 1842 г. Пароход­ного комитета. С 1848 г. стал выходить в свет официальный орган министерства журнал «Морской сборник».

Крымская война вскрыла недостатки и в организации управ­ления парусного военно-морского флота. Со второй половины 50-х годов XIX в. стал вопрос о реорганизации всего морского ведомства.

По реформе 1802 г. в состав Министерства иностран­ных дел была включена Коллегия иностранных дел. С этого времени ее роль стала падать. Многие важнейшие вопросы по сношениям с иностранными государствами были переданы в кан­целярию министра, а в коллегии остались различные хозяйствен­ные вопросы.

При канцелярии находился Московский архив Министерства иностранных дел, при котором в 1811 г. была создана Комиссия печатания государственных грамот и договоров, предпринявшая издание «Собрания государственных грамот и договоров».

В 1819 г. из коллегии и канцелярии министерства были выделе­ны дела по сношениям с азиатскими странами и переданы в Ази­атский департамент; туда же попали административные дела по управлению некоторыми народами бывших пограничных районов. Кавказа, Астраханской губернии, Казахстана. Только с 20-х годов началась постепенная передача их в ведомство Министерства вну­тренних дел, растянувшаяся на всю вторую четверть XIX в.

Из всех ведомств России Министерство иностранных дел в пер­вой четверти XIX в. больше всего испытывало личное вмешатель­ство царя. Николай I, так же как и его предшественник, особое внимание уделял военному аппарату и ведомству иностранных

дел. Стоявший долгие годы (1814—1856) во главе министерства граф К. Р. Нессельроде стремился как можно дольше сохранить старую организацию министерства.

«Общее учреждение министерств» было распространено на Министерство иностранных дел только в 1832 г., когда была упразднена коллегия, учреждены Совет министра и ряд департа­ментов. Дипломатические сношения с Западной Европой и Амери­кой сосредоточивались в двух департаментах: внешних и внутрен­них сношений. Департамент внешних сношений вел политическую переписку с иностранными правительствами, собирал газетные сведения о внутриполитическом положении иностранных госу­дарств, хранил цифры. С 1846 г. этот департамент был преобразо­ван в Особенную канцелярию министерства. Все текущие дипло­матические дела с заграничными государствами, защита интересов русских подданных за границей, консульские дела находились в ведении департамента внутренних сношений.

С Венского конгресса 1815 г. Министерство иностранных дел являлось проводником традиционной политики реакционного Свя­щенного союза, нередко несоответствующей интересам России. За пренебрежение этими интересами современники называли Нессель­роде «русским министром австрийских иностранных дел». Близо­рукость и ошибочность внешней политики царизма обнаружились к началу Крымской войны, вскрывшей дипломатическую изоляцию России и поставившей вопрос об изменении курса внешней поли­тики, а в связи с этим и об организационных переменах в Мини­стерстве иностранных дел.

4. Местные государственные учреждения

Основными административно-территориальными единицами доре­форменной России являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло до 48, а к середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не предусматривало повсе­местного восстановления института наместников. «Особенное» управление сохранилось лишь в некоторых местностях России, главным образом на окраинах, где трудности связи с центром тре­бовали расширения прав местной администрации. Наместники существовали в царстве Польском (с 1815 г.), на Кавказе (с 1844— 1845 гг.), а генерал-губернаторы — в Финляндии, Западной и Вос­точной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае, Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве). Если в начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губер­ниями в них), то в 1850 г. было 10 генерал-губернаторств, с две­надцатью губерниями.

Генерал-губернатор - являлся главой местной администрации ' нескольких губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губерний осуществлялась через - канцелярию. В своей деятельности генерал-губернаторы и наместники руковод­ствовались весьма неопределенными формулировками «Учрежде­

ния о губерниях» 1775 г., дававшими им широкий административ­ный простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она только подчеркивала ответственность генерал-губер­натора за «состояние умов».

С начала века сложилась ведомственная («линейная») систе­ма управления; все местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-губернаторов) были распре­делены по соответствующим министерствам-ведомствам.

Местные учреждения Министерства внутренних дел.

В дореформенной России сохранилась в основном систе­ма административно-полицейских правительственных учреж­дений и сословных органов, созданная в 1775—1785 гг. Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью административных учреждений: канце­лярии губернатора, губернского правления, ряда комиссий, коми­тетов и присутствий. С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.

Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление власти губернаторов, рост их влияния на местные органы всех ведомств (осуществляемые иногда в форме так называемого «надзора» губернатора за учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в «На­казе губернаторам» 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора «хозяином губернии».

Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной администрации и полиции были подчине­ны воинские части местных войск и военные учреждения на тер­ритории губернии.

Основным административным учреждением губернии счита­лось губернское правление, возглавляемое губернатором. В зако­нах подчеркивалось, что оно «управляет в силу законов всей гу­бернии» и является коллегиальным учреждением под председа­тельством губернатора. Фактически к середине XIX в. губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцеля­рию при губернаторе. Роль общего присутствия губернского прав­ления сводилась к ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, к ряду хозяйственных операций (напри­мер, к совместному участию с казенной палатой в торгах), к об­суждению некоторых мелких вопросов организации и делопроиз­водства. Все основные дела губернского правления были сосредо­точены в канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обна­родованием законов, наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского правления, газетой «Губернские ведо­мости». Через второе отделение губернатор осуществлял руковод­ство полицией, третье — связь администрации с местными судами, и, наконец, четвертое — с финансово-хозяйственными органами.

Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для усиления оперативности их деятельности в первую полови­ну XIX в. был создан ряд коллегиальных учреждений: комитетов, комиссий или присутствий под председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства, губернский проку­рор, председатель казенной палаты, управляющий палатой госу­дарственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.

Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губерн­ские рекрутские присутствия, переименованные в 1831 г. в рек­рутские комитеты. Они издавали ряд распоряжений по проведе­нию рекрутских наборов и следили за исполнением этих распоря­жений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С по­мощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла некоторые хозяйственно-административные функ­ции. Комиссия народного продовольствия разрешала задачи со­здания запасов продовольствия; строительная и дорожная комис­зданий; для сбора статистических сведений в губерниях возникли губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы

сии осуществляли руководство по строительству дорог и казенных

суда возглавлялась секретарем и состояла из двух столов: испол­нительного и следственного (предварительное следствие находи­лось в ведении полицейских органов).

Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Уве­личение населения в уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов на более мелкие территориаль­ные полицейские единицы. По «Положению» 3 июня 1837 г. учреж­дались станы. В каждый стан губернатор назначал непосредствен­ных исполнителей — становых приставов. В осуществлении своих полицейских функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и государственных крестьян — сот­ских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков. Центром стана являлось местечко или заштатный город.

В городах «охрана тишины и порядка» возлагалась на поли­цию. сохранявшую организационное устройство, данное «Уставом благочиния» 1782 г. В ряде городов сохранялись созданные в конце XVIII в. комендантские управления и ордонансгаузы.

Управы благочиния кроме чисто полицейских дел заведовали и следственными делами. При управе благочиния находились гауптвахты — караульные -помещения с особым арестным помеще­нием, главным образом для военных и чиновников. В городах создавались также и долговые тюрьмы, в которые заключались должники по искам кредиторов. В столицах существовали почтам­ты во главе с почт-директорами, а в губерниях и уездах — и поч­товые конторы с почтмейстерами.

Полицейское управление некоторых торговых городов, имевших значительную прослойку буржуазии, втянутую во внешнюю тор­говлю, имело свою специфику. Правительство было заинтересова­но в развитии этих городов и брало их под свое «попечительство». В них создавалнсытрадоначальства (Одесса, Таганрог, Еникале — Керчь, Измаил, Феодосия). Территория градоначальства ограни­чивалась городом и его окрестностями. Градоначальники имели более широкие права, чем полицеймейстеры, и приравнивались к губернаторам. Им были подведомственны городское управление и полиция, надзор за торговлей и даже некоторые суды (напри­мер. коммерческие). Градоначальник подчинялся министру вну­тренних дел или генерал-губернатору.

По уголовным законам крепостнической России полицейские органы осуществляли предварительное следствие. Согласно, тео­рии, формальными доказательствами считались признания самого подсудимого, а все другие доказательства носили вспомогательный характер. Полицейские учреждения делали все возможное, чтобы добиться «искреннего» показания. Нередко, не выдержав избиения и пыток при предварительном заключении, даже невиновные обви­няемые признавали себя виновными.

В показаниях сторон и их свидетелей на следствии законода­тельство исходило из старого феодально сословного принципа. Статья 333 Уголовного уложения 15 августа 1845 г. гласила: «При равной степени достоверности законных свидетелей, в случае про-

тпворечия их, давать преимущество: 1) мужчине перед женщиной; 2) знатному перед незнатным; 3) ученому перед неученым; 4) духовному лицу перед светским».

К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии, находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С 1827 г. вся страна, за исключением Польши, зе­мель Войска Донского и Кавказа, была разделена на пять (впо­следствии восемь) жандармских округов. Во главе каждого округа стоял жандармский генерал. Округ делился на «отделения», охва­тывающие от одной до трех губерний. Во главе каждого «отделе­ния» стоял жандармский штаб-офицер (с 1836 г. он был в каждой губернии).

В ведении жандармских генералов и штаб-офицеров находи- гчись жандармские части. Чины жандармерии приводили в испол­нение законы и приговоры суда; они посылались на поимку бег­лых крестьян, на преследование воров, корчемников, контрабан­дистов, на «рассеяние законом запрещенных скопищ», на препро­вождение особо важных преступников и арестантов. Кроме того, жандармские чины присутствовали на ярмарках, церковных и на­родных празднествах, гуляньях, парадах. Жандармские генералы и штаб-офицеры осуществляли надзор за местным государствен­ным аппаратом, докладывая в Третье отделение о настроениях в местном «обществе» и среди крестьян.

Тюрьмы России в первой половине XIX в. были децентрализо­ваны по разным ведомствам. Высшие политические тюрьмы (Пет­ропавловская, Шлиссельбургская и Дюнемюндская) находились в ведомстве Третьего отделения. Синод имел духовные тюрьмы (на Соловках, в Суздале). Общеуголовные тюрьмы находились в ве­домстве Министерства внутренних дел. В каждом губернском городе существовал местный губернский острог, во главе которого стоял смотритель из полицейских чинов. Помогали ему надзирате­ли из солдат-инвалидов; караульную службу в тюрьме осущест­влял караульный офицер с небольшой командой. В некоторых крупных городах создавались пересыльные тюрьмы (Бутырская — в Москве). В Сибири складывается система каторжных тюрем, подчиненных генерал-губернаторам, а по пути к нимэтапы и по­луэтапы. К числу тюрем относились смирительные и работные дома.

В тюрьмах строго сохранялось сословное деление. Во всех тюрь- гиах имелись особые камеры для «благородных» заключенных, для которых существовал более облегченный режим, без посылки на работу и телесных наказаний.

Произвол тюремной администрации не знал границ. Со второй четверти XIX в. предпринимаются попытки военизации тюрем. В 1823 г. были учреждены военно-арестантские роты для осужде­ния солдат и офицеров. Это были тюрьмы с жестоким каторжным режимом. Вскоре арестантские роты превратились в разновидность общих тюрем, что было закреплено в уставе 1842 г. Они пред­назначались не только для осужденных солдат и офицеров, но

и для гражданских лиц, крепостных крестьян, осужденных за «отыскание свободы», беглых бродяг, уголовных преступников п др. В середине XIX в. в России насчитывалось 53 арестантских роты.

Органы местной дворянской корпорации имели решающее зна­чение не только в сословных дворянских делах, но и в общем управлении губернии. Губернские дворянские собрания избирали уездных исправников и уездных судей, а также заседателей от дворян в различные полицейские и судебные учреждения. Уездные предводители дворянства являлись председателями уездных коми­тетов, комиссий и присутствий, а губернский предводитель..дворян- ства — членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий.

В период подготовки крестьянской реформы по ходатайству дворян губерний в каждой губернии учреждался «комитет по улучшению быта владельческих крестьян». Эти комитеты были созданы для подготовки материалов и проектов «улучшения быта» (освобождения) крепостных крестьян на условиях, наиболее вы­годных для помещиков. Председателем каждого комитета был губернский предводитель дворянства, а членами — избранные .дво­рянами по 2 представителя от каждого уезда; два члена назнача­лись губернатором из «опытных» помещиков. Проекты губернских дворянских комитетов явились первоисточником для разработки общих проектов. В. И. Ленин писал: «Крестьян «освобождали» в России сами помещики, помещичье правительство самодержав­ного царя и его чиновники. И эти «освободители» так повели дело, что крестьяне вышли «на свободу» ободранные до нищеты, вышли из рабства у помещиков в кабалу к тем же помещикам и их ставленникам»^[XLVI].

Кризис феодального строя, возникновение в его недрах элемен­тов капиталистической формации вызвали начало разложения сословных групп городского сословия, что отразилось на судьбах городских сословных учреждений: прекратили существование городские депутатские собрания, а также общие думы, их члены использовались для отдельных поручений шестигласной думой. Городским сословным органам были переданы некоторые функции так называемой «торговой полиции», т. е. наблюдение за поряд­ками на торгах, базарах. При шестигласной думе находились осо­бые органы: торговая депутация, торговые смотрители, торговые и рядские старосты и т. п. На дело «благоустройства» города из городских доходов отпускались ничтожные суммы. Хозяйственную деятельность шестигласных дум опутывала назойливая опека губернатора.

Приниженное положение шестигласной думы, низведенной до роли хозяйственной канцелярии местных административных и полицейских учреждений, вызывало равнодушие городских со­словий к службе в сословных учреждениях и уклонение от нее.

В 1824 г. купцы 1-й и 2-й гильдии получили право отказываться от службы в сословных городских учреждениях.

Во второй четверти XIX в. городские сословные группировки становятся искусственными, переплетаясь с классами буржуаз­ного общества. Все это отражалось на судьбах сословных учреж­дений, которые не могли скрепить разнородные группировки с различными, порой уже не сословными, а классовыми интере­сами.

Местные учреждения Министерства юстиции.

До судебной реформы 1864 г. в России действовали суды, учреж­денные губернской реформой 1775 г. В начале XIX в. не были восстановлены, как излишние, верхние и нижние расправы, губерн­ские магистраты и верхние земские суды. В каждой губернии со­хранились рбщесословные суды— палаты уголовного и граждан­ского суда, совестный суд и в столицах надворный суд. В каждом уезде действовал сословный (для дворян и крестьян) уездный суд; сохранились сословные суды и для городского сословия — магистрат, ратуши, а с начала XIX в. в крупных городах стали учреждаться коммерческие и словесные суды. За исключением сословных городских судов, во всех других судах России ведущую роль играли чиновники из дворян и дворянские судьи и заседа­тели.

Важнейшими судами губернии оставались палаты уголовного и гражданского суда, председатели которых с 1831 г. избирались дворянами. При палатах гражданского суда появились «крепост­ные отделения» для оформления документов и актов: о продаже вотчин, купчих, доверенностей, духовных завещаний; здесь же оформлялись акты на продажу и покупку в обмен крепостных душ, совершаемые на территории губернии. Безрезультатность со­вестных судов привела к их упадку, сокращению и фактическому прекращению деятельности, что вызвало упразднение большинст­ва их в 1852—1857 гг.

Уездный суд был первой инстанцией для мелких уголовных и гражданских дел всех сословий уезда, кроме городского. В ве­дении уездного суда разрешались и некоторые несудебные дела: хранились межевые книги и планы, проводились ревизии («свиде­тельства») уездного казначейства, крепостное отделение уездного суда оформляло акты и документы в масштабе уезда, вместе с полицией уездный суд «вводил в имение» его законного вла­дельца.

Дореформенные суды России были придатком к администрации и полиции. На утверждение или «ревизию» губернатора посту­пали все приговоры палаты уголовного суда и дела других судов. Судебное следствие проводилось органами уездной и городской полиции, а также особо назначенными чиновниками.

В уголовном процессе господствовал следственный, или инкви­зиционный, процесс, базировавшийся на теории формальных дока­зательств. После следствия, проводимого в полицейском учрежде­нии, материал уголовного дела поступал в канцелярию суда, где

секретарь и его помощники составляли подробную записку с со­держанием «дела», с доводами сторон, справками и ссылками на законы. Стороны и их доверенные удостоверяли правильность фак­тов своими подписями. Далее секретарь докладывал краткое изло­жение дела общему присутствию суда, заседавшему в особой ком­нате за присутственным столом с неизменным «зерцалом». Доступ сторон в эту комнату запрещался. За время заседания присутст­вия (оно продолжалось 3—4 часа) рассматривалось по нескольку «дел». Таким образом, главным в дореформенном судопроизводст­ве этапом был канцелярский.

Решения судов подлежали обжалованию в вышестоящих ин­станциях, вплоть до Сената. «Дела» часто передавались на «реви­зию» в то или иное административное учреждение. В подобных случаях «дело» обрастало новыми документами, собранными через полицию.

Законы того времени создали известные преграды для апелля­ционных жалоб лиц непривилегированных сословий. Их жалобы в Сенат подавались после исполнения приговора палаты уголов­ного суда. Если Сенат признавал жалобу неосновательной, то жа­лобщик подвергался дополнительным наказаниям (заключению в тюрьму или шестидесяти ударам розгами).

Гражданский процесс отличался от уголовного лишь по фор­ме, но покоился на тех же основах.

Обширное бумажное делопроизводство, множество ревизующих и апелляционных инстанций, запутанность самого процесса созда­вали волокиту в делах. Из уголовных дел только 12,5% всех при­говоров кончалось полным обвинением. В остальных же случаях дело ограничивалось оставлением преступников «в подозрении» или «в сильном подозрении».

Произвол администрации и полиции, сословная неполноправ­ность и известная «беззащитность» представителей буржуазии в судах, взятки и незаконные поборы — все это служило известным тормозом развития промышленности и торговли, не создавало прочных гарантий охранения буржуазной собственности.

С образованием министерств прокуратура на местах была передана в ведомство Министерства юстиции; ее роль по-прежне­му была ничтожной. В условиях феодально-крепостнического госу­дарства надзор за правительственным местным аппаратом сливал­ся частично с управлением. Это слияние надзора с администраци­ей, суда с полицией было характерно для крепостнического госу­дарства, когда угнетение помещиками-дворянами многомиллион­ных масс крестьян не прикрывалось никакими ширмами «закон­ности» и проявлялось чаще всего в форме узаконенного произ­вола.

Большим препятствием для ведения судебных дел было отсут­ствие института адвокатуры. Их заменяли так называемые «хода­таи по делам», которые оформляли документацию прошений и про­чих документов, консультировали клиентов в законах, вступали

в переговоры с чиновниками суда. Нередко такими «ходатаями» были изгнанные со службы чиновники.

В середине XIX в. судебная система России вызвала недо­вольство всех слоев населения. Даже господствующие классы вы­сказывали недовольство медленностью и сложностью судопроиз­водства, грубостью судебного «процесса» и взяточничеством чинов­ников.

Местные учреждения Министерства финансов.

В каждойигубернии основными были казенная палата и уезд­ные казначейства. Казенная палата до 1845.г. возглавлялась ви­це-губернатором, а затем особо назначаемым председателем. Полуколлегиальное общее присутствие казенной палаты, состояв­шее из назначаемых советников и асессоров, разрешало дела, свя­занные с торгами на подряды.

В первой половине XIX в. было проведено пять (6—10* реви­зий (в 1811, 1815, 1833, 1850 и 1857 гг.). Все сведения о резизиях хранились в хозяйственном отделении казенной палаты. Это ?'де­ление до 1838 г. управляло государственными крестьянами и госу­дарственными имуществами (кроме лесных). Казенными лесами, чинами, местной лесной стражей, а также эксплуатацией лесов за­ведовало лесное отделение. Отделение питейных сборов осущест­вляло надзор за питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение, а также за деятельностью казенных питейных заве­дений. Винные откупа были средством обогащения не только местной администрации, но и чиновников казенных палат. Казна­чейское отделение заведовало уездными казначействами, а конт­рольное осуществляло внутренний финансовый контроль — реви­зию книг и годовых отчетов казначейств.

С учреждением местных органов Министерства государствен­ных имуществ (1838) из ведения палат было изъято управление государственными имуществами и государственными крестьяна­ми, лесные отделения в казенных палатах были упразднены, а хо­зяйственные стали называться ревизскими.

Уездные казначейства, подчинявшиеся казенной палате, веда­ли приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей денежных сумм. Они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные и вели продажу всех видов гербовой бума­ги (крепостная, заемная, для векселей и др.), а также аршинов.

В ведении Министерства финансов находились и другие мест­ные учреждения: таможенные (начальники таможенных округов с таможнями и таможенной стражей), горные (горные правления, соляные конторы), пробирные палатки, а также местные органы советов: Мануфактурного (комитеты) и Коммерческого (отделе­ния).

Местные учреждения Министерства государственных имуществ.

К двум ранее существующим с конца XVIII века звень­ям сословного управления — волостному и сельск :>му — «Учреждениям об управлении государственными имуществами в губерниях» 1838 г. добавлялись еще два правительственных

органа управления государственными крестьянами и имущества­ми: палата государственных имуществ (в каждой губернии или одна на несколько губерний) и окружное управление государст­венных имуществ (одна на несколько уездов). В каждой волости государственных крестьян был учрежден сословный суд — волост­ная расправа. Деятельность всех крестьянских сословных органов была до мелочей регламентирована уставами 1839 г.— полицей­ским и судебным.

Местными учреждениями Главного управления путей сообще­ния с 1809 г. были начальники округов путей сообщения.

Местными учреждениями, входящего в состав Министерства императорского двора и уделов Департамента уделов были удель­ные экспедиции казенных палат, а с 1808 г. были учреждены удельные конторы и их отделения в губерниях, где сущест­вовали удельные имущества и крестьяне; для последних удель­ные конторы являлись административно-полицейскими и финансо­во-хозяйственными учреждениями, им подчинялись волостные и сельские органы удельных крестьян, созданные еще в конце XVIII в. Большая часть кабинетских земель объединялась в два обширных округа (Алтайский и Нерчинский).

Потребности феодального государства, промышленности и тор­говли в грамотных кадрах заставили правительство создать зако­нами 1803—1804 гг., впервые в истории России, систему мест­ных учреждений и заведений Министерства народного просвеще­ния.

Законом 1803 г. были учреждены шесть учебных округов (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Харьковский и Казанский по нескольку губерний в учебном округе). Каждый округ возглавлял попечитель, под надзором которого находились все учебные заведения округа.

В начале XIX в. кроме созданного еще в 1755 г. Московского университета были учреждены университеты в Вильно, Харькове, Казани, Дерите. (В 1819 г. из Педагогического института был учрежден университет и в Петербурге.) Административная дея­тельность попечителя округа была ограничена «университетской автономией», созданной уставами Московского, Харьковского и Казанского университетов 5 ноября 1804 г. Состоящий из про­фессоров совет университета избирал ректора, деканов, инспекто­ра, правление (для хозяйственных дел).; совет имел обширные административные, учебные, ученые и даже судебные права (уни­верситетский суд). В 1804—1826 гг. при университетах находились и цензурные комитеты (в дальнейшем они существовали как само­стоятельные учреждения). Срок обучения в университете ограничи­вался тремя годами.

Университетские уставы делали университеты и органами управления учебными заведениями. 5 ноября 1804 г. был утвер­жден «Устав учебных заведений, подведомственных университе­там», по которому создавалась сеть учебных заведений, носящих всесословный характер: четырехклассная гимназия во главе с ди­

ректором, двухклассные уездные училища во главе со смотрите­лем^ и одногодичное приходское училище. Средними и низшими учеоными заведениями губернии заведовал директор училищ, из­бираемый университетским советом, и его подчиненный.

Между приходским, уездным училищами и гимназиями, а так­же университетами установилась преемственность.

В первые два десятилетия XIX в. в России был создан ряд привилегированных учебных заведений — лицеев. Некоторые из них по программе .были близки к гимназиям (Нежинский линей графа Безбородко), другие занимали промежуточное положение между гимназией и университетом (Ришельевский лицей в Одессе. Демидовский лицей в Ярославле), а созданный в 1810 г. Царско­сельский лицей за шесть лет обучения давал права трех факуль­тетов университета (кроме медицинского). В 1848 г. он был пере­веден в Петербург и стал именоваться Александровским.

Этот лицей готовил кадры высших чиновников страны (его воспитанники при поступлении на гражданскую службу получали чин от XIV до IX класса «Табели о рангах»). В числе 30 учащих­ся первого выпуска лицея были великий русский поэт А. С. Пуш­кин, его друзья — А. А. Дельвиг, поэт и декабрист В. К. Кюхель­бекер, декабрист И. И. Пущин, статс-секретарь, государственный секретарь, главноуправляющий Второго отделения граф М. А. Корф, министр иностранных дел и канцлер князь А. М. Горчаков и др.

Создание лицеев, а также установление ряда законов, запре­щающих обучение крепостных в учебных заведениях и ограничи­вающих обучение в гимназиях детей лиц непривилегированных сословий, свело так называемую «всесловность» школы к нулю. Крепостное право препятствовало распространению просвещения. По идее реформы 1803—1804 гг. каждый крупный город должен был иметь университет, губернский — гимназию, уездный — уезд­ные училища, а села — приходские училища. В действительности к 1825 г. из 553 губернских и уездных городов России 131 город не имел ни одной школы. В селах, как правило, школ не существова­ло. Многие губернские города не имели гимназий.

Принятый вскоре после подавления восстания декабристов новый устав гимназий и училищ 1828. г. сохранял трехстепенность школ, но в основу школьной системы положил сословность. По новому уставу директор гимназии и училища получал большие права над учебными заведениями губернии. Для надзора за пре­подаванием и «нравственной» частью в гимназии учреждалась должность инспектора. При директоре гимназии создавался офи­циальный совет. Господствующий класс ревниво следил за направ­лением образования в школах, не доверяя надзору органов Министерства народного просвещения. На каждые три года дво­рянство губернии выбирало почетного попечителя гимназии. Уси­лен был надзор и за частными учебными заведениями. В 1833 г. в каждом учебном округе создается должность инспектора частных учебных заведений.

25 июня 1835 г. было издано новое положение об учебных ■округах, сущность которого заключалась в передаче всех обязан­ностей по управлению учебными заведениями в руки попечителя учебного округа; университеты превращались в учебные заведе­ния. В каждом учебном округе в помощь попечителя создавались совет, канцелярия и должность инспектора казенных училищ.

Принятый 26 июля 1835 г. общий университетский устав сво­дил на нет «университетскую автономию», увеличивая в универ­ситете права попечителя округа. Вместо отделений университеты стали подразделяться на факультеты. Для учрежденного в 1833 г. Киевского университета был принят особый устав, ограничивший выборность деканов и установивший назначение профессоров ми­нистрам просвещения. В 1848 г. к университетам приравнен Лазаревский институт восточных языков. В 1848—1849 гг. прово­дится ограничение притока в университеты разночинцев.

Местные учреждения Синода объединялись в духов­ные (круга (епархии), совпадавшие с начала XIX в. чаще всего с губерниями. Епархии делились на духовные уезды-благочиния, а последние — на церковные приходы. Епархию возглавлял архие­рей с консисторией, благочиние — благочинный.

Епархиальным архиереям подчинялись учреждения культа (местные монастыри, соборы, церкви), а также учебные заведе­ния— средние (семинарии, духовные училища) и низшие (при­ходские школы). Лавры (Троицко-Сергиевская, Киево-Печерская, Александро-Невская и Почаевская), ставропигиальные монастыри и синодальные соборы, а также духовные академии (Московская, Киевская и Казанская) подчинялись непосредственно Синоду.

Местные учреждения военного ведомства. Хозяй­ственные департаменты Военного министерства имели свои мест­ные административно-хозяйственные органы, объединявшиеся в пссовпадавшпс друг с другом 12 артиллерийских, 8 инженер­ных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов. Эти хозяй­ственные учреждения имели очень мало прав и по каждой мелочи обращались в министерство.

Особое место в армии занимал корпус внутренней стражи. В 1811 г. местные воинские команды, находившиеся в ведении гражданских властей — губернаторов и выполнявшие наряду с полицией функцию по охране «тишины и спокойствия», были преобразованы во внутреннюю стражу. В 1816 г. был создан кор­пус внутренней стражи во главе с инспектором, подчиненным не­посредственно военному министру. Все внутренние губернии были разделены на 8 округов, в каждом из которых располагалось по нескольку бригад внутренней стражи. Бригады делились на гу­бернские батальоны и полубатальоны, инвалидные, этапные іі соляные команды. Окружной генерал являлся инспектором и командиром всех войск внутренней стражи на территории окру­га. На обязанности внутренней стражи лежали задачи «охранять внутренний порядок по требованию губернского начальства», усмирять неповиновение и разбойников, но и беглых рекрутов

и крепостных крестьян, принимать и препровождать партии' рек­рутов и арестантов, надзирать за исполнением рекрутского набо­ра, обучать рекрутов, а также нести караульную службу при арестантских ротах.

Довольно сложную организацию имели военные поселения. Полки военных поселян комплектовались главным образом из го­сударственных крестьян. Территория поселения каждого полка называлась округом; во главе его стоял начальник, при котором находились штаб и канцелярия. К концу царствования Александ­ра I в военных поселениях находилось 375 тыс. человек, т. е. Ѵз армии.

Восстание военных поселян в Новгородской губернии в 1331 г. заставило правительство провести реформу военных поселян. Большая часть военных поселян была превращена в военно-па­хотных солдат. Опека над военными поселениями ослабла, но обособленность управления продолжала сохраняться. Оконча­тельно военные поселения были упразднены в 1856—1859 гг.

Огромная армия феодально-крепостнической России требовала большого командного состава. В начале XIX в. старые шляхет­ские корпуса были преобразованы в кадетские. В 1802’г. учрежда­ется привилегированный Пажеский _ корпус, готовящий сыновей наиболее знатных дворян к’придворной службе и службе в гзар- дии.

В 1830 г. вся система подготовки командного состава получила единообразие. За исключением Пажеского корпуса, сохранившего особое положение, все военно-учебные заведения были преобразо­ваны в кадетские корпуса, в которых в течение 7 лет обучения подготавливались офицеры. Кадетские корпуса получили сОбщее положение» и «Устав». В кадетских корпусах характерны были увлечения линейной тактикой и муштрой. От офицера требовали слепого выполнения уставов и предписаний начальства, а также поддержания жестокой палочной дисциплины в армии. Недостат­ки в подготовке командного состава армии являлись одним из факторов военной отсталости крепостнической России.